Zasady dokonywania wydatków ze środków publicznych
Na podstawie ustawy o finansach publicznych, w szczególności jej art. 35 i 34, sformułować można obszerny katalog reguł, determinujących wydatkowanie środków publicznych. Do najważniejszych [za: C. Kosikowski: Zasady dokonywania wydatków ze środków publicznych (w:) Finanse publiczne...i prawo finansowe, red. C. Kosikowski i E. Ruśkowski, Warszawa 2006, s. 721-722] należą następujące zasady:
* wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonej w ustawie budżetowej, uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych ( art. 35 ust. 1 u.f.p.);
* jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków - zasada legalności (art. 35 ust. 2);
* wydatki publiczne powinny być dokonywane:
1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów;
2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;
3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań;
* jednostki sektora finansów publicznych dokonują zakupów dostaw, usług oraz robót budowlanych na zasadach określonych w przepisach ustawy o zamówieniach publicznych (art. 35 ust. 4);
* wydatki i rozchody publiczne ujęte w budżetach jednostek sektora finansów publicznych stanowią nieprzekraczalny limit - tzw. zasada prognostycznego charakteru dochodów i dyrektywnego charakteru ich wydatków i rozchodów ( art. 34 ust. 1 pkt 1);
* wydatki ujęte w rocznych planach finansowych mogą ulec zmianie, jeżeli zrealizowano przychody wyższe od prognozowanych lub gdy zmiana wydatków nie spowoduje zwiększenia dotacji z budżetu oraz nie zmniejszy wielkości planowanych wpłat do budżetu albo zysków oraz planowanego stanu środków na koniec roku budżetowego (art. 34 ust. 2 pkt 2);
* wydatki publiczne dokonywane są na podstawie przepisów odrębnych ustaw, a ustawa budżetowa określa rozmiary wydatków w danym roku budżetowym, nie stanowi jednak podstawy do wysuwania roszczeń wobec państwa o wypłatę środków ujętych w budżecie państwa po stronie wydatków (art. 32);
* prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przysługuje ogółowi podmiotów, chyba że ustawy stanowią inaczej ( art. 33 ust. 1);
* kierownik jednostki sektora finansów publicznych sprawuje nadzór w zakresie gospodarowania środkami publicznymi pod względem zgodności z prawem, efektywności i celowości ( art. 44 ust. 1);
* dysponent części budżetowej lub zarząd jednostki samorządu terytorialnego może ustalić dla podległych jednostek dodatkowe ograniczenia dokonywania wydatków ( art. 36 ust. 2);
* środki pochodzące ze źródeł zagranicznych mogą być przeznaczone wyłącznie na cele określone w umowie międzynarodowej oraz wydatkowane zgodnie z określonymi w niej procedurami ( art. 39 ust. 1);
* obowiązuje odrębny reżim prawny dokonywania wydatków przeznaczonych na objęcie lub nabycie akcji, udziałów lub obligacji w celu zaspokojenia roszczeń, zabezpieczenia wierzytelności lub zabezpieczenia należytego wykonania umowy o zamówienie publiczne (art. 37 ust. 2 i 3).
W literaturze podkreśla się, że podstawowe znaczenie dla publicznej gospodarki finansowej mają zasady celowego, racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych [A. Pomorska, Zasady ogólne finansów publicznych, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 2002, nr 6, s. 13-14].
Pod pojęciem celowości wydatkowania środków publicznych należy rozumieć zapewnienie zgodności działań jednostki w zakresie dokonywania wydatków z jej celami statutowymi, optymalizację zastosowanych metod i środków, ich adekwatności dla osiągnięcia założonych celów oraz przyjętych kryteriów oceny realizacji celów i zadań. Jest to wybór przez dysponenta środków publicznych takiego sposobu finansowania zadań, który prowadzi do najbardziej efektywnego gospodarowania środkami publicznymi [J. Glumińska-Pawic, Wydatki i rozchody budżetowe jednostek samorządu terytorialnego (w:) Finanse samorządowe 2005. 395 pytań i odpowiedzi. Wzory uchwał, deklaracji, decyzji, pod red. C. Kosikowskiego, Warszawa 2005, s. 264]. "Celowość oznacza nakaz gromadzenia i wydatkowania publicznych środków pieniężnych jedynie dla osiągnięcia wytyczonego celu społecznego, gospodarczego lub politycznego państwa. Z zasady tej wynika zatem jednocześnie zakaz wprowadzania takich ciężarów publicznych i wydatków publicznych, które nie są związane z powinnościami państwa" [C. Kosikowski, Sektor finansów publicznych w Polsce , Warszawa 2006].
