Lubomir W. Zyblikiewicz

Teorie integracji

Pojęcie integracji: spory (integracja a współpraca, internacjonalizacja, liberalizacja, globalizacja...)

Integracja gospodarcza a integracja polityczna

Peter Robson, emerytowany profesor Szkoły Ekonomiki i Finansów Uniwersytetu St Andrews: Międzynarodowa integracja gospodarcza stanowi środek służący osiągnięciu celu, nie zaś sam cel. W praktyce większość ugrupowań gospodarczych wynika z motywów politycznych, i to w takim stopniu, że, nie uwzględniając tego, trudno byłoby zrozumieć postęp, jaki się obserwuje w rozwoju integracji gospodarczej. Niemniej, dla zrozumienia tego zjawiska, niezbędna jest jego analiza ekonomiczna, ujmująca ilościowo, w miarę możliwości, jego efekty, by dać podstawę władzy politycznym dla dokonanie osądu, czy i w jakim zakresie argumenty gospodarcze wzmacniają, czy wręcz zastępują, argumenty natury politycznej.

Ali M. El-Agraa (1941-): W rzeczywistości niemal wszystkie znane przypadki integracji gospodarczej wynikają z motywacji politycznych, nawet gdy argumentowano je, możliwymi do osiągnięcia, korzyściami ekonomicznymi. Jednakowoż, niezależnie od tego, jakie by nie były motywy skłaniające do integracji gospodarczej, jest sprawą niezbędną stałe poddawanie takich geograficznych [regionalnych - L.W.Z], dyskryminacyjnych ugrupowań, analizie ekonomicznej.

Motywacje integracji europejskiej wg Wernera Weidenfelda i Wolfgang Wesselsa

Integracja regionalna a globalizacja

Integracja jako zjawisko ekonomiczne

Jaki poziom współzależności pozwala określić uczestników jako zintegrowanych? Strefa wolnego handlu? Unia celna? Wspólny rynek? Pełna unia walutowa i gospodarcza?

Czy ekonomiczna integracja oznacza polityczną integrację? Jakie poziomy instytucjonalizacji? Czy istnieją współzależności między różnymi fazami ekonomicznej integracji a poziomami instytucjonalizacji? Czy ekonomiczna integracja rodzi pęd ku politycznej integracji?

Czy odwrotnie, to polityczna integracja umożliwia i ułatwia ekonomiczną integrację? Czy integracja oznacza rozpłynięcie się władz państw narodowych? Czy integracja oznacza zastąpienie tradycyjnych struktur zarządzania nowymi rodzajami instytucji i nowymi formami władzy? Czy ma już miejsce integracja, gdy sąsiadujące ze sobą państwa przystosowują się do siebie, w formie związku federalnego, lub systemu wspólnego bezpieczeństwa, lub upowszechnionego podzielania podstawowych wartości przez elity i masy

Zbigniew J. Kamecki; Pojęcia i typy integracji(„Ekonomista” nr 1, 1967): przez integrację należy rozumieć wytworzenie się, w oparciu o wykształconą jednolitą strukturę ekonomiczną, pewnego organizmu gospodarczego obejmującego grupę krajów, organizmu, który ze względu na wysoki stopień wewnętrznych powiązań ekonomicznych i osiągniętą w wyniku tego wewnętrzną spoistość ekonomiczną - wyodrębnia się z całokształtu gospodarki światowej (...). Chodzi oczywiście o wyodrębnienie w tym sensie, w jakim z gospodarki światowej wyodrębniają się, choć jednocześnie są z nią powiązane, poszczególne gospodarstwa narodowe. Nie chodzi natomiast o wyodrębnienie w sensie wyobcowania się z tej gospodarki...

Integracja jako zasadnicza zmiana ładu [reordering] zarówno umownego [conventional] ładu międzynarodowego, jak i władczych [authoritative] struktur zarządzania

Haas: „dobrowolne utworzenie większych politycznych jednostek [units], obejmujące w pełni świadome [self conscious] wystrzeganie się siły w stosunkach między uczestniczącymi instytucjami”

Dla badaczy podkreślających znaczenie zmian gospodarczych najważniejsze są zwiększona mobilność kapitału, wzrastające wolumeny handlu transgranicznego, zmiany w procesach produkcji i zmieniające się strategie korporacyjne, w sposób rozstrzygający kształtujące [structure] i ograniczające programy władczych politycznych aktorów. Nie mając żadnej alternatywy, rządy usiłują ściślej współpracować poprzez tworzenie instytucji politycznych, by „przechwycić” i kontrolować te procesy ekonomiczne. Regionalna integracja polityczna jest konsekwencją regionalnej integracji ekonomicznej.

