PRAWO FINANSOWE - WYKŁADY.

Wykład z dnia 12.05.2012 r.

Prawo budżetowe.

Pojęcie i charakter budżetu.

Budżet - podstawowy plan finansowy państwa (samorządu terytorialnego) o charakterze dyrektywnym.

Uchwalany jest na z góry określony okres czasu z specjalnym trybie.

Jest to plan finansowy tzn. że określa on źródła pokrycia tzw. zadań rzeczowych.

Jeżeli chodzi natomiast o charakter dyrektywny, to należy wyróżnić dwa możliwe charaktery budżetu:

• Dyrektywny

Dyrektywne plany finansowe to są tego typu plany które stanowią normę wiążącą dla wykonawców tych planów. Tzn. że podmioty te odpowiadają w sposób przewidziany w określonych aktach prawnych za właściwą realizację planu dyrektywnego. Czyli różne rodzaju odpowiedzialności : finansowa, karna.

Dyrektywność budżetu ma charakter niepełny i jednostronny.

Tzn. że po stronie dochodowej ani przekroczenie tego planu czyli osiągnięcie dochodów wyższych ani nawet niepełna realizacja w stosunku do zaplanowanych dochodów , te dwie sytuacje nie powodują odpowiedzialności wykonawców budżetu.

Natomiast nie jest dopuszczalne w dyrektywnych planach finansowych przekroczenie zaplanowanych wydatków. Dlatego że po stronie wydatkowej budżet ma charakter dyrektywny. Tzn. że obliguje wykonawców do ściśle określonego zachowania.

• Analityczny

Analityczne plany finansowe są to takie plany które stanowią przewidywanie zjawisk finansowych na podstawie dotychczasowych przebiegów tych planów z uwzględnieniem tendencji zniżkowej lub wzrostowej, inflacji itd.

Cechą charakterystyczną analitycznych planów finansowych jest to , że pozwalają one dostosowywać decyzje polityczne czy decyzje z zakresu polityki gospodarczej do oczekiwań i postulatów społecznych w zakresie globalnym.

Nie stanowią one żadnej normy wiążącej dla podmiotów których ten plan dotyczy.

Budżet jest uchwalany na ściśle określony okres czasu który jest okresem przyszłym, ten okres czasu nazywa się okresem budżetowym. W Rzeczypospolitej Polskiej okresem budżetowym jest okres roku kalendarzowego .

Cechą charakterystyczną budżetu jest jego bezzwrotność, chodzi o bezzwrotność gromadzonych dochodów i dokonywanych wydatków publicznych.

Dlatego zwrotny charakter budżetu jest sytuacją wyjątkową.

Jeżeli chodzi o budżet i jego fundamentalne znaczenie dla finansów publicznych to powoduje że problematyka budżetowa znalazła swoje uregulowanie zarówno na poziomie konstytucyjnym jak i ustawowym.

Szczególnie chodzi o problematykę która znajduje się w konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w art. 219, 226 - problematyka dotycząca budżetu państwa a także ustawę o finansach publicznych .

Na poziomie państwowym budżet jest uchwalany w formie ustawy, na poziomie jednostek samorządu terytorialnego budżet przybiera formę uchwały budżetowej.

Następny problem dotyczy dwóch pojęć budżetu i ustawy budżetowej.

Na wstępie można powiedzieć że to są pojęcia nie toż same.

Zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z ustawą o finansach publicznych budżet państwa na konkretny rok budżetowy jest uchwalany przez Sejm w formie ustawy budżetowej.

Tzn. że budżet państwa w sensie podstawowego planu finansowego ma tak istotne znaczenie dla całej gospodarki finansowej że otrzymuje corocznie formę ustawy ale ustawy szczególnie.

Szczególnej w tym sensie że przy opracowywaniu tej ustawy i uchwalaniu tej ustawy obowiązuje odrębna procedura prawodawcza.

Sam charakter prawny ustawy budżetowej jest także odrębny , odmienny od innych ustaw .