Wydatki ze środków publicznych podlegają planowaniu. "Planowość wyraża wymóg ujmowania procesów gromadzenia i wydatkowania publicznych środków pieniężnych w ramy planów finansowych o charakterze makro- i mikroekonomicznym. Pierwsze dotyczą całego sektora finansów publicznych lub poszczególnych jego segmentów. Natomiast drugie dotyczą jednostek sektora finansów publicznych" [C. Kosikowski, Sektor finansów publicznych...].
W literaturze podkreśla się, że wydatkowanie publicznych środków finansowych powinna cechować skuteczność i efektywność. Skuteczność wydatkowania środków publicznych definiuje się jako uzyskanie optymalnej relacji między wyznaczonymi celami i zadaniami a osiągniętymi efektami ich realizacji [J. Stankiewcz, Prawo zamówień publicznych jak instrument racjonalizacji wydatków (w:) Ekonomiczne i prawne aspekty racjonalizacji wydatków publicznych, t. I, pod red. J. Głuchowskiego, A. Pomorskiej, J. Szołno-Koguc, Lublin 2005, s. 231]. Poszerzenie katalogu zasad obowiązujących przy dokonywaniu wydatków ze środków publicznych o zasadę skuteczności, polegającą na optymalnym doborze metod i środków dla osiągnięcia założonych celów, przy celowym i oszczędnym dokonywaniu wydatków, przewiduje projekt nowej ustawy o finansach publicznych [por. art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. b projektu ustawy o finansach publicznych z dnia 21 czerwca 2007 r., dostępnego na stronie internetowej Ministerstwa Finansów www.mf.gov.pl].
Natomiast badanie efektywności wydatków budżetowych zależy od tego, czy analizie podlegają wyznaczone zadania (racjonalizacja wyborów) czy będące do dyspozycji środki finansowe, czyli tzw. racjonalizacja kosztów [J. Stankiewicz, Zagadnienia racjonalizacji wydatków publicznych (w:) Finanse publiczne..., s. 729-730].
Sformułowane w ustawie o finansach publicznych zasady dokonywania wydatków ze środków publicznych zapewnić mają racjonalizację kosztów, oznaczającą wydajność i skuteczność wydatkowania środków publicznych w związku z realizacją zamierzonego zadania. Racjonalizacja kosztów oznacza dążenie do uzyskania największych oszczędności w nakładach, przy porównywalnym efekcie. "Procedurę prawną postępowania zmierzającego do osiągnięcia tego celu w sposób doskonalszy, niż miało to miejsce dotychczas, określamy racjonalizacją kosztów" [J. Stankiewcz, Prawo zamówień publicznych..., s. 232]. Do racjonalizacji kosztów dążyć można trzema metodami:
* powołując organ administracji publicznej zarządzający tą dziedziną, koordynujący, kontrolujący i nadzorujący działalność jednostek sektora finansów publicznych w kierunku osiągnięcia zamierzonego celu;
* określając zasady postępowania obowiązujące wydatkujących środki publiczne oraz wprowadzając konsekwencje naruszenia tych reguł;
* łącząc obydwa rozwiązania.
Racjonalnym wydatkowaniem środków publicznych nazywane jest niekiedy dokonywanie wydatków w sposób celowy, oszczędny i terminowy.
"Z postulatem racjonalności wydatkowania środków budżetowych łączy się obowiązek ministra finansów opracowania harmonogramu realizacji wydatków. Dokonuje on tego w porozumieniu z dysponentami części budżetowych. Dla budżetów jednostek samorządu terytorialnego harmonogram taki opracowują zarządy. Realizacja wydatków powinna być dokonywana zgodnie z takim harmonogramem. Służy on wyraźnie racjonalizacji wydatków, tym bardziej że dokonanie jednorazowego wydatku wyższego niż kwota wynikająca z harmonogramu wymaga uzyskania zgody ministra finansów lub zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Racjonalnemu wydatkowaniu środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi służy reguła, zgodnie z którą środki mogą być przeznaczone wyłącznie na cele określone w umowie międzynarodowej lub deklaracji dawcy oraz wydatkowane zgodnie z procedurami określonymi w umowie lub innymi obowiązującymi w danym przypadku" [por. J. Gliniecka, J. Harasimowicz, Zasady polskiego prawa budżetowego, Bydgoszcz 2001, s. 92-95].
Instrumentami zapewniającymi ekonomiczną efektywność wydatków dokonywanych ze środków publicznych jest objęcie ich reżimem przepisów o zamówieniach publicznych oraz obowiązek analizowania i oceny efektów uzyskiwanych w kolejnych etapach realizacji programów wieloletnich [A. Pomorska, Zasady ogólne..., s. 13-14. Por. także: "Wydatkowanie środków publicznych a zamówienia publiczne" w dalszej części komentarza do art. 35].
O zasadzie prognostycznego charakteru dochodów i dyrektywnego charakteru wydatków i rozchodów por. więcej komentarz do art. 34 u.f.p.