PAŃSTWOWE FUNDUSZE CELOWE
Podstawa prawna:
Ustawa z dn. 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), art. 29.
Definicja formalno-prawna:
-Państwowy fundusz celowy jest formą organizacyjną sektora finansów publicznych tworzoną na podstawie odrębnej ustawy, którego przychody pochodzą ze środków publicznych, a koszty są ponoszone na realizację wyodrębnionych zadań państwowych.
-
Stanowi on więc alternatywny sposób finansowania
wybranych zadań określonymi środkami publicznymi (zasada funduszowania).
Przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych doprowadziły do likwidacji samorządowych funduszy celowych oraz pozbawienia państwowych funduszy celowych osobowości prawnej, przez co możliwe jest ich funkcjonowanie wyłącznie w formie wyodrębnionego rachunku bankowego.
Celem tych zmian było ograniczenie liczby funduszy celowych oraz zwiększenie kontroli nad występowaniem funduszy w gospodarce budżetowej.
Państwowe fundusze celowe to:
Fundusze tworzone do finansowania zadań organów publicznych, które to zadania mogłyby być finansowane bezpośrednio z budżetu państwa, lecz z pewnych względów uznano, że dla ich realizacji należy stworzyć odrębne budżety.
Fundusze te charakteryzuje wyodrębnienie pod względem organizacyjnym i finansowym, a także celowe przeznaczenie gromadzonych w nich dochodów na realizację konkretnych z góry określonych zadań publicznych.
Fundusze te nie posiadają osobowości prawnej i stanowią wyodrębnione rachunki bankowe.
Ustawa o finansach publicznych a źródła tworzenia funduszu celowego.
Ustawa o finansach publicznych nie może stanowić podstawy prawnej do powołania funduszu celowego, poszczególne fundusze działają bowiem na mocy odrębnych ustaw (tj. odrębna ustawa powołuje konkretny fundusz).
Ustawa o finansach publicznych określa warunki, których spełnienie powoduje z mocy samego prawa uznanie funduszu za celowy.
Ustawa o finansach publicznych reguluje podstawy działalności finansowej wszystkich funduszy celowych.
Gospodarka finansowa funduszu celowego:
Podstawą gospodarki finansowej państwowego funduszu celowego jest roczny plan finansowy, w którym mogą być dokonywane zmiany, polegające na zwiększeniu prognozowanych przychodów i odpowiednio kosztów. Zmiany te nie mogą jednak powodować zwiększenia dotacji z budżetu państwa!
Koszty funduszu celowego mogą być pokrywane tylko w ramach posiadanych środków finansowych, obejmujących bieżące przychody - w tym dotacje z budżetu państwa i pozostałości środków z okresów poprzednich.
Ze środków funduszu celowego mogą być udzielane pożyczki jednostkom samorządu terytorialnego, jeżeli ustawa tworząca fundusz tak stanowi.
W sytuacji gdy państwowy fundusz celowy posiada zobowiązania wymagalne, w tym kredyty i pożyczki, wówczas w pierwszej kolejności na ich spłatę przeznacza się zwiększenie przychodów funduszu.
Zmiany kwot przychodów i kosztów państwowego funduszu celowego, ujętych w planie finansowym, dokonuje odpowiednio minister lub organ dysponujący tym funduszem po uzyskaniu zgody Ministra Finansów i opinii sejmowej komisji do spraw budżetu.
Fundusz celowy a budżet:
Ustawa powołująca fundusz celowy określa w sposób szczegółowy zarówno źródła jego przychodów, jak i zadania publiczne finansowane z tych przychodów. Oznacza to wyodrębnienie z budżetu środków publicznych i przeznaczenie ich na realizację ustawowo określonych zadań publicznych państwa.
Skonsolidowany plan wydatków państwowych jednostek funduszy celowych na rok budżetowy i dwa kolejne lata, sporządzany w układzie zadaniowym, stanowi element uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej (art. 142 pkt 11).
Budżet jest planem finansowym, dlatego wszystkie fundusze celowe są z niego wyodrębnione pod względem finansowym. Odrębność finansowa funduszy celowych jako jednostek sektora finansów publicznych może być rozpatrywana na trzech płaszczyznach:
a) planowania finansowego,
b) rozgraniczenia źródeł zasilania finansowego i zadań publicznych,
c) rachunku bankowego.
Plan finansowy funduszu celowego.
Działalność funduszu celowego jest prowadzona na podstawie rocznego planu finansowego.
Istnieje obowiązek zamieszczania planów finansowych państwowych funduszy celowych w ustawie budżetowej (art. 122 ust. 1 pkt. 1 lit. c).
Plany finansowe państwowych funduszy celowych nie są objęte budżetem państwa, publikowanym w formie załącznika nr 1 do ustawy budżetowej. Natomiast w odrębnym załączniku nr 6 ujmowane są plany największych i najważniejszych pod względem przedmiotu i zakresu prowadzonej działalności finansowej państwowych funduszy celowych.