Zdaniem innych, zmiany nieformalne są, co najmniej, ułatwiane przez rozmyślną [deliberate] sankcję władz rządowych. Ekonomiczna integracja może zdarzyć się tylko dzięki polityce państw, która stwarza możliwość rozkwitu nieformalnej transgranicznej działalności ekonomicznej.

Haas: „proces, poprzez który polityczni aktorzy w kilku odrębnych narodowych miejscach [settings] zostają przekonani do przeniesienia swych lojalności, oczekiwań i politycznej działalności ku nowemu centrum, którego instytucje mają lub domagają się jurysdykcji (uprawnień władczych) nad wcześniej istniejącymi państwami. Końcowym rezultatem procesu politycznej integracji jest nowa polityczna wspólnota, nałożona na dotychczasowe”.

Reginald Harrison: „proces integracji może być określony jako osiągnięcie na jakimś obszarze więzi politycznej wspólnoty, centralnych instytucji z uprawnieniami do podejmowania wiążących decyzji i metodami kontroli określającymi przydział [allocation] wartości na szczeblu regionalnym, jak również mechanizmami do kształtowania konsensusu”

William Wallace określa integrację jako „tworzenie i utrzymywanie intensywnych i zróżnicowanych wzorców [patterns] interakcji między wcześniej autonomicznymi jednostkami”

Wallace odróżnia formalną i nieformalną integrację.

Formalna integracja składa się z rezultatów (instytucje, polityki [policies] i zmiany ustawodawcze), wynikające z zamierzonej [deliberate] politycznej sankcji (poparcie, wysiłek)

Nieformalna integracja to procesy, w których faktyczne skutki następują bez formalnej, władczej [authoritative] interwencji

Z kolei Richard Higgott odróżnia de facto strukturalną integrację od de jure instytucjonalnej ekonomicznej współpracy.

Integracja a GATT/WTO

J. Tinbergen; International Economic Integration (1954 r.): integracja negatywna i integracja pozytywna.

Integracja negatywna to eliminacja wzajemnych restrykcji.

Integracja pozytywna to modyfikacja instrumentów w sferze polityki ekonomicznej, wprowadzenie w życie także nowych instrumentów i instytucji, ułatwiałoby to właściwe i efektywne funkcjonowanie rynku oraz promowałoby poszerzone cele polityczne unii.

Federalizm

Immanuel Kant usiłował szukać sposobów wykorzenienia konfliktów oraz stworzenia systemów zapewniających wieczny pokój. Poszukiwał warunków dla pokoju poprzez tworzenie mieszanki czynników środowiskowych i/lub instytucji.

Doświadczenia I Wojny Światowej ujawniły ostateczny upadek europejskiego systemu państw i załamanie się, rzekomo samokorygujących się, mechanizmów do równoważenia się sił. Konsolidacja państwa niemieckiego w drugiej połowie XIX w. stworzyła bezpośrednie dla nich zagrożenie, a zwłaszcza uczyniły to wojna francusko-pruska i I wojna światowa. Uczeni podejrzliwi wobec państwa narodowego potraktowali wojnę światową jako świadectwo niezadowalającego charakteru systemu państw. Uważali, iż jest on niezadowalający w sposób wrodzony. Okres międzywojenny skłaniał do twórczego myślenia o przyszłości Europy „Idea europejska” zaczynała nabierać kształtów.

Książka Richarda Coudenhove'a-Kalergi'ego, Pan-Europa (po raz pierwszy w 1923 r.) zawierała wizje zjednoczonej Europy z federalną konstytucją. Twierdził, że Europa jest bytem naturalnym, który może stać się ważną siłą w skali globalnej. Natomiast, jeśli nie nastąpią zasadnicze zmiany w politycznej organizacji Europy, kontynent zostanie potargany wewnętrznymi, bratobójczymi, nacjonalistycznymi konfliktami. Ład Wersalski usunął imperia, ale w ich miejsce pojawiły się wątpliwe byty narodowe, często wewnętrznie niespójne.

