RYNEK PRACY: BEZROBOCIE

I. POJĘCIE BEZROBOCIA

II. CHARAKTER BEZROBOCIA W POLSCE

III. SKUTKI BEZROBOCIA

IV. PRZECIWDZIAŁANIE BEZROBOCIU

V. ZMIANY NA RYNKU PRACY W LATACH 1950 -1990

VI. AKTUALNE PROBLEMY RYNKU PRACY

I. POJĘCIE BEZROBOCIA

Gdy pojawiają się w gospodarce osoby bezskutecznie poszukujące przez pewien

okres pracy, zjawisko to nazywamy bezrobociem. Wielkość bezrobocia mierzy się stopą

bezrobocia, która wyraża procentowy udział liczby ludności pozostającej bez pracy do

ogólnej liczby siły roboczej. Siła robocza to liczba osób niezdolnych do pracy lub nie wy -

rażających chęci podjęcia pracy. Pojęcie siły roboczej można utożsamiać z pojęciem:

ludność zawodowo czynna.

Wyróżnia się typy bezrobocia:

• bezrobocie frykcyjne obejmuje osoby przejściowo pozbawione pracy ze względu na brak wzajemnego dopasowania w wyniku zmiany zawodu, miejsca zamieszkania itp.,

• bezrobocie strukturalne wynika ze strukturalnych zmian w gospodarce w wyniku

kurczenia się niektórych dziedzin produkcji i zwalniania pracowników ze względu na wiek

lub zbędne już kwalifikacje (w Polsce np. w hutnictwie i górnictwie),

• bezrobocie koniunkturalne (cykliczne), powstaje gdy popyt globalny maleje a ceny

i płace nie przystosowują się dostatecznie szybko aby mogło być przywrócone pełne

zatrudnienie. Wiąże się ono z cyklem koniunkturalnym rozwoju gospodarki i pojawia się

szczególnie w fazie recesji,

- bezrobocie sezonowe będące wynikiem wahań zapotrzebowania na pracowników

w następujących po sobie okresach (np. w cukrowniach),

• bezrobocie ukryte, czyli nie występujące w statystykach, pojawia się najczęściej

na wsi, dlatego często zwane jest agrarnym.

Czasami wyróżnia się jeszcze pojęcie bezrobocia naturalnego. Jest to liczba

osób, które przy danym poziomie płacy realnej nie są zainteresowane podjęciem pracy

czekając na wzrost oferowanego wynagrodzenia. Naturalna stopa bezrobocia oznacza

taki jego poziom, przy którym rynek pracy jest zrównoważony. Celem polityki ekonomi -

cznej w zakresie rynku pracy powinno być utrzymanie bezrobocia na poziomie naturalnej

stopy bezrobocia.

II. CHARAKTER BEZROBOCIA W POLSCE

Bezrobocie w Polsce pod wieloma względami różni się od bezrobocia w krajach

Europy Zachodniej. Przyczyny bezrobocia w Polsce były swoiste i związane z prze -

kształceniem całego systemu gospodarczego i z różnicowaniem się rynku pracy.

Charakterystyczna dla polskiego bezrobocia była nowość, nagłość pojawienia się,

kontrast z okresem minionym i wielka dynamika (do końca 1991 r.) Nagła zmiana na

polskim rynku pracy była zaskoczeniem dla wszystkich. Brakowało doświadczeń i nikt

w Polsce nie był przygotowany do masowego bezrobocia. W pośpiechu uchwalano

pierwszą dotyczącą go ustawę i organizowano urzędy pracy.

Inną cechą charakterystyczną bezrobocia w Polsce jest to, że ubożenie bezrobotnych

zaczyna się od niższego poziomu zamożności niż w krajach Europy Zachodniej.

W Polsce nie ma systemu indywidualnych ubezpieczeń od bezrobocia. Ci, którzy nie

mają prawa do zasiłku zwykle stają się podopiecznymi ośrodków pomocy społecznej.

- 2 -

W Polsce nie było jawnego i masowego bezrobocia w latach 1945-1989. Zniesienie

państwowej kontroli cen i dotacji do cen żywności w 1989 r. doprowadziło do hiperinflacji.

Reformy ekonomiczne podjęte przez władze centralne na początku 1990 r. zmierzające

do zlikwidowania tej hiperinflacji, doprowadziły do spadku popytu i ograniczenia produkcji,

a w rezultacie - do spadku popytu i ograniczenia produkcji, a w rezultacie - do zwolnień

pracowników. Do wzrostu bezrobocia przyczyniło się też zahamowanie eksportu do kra-

jów RWPG (Rady Wzajemnej Pomocy Gospodarczej), konkurencja importowanych dóbr

zmniejszająca popyt na towary krajowe i różnego rodzaju przeszkody uniemożliwiające

szybkie przystosowanie się państwowych przedsiębiorstw do nowych warunków. Liczba

bezrobotnych zwiększała się również z powodu wyżu demograficznego, gdyż liczniejsze

roczniki młodzieży wchodziły na rynek pracy i wzrosła liczba ludności w wieku produkcyj-

nym. Za główną przyczynę bezrobocia w Polsce uważa się jednak „nałożenie się nowych

stosunków rynkowych na starą strukturę gospodarczą i rządzące w niej mechanizmy”.

W przeciwieństwie do krajów, w których mniejsze lub większe bezrobocie trwa nie-

przerwanie od początków rewolucji przemysłowej, w Polsce jawne, masowe bezrobocie

pojawiło się po prawie pięćdziesięcioletniej przerwie i dla większości obywateli naszego

kraju było zjawiskiem nowym. Tylko najstarsi mogli pamiętać bezrobocie z okresu

międzywojennego. Na polskim rynku pracy dokonała się nagła, dramatyczna zmiana

od sztucznego niedoboru siły roboczej, wywołanego nadmiernym zatrudnieniem w prze-

dsięborstwach i urzędach - do bezrobocia.