Jeżeli chodzi o tą odmienność to są tutaj dwa problemy mianowicie dwa pytania :

1. Czy budżet zawiera treści normatywne, tzn. tworzące prawa i obowiązki ?

• Podkreśla się że postanowienia które są zawarte w budżecie to są tego typu postanowienia które są skierowane do konkretnych osób a nie do nieograniczonej liczby adresatów

• Podkreśla że jego postanowienia mają taki charakter że mogą być wykonywane tylko jeden raz a nie nieograniczoną ilość razy

Pomimo tych dwóch problemów podtrzymuje się stanowisko że budżet jest aktem prawnym który ma charakter normatywny ale jest to normatywność szczególnego rodzaju tzn. tworzy prawa i obowiązki ale szczególnego rodzaju skierowanych do konkretnych osób.

2. Jaka jest moc wiążąca ustawy budżetowej ?

Moc wiążąca ustawy budżetowej jest niepełna tzn. że zamieszczenie w budżecie dochodów z określonych źródeł oraz wydatków na określone cele nie stanowi podstawy do roszczeń bądź zobowiązań państwa wobec osób trzecich ani roszczeń bądź zobowiązań tych osób trzecich w stosunku do państwa.

Taką podstawę do wystąpienia z roszczeniem mają wyłącznie inne odrębne akty prawne .

Treść ustawy budżetowej.

Cechą charakterystyczną jest to, że obejmuje ona nie tylko sam plan budżetu (dochody i wydatki) ale także różnego rodzaju elementy dodatkowe (przychody i rozchody) dotyczących organów władzy publicznej szczególności organów administracji rządowej, organów kontroli i ochrony prawa ale także sądów i trybunałów.

• Ponadto jest rzeczą istotną że ustawa budżetowa ustala tzw. wielkość deficytu i budżetu państwa oraz źródła pokrycia tego deficytu.

• Ponadto są w ustawie tzw. elementy dodatkowe np.:

• zestawienie przychodów i wydatków budżetowych,

• wykazy inwestycji wieloletnich,

• wykazy jednostek które otrzymują dotacje podmiotowe i celowe,

• zestawienie projektów realizowanych z funduszy unijnych czy innych funduszy które nie podlegają zwrotowi.

• Dodatkowo zamieszcza się jako załącznik do ustawy budżetowej wykaz obowiązujących umów o tzw. publicznoprawnym partnerstwie, chodzi tu o finansowanie tego typu przedsięwzięć z tego budżetu.

Czym różni się budżet od ustawy budżetowej ?

Budżet czyli podstawowy plan finansowy państwa stanowi podstawowy merytoryczny trzon ustawy budżetowej która jest uchwalana na kolejne lata i która zawiera różne inne elementy dodatkowe.

Prowizorium budżetowe.

Jest to takie prowizorium które jest uchwalane w formie ustawy ale jest to tryb specjalny .

Można powiedzieć że prowizorium budżetowe jest to awaryjny , doraźny akt prawny który reguluje prowadzenie gospodarki finansowej po zakończeniu roku budżetowego.

Mianowicie z prowizorium budżetowym mamy do czynienia wówczas jeżeli we właściwym terminie nie zostanie przedłożony Sejmowi projekt ustawy budżetowej.

To prowizorium budżetowe może być uchwalane na ściśle określony okres czasu bądź też obowiązuje do momentu wejścia w życie uchwalonej z opóźnieniem ustawy budżetowej.

Zasady budżetowe.

To są inaczej postulaty (doktryny czyli przedstawicieli nauki prawa finansowego) które są kierowane pod adresem podmiotów odpowiedzialnych za realizację planów budżetowych i gospodarki opartej na tych planach czyli publicznej gospodarki finansowej państwa.

1. Zasada zupełności

Nazywana inaczej zasadą powszechności. To jest postulat zgodnie z którym żeby do budżetu zarówno na szczeblu państwa jak i samorządowym trafiały z jednej strony dochody publiczne a z drugiej strony aby z tych budżetów pokrywane były wszelkie wydatki na cele publiczne.

Tzn. że zgodnie z zasadą zupełności nie powinny funkcjonować inne formy publicznej gospodarki finansowej niż te jak wyżej zostały wspomniane (poza budżetową).