Minister Spraw Zagranicznych Francji, Aristid Briand w 1930 r. przedstawił „Memorandum o Organizacji Reżimu w Europejskiej Unii Federalnej”.

Po II wojnie światowej takie wysiłki intelektualne uzyskały dodatkowe uzasadnienie. W sferze realpolitik poszukiwano rozwiązania „kwestii niemieckiej”, a zwłaszcza przezwyciężenia historycznych napięć między Francją a Niemcami. Próbowano odpowiedzieć, jak uczynić je współzależnymi.

Biorąc pod uwagę różnorodność państw europejskich, oczywistą staje się atrakcyjność federalizmu. Był przede wszystkim projektem politycznym, ze szczególnymi celami.

Federalizm opisywano jako bardzo użyteczne, coraz to bardziej popularne, zawsze dwuznaczne, a niekiedy niebezpieczne, pojęcie. Większość jego zwolenników skłania się do rozwiązania konstytucyjnego, zgodnie z którym władza jest podzielona między dwa lub więcej poziomów rządzenia. Podział władzy następuje między centralnym, regionalnym i państwowymi rządami.

Zdaniem Taylora, federacyjny proces integracyjny wymaga utworzenia dwu poziomów rządu - oddzielnych ale koordynowanych - rządu będącego rządem całości, na szczeblu federalnym, i rządów części składowych, na poziomie państw lub niższym. Systemy federalne opierają się na historycznych kompromisach, na trwałej umowie między jednostkami terytorialnymi. Jednostki terytorialne oddają część władzy wspólnym, centralnym instytucjom, ale pozostają w dużej mierze nietknięte, jako jednostki zachowując co najmniej sporą autonomię. „Cudowną formułą” jest możliwie najlepsza mieszanka jedności i różnorodności, pozwalająca wykonywać wspólne zadania, z możliwie największą skutecznością, a równocześnie z możliwie największą decentralizacją i autonomią. Jest to sposób zapewnienia rządu konstytucyjnego w pluralistycznych, liberalnych, demokratycznych społeczeństwach. Można określić federację jako odrębną formę organizacyjną lub fakt instytucjonalny, który istnieje, aby przystosować składowe jednostki unii do procedur podejmowania decyzji przez rząd federalny, centralny, z pomocą konstytucyjnego zakorzenienia.

Ważny rozdział: federalizm a federacja. Federalizm to ideologia, natomiast federacja to pochodna organizacyjna zasada.

Ważnym rozróżnieniem jest rozróżnienie między normatywnymi, ideologicznymi podejściami a analitycznym traktowaniem federalizmu jako formy zarządzania.

Preston King wyodrębnia trzy tendencje w ideologii federalizmu: 1) centralistyczną, 2) decentralistyczną i 3) zrównoważoną.

Nie istnieje żadne zasadnicze zalecenie co do szczegółów podziału władzy. Ważna jest „autonomia konstytucyjna”, lecz może być ona zgodna z bardzo różnymi rozwiązaniami organizacyjnymi.

Murray Forsyth wyodrębnia trzy nurty teorii federalistycznej o dużym znaczeniu dla europejskiej integracji: 1) dziedzictwo idei łączonych z Kantem, który bronił coraz to większych federacji, jako najbardziej właściwej konstytucyjnej gwarancji przeciw groźbie wojny, 2) elementy teorii demokratycznej, zatroskanej o to, jak zapewnić skuteczne zarządzanie w demokratycznych ramach tak, by władza znajdywała się w możliwie jak najbliżej ludzi, i 3) naukowe rozważanie federalizujących tendencji i procesów, obejmujące analizę warunków oraz ruchy społeczne, które doprowadzają do rezultatów federacyjnych.

Federacyjne podejścia mogą mieć różne punkty wyjścia. Charles Pentland wymienia dwa kluczowe: socjologiczne i konstytucjonalne. Pierwsze, to postęp i pokój, wynikające z interakcji ludów. Drugie, to harmonia i stabilność, wynikające z oświeconego projektu konstytucyjnego, łagodzącego bardziej atawistyczne skłonności państw. Rezultat, w obu przypadkach, to jasno określone państwo ponadnarodowe.