Charakter polskiego bezrobocia nie da się jednoznacznie określić. Jest ono w dużym

stopniu koniunkturalne jako efekt recesji (niedobór miejsc pracy), ale równocześnie

strukturalne, ze względu na rodzaj i poziom kwalifikacji poszukujących pracy. W końcu

grudnia 1993 r. 32,2% zarejestrowanych bezrobotnych miało wykształcenie podstawowe

( pełne lub niepełne ), a 39,2% - zasadnicze zawodowe. K. Bujak i Z. Górniak twierdzą,

że zarówno poziom kwalifikacji, jak i mentalność pracowników przystosowana do przed-

siębiorstw funkcjonujących w PRL nie jest dostosowana do wymagań nowoczesnych firm.

Dostrzegają w obecnej gospodarce dwa układy, w których każdy z dwóch typów praco-

dawców związany jest z jednym z dwóch typów pracobiorców. Pierwszy typ pracodawców

to przedsiębiorstwa państwowe o małych możliwościach rozwojowych. Odpowiada im typ

pracowników przemysłu państwowego do tych przedsiębiorstw właśnie dostosowanych.

„Jest to poza problemem kwalifikacji także problem podstaw i motywacji, nawyków orga-

nizacyjnych i mentalności ukształtowanej przez >>przedsiębiorstwo socjalistyczne<< i

patologię dawnego quasi-rynku pracy. To właśnie powoduje szczególne zagrożenie tej

grupy pracowników bezrobociem”. Drugi typ pracodawców - to nowi przedsiębiorcy

prywatni, których firmy dysponują niewielką liczbą miejsc pracy, ale dynamicznie się

rozwijają. Ci pracodawcy poszukują i zatrudniają specjalistów mających umiejętności

zarządzania bądź fachowej obsługi administracyjnej i finansowej oraz robotników „o do-

brym poziomie i uniwersalności kwalifikacji”, a do tego zdyscyplinowanych i wydajnych.

Bezrobocie tego typu pracowników trwa krótko. Długookresowe i groźne jest natomiast

masowe bezrobocie pracobiorców pierwszego typu, wynikające z recesji i „załamywania

się przemysłu o przestarzałej strukturze i technologii, nie spełniającego wymogów konku-

rencyjności” oraz niedostosowanie posiadanych przez pracowników kwalifikacji do potrzeb

nowych, rozwijających się firm.

Taki obraz polskiego rynku pracy można zaakceptować, ale nasuwają się dwa zastrze-

żenia. Po pierwsze - większość firm prywatnych w Polsce, to firmy małe, rodzinne, mogące

oferować niewiele miejsc pracy, zaś nowoczesne, rozwijające się przedsiębiorstwa skupia-

ją się głównie w wielkich miastach, gdzie poziom bezrobocia jest relatywnie niski.

- 3 -

Wiele małych miast pozbawionych jest pracodawcy mogącego zatrudnić większą liczbę

ludzi. Po drugie - autorzy utożsamiają jakby osobę bezrobotną z robotnikiem zwolnionym

z państwowego przemysłu, chociaż sami przyznają, że tylko dwie trzecie pracowało wcze-

śniej na stanowiskach robotniczych. Dotyczy to głównie mężczyzn. Wśród bezrobotnych

kobiet pod koniec 1993 r. tylko 53,5% pracowało poprzednio na stanowiskach robotniczych

W Polsce brakowało wzorów postępowania w sytuacji niedoboru miejsc pracy. Nastę-

pstwem nagłości pojawienia się w 1990 r. i szybkiego zwiększania się bezrobocia

w naszym kraju było zaskoczenie, nieprzygotowanie zarówno samych bezrobotnych, jak i

władz państwowych. Skala i skutki bezrobocia „zaskoczyły zarówno władze centralne

i lokalne, jak też różne podmioty polityki gospodarczej i społecznej”. Konieczności przysto-

sowania się do nowej sytuacji towarzyszył brak doświadczeń.

Sami bezrobotni znaleźli się w sytuacji, która ich zaskoczyła i do której byli całkowicie

nie przygotowani psychicznie. Ich mentalność ukształtowana została w centralnie plano-

wanej i zarządzanej gospodarce, w której pracodawcy konkurowali o pracowników, a uzys-

kanie zatrudnienia było bardzo łatwe.

Charakterystyczne dla bezrobotnych w Polsce jest nie tylko nieprzyzwyczajenie do

konieczności zabiegania o pracę i trudność zrozumienia, że „rynek pracownika” z okresu

realnego socjalizmu przeobraził się w „rynek pracodawcy”. Sytuacja finansowa większości

z nich jest zła, a proces ubożenia zaczyna się na niskim pozomie, ze względu na niski

standard życia większości społeczeństwa.

W Polsce nie ma systemu indywidualnych ubezpieczeń od bezrobocia (jak np.w Anglii)

Zasiłki dla bezrobotnych są niskie w porównaniu z kosztami utrzymania. Prawo do zasiłku

trwa rok (z wyjątkiem gmin szczególnie zagrożonych bezrobociem) i nie wszyscy zareje-

strowani w urzędach pracy mają do niego prawo. Nie miało tego uprawnienia około połowy

zarejestrowanych bezrobotnych w okresie od grudnia 1992 (47,7%) do lipca (59,1%).

Wiadomo, że część bezrobotnych pracuje nielegalnie, a w różnych badaniach odsetki

przyznających się do wykonywania prac dorywczych, a faktu ich wykonywania prac doryw-

czych wahają się od 10% do 50%. Realistyczne wydaje się oszacowanie proporcji pracują-cych „na czarno” na 20-30% ogółu bezrobotnych. Nie wiadomo, jaka część dorabia do zasiłku, a jaka jest pozbawiona prawa do tego świadczenia. W wielu małych miastach brak

nawet prac dorywczych, a faktu ich wykonywania nie można ukryć.

Niepokojącym i groźnym zjawiskiem jest długotrwałość bezrobocia. W końcu grudnia 1993 r. wśród zarejestrowanych bezrobotnych 22% pozostawało bez pracy 7-12 miesięcy,

a 44% - powyżej 12 miesięcy. Oprócz niedostatku miejsc pracy, wielu bezrobotnym uniemożliwia znalezienie zatrudnienia ich bardzo ograniczona ruchliwość przestrzenna

spowodowana ogólnie znaną sytuacją mieszkaniową oraz zlikwidowaniem hoteli robotni-

czych i wysokimi kosztami dojazdów do pracy.

