Keohane i Nye Władza i współzależność 1977, 1989, 2001
Moderniści pokazują, trafnie, na fundamentalne zmiany, jakie zachodzą, ale często zakładają, bez dostatecznej analizy, iż postępy w technologii oraz wzrost społecznych i ekonomicznych transakcji doprowadzi do nowego świata, w którym państwa i ich kontrola stosowania siły przestaną być ważne.
Tradycjonaliści potrafią pokazać luki w modernistycznej wizji, wskazując jak w dalszym ciągu trwa militarna współzależność, ale jest im dużo trudniej ściśle zinterpretować obecną, wielowymiarową ekonomiczną, społeczną i ekologiczną współzależność.
Postaramy się stworzyć kilka różnych, ale potencjalnie uzupełniających się modeli lub narzędzi intelektualnych dla zrozumienia rzeczywistości współzależności we współczesnej polityce światowej. Równie ważne, spróbujemy zbadać warunki, w jakich każdy z tych modeli z największym prawdopodobieństwem będzie mógł zapewnić dokładne przewidywania i zadawalające wyjaśnienia. (s. 4)
Współzależność wpływa na politykę światową i zachowania państw, ale działania rządów (państw) również wpływają na wzorce współzależności. Rządy (państwa), tworząc, bądź przyjmując procedury, normy lub instytucje dla pewnego rodzaju działalności, regulują i kontrolują transnarodowe i międzypaństwowe stosunki. Nazywamy te rządzące rozwiązania (governing arrangements) międzynarodowymi reżimami. (s. 5)
Można patrzeć na władzę jako zdolność do uzyskania, że inni będą czynić coś, czego inaczej by nie uczynili (i przy kosztach do przyjęcia), jak również jako kontrolę nad rezultatami.
Asymetryczna współzależność jako źródło władzy oznacza władzę jako kontrolę nad zasobami lub zdolność wpływania na rezultaty. Aktor mniej zależny ma znaczące zasoby władzy wówczas, gdy zmiany, jakie może zapoczątkować lub zagrozić ich dokonaniem, będą go kosztować mniej niż jego partnerów. Przewaga w zasobach nie musi wiernie odzwierciedlić się w kontroli rezultatów. To dopiero polityczne przetargi stanowią o sposobie przeobrażenia potencjału w rezultaty (s. 11).
Chcąc zrozumieć rolę władzy we współzależności, konieczne jest rozróżnienie wrażliwośći (sensitivity) i słabości, bezsilności, podatność na zranienie (vulnerability).
Wrażliwość istnieje w różnym stopniu w ramach danej polityki (policy framework); współzależność wrażliwości tworzą wzajemne oddziaływania przy niezmienionych ramach politycznych. Inaczej mówiąc, bez zmiany realizowanej dotąd polityki.
Współzależność wrażliwości może mieć różny charakter, społeczny, polityczny, lub ekonomiczny (s. 12).
Podatność na zranienie wiąże się ze względną dostępnością i kosztami alternatyw politycznych, jakimi dysponują poszczególne podmioty.
Wrażliwość, w kategorii kosztów zależności, oznacza obciążenie kosztami narzuconymi z zewnątrz, zanim zostanie zmieniona polityka, by zmienić tę sytuację. Podatność na zranienie natomiast może być określona jako obciążenie kosztami narzuconymi z zewnątrz, nawet i wówczas, gdy polityka została już zmieniona. (s. 13)
Przykładowo, w przypadku ropy naftowej podatność na zranienie Japonii wynika z braku złóż ropy naftowej, natomiast przyczyną podatności na zranienie Stanów Zjednoczonych mogą być co najwyżej ograniczenia społeczno-polityczne. Właściwsze dlatego byłoby mówienie o wrażliwości jedynie, a nie podatności na zranienie Stanów Zjednoczonych.