W praktyce chodzi o tzw. problem przestrzegania budżetowania brutto właściwego dla jednostek budżetowych i to polega na tym że te jednostki wszystkie uzyskiwane dochody odprowadzają do budżetu a wszystkie wydatki tych jednostek są pokrywane do budżetu do którego odprowadzają swoje dochody.

Czym ta zasada jest umotywowana, czy jakie racje przemawiają za tym żeby ta zasada była realizowana w praktyce ?

Chodzi przede wszystkim o możliwość uzyskania możliwie szerokiej kontroli parlamentu nad finansami publicznymi. Dlatego że ujęcie w budżecie wszystkich dochodów i wszystkich wydatków publicznych jest gwarancją możliwości kontroli parlamentarnej publicznej gospodarki finansowej. Tzn. te ugrupowania polityczne które stanowią opozycję mogą czuwać nad prawidłowym funkcjonowaniem całej publicznej gospodarki finansowej.

Stąd też dysponowanie różnego rodzaju środkami finansowymi poza budżetem mogłoby rodzić niebezpieczeństwo wymknięcia się części tych publicznych środków finansowych szeroko rozumianej kontroli czy jawności.

2. Zasada jedności

Jest tego typu zasadą która może być rozpatrywana z dwóch perspektyw:

• Formalnej

Oznacza to że wszelkie dochody i wydatki ujęte są w jednym akcie prawnym, w jednej ustawie budżetowej.

• Materialnej (merytorycznej)

W tej perspektywie zasada jedności jest tego typu rozwiązaniem które polega na tym że środki publiczne wpływające do budżetu stanowią jeden wspólny fundusz przeznaczony na różne wydatki publiczne.

Dlatego że tego typu rozwiązanie sprzyja prowadzeniu racjonalnej gospodarki finansowej. Szczególnie w kontekście takiej sytuacji kiedy mamy do czynienia z dosyć ograniczoną ilością środków zgromadzonych na realizację różnego rodzaju zaplanowanych wydatków publicznych.

Jeżeli chodzi o polski system prawa to w Rzeczypospolitej Polskiej respektowanie zasady jedności merytorycznej wynika najogólniej mówiąc z przyjętych założeń gospodarki finansowej państwa szczególnie chodzi tutaj o ustawę o finansach publicznych która nie dopuszcza o czym mówi art.31 przeznaczenia środków publicznych z poszczególnych tytułów na inne wskazane w sposób imienny wydatki.

3. Zasada szczegółowości

Ma bardzo istotne znaczenie szczególnie z punktu widzenia zapewnienia racjonalności gospodarki budżetowej ale także z punktu widzenia nadrzędnych zasad jawności i przejrzystości.

Jest ona także niezbędna z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa.

Ta zasada znajduje swój wyraz w klasyfikacji budżetowej która jest uważana za czynnik sprzyjający demokracji, dlatego że umożliwia parlamentowi kontrolę procesu rozdysponowania środków publicznych a co za tym idzie pozwala ona na bardziej racjonalne gospodarowanie tymi środkami.

Co to jest klasyfikacja budżetowa ?

Klasyfikacja budżetowa są to prawnie ustalone zasady grupowania dochodów i wydatków budżetowych.

Sama klasyfikacja może opierać się na różnego rodzaju kryterium:

• Podmiotowe

Chodzi tu o wykonawców budżetu .

• Przedmiotowe

To rodzaje dochodów i przeznaczenie wydatków.

• Mieszane (podmiotowe i przedmiotowe)

Jeżeli chodzi o samą klasyfikację budżetową to przedstawia się ona następująco, czyli budżet składa się z:

• Części

Jeżeli chodzi o podział budżetu na części to ma charakter podmiotowy , tzn. że poszczególne części odpowiadają konkretnym wykonawcom ( są to organy władzy państwowej, administracji rządowej, sądy, trybunały, organy kontroli i ochrony państwa).

Jeżeli chodzi o części budżetowe to charakter tego podziału na części przesądza o tym że występują one wyłącznie w budżecie państw, podziału na części nie ma w budżetach jednostek samorządu terytorialnego.