Nie sprzyjała znajdowaniu zatrudnienia działalność biur pracy ( zwanych obecne

urzędami pracy ), które nie umiały zabiegać o oferty zatrudnienia dla osób w nich zareje-

strowanych. W 1990 r. trzeba było sieć takich placówek organizować od podstaw

i początkowo ich personel był za mały w stosunku do rosnącej liczby bezrobotnych,

a biura marnie wyposażone. Instytucje te ograniczały się do rejestracji bezrobotnych

i wypłacania im zasiłków, ale tych czynności nie mogły sprawnie wykonywać.

Wywołało to niekiedy protesty bezrobotnych. Krytykuje się też pracowników urzędów

pracy za to, że często lekceważą zgłaszających się do nich ludzi, podczas gdy bezrobot-

nym potrzebna jest pomoc, rada i współczucie. Urzędy pracy krytykuje się obecnie również

za to, że w zbyt małym stopniu stosują aktywne formy zwalczania bezrobocia (organizo-wanie prac interwencyjnych, robót publicznych, kursów i szkoleń), co można jednak uznać

za częściowo usprawiedliwione brakiem środków finansowych.

- 4 -

III. SKUTKI BEZROBOCIA

Analiza następstw bezrobocia pozwala wyróżnić ekonomiczne, psychospołeczne

i polityczne skutki tego zjawiska. Jakkolwiek ogólna ocena tych skutków jest jednoznacz-

nie negatywna, bezrobocie oznacza bowiem zawsze marnotrawstwo ograniczonego

zasobu gospodarczego, jakim są zasoby pracy, to szczegółowa ich analiza prowadzi do

wniosku, że ocena skutków bezrobocia zależy przede wszystkim od długości okresu

pozostawania bez pracy. Z tego względu należy odróżnić pozytywne skutki bezrobocia

frykcyjnego, które z natury ma charakter krótkotrwały, od negatywnych skutków bezrobo-

cia długookresowego, które w nim przeważają.

Bezrobocie frykcyjne nie wynika z masowego i trwałego braku wolnych miejsc pracy,

lecz jest rezultatem swobody wyboru rodzaju pracy związanej i związanej z tym zmiany

zakładu pracy. Źródłem tego bezrobocia mogą być również potrzeby restrukturyzacji

gospodarki, regulowane i zaspokajane w stosunkowo krótkim czasie przez mechanizm

rynku pracy. Bezrobocie frykcyjne jest zatem cechą każdej normalnie rozwijającej się

gospodarki. Utrzymuje się ono obecnie w granicach 5-7% zasobów pracy, co nie narusza

równowagi na rynku pracy, a zatem odpowiada stanowi pełnego, ale nie nadmiernego

zatrudnienia. Stan taki należy uznać za optymalny, zarówno ze względów ekonomicznych

jak i psychospołecznych. Do pozytywnych skutków ekonomicznych takiego bezrobocia

należy zaliczyć przede wszystkim to, że:

• pewna nadwyżka wolnej siły roboczej warunkuje procesy inwestycji i restrukturyzacji

gospodarki, które wymagają realokacji zasobów pracy pod względem kwalifikacyjno -zawodowym i przestrzennym zarówno w skali przedsiębiorstw, jak i całych branż i gałęzi

gospodarki;

• zwolnienie nadmiernej liczby zatrudnionych w stosunku do potrzeb danego miejsca

pracy (tzn. redukcja bezrobocia ukrytego) racjonalizuje strukturę zatrudnienia i umożliwia

prowadzenie prawidłowej polityki kadrowej, co sprzyja wzrostowi wydajności i efektyw-

ności pracy.

Z kolei pozytywne psychospołeczne skutki bezrobocia frykcyjnego polegają na tym, że:

• wyzwala ono konkurencję między poszukującymi pracy, zwłaszcza gdy chodzi o

atrakcyjne i dobrze płatne miejsca pracy, pobudzając ich do większej dbałości o wybór

zawodu i podnoszenie kwalifikacji;

• redukuje patologiczne formy fluktuacji zatrudnionych (np. nadmierną płynność, samo-

wolne porzucanie pracy) i osłabia niezdrową konkurencję płacową zakładów pracy, które

starają się pozyskać pracowników oferując im nieproporcjonalnie wysokie zarobki;

• podnosi poszanowanie i dyscyplinę pracy (np. obniża nieuzasadnioną absencję)

wzmacniając etos pracy i kształtowanie się prawidłowych postaw wobec pracy.

W przeciwieństwie do frykcyjnego, bezrobocie długookresowe, które w przeważają-

cym stopniu wywołuje skutki negatywne, trzeba uznać za zjawisko patologiczne,

świadczące o ułomności całego systemu gospodarczego. Pozbawia ono człowieka

możliwości zaspokojenia jednej z głównych jego potrzeb, to znaczy potrzeby pracy,

uniemożliwiając realizację podstawowych funkcji zatrudnienia ( ekonomicznej, narodowej

i społecznej) i stając się źródłem szeregu strat ekonomicznych i psychospołecznych.

Rozpatrując negatywne ekonomiczne skutki bezrobocia długookresowego należy

zaliczyć do nich w szczególności:

• niewykorzystanie potencjału pracy jako czynnika wzrostu gospodarczego; stratę tę

wyraża tzw. luka PNB, czyli różnica między potencjalnym poziomem produktu narodo-

wego brutto (PNB), jaki można by osiągnąć w warunkach pełnego zatrudnienia, a pozio-

mem rzeczywistym tego produktu;

- 5 -

• obniżenie materialnego poziomu życia, a niekiedy nawet zagrożenie egzystencji

jednostek i rodzin;

• wzrost wydatków budżetowych w związku z przeznaczeniem ich części na zasiłki dla

bezrobotnych i świadczenia socjalne oraz na przeciwdziałanie bezrobociu;

• emigrację wysoko wykształconych kadr, zwłaszcza ludzi młodych, którzy nie mogli

znaleźć pracy w kraju

Obok strat ekonomicznych , bezrobocie długookresowe pociąga za sobą również wiele negatywnych skutków psychospołecznych, a mianowicie:

• frustrację poszczególnych jednostek i całych grup ludzi, spowodowaną niemożnością

włączenia się ludzi w nurt społecznego procesu pracy i związanym z tym poczuciem

nieprzydatności; utrzymująca się frustracja wpływa ujemnie na stan zdrowia fizycznego,

a zwłaszcza kondycję psychiczną dotkniętych jednostek, czego przejawem jest skrócenie

długości życia, wzrost liczby samobójstw itp.