Siła militarna dominuje nad siłą ekonomiczną, w takim znaczeniu, iż same środki ekonomiczne najprawdopodobniej okażą się nieskuteczne, jeśli zostanie zastosowana poważna siła wojskowa. Dlatego, nawet skuteczne manipulowanie asymetryczną współzależnością w sferze niemilitarnej niesie ryzyko „militarnego przeciwdziałania.” (s. 17)
Podsumowaniem ich rozważań na ten temat jest następujący schemat:
Asymetryczna współzależność i jej zastosowania
Źródło współzależności Ranking Ranking Współczesne zastosowania dominacji kosztów
Militarne (koszty 1 1 Stosowane w skrajnych sytuacjach lub
użycia siły wojskowej) przeciw słabym przeciwnikom gdy
koszty mogą być nieduże.
Niemilitarna podatność 2 2 Stosowane gdy normatywne ogranicze-
na zranienie (koszty nia są słabe, a międzynarodowych norm
realizacji alternatywnej nie uważa się za wiążące(włącznie z nie-
polityki) militarnymi stosunkami między adwersa-
rzami, i sytuacje skrajnie ostrego konfliktu
między bliskimi partnerami i sojusznikami).
Niemilitarna wrażliwość 3 3 Zasoby władzy niedostateczne lub gdy
(koszty zmiany przy normatywne ograniczenia są silne a
dotychczasowej polityce międzynarodowe normy są wiążące.
Ograniczone, gdyż jeśli zostaną narzucone
wysokie koszty, aktorzy ponoszący straty
mogą stworzyć nowa politykę. (s. 17)
Trzy założenia tworzą wizję realizmu:
Państwa jako wewnętrznie spójne jednostki są dominującymi aktorami polityki światowej (a) przeważają (b) działają jako spójne jednostki
Siła jest możliwym do użycia i skutecznym instrumentem polityki. Inne instrumenty mogą być stosowane, ale używanie i grożenie siłą jest najskuteczniejszym sposobem wykonywania władzy
Istnieje, częściowo z powodu drugiego założenia, pewna hierarchia problemów w polityce światowej, na której czele są kwestie bezpieczeństwa militarnego; „wielka polityka” (high politics) bezpieczeństwa militarnego dominuje nad „niską polityką” (low politics) spraw społecznych i socjalnych. (s. 23-24)
Złożona współzależność wykazuje trzy podstawowe cechy charakterystyczne:
1) Łączą społeczeństwa liczne kanały, w tym nieformalne więzy między elitami rządowymi, formalne powiązania pomiędzy ministerstwami spraw zagranicznych, nieformalne więzy pomiędzy elitami pozarządowymi (zarówno twarzą w twarz, jak i dzięki telekomunikacji), transnarodowe organizacje (banki międzynarodowe czy korporacje). Te kanały można podsumować jako międzypaństwowe, transrządowe (trangovernmental) i transnarodowe stosunki. Międzypaństwowe stosunki są normalnymi kanałami, o których mówią realiści. Transrządowe mają zastosowanie, gdy odstąpimy od założenia realistycznego, że państwa działają jako spójne jednostki, natomiast transnarodowe pojawiają się, gdy odstąpimy od założenia, że państwa działają jako jedyne jednostki.
2) Porządek dzienny, program (agenda) stosunków międzypaństwowych składa się z bardzo licznych problemów, które nie są uporządkowane w jakąś wyraźną i spójną hierarchię. Brak hierarchii problemów znaczy, między innymi, że bezpieczeństwo militarne nie zawsze konsekwentnie dominuje nad programem działania. Wiele problemów wyrasta z tego, co zwykło się uważać za politykę wewnętrzną, i rozróżnienie pomiędzy problemami wewnętrznymi i problemami zewnętrznymi staje się zatarte. Te problemy są rozważane w różnych ministerstwach, niekoniecznie w ministerstwie spraw zagranicznych, i na różnych poziomach. Niedostateczna koordynacja polityczna, dotycząca tych problemów, pociąga za sobą znaczne koszty. Różne problemy rodzą różne koalicje, zarówno wewnątrz rządów, jak i między nimi, i przynoszą konflikty różnego stopnia. Polityka nie kończy się na brzegu oceanu.