W załączniku do ustawy ujmuje się plany finansowe m.in. takich funduszy jak:
•Fundusz Ubezpieczeń Społecznych,
•Fundusz Rozwoju Kultury Fizycznej,
•Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych,
•Fundusz Emerytur Pomostowych,
•Fundusz Kredytu Technologicznego,
•Fundusz Pracy,
•Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych,
•Fundusz Zajęć Sportowo-Rekreacyjnych dla Uczniów,
•Fundusz Wsparcia Policji,
•Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych,
•Fundusz Promocji Twórczości,
•Fundusz Rekompensacyjny,
•Fundusz - Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców,
•Fundusz Modernizacji Bezpieczeństwa Publicznego,
•Fundusz Reprywatyzacji,
•Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców,
•Fundusz Skarbu Państwa,
•Fundusz Nauki i Technologii Polskiej,
•Fundusz Aktywizacji Zawodowej Skazanych oraz Rozwoju Przywięziennych Zakładów Pracy,
•Fundusz Pomocy Postpenitencjarnej,
•Fundusz Emerytalno-Rentowy,
•Fundusz Prewencji i Rehabilitacji,
•Fundusz Administracyjny,
•Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym,
•Fundusz Promocji Kultury,
•Fundusz Wsparcia Straży Granicznej,
•Fundusz Wsparcia Państwowej Straży Pożarnej,
•Fundusz Promocji Kultury.
Rozgraniczenie zadań publicznych między fundusze celowe a budżetowe.
Środki funduszu celowego nie muszą być ponoszone jedynie na cele wskazane w ustawie o jego utworzeniu - ustawa budżetowa może bowiem odmiennie określać przeznaczenie tych wydatków.
Odstępstwo to ma zastosowanie jedynie do funduszy celowych nie otrzymujących dotacji z budżetu państwa. W przypadku gdy fundusz jest dotowany, to zazwyczaj dysponent środków budżetowych wydatkowych w tej formie określa ich przeznaczenie w ramach wykonania budżetu państwa.
Rachunki bankowe.
W ramach wykonania funkcji banku państwa NBP jest ustawowo zobowiązany do prowadzenia rachunku budżetu państwa.
Mimo, że NBP zajmuje się i obsługą budżetu, i funduszu celowego, muszą być prowadzone w tym celu odrębne rachunki bankowe. Oznacza to konieczność wyodrębnienia centralnego rachunku bieżącego budżetu państwa oraz rachunków bankowych państwowych funduszy celowych.
Problematyka państwowych funduszy celowych należy do najbardziej kontrowersyjnych zagadnień teorii i praktyki prawa finansowego, zwłaszcza że zadania finansowane przez fundusze zwykle wykraczają poza działalność gospodarczą.
Przyczyny tworzenia funduszy celowych mają przede wszystkim etiologię polityczną - wynikały z żądań wysuwanych przez różne grupy środowiskowe lub zawodowe, opierając się na przeświadczeniu, że wyodrębnienie pewnej części środków publicznych z budżetu i przeznaczenie ich na ściśle określony cel zapewnia realizację celów i interesów danej grupy społecznej lub zawodowej.
ZALETY FUNDUSZU CELOWEGO
Ciągłość finansowania zadań publicznych.
Z końcem roku budżetowego nie wygasają upoważnienia do wydatkowania środków publicznych na fundusz celowy.
W przypadku środków budżetowych nie ma natomiast gwarancji, że podmioty uchwalające plany finansowe na nowy rok kalendarzowy nadal będą uznawały potrzebę finansowania zadań publicznych na dotychczasowych zasadach.
ZALETY FUNDUSZU CELOWEGO
Pewność finansowania zadań publicznych.
Środki publiczne, które nie zostały wydatkowane przez fundusz celowy przed końcem roku kalendarzowego, kumulują się z przychodami osiągniętymi w nowym roku.
Gospodarka budżetowa oparta jest natomiast na odmiennym założeniu, gdyż nadwyżka budżetowa z lat ubiegłych nie stanowi dochodu publicznego i nie jest łączona z innymi dochodami.
ZALETY FUNDUSZU CELOWEGO
Szybkość finansowania zadań publicznych.
Zagwarantowanie w ustawie o powołaniu funduszu celowego źródeł finansowania określonych zadań publicznych stwarza domniemanie, iż zostaną one szybciej zrealizowane. W przypadku budżetu brak jest natomiast tej zależności.
WADY FUNDUSZU CELOWEGO
Naruszenie równowagi zadań publicznych
Utworzenie funduszu celowego wywołuje negatywne następstwa w postaci ograniczeń czy wręcz wyeliminowania kontroli organów władzy prawodawczej nad istotnym zasobem środków publicznych.
Stanowi to odstępstwo od głównej zasady parlamentaryzmu i ustroju demograficznego, która zakłada prymat władzy prawodawczej w zakresie określenia celów publicznej działalności finansowej i środków pieniężnej niezbędnych do ich zrealizowania, a także kontroli nad finansami publicznymi.
Dublowanie realizacji zadań publicznych z budżetem oraz rozproszenie środków publicznych poza budżetem z czym wiąże się:
- asygnowanie nadmierneji ilości środków na określone zadania, prowadzące do ich zamrożenia lub marnotrawstwa w ich wydatkowaniu, przy jednoczesnym niedofinansowaniu innych zadań w tym samym czasie;
-obniżenie możliwości optymalizacji polityki budżetowej (podejmowania bieżących decyzji w gospodarce budżetowej) i jej usztywnienie, w związku z wyłączeniem budżetu i trwałym powiązaniem części środków finansowych z określonymi wydatkami;
- zwiększone koszty administrowania określoną pulą środków podzielonych na wiele funduszy;
- większa podatność funduszy celowych na nieprawidłowości i patologie niż bardziej rygorystycznie prowadzonej i kontrolowanej gospodarki w ramach budżetu.