• Działów

• Rozdziałów

• Z paragrafów

Natomiast wszystkie dalsze podziały klasyfikacyjne budżetu (działy, rozdziały i paragrafy) mają miejsce w budżecie państwa oraz budżetach jednostek samorządu terytorialnego.

Kolejny podział na działy i rozdziały ma charakter przedmiotowy tzn. wynikający z rodzaju działalności.

Natomiast paragrafy także ujęte od strony przedmiotowej określają poszczególne rodzaje dochodów , przychodów czy wydatków .

Istnieje możliwość wprowadzenia w drodze rozporządzenia Ministra Finansów bardziej szczegółowej klasyfikacji w odniesieniu do problematyki budżetowej zwłaszcza do problematyki wydatków ale związanych kwestiami bezpieczeństwa wewnętrznego czy zewnętrznego państwa.

4. Zasada równowagi

Jest to inaczej postulat dostosowywania wielkości wydatków budżetowych do poziomu ich dochodów.

Teoretycznie tą zasadę równowagi narusza zarówno uchwalenie budżetu z nadwyżką ale także z deficytem budżetowym ,kiedy wydatki są wyższe niż dochody.

Jeżeli chodzi o samą możliwość uchwalenia budżetu z nadwyżką to nie jest to zjawisko negatywne z punktu widzenia względów ekonomicznych , ale często jest utrudnione z perspektywy politycznej.

Jeżeli chodzi o samą zasadę równowagi budżetowej to ona znajduje swoje odbicie zarówno na poziomie konstytucyjnym i ustawowym.

Konstytucja Rzeczypospolitej mówi o zakazie ustalania przez Sejm deficytu budżetowego na poziomie wyższym niż przewidziane w projekcie ustawy budżetowej oraz o zakazie pokrywania tego deficytu w drodze zaciągania zobowiązań w centralnym banku państwa czyli Narodowym Banku Polskim.

Konstytucja określa także maksymalną wielkość Państwowego Długu Publicznego na poziomie 3/5 wartości rocznego Produktu Krajowego Brutto (art.216 ust.5).

Natomiast ustawa o finansach publicznych szczególnie art.98 związany z zasada realizacji równowagi budżetowej definiuje pojęcie nadwyżki i deficytu budżetowego jako różnicy dodatniej bądź ujemnej między dochodami a wydatkami budżetu państwa.

Mało tego ustawa o finansach publicznych wskazuje także źródła pokrycia tego deficytu , źródła ściśle wskazane:

• Sprzedaż skarbowych papierów wartościowych na rynku krajowym i zagranicznym,

• Kredyty zaciągnięte w bankach krajowych i zagranicznych,

• Pożyczki,

• Prywatyzacja majątku Skarbu Państw,

• Nadwyżki budżetu z lat ubiegłych.

Ten katalog źródeł pokrycia deficytu jest katalogiem zamkniętym.

Zarówno Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej jak i ustawa o finansach publicznych dopuszczają możliwość uchwalenia budżetu państwa z deficytem.

Ale w sposób szczegółowy ta problematyka jest regulowana , chodzi tu mianowicie o poziom deficytu, źródła jego pokrycia, Państwowy Dług Publiczny, którego wielkość jest ściśle określona i powiązana z deficytem budżetowym i jego wysokością. Szczególnie art. 68, 94 ustawy o finansach publicznych.

Czyli znaczenie obecne zasady równowagi budżetowej jest bardzo istotne , jest ona postulatem racjonalnej gospodarki finansowej w ramach której dopuszcza się możliwość uchwalenia budżetu z nierównym poziomem dochodów i wydatków publicznych.

Ale przy jednej bardzo ważnej uwadze mianowicie że poziom zaplanowanych wydatków budżetowych wyższy od spodziewanych dochodów nie może być uchwalony przez Sejm w kwocie która przekracza wysokość określoną w projekcie ustawy budżetowej.

Budżet państwa zawarty w ustawie budżetowej musi być zrównoważony w perspektywie rachunkowej.