• patologię społeczną przejawiającą się w postaci alkoholizmu, narkomanii, różnych

form przestępczości; szczególnie groźne są przejawy tej patologii wśród młodzieży

dotkniętej bezrobociem chronicznym, gdyż niemożność uzyskania normalnej pracy

skłania młodych ludzi do poszukiwania nielegalnych, często przestępczych źródeł łatwych

dochodów, a ostatecznie prowadzi do całkowitego wyobcowania się tej grupy społecznej,

stanowiąc poważne zagrożenie dla przyszłości danego kraju.

Wszystkie ujemne następstwa długotrwałego bezrobocia rodzą istotne konsekwencje

polityczne. Normalnym ich przejawem w państwach demokratycznych jest stosunek

ludności do istniejących partii politycznych i prezentowanych przez nie programów,

spektakularnym wyrazem nastrojów ludności są zaś wyniki wyborów do władz krajowych

czy samorządowych. W skrajnych przypadkach utrzymujące się masowe bezrobocie może być przyczyną różnego rodzaju niepokojów społecznych, jak strajki prowadzone

na wielką skalę, demonstracje, rozruchy. Niepokoje te, stanowiące zagrożenie dla stabili-

zacji politycznej kraju, są szczególnie niepożądane w okresie transformacji systemu

gospodarczego, gdyż mogą zahamować, a nawet odwrócić proces dokonujących się

przemian ustrojowych.

Podsumowując przedstawioną systematykę pozytywnych i negatywnych skutków

bezrobocia, należy podkreślić, że ma ona do pewnego stopnia charakter umowny,

ponieważ w praktyce skutki te nakładają się na siebie, tworząc trudne do rozdzielenia układy. Na przykład, uwypuklając pozytywne skutki bezrobocia frykcyjnego, które

w tym przypadku wyraźnie przeważają, trzeba pamiętać, iż swoistą ich psychologiczną

„ceną” jest często niepewność uzyskania pożądanej pracy lub obawa przed jej utratą.

Jakkolwiek związany z tym stres ma w wielu przypadkach znaczną siłę motywacyjną,

która pobudza do aktywności, to u jednostek psychicznie słabszych dłużej utrzymujący się

niepokój może stanowić również przyczynę zaburzeń zdrowia psychicznego. Oczywiście,

ze szczególną siłą te i inne zagrożenia występują w sytuacji bezrobocia długookresowe-

go, wobec czego temu typowi bezrobocia przypisuje się przewagę skutków negatywnych

nad pozytywnymi.

- 6 -

IV. PRZECIWDZIAŁANIE BEZROBOCIU

Doświadczenia niemal wszystkich krajów prowadzących gospodarkę rynkową dowodzą, że sam rynek pracy, wykorzystując automatyzm swoich mechanizmów,

nie jest w stanie skutecznie przeciwdziałać tak złożonemu i społecznie niebezpieczne-

mu zjawisku, jakim jest bezrobocie, zwłaszcza gdy przekracza ono rozmiary krótko-

okresowego bezrobocia frykcyjnego. Przeciwdziałanie to wymaga przemyślanego

zaangażowania sił i środków wszystkich podmiotów rynku pracy, przy koordynacji

roli państwa jako głównego podmiotu w tym zakresie. Powinno ono obejmować dwa

etapy : ograniczenie dalszego wzrostu bezrobocia, następnie zaś dążenie do

zmniejszenia jego rozmiarów. W tym celu nie wystarczy jednak tylko stosowanie

szczegółowych środków aktywnej polityki rynku pracy, lecz konieczne jest, aby poli-

tyka zatrudnienia była ściśle wkomponowana w system zarządzania gospodarką

i podporządkowana strategii wzrostu gospodarczego.

Ograniczając się do omówienia szczegółowych środków polityki rynku pracy,

zmierzających do przeciwdziałania bezrobociu, można podzielić je ogólnie na dwie

grupy, wyróżniając:

• środki aktywne służące utrzymaniu istniejących stanowisk pracy oraz zwiększeniu

zatrudnienia produkcyjnego przez tworzenie nowych miejsc pracy, szkolenie zawodowe

bezrobotnych i doskonalenie systemu pośrednictwa pracy;

• środki pasywne zmierzające do obniżenia podaży siły roboczej lub osłabienia jej presji

przez podział istniejących stanowisk pracy między większą liczbę zatrudnionych, obniże-

nie wieku emerytalnego oraz wydłużenie okresu obowiązkowego kształcenia młodzieży.

Wśród aktywnych środków zmierzających do zahamowania wzrostu bezrobocia przez

utrzymanie istniejących miejsc pracy na szczególną uwagę zasługują różne formy współ-

działania pracodawców i pracobiorców przy poszukiwaniu bezinwestycyjnych dróg popra-

wy efektywności pracy w istniejących zakładach. Z jednej strony chodzi tu o wprowadze-

nie różnego rodzaju usprawnień organizacyjnych ( do czego może się przyczynić

tworzenie tzw. kół produktywności i jakości), z drugiej strony zaś doskonalenie systemów

motywacyjnych sprzyjających poprawie efektywności pracy oraz ściślejszemu wiązaniu

z tą poprawą wzrostu wynagrodzeń. Szczególnie w tej ostatniej sprawie konieczne jest

partnerskie współdziałanie pracodawców i związków zawodowych, które winny zrezygno-

wać z manifestowania postaw czysto roszczeniowych na rzecz współodpowiedzialności

za przetrwanie i rozwój zakładu pracy.

