XVII: WZRUSZANIE DECYZJI OSTATECZNYCH W RAMACH NADZWYCZAJNYCH TRYBÓW POST.

1) ZBIEG TRYBÓW NADZWYCZAJNYCH WERYFIKACJI DECYZJI ADM.

1. Uwagi wstępne

Na system weryfikacji decyzji ostatecznych składają się:

- nadzwyczajne tryby postępowania , w skład których wchodzi:

#postępowanie w sprawie wznowienia postępowania

#postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

#postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej

- tryby kontroli wykonywania decyzji ostatecznej

System nadzwyczajnych trybów postępowania oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności , zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Pierwszeństwo ma tryb najdalej idący , jeśli chodzi o skutki jego zastosowania tj. tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

2. Wznowienie postępowania a stwierdzenie nieważności

Pojawia się problem, gdy decyzja adm. zawiera wady będące zarówno przesłankami wznowienia post., jak i stwierdzenia nieważności (kumulacja w jednej decyzji przesłanek wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności) .Pojawia się pytanie, co uczynić w tej sytuacji. Teoretycznie możliwe są następujące rozwiązania:

1. organ adm. publ. wszczyna jednocześnie postępowanie w sprawie wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności

wady :-odmienne cele obu postępowania w sprawie wznowienia postępowania i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności

-odmienna niekiedy właściwość organów adm. publ.

przeciw temu rozwiązaniu przemawia też wzgląd na ekonomikę procesową

2.organ adm. publ. wszczyna tylko jedno z postępowań(tu rodzi się pytanie - które?)

Za tym rozwiązaniem przemawia zasada niekonkurencyjności

3. Tryby weryfikacji decyzji wadliwych a uchylenie i zmiana decyzji

Uchylenie i zmiana decyzji to nadzwyczajny tryb postępowania mający na celu wyrugowanie z obrotu prawnego decyzji adm. prawidłowej czy też zawierającej wady istotne niekwalifikowane. Odpowiednie unormowania w tym zakresie zawierają art. 154 KPA , 155 KPA oraz 161 KPA..

Wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności to z kolei tryby postępowania , których zadaniem jest wykluczenie decyzji dotkniętej wadami istotnymi kwalifikowanej. Wady te są enumeratywnie wyliczone w art.145§1,145a ,156§1 KPA.

Z powodu enumeratywnego wyliczenia przesłanek oraz kwalifikowanego charakteru wad , a także wyjątkowości postępowania w sprawie wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności należy dać im pierwszeństwo przed postępowaniem w sprawie uchylenia i zmiany decyzji.

Stanowisko SN: „Uchylenie lub zmiana decyzji na postawie art.155 KPA może nastąpić jedynie wówczas , gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności.”

Zauważyć należy również ,że rozstrzygnięcia podjęte na podstawie art.154 i 155 KPA mają charakter uznaniowy. Natomiast w sytuacji wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności mamy do czynienia z decyzją związaną.

4.Nadzwyczajne tryby postępowania a kontrola decyzji ostatecznej przez NSA

#Niewykluczony jest zbieg dwóch trybów postępowań:

-postępowań nadzwyczajnych uregulowanych w KPA

i

-postępowania sądowo-administracyjnego

Można przyjąć tezę, że weryfikacja decyzji w administracyjnych trybach nadzwyczajnych oraz w trybie kontroli sądowej oparta jest na zasadzie konkurencyjności. W istocie rzeczy to legitymowany podmiot (strona, organizacja społeczna , prokurator , RPO) decyduje o wyborze drogi adm. czy sądowej.

# Pojawia się pytanie o ich wzajemny stosunek-chodzi zatem o dwie sytuacje:

1) czy można wszcząć postępowanie sądowoadm. , gdy toczy się postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności?

Odpowiedz: nie można, pierwszeństwo ma tryb administracyjny

2) czy można wszcząć postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności, gdy toczy się już postępowanie przed NSA?

Tu : poglądy są rozbieżne ;

Zdaniem B. Adamiak należy tu wyróżnić dwie możliwości:

1. gdy postępowanie przed NSA jest jeszcze w toku -wówczas wszczęcie postępowania adm. jest możliwe

2. gdy postępowanie przed NSA zostało zakończone - wówczas wszczęcie administracyjnego postępowania jest niedopuszczalne.Jako podstawę tej niedopuszczalności wskazuje się prawomocność orzeczeń NSA. Skutki prawomocności nie zostały uregulowane w NSAU, stąd konieczne jest w tym względzie sięgnięcie do KPC., np. art. 365§1 KPC

Postanowienia o odrzuceniu skargi i o umorzeniu postępowania nie wywołują skutku rzeczy osądzonej , stąd nie ma przeszkód do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie , której dotyczyły. Zakończenie więc postępowania sądowo-adm. tymi postanowieniami nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania nadzwyczajnego.

2) WZNOWIENIE POSTĘPOWNIA

1.Uwagi wstępne

-Każda decyzja adm., wydana z sprawie z zakresu administracji publicznej przez uprawniony do tego organ administracyjny, działający w granicach prawa , korzysta z domniemania prawidłowości. Jeżeli taka decyzja jest jednocześnie decyzją ostateczna , korzysta nadto z ochrony wynikającej z art.16 KPA.

Ustawodawca ustanawiając zasadę trwałości decyzji ostatecznych nie wyklucza zarazem możliwości pojawienia się w obrocie prawnym decyzji wadliwych. W zależności od stopnia tej wadliwości , stosowane są odpowiednie nadzwyczajne środki prawne usuwające te wady czy wręcz eliminujące obarczone nimi decyzje z obrotu prawnego. W wyniku nowelizacji art.126 KPA ustawą o NSA ,od 2.10.1995 r. instytucja ta obejmuje także postanowienia, z tym że jest ona ograniczona wyłącznie do tych postanowień, na które służy zażalenie.

-podobieństwo instytucji wznowienia postępowania do odwołania ; różnica polega na tym , że wznowienie postępowania może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji ostatecznych. Trybu tego nie można jednak zastosować , gdy wyraźnie przeciwstawia się temu przepis szczególny (nieliczne są te przepisy w naszym ustawodawstwie) np. art.79 ustawy z 15.12.2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów w odniesieniu do decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

Trybu wznowienia postępowania nie można także zastosować w przypadku , gdy sprawa rozstrzygana jest w formie czynności materialno-technicznej czy np. w formie zaświadczenia.