Reginald Harrison:

„Stanowisko federalistyczne wyraża najwyższy sceptycyzm co do natury ludzkiej i możliwości dobrej woli i współdziałania między państwami, co prowadzi, w najbardziej skrajnej postaci, do głębokiej nieufności wobec bardziej konfederacyjnych rozwiązań, integracyjnej organizacji funkcjonalnej czy integracji ekonomicznej jako narzędzi integracji.”

Federaliści widzą państwowość jako bądź pożądany, bądź nieuchronny sposób zarządzania. Wyróżnia to federalizm wśród innych podejść, zwłaszcza tych, które przewidują przezwyciężenie państwa narodowego, i zastąpienie systemu państw odmienną formą ładu światowego. Dla federalistów państwo ponadnarodowe przynosi wzrost skuteczności, wynikający z dużej skali, poprzez centralizację i przekazywanie w górę uprawnień politycznych.

Odróżnia to federację od konfederacji, gdzie uprawnienia polityczne w kluczowych sprawach dotykających suwerenności pozostają głównie w dyspozycji państw członkowskich.

Centralizacja w federacji jest równoważona pielęgnowaniem demokratycznych bodźców, możliwych dzięki konstytucyjnemu przyzwoleniu na wielość suwerenności, z przekazywaniem w dół [devolution] władzy w wybranych sferach polityki.

Projekt federalistyczny to właściwa równowaga między 1) różnymi, rywalizującymi poziomami władzy oraz 2) skutecznością a demokracją. Federaliści uważają, że możliwe jest wypracowanie szczęśliwej zbieżności między autonomią jednostki a nadrzędną harmonią.

Dążenie do tych celów musi być ujęte w konstytucji, a nie pozostawione tradycyjnym narzędziom dyplomatycznym. Aksjomatem federalistycznym pozostaje, iż realizacja, w długim okresie czasu, wspólnych celów, nie może być osiągnięta ani przez działania indywidualnych jednostek [unit], ani przez tworzenie międzynarodowych sojuszów.

Federalistyczna formuła, zdaniem jej zwolenników, ma dwa rozstrzygające atuty. Po pierwsze, uniemożliwia przechwycenie systemu przez jakąkolwiek jedną grupę, nie pozwala na dominację, a zwłaszcza na politykę ekspansji bądź totalitarną. Po drugie, państwo federacyjne staje się silniejszą jednostką wobec zagrożeń zewnętrznych.

Prowadzi to jednak do dylematu, gdyż logika jest potencjalnie obusieczna. Motywem zwolenników federalizmu jest nadzieja, że tendencje konfliktowe, wrodzone europejskiemu systemu państw, mogą być przezwyciężone. Lecz rezultatem inżynierii federalnej jest odtworzenie, podobnego do państwa, bytu, powtarzającego format państwa narodowego, chociaż w postaci ponadnarodowej. W jakim zakresie taki rezultat może rozwiązać istniejące problemy ładu międzynarodowego, pozostaje pytaniem. Aktorzy stają się bardziej zdolni do uporania się z istniejącym stanem rzeczy, ale nie zostaje rozwiązany problem konfliktu międzynarodowego, a nawet może być on zaostrzony, gdy logika federalistyczna prowadzi do pojawienia się globalnego systemu superpaństw, mogących znaleźć się w konflikcie.

Metoda dochodzenia do konstytucyjnego punktu ostatecznego była kluczowym przedmiotem sporów, i wyjaśnia ona kilka rozłamów w ramach „ruchu federalistycznego”.

Niektórzy uważają, że federacja powinna być aktem nagłości konstytucyjnej, jednorazowym i na zawsze rewolucyjnym rozwiązaniem.