3) Siła militarna nie jest używana przez państwa wobec państw w danym regionie, albo w kwestiach, w których przeważa złożona współzależność. Może ona jednak być ważna w stosunkach tych państw z państwami spoza regionu albo w innych kwestiach. Militarna siła może być, dla przykładu, zupełnie nieodpowiednia dla rozwiązywania nieporozumień w kwestiach ekonomicznych z członkami sojuszu, ale, w tym samym czasie, może być bardzo ważna w stosunkach politycznych i militarnych sojuszu z blokiem przeciwnym. Dla poprzedniego rodzaju stosunków uwzględnia się złożoną współzależność, w tym drugim przypadku tak nie jest. (ss. 24-25)
Cele aktorów
Realizm Bezpieczeństwo militarne będzie dominującym celem.
Złożona współzależność Cele państw będą się różnić w zależności od dziedziny. Polityka transrządowa będzie utrudniać określenie celów. Aktorzy transnarodowi będą dążyć do swoich własnych celów
Instrumenty polityki państwowej
Realizm Siła militarna będzie najskuteczniejszą, chociaż ekonomiczne i inne instrumenty będą również używane.
Złożona współzależność. Zasoby siły są swoiste dla dziedzin, dl których będą najbardziej stosowne. Manipulacja współzależnością, międzynarodowe organizacje i aktorzy transnarodowi będą ważnymi instrumentami
Tworzenie programu
Realizm. Potencjalne przesunięcia w układzie sił i zagrożenia dla bezpieczeństwa będą tworzyć program w wielkiej polityce i będą silnie wpływać na inne programy.
Złożona współzależność. Programy będą kształtować się pod wpływem zmian w układzie zasobów siły w danej konkretnej dziedzinie. Status międzynarodowych reżimów. Zmiany w znaczeniu transnarodowych aktorów. Powiązania między różnymi kwestiami i upolitycznienie jako rezultat rosnącej współzależności wrażliwości.
Powiązania (linkages) kwestii
Realizm. Powiązania, sprzężenia będą zmniejszać różnice między rezultatami w różnych dziedzinach, i będą wzmacniać międzynarodową hierarchię.
Złożona współzależność. Sprzężenia będą trudniejsze dla państw silniejszych, ponieważ siła staje się mniej skuteczna. Sprzężenia przez państwa słabe, z pomocą międzynarodowych organizacji, będzie raczej osłabiać niż wzmacniać międzynarodową hierarchię.
Role międzynarodowych organizacji.
Realizm. Znaczenie ich jest małe, ograniczone przez władzę państw i znaczenie siły militarnej.
Złożona współzależność. Będą ustalać programy, pobudzać do tworzenia koalicji i działać jako areny dla działania politycznego słabych państw. Zdolność wyboru organizacyjnego forum dla danej kwestii i mobilizacji głosów będzie ważnym politycznym zasobem. (s. 37)
Cztery modele zmiany reżimu międzynarodowego, oparte na zmianach 1) ekonomicznych procesów, 2) ogólnej struktury władzy, 3) struktury władzy w danej dziedzinie i 4) potencjałów władzy pod wpływem organizacji międzynarodowych. (s. 38)
Pierwszą przesłanką modelu procesu ekonomicznego jest przekonanie, że zmiany technologiczne i wzrost ekonomicznej współzależności uczynią istniejące międzynarodowe reżimy przestarzałymi. Drugą przesłanką jest, że rządy będą bardzo wrażliwe na wewnętrzne polityczne żądania na rzecz rosnącego standardu życia. Polityczna rzeczywistość jednakże często odbiega od oczekiwań, opartych wprost na technologicznych i ekonomicznych trendach. Dość wyraźnie rządy często poświęcają wydajność ekonomiczną na rzecz bezpieczeństwa, autonomii i innych wartości przy podejmowaniu decyzji.
Szybko rosnąca polityczna współzależność może budzić obawy i poczucie braku bezpieczeństwa wśród politycznie ważnych grup. (ss. 40-41)
Tukidydes powtarzał, że „silny robi to, co może, a słaby znosi to, co musi”. (s. 42)
W stosunkach dwustronnych tradycjonaliści oczekują, że silniejsze z dwu państw zwykle przeważy, gdy pojawią się między nimi problemy. Wewnątrz systemu, struktura, to znaczy układ sił określa charakter reżimów międzynarodowych, a najważniejszymi wśród zasobów władzy są zasoby militarne.