2.Przesłanki wznowienia postępowania

# Za B. Adamiak można przyjąć , że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek:

a)załatwienie sprawy decyzją ostateczną

b)wystąpienie co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych w art.145 §1 KPA oraz art.145 a KPA wad decyzji administracyjnych lub postanowień

# W literaturze i orzecznictwie zaobserwować można rozbieżne poglądy w sprawie dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją kasacyjną , wydaną w trybie art.138 §2 i 3 KPA:

• za niedopuszczalnością wznowienia postępowania w tych sprawach opowiedział się NSA w wyr. z 22.5.1991 r.

+ J. Zimmermann w glosie do tego wyroku podkreślił: „Artykuł 16 §1 KPA zawiera ustawową definicje decyzji ostatecznej jako decyzji, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Nie ma zatem żadnej wątpliwości, że decyzja kasacyjna, skoro jest wydana przez organ drugiej instancji , staje się decyzją ostateczną.”

# Katalog przyczyn wznowienia wymieniony w art.145 §1 i 145 a KPA ma charakter zamknięty. Wyjątek od tej zasady mogłaby wprowadzać jedynie ustawa szczególna. W tej sytuacji zasadne jest twierdzenie, że wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zwężający.

A. Fałszywość dowodów

- oparcie się organu adm. w postępowaniu wyjaśniającym na fałszywych dowodach

Dowody fałszywe to takie , które są nieprawdziwe, niezgodne z obiektywnie istniejącą rzeczywistością

-warunkiem wznowienia postępowania w tej sytuacji jest oparcie się na takich fałszywych dowodach , które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dowody bezpośrednio jej dotyczące. Fałszywe zatem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oświadczenia stron, a także liczne dowody nienazwane, takie jak fotografie, taśmy filmowe.

-warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania w razie zaistnienia tej przesłanki jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ. Nie może zatem tego dokonać organ uprawniony do wznowienia postępowania, choć KPA w art.145 §2 i 3 przewiduje w tym względzie dwa wyjątki:

1. przypadki sfałszowania dowodów w taki sposób, że sfałszowanie to jest oczywiste, a jednocześnie wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego.

2. przypadki, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn wynikających z przepisów prawa. Najczęstszymi okolicznościami uzasadniającymi w tym przypadku wznowienie postępowania jest przedawnienie ścigania i orzekania w sprawach przestępstw, amnestia, abolicja, czy ograniczenia wynikające z immunitetu.

B. Decyzja jako wynik przestępstwa

• chodzi o przestępstwo w znaczeniu KK; nie można w tym przypadku stosować wykładni rozszerzającej, która obejmowałaby także wykroczenia jako przesłanki do wznowienia postępowania

• w literaturze podkreśla się , że do wznowienia postępowania nie ma znaczenia, czy przestępstwo miało wpływ na treść decyzji, wystarczy tylko zaistnienie związku przyczynowego pomiędzy jej wydaniem a samym przestępstwem. Nadto wznowienie na tej podstawie jest dopuszczalne, gdy fakt popełnienia przestępstwa zostanie stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu.(wyjątek jak w pkt I- art.145 §2 i 3 KPA)

C .Brak wyłączenia pracownika lub organu

- dotyczy przypadku wydania decyzji przez pracownika lub organ podlegający wyłączeniu, a więc z pogwałceniem zasad określonych w art.24, 25 i 27 KPA

O ile art.24 KPA mówi o wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu, o tyle art. 145 § 1 KPA - o wznowieniu postępowania w przypadku wydania decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Podstawą wznowienia może być zatem tylko ta ostatnia czynność. - wątpliwości: trudno bowiem znaleźć wyraźną granicę pomiędzy omawianymi czynnościami

Wg B. Adamiak wykładnia rozszerzająca omawianej przesłanki nie znajduje uzasadnienia w kontekście zasady trwałości decyzji ostatecznych. Należy ja zatem stosować jedynie w przypadku, gdy podlegający wyłączeniu pracownik wydaje decyzje administracyjną, a nie ją przygotowuje.

-wątpliwości powstają tez w przypadku wyłączenia członka organu kolegialnego, gdy to wyłączenie nie ma wpływu na legalność działania tego organu, tzn. zachowuje on w dalszym ciągu niezbędne kworum.

Przeważa pogląd, że przesłanek wymienionych w art.145 KPA nie należy interpretować rozszerzająco. Tak więc omawiana przesłanka będzie miała zastosowanie w przypadku wyłączenia bądź wszystkich członków organu kolegialnego bądź nawet pojedynczego członka w sytuacji , gdy organ ten straci wymagane kworum.

Rozbieżność ta nie występuje w przypadku wydania decyzji przez organ monokratyczny .W przypadku jego wyłączenia traci on prawo zarówno do prowadzenia prac przygotowawczych, jak i do wydania decyzji.

D. Brak udziału strony w postępowaniu

-związana z zasadą czynnego udziału strony

-dopiero przekroczenie określonych w art.10 §2 KPA granic odstępstwa stanowić będzie przesłankę wznowienia. Z uwagi jednak na uznaniowy charakter tego odstępstwa regulacja art.10 §2 powinna być interpretowana zwężająco.

-zasada czynnego udziału stron obejmuje wszystkie stadia postępowania, zatem przesłanka uzasadniająca wznowienie obejmować będzie sytuacja, w których strona bez własnej winy w ogóle nie uczestniczyła w postępowaniu, jak również gdy nie uczestniczyła tylko w niektórych jego fazach.

Sytuacje takie będą miały miejsce, gdy:

a) o wszczęciu postępowania na wniosek strony lub z urzędu organ nie zawiadomi pozostałych

stron i będzie prowadził postępowanie bez ich udziału

b) organ zawiadomi wszystkie strony, ale nie będzie wzywał ich do udziału w poszczególnych czynnościach postępowania wyjaśniającego lub czynić to będzie niestarannie

c) organ I instancji nie zawiadomi którejkolwiek ze stron o wniesieniu odwołania przez pozostałe strony lub podmioty na prawach stron, wskutek czego postępowanie odwoławcze toczyć się będzie bez ich udziału

Zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości działań organu administracyjnego w tym zakresie będzie miało odpowiednie dokumentowanie przebiegu postępowania w aktach sprawy. Art.145 §1 pkt.4 KPA wyraźnie zaznacza, że istotnym elementem tej przesłanki wznowienia jest brak winy strony.