Tworzenie nowych miejsc pracy, obok utrzymywania istniejących, jest podstawowym

kierunkiem aktywnego przeciwdziałania bezrobociu. Zadanie to realizują zarówno poszczególne zakłady pracy dokonując odpowiednich inwestycji, jak i powołane do tego

służby publiczne. Te ostatnie mogą działać w tym przypadku w dwojaki sposób

- bezpośrednio i pośrednio.

Drogą bezpośrednią jest organizowanie na danym terenie, w porozumieniu z władzami

samorządowymi, robót publicznych, dających zatrudnienie wielkiej liczbie bezrobotnych

pobierających zasiłek. Celem tych robót może być rozwój lokalnej infrastruktury techni-

cznej przez budowę oraz remonty dróg i mostów, sieci wodociągowej i kanalizacyjnej,

melioracji itp., a także przez ochronę przyrody i środowiska naturalnego, czemu służy np.

budowa oczyszczalni ścieków, zalesianie nieużytków rolnych czy rekultywacja rzek

i jezior.

- 7 -

W sposób pośredni wspomniane służby mogą wpływać na powstawanie nowych miejsc

pracy subsydiując działające na danym terenie jednostki gospodarcze przez finansowanie

związanych z tym kosztów, przyznawanie tym jednostkom ulg podatkowych albo stosowa-

nie odpowiednich zachęt inwestycyjnych w postaci nisko oprocentowanych lub częściowo

umarzanych kredytów. Szczególnie obiecujące dla absorpcji wolnych zasobów pracy jest

popieranie za pomocą tych środków przedsiębiorstw budowlanych, ponieważ rozwój budownictwa pociąga za sobą ożywienie wielu kooperujących z tym działem gospodarki

gałęzi przemysłu (np. przemysłu materiałów budowlanych, hutnictwa, przemysłu metalo-

wego) i rodzajów usług (np. transportu) zapewniając powstanie nowych, licznych miejsc

pracy.

Wspomniane środki sprzyjające ożywieniu gospodarki i powstaniu nowych miejsc pracy

mogą mieć zastosowanie także wobec osób bezrobotnych, pragnących podjąć pracę na

własny rachunek jako zachęta do tworzenia małych przedsiębiorstw wytwórczych i usługo-

wych (tzw. small business). Forma ta również zapewnia dużą absorpcję siły roboczej,

ponieważ rozwój małej przedsiębiorczości opiera się głównie na zaangażowaniu pracy

żywej(zwłaszcza w sferze usług) nie wymagając przy tym wysokich nakładów kapitało-

wych.

Obok tworzenia nowych miejsc pracy, szeroko stosowanym, ze względu na swoją

skuteczność, środkiem aktywnego przeciwdziałania bezrobociu jest szkolenie zawodowe.

Może ono obejmować zarówno osoby aktualnie pracujące, jak i bezrobotnych poszuku-

jących pracy. W pierwszym przypadku forma ta szczególnie pożądana jako środek

przeciwdziałania bezrobociu strukturalnemu w sytuacji zagrożenia masowymi zwolnieniami

z pracy na skutek restrukturyzacji całych działów lub gałęzi gospodarki (np. górnictwa).

Odpowiednio wcześnie zorganizowane szkolenie może wówczas efektywnie pomóc osobom zagrożonym zwolnieniem w przejściu do innych, rozwijających się działów,

zapobiegając w ten sposób bezrobociu długookresowemu. Również szkolenie zawodowe

osób aktualnie bezrobotnych, poszukujących pracy pozwala im na lepsze dostosowanie się

do zmiennych wymogów rynku pracy przez aktualizację i rozwój posiadanych kwalifikacji,

a niekiedy nawet zmianę zawodu, zwiększając ich mobilność zawodową i skutecznie

skracając okres bezrobocia frykcyjnego. Organizacją szkolenia zawodowego zajmują się

przeważnie agendy państwowe i samorządowe powołane do obsługi bezrobotnych, które

pokrywają także związane z tym koszty.

Czynnikiem zwiększającym efektywność rynku pracy i skracającym czas pracy jest

sprawne pośrednictwo pracy. Polega ono na kojarzeniu osób poszukujących pracy

z wolnymi miejscami pracy, a zatem zaspokaja jednocześnie dwie potrzeby: potrzebę zna-

lezienia odpowiedniej pracy przez poszukujących jej kandydatów oraz potrzebę znalezienia

odpowiednich pracowników przez zakłady pracy. Zadanie to realizują wspomniane już organy administracji państwowej i samorządowej, jak również różnego rodzaju organizacje

samopomocowe (np. kluby pracy) i prywatne biura pośrednictwa pracy. W większości krajów istnieje swoboda wyboru jednej - lub kilku jednocześnie - instytucji prowadzących

pośrednictwo pracy, przy czym usługi świadczone przez organizacje publiczne są powszechnie dostępne i z reguły bezpłatne. Źródłem informacji stanowiących podstawę

pośrednictwa pracy są z jednej strony oferty zakładów poszukujących ludzi do pracy,

z drugiej zaś oferty osób zainteresowanych znalezieniem odpowiedniej pracy; składa-

nie tych ofert może być obligatoryjne bądź fakultatywne, stosownie do regulacji prawnej obowiązującej w danym kraju.

- 8 -

Oczywiście, sprawne funkcjonowanie pośrednictwa pracy

wymaga zatrudnienia odpowiednio przygotowanej kadry oraz zaangażowania znacznych

środków technicznych i finansowych, szczególnie gdy łączy się ono z poradnictwem zawo-

dowym i psychologicznym. Zadaniem pierwszego jest wskazanie osobie poszukującej pracy, na podstawie przeprowadzonych badań specjalistycznych, rodzaju zajęć,do których

wykonywania jest ona najbardziej predysponowana, natomiast poradnictwo psychologiczne

ma na celu niesienie osobie bezrobotnej pomocy w przełamaniu barier psychicznych

w trudnym dla niej okresie pozostawania bez pracy i wywołanie gotowości do aktywnego

zabiegania o pracę zamiast biernego oczekiwania na nią.