W najskrajniejszych sformułowaniach realizm lekceważy politykę wewnętrzną, uznając, że interes narodowy musi być skalkulowany w kategoriach władzy w odniesieniu do innych państw, a jeżeli jest inaczej, to rezultaty będą katastrofalne. Istnieje niewielki margines wyboru. Jeżeli polityka wewnętrzna ingeruje w politykę zagraniczną, to musi dojść do katastrofy.
W mniej drastycznym ujęciu dopuszcza się wpływ polityki wewnętrznej, ale główny nacisk pada na rywalizację między państwami. To rywalizacja między autonomicznymi aktorami jest tym, co zapewnia zasadniczą siłę napędową polityce światowej.
To podejście „ogólnej struktury” nie różnicuje różnych dziedzin w polityce światowej. Odwrotnie, przewiduje silną tendencję do zgodności rezultatów w różnych dziedzinach. Władzę, podobnie jak i pieniądz, uważano za wymienialną i dlatego zasoby władzy mogły być przesuwane przez wielkie mocarstwa, by zabezpieczyć równe zwroty marginalne we wszystkich dziedzinach.
Podejście „ogólnej struktury” kieruje naszą uwagę ku hegemonii i przywództwu. Ekonomiści przekonują, że stabilne reżimy ekonomiczne wymagają przywództwa, to znaczy gotowości do wyrzeczenia się doraźnych korzyści w przetargach po to, by utrzymać reżim, zaś aktorem, który z największym prawdopodobieństwem może zapewnić takie przywództwo, jest ten, który widzi siebie jako główny konsument długofalowych korzyści dostarczanych przez reżim.
Realiści dodaliby, że takie przywództwo w utrzymywaniu reżimu będzie najbardziej prawdopodobne w systemie hegemonicznym, to jest wówczas, gdy jedno mocarstwo jest dostatecznie potężne, by utrzymać zasadnicze reguły rządzące stosunkami międzypaństwowymi, i jest gotowe to uczynić. Dodatkowo, oprócz jego roli w utrzymaniu reżimu, takie mocarstwo może odrzucić istniejące normy, zapobiec przyjęciu norm, którym jest przeciwne, albo odegrać dominującą rolę w tworzeniu nowych norm. W systemie hegemonicznym mocarstwo przeważające ma władzę, zarówno w znaczeniu pozytywnym, jak i negatywnym.
Wyjaśnianie poprzez „ogólną strukturę” zakłada, że władza, podobnie jak woda, prowadzi do wyrównania poziomów. Gdy rezultaty w jednej dziedzinie różnią się od tych w innej dziedzinie, zasoby władzy zostaną przez mocarstwa przesunięte tak, by były bardziej zgodne ze światową strukturą władzy militarnej i gospodarczej.
O tyle, o ile problem ma znaczenie dla bezpieczeństwa militarnego, najpotężniejsze państwa będą ostatecznie zdolne kontrolować go. Te założenia mogą być poddane w wątpliwość. Po 1973 roku, przykładowo, stało się oczywiste, że władza w dziedziny ropy naftowej była rozdzielona zupełnie inaczej, niż w innych dziedzinach polityki światowej i że różnice te okazały się trwałe.
Aby wyjaśnić taką sytuację, trzeba sięgnąć po model „struktury dziedziny”, w której siłę można użyć jedynie płacąc bardzo wysokie koszty, zaś bezpieczeństwo militarne nie znajduje się na szczycie hierarchii problemów.
„Struktura dziedziny” pozwala na jasne prognozy dla poszczególnych sytuacji. Jednak potrzeba dużo więcej informacji; musimy wiedzieć nie tylko, jaka jest ogólna struktura władzy, ale także to, jaki jest układ sił w danej dziedzinie. Choć jest to wyjaśnianie mniej potężne, teoria struktury dziedziny różnicuje silniej.