E. Wyjawienie nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów

-Art.145 §1 pkt.5 KPA -warunkiem wznowienia postępowania jest pojawienie się tylko takich dowodów ,

a)które są dla sprawy istotne-takie których istnienie lub brak wpływać będzie bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia

b)są one nowe, co oznacza że zostały one po raz pierwszy zgłoszone przez stronę lub zostały odkryte przez organ administracyjny po wydaniu decyzji. Nie ma przy tym znaczenia, czy wcześniejsze nieujawnienie tych okoliczności czy dowodów wynikało z niewłaściwie prowadzonego postępowania wyjaśniającego czy też z zamierzonego nieujawnienia ich przez stronę.

c)które istniały w dniu wydania decyzji; organ administracyjny powinien dokonać oceny stanu faktycznego nie później niż na dzień podjęcia decyzji

F. Brak stanowiska organu współdziałającego

- chodzi tu o wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

obowiązek współdziałania organów administracyjnych wynika z prawa materialnego, a w procesie tym występują co najmniej dwa organy, z których jeden prowadzi postępowanie główne, a drugi -współdziałający-postępowanie opiniujące

-współdziałanie organów w konkretnej sprawie nie jest poddane swobodnemu uznaniu organu administracyjnego , zatem wydanie decyzji administracyjnej z pominięciem tego obowiązku sprawia , że decyzja taka jest wadliwa.

G. Odmienne rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego

-pojawienie się zagadnienia wstępnego zobowiązuje organ administracyjny do zawieszenia postępowania i wystąpienie o rozstrzygnięcie tego zagadnienia do właściwego organu administracyjnego lub sądu, bądź wezwania strony , by dokonała tego w określonym terminie.(wyjątek: w sytuacji określonej w art.100 §2 KPA organ administracyjny może załatwić sprawę rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie)

-gdy nastąpi zasadnicza rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem przyjętym przez organ prowadzący postępowanie a rozstrzygnięciem organu właściwego w sprawie , spełniona będzie przesłanka do wznowienia postępowania.

H. Zmiana wcześniejszej decyzji lub orzeczenia sądu

-sytuacja, gdy decyzja adm. została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione

-regulacja ta nawiązuje do sytuacji , w której mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdzie jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania drugiej

decyzji (przykładem takiego ciągu stanowi proces inwestycyjny, w którym wydanie pozwolenia na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu)

I. Orzeczenie TK - art.145 a KPA

-orzeczenie, w którym TK stwierdzi o niezgodności aktu, stanowiącego podstawę prawną decyzji, z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą;

-przepis art.145 a KPA został dodany na podstawie art..82 ustawy z 1.8.1997 r. o TK , i obowiązuje od 17.10.1997 r., co oznacza że do orzeczeń TK ogłoszonych przed tą datą omawiana przesłanka nie ma zastosowania

-aby można było wznowić postępowanie na tej podstawie , muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki

a)zakończenie sprawy decyzją ostateczna

b)druga przesłanka wiążę się z wydaniem orzeczenia TK o niezgodności .W razie gdy orzeczenia ogłoszone zostało po dacie wydania decyzji ostatecznej, istnieje podstawa do wznowienia postępowania , jeśli natomiast orzeczenie obowiązywało przed wydaniem decyzji i nie zostało ono uwzględnione , decyzja taka jest nieważna.

3. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania

1.-wszczęcie może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony (art.147 KPA)

jedynie w przypadkach określonych w art.145 §1 pkt.4 KPA i art.145a KPA postępowanie może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony.

-Wola strony dotycząca zarówno przesłanek jak i trybu wzruszenia decyzji nie może być dorozumiana

-Ocena, czy wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art.145 §1 pkt.4 KPA i art.145a KPA należy do strony. Nie można w tej sprawie wszcząć postępowania z urzędu. Organ może jedynie poinformować stronę o przysługującym jej prawie do złożenia takiego wniosku.

-KPA określa różne terminy do wniesienia podania o wznowienie postępowania w zależności od przesłanek tego wznowienia.-art.148 §1 KPA; Odrębna regulacja -art.145 a KPA przewiduje termin jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia TK.

Zgodnie z art.148 §1 KPA podanie o wznowienie wnosi się zawsze do organu, który wydał w sprawie decyzje w 1 instancji.

2.-zgodnie z art.150 KPA organem właściwym w sprawie wznowienia jest organ administracyjny, który wydał w sprawie decyzje w ostatniej instancji, a wiec ten który orzekał w danej sprawie jako ostatni. Z regulacji tej wynika, że nie występuje tu zjawisko dewolucji. Wyjątek: organ właściwy do wznowienia tarci swe uprawnienia w tym zakresie na rzecz organu wyższego stopnia, jedynie w przypadku gdy przyczyny wznowienia leżą po stronie tego organu, a więc gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość, wyliczona w art.145 §1 KPA

Omawiana dewolucja kompetencji ma jednak ograniczony charakter, bowiem organ wyższego stopnia uprawniony jest wyłącznie do „orzekania w sprawie dopuszczalności wznowienia postępowania”. Organ ten może zatem wydać jedynie postanowienie o wszczęciu postępowania oraz decyzję o odmowie wznowienia takiego postępowania.

Należy też dodać , że powyższa regulacja nie odnosi się do przypadków , w których decyzję w ostatniej instancji wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze(art.150 §3 KPA).

3.-wznowienie postępowania następuje w formie postanowienia , na które nie służy zażalenie.

-wydanie tego postanowienia jest „aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy wznowienia post., a jedynie otwierającym postępowanie w tej sprawie”

Przedmiotem post. na tym etapie jest jedynie ustalenie, czy spełnione są przesłanki wznowienia; treść postanowienia nie może zawierać oceny tych przesłanek

Jeżeli postanowienie w sprawie wznowienia postępowania wydał organ wyższego stopnia , winien jednocześnie wskazać organ właściwy do prowadzenia postępowania.

-od decyzji w sprawie odmowy wznowienia postępowania służy odwołanie , dotyczy ona bowiem nowej sprawy , do której stosuje się zasadę dwuinstancyjności postępowania.

4.-w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania na ogół wodrębnia się dwa zasadnicze etapy:

1. etap wstępny (wyjaśniający)-bada on jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowionego; etap ten rozpoczyna wniosek strony o wznowienie postępowania i kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu albo podjęciem decyzji o odmowie wznowienia

2. etap właściwy -rozpoczynający się po wydaniu postanowienia o wznowieniu , ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia i zmierza do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie.

B. Adamiak nazywa te etapy wstępnym (a) i postępowaniem rozpoznawczym (b).

Postanowienie o wszczęciu postępowania jest aktem procesowym , który otwiera postępowanie rozpoznawcze. Na tym etapie postępowania organ winien rozważyć ewentualne wstrzymanie wykonalności decyzji, jeśli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (art.152.KPA).Formą prawną wstrzymania wykonalności jest postanowienie, na które służy zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub SKO. Wynika z tego, iż wznowienie postępowania ma konstrukcję względnie suspensywną, bowiem wykonanie decyzji nie podlega w tym przypadku wstrzymaniu z mocy prawa jak ma to miejsce np. w przypadku odwołania.