Wśród pasywnych środków przeciwdziałania bezrobociu należy z jednej strony wyróżnić środki, które nie obniżają wprawdzie bezwzględnej liczby osób poszukujących

pracy, lecz zmniejszają ich presję w przeliczeniu na liczbę pracowników pełnozatrudnio-nych, z drugiej zaś środki, których oddziaływanie rzeczywiście zmniejsza podaż pracy

przez dezaktywację zawodową pewnej części potencjalnej siły roboczej.

Do pierwszego rodzaju wymienionych środków należy zaliczyć dzielenie istniejących

miejsc pracy i czasu pracy między większą liczbę zatrudnionych. Dzielenie miejsc pracy

(job sharing) polega na tym, że stanowiska pracy zajmowane dotychczas przez pracowni-ków pełnozatrudnionych zostają obsadzone przez większą liczbę pracowników zatrudnio-

nych na część etatu. System taki, jeśli nie będzie wprowadzany w sposób przymusowy

może być akceptowany zarówno przez tych pracowników, którzy z pełnego etatu przejdą

na zatrudnienie na część etatu. (np. ludzie w starszym wieku, kobiety wychowujące dzieci),

jak i tych, dotychczas bezrobotnych, którzy dzięki temu zabiegowi będą mieli szansę zatrudnienia choćby na część etatu.

Nieco odmienny od wyżej opisanego jest system dzielenia czasu pracy (work sharing),

który polega na takim skracaniu czasu pracy, aby starczyło jej dla wszystkich, którzy chcą

pracować. Dokonuje się tego przez obniżenie wymiaru normalnego czasu dnia roboczego,

ograniczenie godzin nadliczbowych oraz dodatkowych (zleconych) prac zarobkowych,

zwiększenie liczby dodatkowych dni wolnych od pracy czy wydłużenie urlopów wypoczyn-

kowych.

Do środków bezpośrednio ograniczających podaż pracy należą, jak już wspomniano,

obniżenie wieku emerytalnego oraz wydłużenie okresu nauki szkolnej młodzieży. Środki

te nie wymagają bardziej szczegółowych wyjaśnień. Wystarczy jedynie zwrócić uwagę,

że skrócenie wieku emerytalnego tylko wtedy ogranicza aktualną podaż pracy, gdy

zobowiązuje osoby, które osiągnęły ten wiek, do przejścia w stan spoczynku, a nie

w sytuacji, gdy uprawnia je do tego, dając im prawo wyboru między przejściem na eme-

ryturę a kontynuowaniem pracy. Tylko bowiem w przypadku przejścia na emeryturę osoby

dotychczas pracujące zwalniają zajmowane stanowisko, umożliwiając zajęcie go przez poszukujących pracy. Regulacja prawna tej kwestii zależy od konkretnej sytuacji na rynku

pracy i w różnych państwach jest różnie rozwiązywana.

W przeciwieństwie do powyższego, wydłużenie okresu obowiązkowej nauki w szkole

w sposób bezwzględny zmniejsza napięcie na rynku pracy, ponieważ angażując młodzież

do aktywności poza pracą zawodową odsuwa w czasie moment poszukiwania przez nią

zatrudnienia.

Jakkolwiek wybór określonej strategii walki z bezrobociem zależy od sytuacji gospo-

darczej i warunków panujących na rynku pracy w skali całego kraju, stosowane środki

przeciwdziałania bezrobociu powinny być zróżnicowane stosownie do warunków wystę-

pujących na regionalnych i lokalnych rynkach pracy.

- 9 -

Oznacza to, iż przy doborze tych środków trzeba mieć na uwadze segmentację rynku pracy,

czyli uwzględniać różnice, jakie dzielą regionalne i lokalne rynki pracy nie tylko pod wzglę-

dem poziomu bezrobocia, ale także wielkości i struktury rozmieszczenia miejsc pracy

i zasobów pracy w wymiarze ilościowym i jakościowym. Racjonalny dobór środków przeciw-

działania bezrobociu wymaga zatem uprzedniego rozeznania specyfiki lokalnych rynków

pracy oraz opracowania na tej podstawie wewnętrznie spójnych programów walki z tym

zjawiskiem.

Od środków przeciwdziałania bezrobociu trzeba odróżnić środki i sposoby ich łagodze-

nia jego skutków. Do środków tych należy przede wszystkim wypłacanie zasiłku dla bezro-

botnych, a także przyznawanie bezrobotnym prawa do pomocy społecznej w postaci

określonych świadczeń socjalnych.

Zasiłek dla bezrobotnych spełnia jednocześnie dwie funkcje - dochodową i motywacyj-

ną. W swej funkcji dochodowej zasiłek powinien zapewniać bezrobotnym, choćby przez pewien okres, środki utrzymania przynajmniej na poziomie niezbędnej konsumpcji lub

minimum socjalnego. Funkcja ta polega zatem na zabezpieczeniu osób bezrobotnych

przed zbyt radykalnym obniżeniem standardu życiowego w związku z utratą pracy.

Z kolei motywacyjna zasiłku ma na celu pobudzanie bezrobotnych do poszukiwania pracy,

nie zaś powstrzymywanie ich od takiego działania. Realizacja tego celu wymaga ustalenia

zasiłku w odpowiedniej - nie nadmiernie wysokiej - relacji do najniższego wynagrodzenia,

jakie można otrzymać za wykonywanie pracy. Jeśli bowiem wysokość zasiłku jest zbliżona

do poziomu wynagrodzenia, bezrobotny nie będzie materialnie zainteresowany ani poszuki-

waniem nowej pracy, ani zdobywaniem kwalifikacji, dzięki którym mógłby tę pracę uzyskać.

Istnieją trzy sposoby rozwiązywania sprzeczności występującej między dwiema funkcjami zasiłku:

• ustalenie zasiłku na poziomie znacznie niższym (np. około 50-60%) od wynagrodzenia

za pracę, co ma na celu silniejsze zachęcenie bezrobotnych do aktywnego poszukiwania

pracy;

• stopniowe obniżanie zasiłku od poziomu stosunkowo wysokiego (wynoszącego np.

70% płacy) do niskiego;

• ograniczanie okresu otrzymywania zasiłku (np. do pół roku ), z wyłączeniem prawa

do niego dla absolwentów szkół oraz innych osób podejmujących pracę po raz pierwszy.