Inni opowiadają się za gradualizmem; federalizm musi być pielęgnowany jako ruch powszechny dla stworzenia parcia ku punktowi federacyjnemu wśród elit polityki. Ich zdaniem, federaliści działają jako rzecznicy, podnoszący świadomość masowej opinii publicznej oraz przekonujący kluczowych aktorów w przemyśle i w handlu. Stworzenie instytucji federalnych będzie wynikiem wybranego w wyborach powszechnych zgromadzenia konstytucyjnego, które nakreśli federalną konstytucję, podlegającą ratyfikacji przez parlamenty narodowe. Niczego nie można osiągnąć bez masowej woli. Niektórzy przekonywali, iż sytuacje kryzysowe mogą sprzyjać upowszechnianiu federalistycznej idei. Federalny dyskurs nie wystarcza dla uzyskania posłuchu jedynie dzięki argumentom racjonalnym. Równie ważne jest wykorzystywanie szans strategicznych i znajdywanie odpowiedniej taktyki, by ominąć nieuchronny opór rządów narodowych, które posiadają utrwalone interesy w zachowaniu starego ładu. Zręczność strategiczna, uwypuklana przez zwolenników gradualizmu, skłaniała do dostrzeżenia podobieństw do neofunkcjonalizmu.

Carl Friedrich przekonywał do przesunięcia tradycyjnego punktu ciężkości, od tworzenia mocnych zasad konstytucyjnych ku badaniu tendencji federalizujących. Federalizm należy postrzegać jako proces, jako raczej „zmieniający się wzorzec zmieniających się stosunków, a nie jako statyczny projekt, regulowany mocnymi i niezmienialnymi normami.” Reguły z pewnością są ważne, ale pozostają wtórne do ogólnych przesunięć historycznych. Zdaniem Friedricha, główną kwestią jest: Jakie funkcje wykonuje stosunek federalny?” - a nie jaką ma strukturę.

Amatai Etzioni bronił federalistycznego zbioru roboczych założeń i potwierdzał niektóre z przypuszczeń federalizmu gradualistycznego. Etzioni traktował integrację jako rezultat, jako stan końcowy. Uważał, że polityczna wspólnota jest wspólnotą, która posiada trzy rodzaje integracji: a) ma skuteczną kontrolę nad środkami przemocy, choć może delegować część kontroli nad nimi do jednostek członkowskich); b) ma centrum podejmowania decyzji, które jest zdolne oddziaływać znacząco na podział zasobów i nagród w całej wspólnocie i c) jest ośrodkiem politycznego utożsamiania się dla dużej większości politycznie świadomych obywateli.

Nacisk Etzioniego na procesy wskazuje na podobieństwo z integracyjnymi teoriami transakcjonalizmu i neofunkcjonalizmu, ale w rzeczywistości jest rygorystyczną próbą operacjonalizacji klasycznych idei federalizmu, w celu zrozumienia, jak działają procesy federacyjne. Oznacza to ciąg podstawowych pytań i liczne hipotezy, o naturze stosunków między państwami przed rozpoczęciem procesu unifikacji, o uprawnienia przydzielane częściom składowym, gdy ujednolicenie się zaczyna; czy unifikacja jest równo rozwijającym się procesem; czy pewni aktorzy są bardziej zaangażowani od innych we wstępnej fazie; o funkcje systemu, gdy unifikacja została osiągnięta lub gdy została ona przerwana.

Różnych federalistów łączy założenia o prymacie czynnika „politycznego”. Polityczne problemy wymagają rozwiązań politycznych, a środki do osiągnięcia pożądanych rezultatów są polityczne.

Federalizm nie traktuje zmiany społecznej jako wystarczającego warunku, by osiągnąć integrację. Instytucje są ważne bądź jako twory ludzkie dla zapoczątkowania transnarodowego federalnego ładu prawnego bądź jako obrońcy zmiany myślenia w skali masowej, na korzyść federacji jako preferowanej struktury zarządzania.

Funkcjonalizm

Funkcjonalizm jest `intelektualnym poprzednikiem' nie tylko neofunkcjonalizmu, ale różnych podejść do ładu międzynarodowego, jak społeczeństwa światowego, polityki powiązań, czy teorii reżimów. Nawiązuje do liberalno-idealistycznej tradycji. Podstawami funkcjonalizmu są pozytywne widzenie ludzkich możliwości i, w pewnej mierze, ludzkiej natury. Zdaniem funkcjonalistów, racjonalny, pokojowy postęp jest możliwy, konflikty i brak harmonii nie są wpisane w ludzką naturę. F. jest najtrwalszym wyzwaniem dla państwowo-centrycznej `polityki mocarstwowej'.