-Po ustaleniu podstaw wznowienia organ adm. winien dokonać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczna , w której postępowanie zostało wznowione. Następuje więc otwarcie postępowania; organ administracyjny musi na nowo rozstrzygnąć w sprawie . Jest to więc postępowanie w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym , przedmiotowym i co do podstawy prawnej , ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną.

-Rozstrzygnięcie sprawy w tym postępowaniu , podobnie jak w każdym postępowaniu toczącym się przed organem 1 instancji , następuje w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu orzekania. Odstępstwo od tej zasady dotyczy tylko decyzji deklaratoryjnych ,to jest stwierdzających wyłącznie skutek prawny , który nastąpił z mocy prawa , a więc z mocą ex tunc.

5.Rodzaje decyzji rozstrzygających sprawę:

Zgodnie z art.151 KPA postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się wydaniem decyzji , które mogą przybrać jedna z wymienionych postaci:

a)organ administracyjny odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, na postawie art.145 §1 KPA lub art.145a KPA.

b) organ uchyla dotychczasowa decyzje i wydaje nową decyzje rozstrzygającą o istocie sprawy. Może to uczynić wówczas , gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art.145 §1 KPA lub art.145a KPA, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych wymienionych w art.146 §1 KPA.

c) organ może wydać decyzje o umorzeniu postępowania gdy np. po wznowieniu postępowania nastąpiła zmiana stanu prawnego, w wyniku którego wyłączone jest orzekanie w danej sprawie w formie decyzji adm.

d) organ wydaje decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jednak nie uchyla tej decyzji z powodu wystąpienia przesłanek negatywnych wymienionych w art.146 §1 i 2 KPA. Wystąpienie tych przesłanek negatywnych nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania , ogranicza natomiast możliwość uchylenia decyzji dotychczasowej

Wszystkie decyzje kończące postępowanie w sprawie wznowienia postępowania są decyzjami wydanymi w 1 instancji, zatem na ogólnych zasadach służy od nich odwołanie.

6.Roszczenia odszkodowawcze strony

zgodnie z art.153 KPA stronie służy roszczenie odszkodowawcze , jeżeli poniosła szkodę na skutek wydania decyzji dotkniętej wadami , jak również w przypadku uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania .

stosownie do art.153 §2 KPA dochodzenie odszkodowania następuje w post. przed sądem powszechnym. Strona może przy tym żądać pełnego odszkodowania , tzn. obejmującego damnum emergens i lucrum cessans.

Przepisy KPA wyraźnie nie wskazują , by w treści wydawanych decyzji na podstawie art.151, zamieszczać stosowne pouczenia o możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu poniesionych szkód. Zasadny jest zatem pogląd , że „obowiązek ten należy rozważać w związku z ogólną zasadą udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych.”(B. Adamiak)

3) STWIERDZENIE NIEWAŻNOŚCI DECYZJI

1.UWAGI WSTĘPNE

Sankcja nieważności-różne skutki:

a)czynność dotknięta nieważnością nie wywołuje żadnych skutków uznanych przez prawo, traktowana jest jako niebyła i nikogo nie wiążąca z mocy samego prawa

b)nieważność daje podstawę do obowiązkowego obalenia aktu ze skutkiem wstecznym (ex tunc)

c)nieważność stanowi podstawę do obalenia aktu ze skutkiem powstającym dopiero od daty jej wzruszenia (ex nunc)

Zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych oraz domniemaniem ich prawidłowości , akty obarczone wadami określonymi w art.156 §1 KPA obowiązują , podlegają wykonaniu , o ile nie zostaną unieważnione na mocy decyzji deklarującej taki właśnie skutek prawny. Jeśli brak deklaracji nieważności , akt taki pozostaje nadal ważny.

Wady decyzji wyliczone w art. 156 §1 pkt.1-6 KPA oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnopR. źródłem tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego , lecz również naruszenie istotnych przepisów procesowych.

Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczna (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Dla oceny decyzji nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności, a przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji.

Sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed jej wydaniem. Organ, który stwierdził nieważność decyzji, przekazuje sprawę do organu, który decyzje nieważną wydał, ten zaś w razie potrzeby rozpatruje sprawę ponownie. Jeśli postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe-umarza postępowanie.

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności mogą być decyzje administracyjne , postanowienia, na które służy zażalenie, zatwierdzone ugody oraz postanowienia w sprawie ich zatwierdzenia. Przedmiot ten w zasadzie nie obejmuje innych aktów administracyjnych, jak również czynności materialno-technicznych podejmowanych przez organy administracji publicznej .

2.PRZESŁANKI STWIERDZENIA NIEWAŻNOŚCI

Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w KPA oparta na przesłankach pozytywnych (art. 156 §1 KPA) i negatywnych (art. 156 §2 KPA).

Z samego faktu wystąpienia przesłanek pozytywnych nie wynika jeszcze obowiązek eliminacji decyzji z obrotu prawnego , bowiem mogą to wyłączać przesłanki negatywne , których zaistnienie powoduje zachowanie decyzji w obrocie prawnym.

a)przesłanki pozytywne:

Naruszenie przepisów o właściwości

art. 156 §1 pkt.1 KPA obliguje organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji , która” została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości” bez kwalifikowania ich rodzaju. Przyjmuje się , iż chodzi o naruszenie każdego rodzaju właściwości.

Wada określona w tym przepisie powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący ; art.19 KPA nakłada na organ administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Naruszenie właściwości miejscowej ma miejsce również , gdy organ administracji podejmuje rozstrzygnięcie w sprawie , w której właściwy jest sąd powszechny. Zdaniem J. Borkowskiego

przepis art. 156 §1 pkt.1 KPA należy odnosić zarówno do właściwości wewnętrznej (w obrębie administracji publicznej), jak i zewnętrznej. Natomiast wg M. Jaśkowskiej nieuzasadnione jest powoływanie się na niewłaściwość jako podstawę nieważności w sytuacji , gdy decyzja rozstrzyga sprawę nienależącą do postępowania administracyjnego. W takim przypadku decyzja jest bowiem pozbawiona podstawy prawnej (przesłanka art. 156 §1 pkt.2 KPA).Ten drugi pogląd należałoby zaakceptować.

Brak podstawy prawnej

Decyzja jest wydawana bez podstawy prawnej , gdy albo nie ma przepisu prawnego , który umocowuje administrację do działania , albo przepis jest , ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji , polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne.