Zasada równego dostępu do środków publicznych.

Która oznacza że różne podmioty , także te podmioty które nie należą do sektora finansów publicznych mają w równym stopniu zagwarantowane prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych.

I realizację tej zasady w praktyce zapewnia tzw. system zamówień publicznych które obowiązują przy dokonywaniu różnego rodzaju zakupów czy dostaw czy też przy zamawianiu usług różnego rodzaju robót budowlanych mianowicie chodzi tu o ustawę prawo zamówień publicznych z 2007 r.

Zasada jawności finansów publicznych ona znajduje swoje uzasadnienie i ostateczne ugruntowanie w oparciu o zasadę jawności budżetu. Tzn. że zasada jawności finansów publicznych jest przejawem jawności budżetu ale na poziomie jawności obrad parlamentarnych, także tych których dotyczą kwestii budżetowych, dyskusji nad projektem budżetu , publikacją ustawy budżetowej z załącznikami itd.

Procedura budżetowa.

Całokształt zasad i czynności związanych z przygotowaniem projektu budżetu, uchwaleniem ustawy budżetowej, jej wykonaniem oraz kontrolą realizacji budżetu.

Kontekst tej definicji wskazuje na art. od 219 do 226 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz na ustawę o finansach publicznych szczególnie art.120, 164 ustawy o finansach publicznych.

Można wyróżnić poszczególne etapy procedury budżetowej:

• Pierwszy etap obejmuje przygotowanie projektu budżetu oraz innych składników ustawy budżetowej

• Czynności związane z uchwaleniem budżetu

Czynności te odbywają się z pewnymi wyjątkami wskazanymi w Konstytucji Rzeczypospolitej, te wyjątki mają na celu usprawnienie procedury i jej przyśpieszenie na poziomie prac w Parlamencie

• Trzeci etap dotyczy wykonania budżetu

I na tym etapie obowiązują wskazane w ustawie o finansach publicznych szczegółowe zasady gospodarki finansowej np.: zasada terminowego pobierania dochodów, zasada obsługiwania długu Skarbu Państwa przed innymi wydatkami, zasada respektowania wyboru najkorzystniejszej oferty w kontekście ustawy o finansach publicznych itd.

Kontrolę nad wykonaniem budżetu sprawuje sejm i są to następujące etapy kontroli :

1. Pierwszy etap dotyczy sprawozdania z wykonania budżetu za pierwsze półrocze sporządza je minister finansów publicznych i przedstawia komisji sejmowej oraz Najwyższej Izbie Kontroli

2. Etap drugi to jest już sprawozdanie z wykonania budżetu które składa Rada Ministrów po zakończeniu okresu budżetowego w terminie właściwym

Tego typu sprawozdanie jest rozpatrywane przez Sejm który zapoznaje się z opinią Najwyższej Izby Kontroli .

Sejm ma określony okres czasu aby ukończyć to sprawozdanie z wykonania budżetu , 90 dni od przedłożenia tego sprawozdania i zakończeniem tych prac sprawozdawczych jest udzielenie bądź odmowa udzielenia tego absolutorium Radzie Ministrów.

Udzielenie absolutorium - poparcie przez Sejm sposobu wykonania budżetu przez Radę Ministrów.

I wszystkie problemy związane z kontrolą wykonania budżetu zawarte są w Konstytucji Rzeczypospolitej a szczegółowe rozwiązania w ustawie o finansach publicznych .

Pytania na które warto zwrócić uwagę :

• Co to jest budżet ?

• Na czym polega różnica między analitycznymi a dyrektywnymi planami finansowymi.

• Jaka jest różnica między budżetem a ustawą budżetową ?

• Co to jest prowizorium budżetowe ?

• Jakie są zasady budżetowe ?

• Na czym polega istota zasady szczegółowości budżetu ?

• Co to jest nadwyżka i deficyt budżetu ?

• Jakie są źródła pokrycia deficytu ?

• Co to jest procedura budżetowa ?

• Jakie są główne etapy procedury budżetowej ?

• Problematyka sejmowej kontroli wykonania budżetu .

---