Zmierzając do osiągnięcia kompromisu między omawianymi funkcjami zasiłku, należy

uzależnić wybór jednego z powyższych rozwiązań od charakteru bezrobocia i przewidywań

w tym zakresie, biorąc jednocześnie pod uwagę stan pomocy społecznej w danym kraju.

Jeśli mianowicie przyjmuje się, że bezrobocie ma charakter frykcyjny i przejściowy, zasiłek

powinien być ukierunkowany motywacyjnie aby zachęcał do poszukiwania pracy. Poziom

zasiłku może być wówczas relatywnie niski, a okres jego otrzymywania względnie krótki,

pomoc społeczna zaś nie powinna być traktowana jako prawnie usankcjonowane roszcze-

nie. W przeciwnym wypadku, gdy bezrobocie ma charakter długookresowy, przewagę

zyskuje dochodowa funkcja zasiłku, co oznacza, że powinien on przynajmniej przez pewien

okres zapewnić utrzymanie poziomu niezbędnej konsumpcji, a po upływie tego okresu

bezrobotnym powinna przysługiwać pomoc społeczna o charakterze roszczeniowym.

- 10 -

V. ZMIANY NA RYNKU PRACY W LATACH 1950 - 1990

W ekstensywnym typie wzrostu, który dotąd przeważał w gospodarce polski, głównym

czynnikiem wzrostu, obok inwestycji, było zatrudnienie. W okresie 1950 -1990 zatrudnienie

w gospodarce uspołecznionej wzrosło 2,3-krotnie do poziomu 10,9 mln pracowników.

Zatrudnienie w gospodarce całkowitej osiągnęło 16,5 mln. Podniósł się znacznie udział

kobiet w ogólnej liczbie zatrudnionych ( od 30,6 do 46,5%). W strukturze działowej zatrudnienia zachodziły zmiany podobne do tych, które dokonywały się w zakresie

majątku trwałego. Rósł udział przemysłu, spadał udział rolnictwa. Odsetek zatrudnionych

w przemyśle podniósł się od 20,7 w 1950 r. do 28,0 w 1990 r., w rolnictwie spadł

z 53,6 na 26,8.

Okres 1950 - 1990 nie był jednolity pod względem tempa wzrostu zatrudnienia .

Wzrost ciągły występował do 1981 r. W następnym roku stan zatrudnienia nieco się

obniżył i na obniżonym poziomie utrzymywał się do 1989 r. Znaczniejszą redukcję

przyniosła dopiero przebudowa systemu gospodarczego ( w latach 1990 - 1992 o 10%).

Spadek wystąpił w gospodarce uspołecznionej . Część pracowników z sektora uspołe-

cznionego przeszła do sektora prywatnego. W rezultacie tego przesunięcia zatrudnienie

w sektorze prywatnym wzrosło w latach 1980 - 1990 o 21%. W okresie tym wystąpiło

jeszcze inne charakterystyczne przesunięcie. Zmniejszyło się mianowicie zatrudnienie

w sferze produkcji materialnej, zwiększyło się zaś poza produkcją materialną. W 1990 r.

pojawiło się nowe zjawisko na rynku pracy : bezrobocie. W końcu 1992 r. liczba bezrobot-

nych osiągnęła 2,5 mln osób.

Pod wpływem załamania społeczno-gospodarczego zaszły w gospodarce charakterys-

tyczne zmiany pod względem poziomu wykształcenia. W latach 1980 - 1990 liczba pracow-

ników z wykształceniem średnim ogólnokształcącym zmniejszyła się, rosła natomiast liczba

pracowników z wykształceniem zasadniczym zawodowym oraz średnim zawodowym

i policealnym. Wyrażało się tym dążenie młodzieży do szybszego zdobywania zawodu

i podejmowania pracy. Wzrost kadr z wyższym wykształceniem był niewielki, a w latach

1988 - 1990 wystąpił spadek w tej kategorii pracowników. Było to następstwo niżu demo-

graficznego z połowy lat sześćdziesiątych, osłabienia zainteresowania młodzieży studiami

wyższymi i emigracji specjalistów z wyższym wykształceniem. Kadry z wyższym wykształ-

ceniem stanowią obecnie ok.15% ogółu zatrudnionych. Od 1991 r. obserwuje się wzmożony

napływ młodzieży na studia wyższe (wzrost rangi wykształcenia, unikanie bezrobocia).

W 1990 r. za granicą było zatrudnionych 107 00 pracowników. Najwięcej Polaków pracowało w krajach ościennych (Czechosłowacja, Niemcy, były ZSRR). W krajach pozaeuropejskich - w Libii i Iranie. Polacy pracujący za granicą byli zatrudnieni w większości

u polskich pracodawców. Wśród zatrudnionych u obcych pracodawców było stosunkowo

więcej pracowników z wyższym wykształceniem.

Czas nie przepracowany w gospodarce narodowej wynosi 11,6% czasu nominalnego.

Płynność kadr (odsetek przyjęć i zwolnień) jest wysoka i wynosi 18 i 22%.

Po dramatycznym 1990 roku liczba przyjęć do pracy zaczęła wzrastać od 1991 r., a liczba

zwolnień spadać od 1992 r. Niekorzystnym zjawiskiem jest wzrost liczby zatrudnionych

pracujących w warunkach zagrożenia. Maleje jednak liczba wypadków przy pracy.

- 11 -

VI. AKTUALNE PROBLEMY RYNKU PRACY

STOPA BEZROBOCIA

Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej może zdestabilizować rynek pracy krajów „15” -

wynika z raportu opublikowanego przez Komisję Europejską. Powodują to głównie znacznie niższe dochody, zbyt duże zatrudnienie w rolnictwie, a także fakt, że wzrost

gospodarczy prowadzi w Polsce przede wszystkim do poprawy wydajności pracy, a nie

zwiększenia zatrudnienia.

Z raportu Komisji wynika, że mimo szybkiego wzrostu gospodarczego, ryzyko migracji Polaków na zachód w poszukiwaniu pracy pozostaje duże. Dochód przypadający

na statystycznego Polaka wynosił wprawdzie w ubiegłym roku 37% przeciętnej unijnej

przy uwzględnieniu partytetu siły nabywczej. Wg raportu ryzyko emigracji jest tym większe, że poprawa sytuacji na rynku pracy była w ostatnich latach wolniejsza niż

wzrost PKB, a w tym roku liczba bezrobotnych ponownie rośnie.