Brak podstawy prawnej może odnosić się do prawa materialnego , jak i procesowego.

Przypadki „braku podstawy prawnej” ,np.:

-decyzja podjęta poza sferą stosunków regulowanych prawem powszechnie obowiązującym

-decyzja podjęta w sferze regulowanej prawem cywilnym

-decyzja podjęta na podstawie przepisów prawa administracyjnego niemających charakteru powszechnie obowiązującego

Natomiast nie jest wydana bez podstawy prawnej decyzja , w której nie wskazano podstawy prawnej w rzeczywistości istniejącej albo podstawę prawną niewłaściwie powołano. Taka decyzja narusza normy prawa procesowego , a jej wadliwość powinna być usunięta w drodze sprostowania.

Rażące naruszenie prawa

-dwa podstawowe stanowiska w kwestii wykładni pojęcia „rażące naruszenie prawa”

1. wg pierwszego-zachodzi ono w przypadku naruszenia przepisu , którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste , bezsporne.

2. Wg drugiego-przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie wystarczy oczywistość jego naruszenia , ale również skutki naruszenia. Rażące naruszenie prawa to takie które wywołuje skutki społeczno-gospodarcze , niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

W orzecznictwie i doktrynie akceptację znajduje stanowisko pierwsze (a).

Do rażących naruszeń prawa zalicza się np.:

-nałożenie obowiązku na osobę zmarłą

-niewłaściwa reprezentacja

-wydanie decyzji wbrew zakazowi reformationis in peius

Uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną

-przepis art.156 §1 pkt.3 KPA spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej. Jest to konstrukcja polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata)

-zaistnienie przesłanki res iudicata wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej

Tożsamość ta będzie istniała , gdy występują te same podmioty w sprawie , dotyczy ona tego samego przedmiotu oraz tego samego stanu faktycznego i prawnego.

Możliwe jest następstwo prawne w odniesieniu strony , jak i organu.

-tożsamość sprawy administracyjnej pod względem przedmiotowym sprowadza się do ustalenia charakteru i zakresu spraw nabytych z decyzji (braku ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków , które wymagają porównania z interesami stron kolejnego w sprawie postępowania administracyjnego

Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną

-Samo określenie decyzji „skierowanej do osoby nie będącej strona w sprawie” może budzić pewne wątpliwości z tej racji , że decyzje administracyjne są doręczane nie tylko stronom postępowania , ale także uczestnikom na prawach stron , organom administracji oraz podmiotom „zainteresowanym”.

Tu: chodzi jedynie o skierowanie decyzji do osoby co prawda nie będącej stroną , ale mylnie traktowanej jako strona postępowania

-Przesłanka określona w art.156 §1 pkt.4 KPA zostaje spełniona jeśli np. decyzja została doręczona pełnomocnikowi w przekonaniu , że na niego przechodzą, prawa i obowiązki strony , jak i wtedy gdy nastąpiło skierowanie decyzji do organu osoby prawnej i określenie go jako strony postępowania zamiast samej osoby prawnej będącej podmiotem praw lub obowiązków.

-decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie w wyniku postępowania , w którym istnieje strona tj. podmiot dysponujący interesem prawnym w rozumieniu art.28 KPA. Jeśli podmiotu tego nie ma -zarówno postępowanie jak i samą decyzję należy uznać za nieistniejące.

Niewykonalność decyzji

-problem niewykonalności dotyczy zarówno decyzji ostatecznych jak i nie ostatecznych , którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art.108 KPA lub też na podstawie przepisów szczególnych zostały opatrzone takim rygorem ex lege.

-stwierdzenie nieważności na tej podstawie uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek

a)niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania

b)niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały

Decyzja trwale niewykonalna to taka , której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych z niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków.

-Niewykonalność decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną jak i prawna;

Niewykonalność ma charakter faktyczny , kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym , obiektywnie wykluczająca określone działanie (np. ze względu na rozwój technologii)

Niewykonalność prawna pojawia się wtedy , gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy , które stanowią nieusuwalna przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji.

Czyn zagrożony karą jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej

-Przesłanka ta dotyczy takich sytuacji , gdy kara jest zagrożony nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia , ale przystąpienie do jego realizacji.

-do zakresu pojęcia „czyn zagrożony” zaliczyć trzeba przede wszystkim te czyny , które są zagrożone sankcja karna przewidzianą w KK, KKS ,KW oraz w innych przepisach pozakodeksowych. Pojęcie to nie obejmuje przypadków czynów niedozwolonych , stanowiących podstawę roszczeń odszkodowawczych. Będzie to przesłanka niewykonalności decyzji administracyjnych.

-w zasadzie przepis art.156 §1 pkt.6 KPA jest przepisem martwym , bowiem w praktyce decyzji dotkniętych określona w nim wada w ogóle się nie spotyka.

Wada nieważności z mocy przepisów prawa

• art.156 §1 pkt.7 KPA-formuła tego przepisu jest myląca i może sugerować , że chodzi o przypadki nieważności bezwzględnej

• katalog sytuacji powodujących nieważność z tej przyczyny jest otwarty , bowiem określać je będą przepisy szczególne. Przepisy te muszą jednak w sposób wyraźny przewidywać sankcje nieważności.

• Np.art..11 OchrŚrodU, który przewiduje nieważność decyzji podjętych niezgodnie z prawem ochrony środowiska

3. przesłanki negatywne:

Mimo zaistnienia przesłanki pozytywnej nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn określonych w art.156 §1 pkt.1, 3, 4 i 7 KPA, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Termin

- rozwiązanie prawne przyjęte w art.156 §2 KPA stanowi kryterium do podziału przyczyn wadliwości powodującej nieważność decyzji na takie, które: są częściowo sanowane przez upływ czasu (decyzje te po upływie terminu określonego w ustawie są uznawane za niezgodne z pr., ale nie pociąga to za sobą sankcji ich nieważności) oraz na takie, które w ogóle na skutek upływu czasu nie będą sanowane.

- przedawnienie obejmuje przesłanki określone w art.156 §1 pkt.1, 3, 4 i 7 KPA

- nie stwierdza się nieważności decyzji z tych przyczyn jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat; nie oznacza to jednak, że właściwy organ nie będzie zobligowany do prowadzenia post. w sprawie nieważności; natomiast w wyniku tego post. nie może on orzec o nieważności decyzji

Nieodwracalność skutków prawnych

Zagadnienie „nieodwracalności skutków prawnych” należy rozpatrywać wyłącznie w sferze pr. obowiązującego, nie zaś w sferze faktycznej.