Rozróżnić warto działalność w ramach danego reżimu i działalność mającą na celu ukształtowanie nowego reżimu. W pierwszym przypadku reżim międzynarodowy jest uważany za prawowity przez najważniejszych aktorów, choć mniejsze nieporozumienia mogą się pojawiać.
Jeśli poddawane w wątpliwość są nie tylko skutki wynikające z norm, ale i same normy, walka toczy się o to, czy i w jaki sposób reżim powinien zostać przebudowany.
Innym problemem obu wyjaśnień strukturalnych jest wyłączne skupienie się na potencjałach państw, zupełnie ignorując wewnętrznych i transnarodowych aktorów politycznych.
Państwach są połączone nie tylko formalnymi stosunkami między ministerstwami spraw zagranicznych, ale także powiązaniami międzypaństwowymi i transrządowymi, poczynając od szefów rządów w dół. Te więzy mogą być wzmocnione dzięki normom nakazującym zachowanie w określonych sytuacjach, a w niektórych przypadkach przez formalne instytucje.
Określenia organizacja międzynarodowa jest użyte dla wielopoziomowych połączeń, norm i instytucji. Międzynarodowa organizacja w tym znaczeniu jest innym typem struktury polityki światowej.
Oczywiście, można widzieć w tym sensie organizację międzynarodową nawet bez szczególnej formalnej instytucji. Przykładowo, można mówić o organizacji międzynarodowej stosunków kanadyjsko-amerykańskich.
Organizacja międzynarodowa w ogólnym sensie to sieci, normy i instytucje, obejmując normy związane ze specyficznymi reżimami międzynarodowymi, ale jest ona szerszą kategorią niż reżim, ponieważ obejmuje także wzorce sieci elit i, jeżeli ma to zastosowanie, formalnych instytucji.
Model organizacji międzynarodowej zakłada, że zbiór sieci, norm i instytucji, gdy już został ustanowiony, będzie trudno usunąć albo zasadniczo przebudować. Nawet mocarstwo będzie bardzo trudno osiągać cele, gdy będą one sprzeczne z ustalonymi wzorcami zachowania, wewnątrz istniejących sieci i instytucji. W takich warunkach, prognozy oparte o ogólną strukturę albo strukturę dziedziny, będą nietrafne. Reżimy nie stają się zgodne ze układem sił państw, ponieważ organizacje międzynarodowe, będą utrwalać stan istniejący.
Władzę osiągania rezultatów będą określać organizacyjnie zależne zdolności, jak: władza głosowania, zdolność tworzenia koalicji, kontrola sieci elit, czyli zdolności, na który mają wpływ normy sieci i instytucje związane z organizacją międzynarodową.
Jest to model bardziej skomplikowany niż podstawowe modele strukturalne, wymaga też więcej informacji. Nie pozwala on przewidywać, jak międzynarodowe reżimy będą się zmieniać w oparciu o jedną zmienną, międzynarodowej struktury. W istocie, skupia się on na politycznych procesach połączonych z organizacją międzynarodową, co oznacza, że strategie aktorów, ich przemyślność w ich realizacji, mogą zasadniczo wpłynąć na ewolucję reżimów międzynarodowych. Co więcej, jest on dużo mniej deterministyczny niż modele strukturalne, pozostawiając duże możliwości dla wyborów, decyzji i przetargów, dokonywanych na wielu poziomach.
Rezultaty w modelu organizacji międzynarodowej są bardziej chwilowe i odwracalne niże w modelach strukturalnych. Jeżeli mocarstwa zdecydują się zniszczyć istniejące reżimy, mając zarówno wolę, jak i zdolność do uczynienia tego, reżimy i związane z nimi organizacje, nie będą dłużej istnieć. Model organizacji międzynarodowej postuluje jednak, że koszty zniszczenia reżimu będą wysokie, gdy dobrze zintegrowane sieci elit istnieją na wielu poziomach, łącząc różne kraje. Model organizacji międzynarodowej jest jedynie prawdopodobny w warunkach złożonej współzależności, i nawet wtedy, przewidywania w oparciu o niego, mogą być przekreślone przez mocarstwa zdecydowane na zmianę reżimu.