Komisja podkreśla, że w Polsce pracuje tylko 57,4% osób w wieku produkcyjnym, choć

w Unii jest 67,7% a w USA - ponad 75%. Za kolejne „polskie zagrożenie” na rynku

UE w raporcie uznaje się nadal zbyt duże zatrudnienie w rolnictwie.

Zdaniem Komisji zmniejszenie ryzyka napływu emigrantów z Polski na zachód

zależy przede wszystkim od tempa wzrostu gospodarczego. Z tego punktu widzenie KE

ocenia krytycznie politykę prowadzoną w latach 1989 - 1991 wskazując m.in. na zbyt

długo utrzymywane za wysokie stopy procentowe, które doprowadziły do zbytniego

zadłużenia gospodarki. Polityka fiskalna prowadzona w tym czasie wobec przedsiębiorstw

państwowych uniemożliwiła ich restrukturyzację i nie sprzyjała prywatyzacji. Zdaniem Komisji, „zbyt ostra dyscyplina makroekonomiczna i naiwny leseferyzm” pogłębiły kryzys

gospodarczy.

- 12 -

W końcu września liczba bezrobotnych osiągnęła poziom 2,178 mln osób - prawie 20%

więcej niż w końcu grudnia 1998 roku i aż o 30% więcej niż w końcu września ubiegłego

roku. W tym samym czasie (wrzesień / wrzesień) o ok. 2% zmniejszyła się liczba pracują-

cych w sektorze przedsiębiorstw. Instytut Rozwoju i Studiów Strategicznych przewiduje,że

w nadchodzącym roku obie te tendencje utrzymają się.

Na tle 15 krajów Unii Europejskiej tylko w Hiszpanii jest bezrobocie większe niż

w Polsce, jednakże tam jego stopa na przestrzeni ostatniego roku wyraźnie spadła.

Wrześniowa stopa bezrobocia w naszym kraju - 12,1% - jest najwyższa od mar-

ca 1997 r., kiedy to wyniosła 12,6%. Różnica polega jednak na tym, że przed kilku laty

mieliśmy wyraźny trend zmniejszania bezrobocia, teraz zaś odwrotnie - z okresowymi

wahnięciami rośnie ono od dłuższego czasu, a ściślej mówiąc, od września ub. roku.

Na przestrzeni ostatniego roku stopa bezrobocia zwiększyła się o ponad ¼.

Zjawiskiem jeszcze bardziej niepokojącym jest równoległy spadek liczby pracują-cych we wszystkich niemal gałęziach przemysłu (poza produkcją wyrobów z gumy, tworzyw oraz mebli), a także w budownictwie. Wzrost liczby pracujących na przestrzeni

ostatnich 12 miesięcy odnotowało jedynie hotelarstwo (o 5%), obsługa nieruchomości

(o 9,6%), a także handel (o 6,6%). Rekordzistą jest branża handlowa „sprzedaż i naprawa

pojazdów mechanicznych oraz sprzedaż detaliczna paliw”; liczba pracujących zwiększyła się tam w ciągu roku aż o 11,5%.

Pogłębia się strukturalny charakter polskiego bezrobocia. O ile na przełomie lat

1997 / 1998 w ogólnej liczbie zarejestrowanych bezrobotnych niespełna 72% stanowiły

osoby, które utraciły już prawo do zasiłku, o tyle we wrześniu br. odsetek ten zwiększył się

prawie do 78%. Oznacza to, że w tym czasie liczba osób, które utraciły zasiłek wzrosła

o ponad 360 000. O blisko 31% zwiększyła się również liczba bezrobotnych absolwentów

szkół ponadpodstawowych.

W przekroju regionalnym bezrobocie jest najmniejsze w województwach : mazowieckim (8,9%), śląskim (9,3%), małopolskim (9,4%) i wielkopolskim (9,9%).

Największe natomiast w woj.lubuskim (16,5%) oraz w zachodnio-pomorskim (16,1%),

a także warmińsko-mazurskim (21,4%). Dwa ostatnie regiony wraz z Podkarpackiem

stanowią czołówkę województw o bezrobociu najbardziej długotrwałym.

Jak wynika z danych, w 2/3 powiatów stopa bezrobocia jest wyższa aniżeli

przeciętnie w kraju. Powiatami o najwyższej stopie bezrobocia są : bartoszycki (29,4%),

świdnicki (29%), piski (28,1%) i olecko-gołdapski (27,6%) oraz szczecinecki (27,1%).

Najmniejsza jest stopa bezrobocia w obu powiatach warszawskich oraz w przyległym

piaseczyńskim (1,6 do 4%).

- 13 -

Źródła:

1. Tadeusz Orłowski

„NOWY LEKSYKON EKONOMICZNY”

Oficyna Wydawnicza Graf-Punkt

1998 Wrocław

2. Tadeusz Borkowski/Aleksander Marciniak

„SOCJOLOGIA BEZROBOCIA”

wyd. „Interart”, 1996 Warszawa

3. A.Rajkiewicz, J.Supińska, M.Księżopolski

„POLITYKA SPOŁECZNA”

wyd. „Interart”, 1996 Warszawa

4. Bronisław Oykrzanowski

„MAKROEKONOMIA”

wyd. Profesjonalnej Szkoły Biznesu

1997 Kraków

5. Irena Reszke

„WOBEC BEZROBOCIA :

OPINIE, STEREOTYPY”

Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR

1995 Warszawa

6. E. Makowski

„PRACY NAM DAJCIE. WSPOMNIENIA

WIELKOPOLAN Z LAT 1919 - 1939”

1979 Poznań

7. „EKONOMICZNE PROBLEMY

RYNKU PRACY”

wyd. „Interart”, 1996 Warszawa

8. Artykuły :

„RZECZPOSPOLITA”

art. „Obawy o rynek pracy”

z dnia 20 września 1999

nr 220 (5385), str. B1

---