Jeśli do „odwrócenia skutków prawnych decyzji dotkniętej wada nieważności niezbędne są działania, których organ adm. z braku podstawy pr. nie może podjąć, ani nie może wydać aktu adm. indywidualnego, ani nie może wszcząć post. adm., to skutek prawny ma cechę nieodwracalnego”.

Generalnie nieodwracalność skutków prawnych dotyczy 3 sytuacji:

1) przestał istnieć podmiot, którego prawo dotyczyło

2) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania prawa

3) nastąpiła zmiana stanu prawnego (np. wygasła instytucja stanowiąca zródło prawa)

Nieodwracalność skutków pr. odnosi się do skutków materialnopr. decyzji, które mogą być wywołane decyzjami merytorycznymi. Skutki te polegają na nadaniu, odebraniu, odmowie przyznania, lub zmianie zakresu uprawnienia strony lub też nałożeniu, zwolnieniu lub zmianie zakresu obowiązku ciążącego na stronie albo na stwierdzeniu istnienia lub nieistnienia konkretnego stosunku pr.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, obowiązującym z mocą wsteczną, a więc zawsze nawiązuje do stanu pr. z dnia wydania wadliwej decyzji.

3. POSTĘPOWANIE W SPRAWIE STWIERDZENIA NIEWAŻNOŚCI

- organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia

[dwa wyjątki określone w przepisie art.157 §1 in fine KPA: w przypadku gdy chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez naczelny organ administracji państwowej lub SKO, właściwym do stwierdzenia tej nieważności będzie ten organ]

- stwierdzenie nieważności może dotyczyć decyzji:

# nieostatecznej - organem wyższego stopnia będzie tu ten, który byłby organem odwoławczym, gdyby wniesiono odwołanie od decyzji

# ostatecznej - tu właściwym do stwierdzenia nieważności będzie organ wyższego stopnia nad organem odwoławczym

- zgodnie z art.157 §2 KPA postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie stron lub z urzędu; ustawodawca nie przewidział w tym przypadku żadnej szczególnej formy wszczęcia post.; mają tu więc zastosowanie zasady określone w przepisie art.61 KPA

organ wszczyna post. z urzędu gdy:

1. sam poweźmie wiadomość o wadliwości decyzji

2. zostanie wniesiony sprzeciw prokuratorski

3. zostanie wniesione żądanie przez organizacje społeczną

4. żąda tego podmiot upoważniony na podstawie przepisów szczególnych

5. wskutek skargi wniesionej przez osobę trzecia

Organ nie może odmówić żądaniu prokuratora i RPO - w takim przypadku musi wszcząć post. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji adm. Wycofanie sprzeciwu przez prokuratora nie jest wiążące dla organu.

Legitymację org. społ. do złożenia wniosku o wszczęcie post. należy oceniać na podstawie art.31 §2 KPA.

- wstrzymanie wykonania decyzji adm. ( na wniosek lub z urzędu ) jest obligatoryjne, o ile organ stwierdzi prawdopodobieństwo wystąpienia wady określonej w art.156 § 1 KPA; ten obowiązek ulega wzmocnieniu w przypadku wniesienia sprzeciwu prokuratora, jak i wniosku RPO; zgodnie z art. 187 KPA organ ma obowiązek niezwłocznie rozpatrzyć, czy zachodzi potrzeba wstrzymania decyzji do chwili załatwienia sprzeciwu

- wstrzymanie wykonania może nastąpić w trakcie post. wyjaśniającego, jak i później do czasu podjęcia rozstrzygnięcia

- na postanowienie o wstrzymanie wykonania decyzji służy zażalenie (art.159 § 2KPA) oraz skarga do SA

• postępowanie wstępne:

stadium wstępne zmierza do ustalenia, czy jest ono w ogóle dopuszczalne

do grupy niedopuszczalności podmiotowej należą w szczególności np.: brak zdolności pr. /oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy

Niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi np. wtedy, gdy:

# strona wystąpi z żądaniem wszczęcia post. o stwierdzenie nieważności nie decyzji adm. lecz innej formy działania administracji np. umowy cywilnej czy ugody adm.

# żądanie wszczęcia post. dotyczy co prawda decyzji adm., ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu pr.

# żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji lub postanowienia, które jeszcze nie zostały wydane

# żądanie zostało oparte na przesłankach stanowiących podstawę do uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych postępowania

• postępowanie rozpoznawcze:

przedmiotem postępowania rozpoznawczego jest ustalenie istnienia jednej z wad decyzji

wymienionych w art.156 §1 pkt 1-6 KPA lub też wad określonych w przepisach szczególnych, do których odsyła art.156 §1 pkt 7 KPA, a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art.156 § 2 KPA

post. rozpoznawcze powinno być prowadzone zgodnie z przepisami KPA regulującymi postępowanie przed organem 1 instancji, tak jak w każdej nowej sprawie indywidualnej prowadzonej przez organ administrujący

• rozstrzygnięcie w sprawie nieważności :

z treści art.158 §1 KPA („rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w drodze decyzji” ) wynika, że forma decyzji jest obligatoryjna

organ orzekający w tej sprawie orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z pr., a w braku przesłanek do takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji; organ ten nie jest władny orzekać reformacyjnie

w wyniku post. mogą zostać podjęte następujące rozstrzygnięcia:

# stwierdzenie nieważności decyzji adm.

~ w sytuacji, kiedy wystąpi przesłanka pozytywna i jednocześnie brak przesłanek negatywnych, stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter obligatoryjny

~ stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć całej decyzji albo jej części

# odmowa stwierdzenia nieważności decyzji

~ odmowa ta następuje wtedy, gdy w toku post. wyjaśniającego ustalono, że nie istnieje przyczyna nieważności

# stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa

~ przepis art.158 §2 KPA wprowadza szczególny rodzaj decyzji wydawanej gdy jednocześnie występują przesłanki pozytywne i negatywne; decyzja jest dotknięta wadą nieważności, na co wskazuje wynik post. wyjaśniającego w sprawie, ale jednocześnie występują okoliczności wymienione w art.156 § 2 KPA

rozstrzygnięcie w sprawie nieważności jest decyzją wydaną w nowej sprawie adm. i podlega w związku z tym weryfikacji w toku instancji, w trybach nadzwyczajnych oraz może być (po wyczerpaniu środków odwoławczych) zaskarżone do sądu adm.

jeśli decyzja była wydana przez ministra albo SKO, przysługuje od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art.127 § 3 KPA)

• roszczenie odszkodowawcze strony :

przepisy KPA w art.160 konstytuują samodzielną i wyłączną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody spowodowane wydaniem decyzji nieważnej i stwierdzeniem jej nieważności; odszkodowanie zgodnie z art.160 §1 KPA służy jedynie za szkodę rzeczywistą ( art. 361 §2 KC ) i obejmuje damnum emergens z wyłączeniem lucrum cessans.

w literaturze przedmiotu wskazuje się na sprzeczność art.160 §1 KPA w takim zakresie, w jakim nakazuje wynagradzać jedynie szkodę rzeczywistą z art. 77 ust. 1 Konst. RP; przy bezpośrednim zastosowaniu normy konstytucyjnej poszkodowany mógłby żądać pełnego odszkodowania

odszkodowanie przysługuje od organ , który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art.156 §1 KPA, chyba że winę można przypisać innej stronie post.

okolicznością uwalniającą od odpowiedzialności za szkodę jest wina stron post.; winę może ponosić strona poszkodowana albo inna strona post.; w tym ostatnim przypadku roszczenie powinno być kierowane do strony winnej powstania tych okoliczności, przy czym zgodnie z art.160 § 4 KPA można dochodzić go na drodze sądowej (w postępowaniu cywilnym)

postępowanie odszkodowawcze ma charakter mieszany, administracyjno - sądowy; może toczyć się w dwóch etapach: pierwszy - z zastosowaniem trybu adm., drugi - trybu sądowego

# w etapie pierwszym o odszkodowaniu orzeka jednoinstancyjnie organ adm. publ. który stwierdził nieważność decyzji

~ warunkiem koniecznym więc dla uzyskania odszkodowania w trybie art.160 §1 KPA, oprócz wystąpienia rzeczywistej szkody, jest istnienie negatywnej przesłanki po stronie podmiotu, który poniósł szkodę, tzn. brak winy za powstanie okoliczności wymienionych w przepisie art.156 §1 KPA oraz stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa

~ post. adm. powinno zakończyć się decyzją adm. o przyznaniu odszkodowania lub o odmowie jego przyznania; decyzja ta ani nie podlega zaskarżeniu w toku instancji adm., ani też kontroli NSA

# jeżeli strona nie jest zadowolona z przyznanego jej odszkodowania lub jeśli odmówiono jej ustalenia odszkodowania, rozpoczyna się drugi etap - post. sądowe

~ w terminie 30 dni od daty doręczenia jej decyzji strona może wnieść powództwo do sądu powszechnego; sąd nie rozpatruje „odwołania„ od decyzji w sprawie odszkodowania, lecz rozstrzyga w trybie KPC spór pomiędzy dwiema równorzędnymi stronami tj. powodem, którym jest strona zakończonego post. adm. i pozwanym - organem, który wydał decyzje w sprawie odszkodowania

~ roszczenie odszkodowawcze przedawnia się z upływem 3 lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność lub niezgodność z pr.; wobec tego nie ma tutaj możliwości zastosowania ogólnego terminu przedawnienia zawartego w art. 118 KC.

4.ODWOŁALNOŚĆ FAKULTATYWNA - ART. 154 i 155 KPA

1. UWAGI WSTĘPNE

• tryb przewidziany w art.154 i 155 KPA dotyczy decyzji prawidłowych lub dotkniętych wadami nieistotnymi; potrzeba istnienia takich instrumentów prawnych jest uzasadniana m. in. potrzebą „ujednolicania orzecznictwa adm. w sytuacji, gdy po wydaniu decyzji organ uzna, że jego stanowisko powinno być odmiennie ukształtowane”

• dla dokonywania zmiany (uchylenia decyzji ostatecznej w tym trybie, bez znaczenia jest, czy ta decyzja jest zgodna z prawem, czy tez została wydana z naruszeniem prawa; z tego też względu badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości decyzji ostatecznej)

2. WZRUSZENIE DECYZJI NIE TWORZĄCEJ PRAW NABYTYCH

• dla wzruszenia decyzji w trybie art.154 KPA wymagalne jest spełnienie łącznie trzech przesłanek:

1. musi być to decyzja ostateczna

2. decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania

3. za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony

- organem właściwym w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji jest organ, który wydał zaskarżoną decyzję lub organ wyższego stopnia

Treść art. 154 §3 KPA wprowadza jednak ograniczenia w tym względzie. Jeżeli decyzja była wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego z zakresu jej zadań własnych, wtedy wyłączona jest możliwość orzekania w tej sprawie przez SKO.

• postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony, przy czym strona nie jest w tym wypadku skrępowana brakiem możliwości wyboru organu, do którego wniosek ten złoży (wyj. art. 154 §3 KPA )

• podjęcie decyzji w omawianym trybie może nastąpić w każdym czasie; organ rozstrzygając sprawę może wydać decyzję zarówno uchylającą lub zmieniającą decyzje ostateczną, jak i decyzję odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji w przypadku uznania wniosku strony za bezzasadny; należy jednak podkreślić, że w sprawach, w których z żądaniem wszczęcia post. występują strony o sprzecznych interesach lub gdy do udziału w post. wszczętym na wniosek jednej strony wezwano inne strony mające sprzeczne interesy, nie będzie podstawy do zastosowania przepisu art.154 KPA, bo przynajmniej jedna ze stron może wywodzić swe prawo z decyzji ostatecznej.

• podjęta w tym trybie decyzja jest decyzją podjęta w 1 instancji, co oznacza że stosuje się do niej zwykłe środki zaskarżania; odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w przypadku decyzji podjętych przez ministra lub SKO

• w razie zbiegu trybu weryfikacji przewidzianego w art.154 i 155 KPA oraz trybu przewidzianego dla wzruszenia decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, pierwszeństwo mają te ostatnie; jednak w razie zbiegu omawianego trybu z trybem sądowym dopuszczalne jest wzruszenie decyzji na podstawie art. 154 i 155 KPA, także po oddaleniu skargi przez sąd

• trybu określonego w art. 154 KPA, wobec wyraźnej regulacji zawartej w art. 126 KPA, nie stosuje się do postanowień

3. WZRUSZENIE DECYZJI TWORZĄCEJ PRAWA NABYTE

- dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie 4 przesłanek:

1. musi to być decyzja ostateczna

2. za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony

3. zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji

4. brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych

nie ulega wątpliwości, że zgoda strony w tym przypadku musi być udzielona wyraźnie, nie może więc być tutaj mowy o zgodzie domniemanej; wzruszenie decyzji w tym trybie bez zgody strony stanowi rażące naruszenie pr.

Decyzja wydana w tym trybie ma charakter uznaniowy.

Decyzja ta może być wzruszona w każdym czasie, a organ orzekając o tym działa w 1 instancji.

5.ODWOŁALNOŚĆ SUBSYDIARNA - ART. 161 KPA

1. przepis art.161 KPA określa nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznej, przy czym ma on charakter szczególny pośród tych trybów; wyjątkowość polega tu przede wszystkim na tym, że przyczynę uchylenia lub zmiany może stanowić jedynie zagrożenie dla szczególnych dóbr wymienionych w art. 161 KPA.

Ponadto właściwy organ może działać tylko w niezbędnym zakresie, a także - jeżeli w inny sposób nie można usunąć tego zagrożenia.

W komentarzach spotykamy się określeniem przewidzianej w art.161 KPA instytucji prawnej jako „wywłaszczenie prawa„ z uzasadnieniem, że w tym przypadku pozbawia się stronę „dobrze” nabytego prawa. Ma ona charakter zbliżony np. do wywłaszczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej.

Instytucja ta stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych.

Zasady stosowania trybu subsydiarnego wzruszania decyzji ostatecznych przewidują konieczność spełnienia kilku podstawowych warunków:

1. decyzja podlegająca wzruszeniu musi być decyzja ostateczną; ustawodawca ma jednak na względzie taką decyzję ostateczną, która nie może być uchylona lub zmieniona w przypadkach przewidzianych w KPA; bez względu na to, czy wynikają z niej prawa czy nie

2. brak możliwości wykorzystania innego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej (w inny sposób nie można usunąć stanu zagrożenia)

3. zaistnienie stanu nagłej konieczności adm.; zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej na tej podstawie wiąże się z koniecznością usunięcia „stanu zagrożenia życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobieżeniu poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa”; stan zagrożenia powinien być rozumiany jako realnie istniejący, rzeczywisty i aktualny; problem zapobieżenia szkodom jest z kolei problemem zapobiegania powstawaniu w przyszłości poważnej szkody, a nie przeciwdziałania szkodzie aktualnej.

2. WŁAŚCIWOŚĆ ORGANU

W art.161 § 1 i 2 KPA wymieniono organy właściwe do wzruszenia decyzji ostatecznej wg zróżnicowanych założeń. Zakres określenia „minister” użytego w § 1 ma charakter umowny, bo zawiera szereg podmiotów różnych kategorii wyliczonych wyczerpująco w art. 5 § 2 pkt.4 KPA .

Przewidziane w art. 161 § 1 KPA uprawnienia ministra nie ograniczają się do decyzji ostatecznych wydanych przez organy adm. publ., dla których minister jest organem wyższego stopnia. Uprawnionym do zastosowania przepisu powinien jednakże być minister rzeczowo właściwy.

Obok ministra kompetencje w tym zakresie posiada również wojewoda. Jednak w przeciwieństwie do ministra, który może uchylić lub zmienić każdą decyzję ostateczną, wojewoda jest uprawniony do zmiany/uchylenia jedynie decyzji wydanych przez organy jedn. sam. teryt. w sprawach należących do zadań z zakresu adm. rządowej.

Zakres właściwości miejscowej wojewody jest ograniczona ze względu na podział terytorialny kraju. Natomiast zakres jego właściwości rzeczowej będzie szeroki. Jest to swego rodzaju właściwość zbiorcza, obejmująca sprawy przynależne do różnych działów administracji, jako sprawy z zakresu adm. rządowej załatwiane przez jednostki sam. teryt. Chodzi więc o sprawy przekazane jednostkom sam. teryt. na zasadzie porozumień. W tym ostatnim przypadku organ samorządu działać będzie działać w imieniu wojewody, wobec tego do wzruszenia takiej decyzji będzie właściwy minister.

3. POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WZRUSZENIA DECYZJI

Post. w sprawie wzruszenia decyzji w trybie subsydiarnym może być wszczęte z urzędu albo na wniosek strony. Żądanie w sprawie wszczęcia post. może także złożyć organizacja społeczna oraz prokurator w formie sprzeciwu.

Po przeprowadzeniu post., którego celem jest ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 161 § 1 KPA, organ adm. publ. wydaje decyzje, w której uchyla lub zmienia taką decyzję, a gdy stwierdzi brak przesłanek kodeksowych - odmawia jej uchylenia (zmiany). Podstawowym celem wszczętego post. powinno być ustalenie w jakim stopniu stan faktyczny odpowiada ustawowym przesłankom uchylenia decyzji ostatecznej.

Zarówno decyzja uchylająca (zmieniająca) decyzje ostateczna, jak i odmawiająca jej uchylenie (zmianę) oraz decyzja umarzająca postępowanie są rozstrzygnięciami wydanymi w 1 instancji. Od „nowej” decyzji wydanej w 1 instancji przez ministra służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast od wydanej przez wojewodę odwołanie.

4. ROSZCZENIA ODSZKODOWAWCZE STRONY W ZWIĄZKU ZE WZRUSZENIEM DECYZJI OSTATECZNEJ NA PODSTAWIE ART.161 KPA

W związku z tym, że w wyniku wywłaszczenia prawa dochodzi do pozbawienia strony praw nabytych bez jej zgody, służy jej roszczenie odszkodowawcze na zasadach określonych w art. 161 § 3-5 KPA oraz (w wyniku odesłania) postanowień art.160 § 2 i 5 KPA, jak również przepisów KC, do których odsyła art.160 § 2 KPA.

Źródłem szkody jest legalna, z zasady niewadliwa decyzja, którą właściwy organ adm. podejmuje w ramach wykonywania przysługujących mu kompetencji. Odpowiedzialność oparta na art.161 KPA trudno porównać z reżimem odpowiedzialności ex contractu czy ex delicto. Działanie powodujące szkodę jest tu bowiem legalne, oparte na wyraźnej normie kompetencyjnej.

Wykładnia logiczna art.161 § 3 KPA wskazuje na konieczność przyjęcia stanowiska, zgodnie z którym podstawą do podjęcia post. adm. w sprawie odszkodowania jest istnienie ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art.161 § 1 lub 2 KPA.

Stronie służy roszczenie o odszkodowanie w granicach szkody rzeczywistej. Podobnie jak w przypadku zasad przyjętych w art.160 § 1 KPA, należy wskazać na sprzeczność art.161 § 3 KPA w takim zakresie, w jakim nakazuje wynagradzać jedynie szkodę rzeczywista, z art.77 ust.1 Konstytucji RP.

Post. w sprawie odszkodowania - rozwiązanie analogiczne do przyjętego w art.160 KPA przy post. w sprawie stwierdzenia nieważności (dwa etapy -administracyjny i sądowy itd.)

11

---