Kluczową postacią był David Mitrany (1888-1975). Pochodził z Rumunii, ale spędził okres kształtowania się osobowości w Londynie, jako student London School of Economics i napisał większość swoich prac w Anglii. Tworzenie społeczeństwa międzynarodowego odzwierciedla u niego radykalno-racjonalistyczne nastroje, które znajdywały wyraz w Wielkiej Brytanii w takich ruchach jak Fabianism, Cechowy Socjalizm, a nawet syndykalizm. Funkcjonujący System Pokojowy wyraża optymizm co do możliwości oświeconej społecznej inżynierii. Można tu wskazać jeszcze na Ogólną Teorię Zatrudnienia, Oprocentowania i Pieniądza Johna Maynarda Keynes'a i na słynny raport Williama Beveridge'a o społecznym ubezpieczeniu. Generalnie funkcjonalizm stara się rozważać warunki dla zakończenia konfliktu ludzkiego i znalazł dla siebie odpowiednią przestrzeń intelektualną w burzliwym klimacie politycznym lat 40. Mitrany przedstawiał siebie jako element nauk społecznych, pragnął unikać dogmatów normatywnych, przy tworzeniu zaleceń dla przyszłego zarządzania ludzkiego, był zainteresowany zaleceniami strategii dla osiągnięcia systemów trwałego pokoju, ale wysuwał argumenty bardzo starannie i odrzucał nieugiętość, jaka cechowała idealizm lat międzywojennych.

Poszukiwał Mitrany nie `idealnej' formy społeczeństwa międzynarodowego, ale uwagę skupiał na kwestii, jakie powinny być jego zasadnicze funkcje.

Na pierwszym planie są ludzkie potrzeby, dobrobyt publiczny, przeciwstawiane świętości państwa narodowego lub celebrowaniu jakiejś konkretnej, ideologicznej wiary. Funkcjonaliści wyrażają duże wątpliwości co do zdolności państw narodowych w zaspokajaniu potrzeb ludzkich. Pewne potrzeby wykraczają poza granice państw, a ponadto samo istnienie państw narodowych utrzymuje pewne dogmaty, które oddalają politykę od maksymalizacji dobrobytu publicznego. Należy być równocześnie racjonalnym co do swych potrzeb i twórczym co do tworzenia władczych instytucji, które mogą wykonywać funkcje im przypisane (stąd nazwa `funkcjonalizm').

Funkcjonalizm Mitrany'ego przedstawia bardzo technokratyczną wizję zarządzania ludzkiego. Przypisywał politykom jako motyw dominujący zdobywanie i utrzymywanie władzy miast dążenia do wspólnego dobra. Haas wspomniał, że funkcjonalizm nieco przypomina roszczenie marksizmu-leninizmu, by zastąpić `rząd nad ludźmi' `zarządzaniem rzeczami'. Jednak Mitrany był bardzo krytyczny wobec wielu aspektów marksizmu i, ogólniej, teorii socjalistycznej, zwłaszcza co do roli państwa jako najbardziej prawdopodobnego agenta zmiany społecznej. Jego anty-dogmatyzm technokratyczny rozciągał się na państwo.

Tworzenie instytucji ponadnarodowych miałoby dwa prawdopodobne skutki: 1. skuteczne wykonywanie zadań przez między- lub ponad-narodowe instytucje spowodowałoby przeniesienie powszechnej lojalności, od państwa narodowego właśnie ku nim, 2. prawdopodobieństwo konfliktu międzynarodowego uległoby zmniejszeniu; stosowanie technokratycznego i racjonalistycznego podejścia do zarządzania ludzkiego było podstawą funkcjonującego systemu pokoju.

Funkcjonalizm jest z jednej strony technokratyczny i racjonalistyczny, z drugiej ma bardzo normatywny charakter.

Być może pewną przesadą jest opisywanie suwerenności narodowej jako `głównego przeciwnika' Mitrany'ego, lecz poszukiwanie nowych rozwiązań opierało się uznaniu odpowiedzialności tych formalnych rozwiązań politycznych, które doprowadziły do dwu Wojen Światowych.

Funkcjonalistyczna mantra to twierdzenie `forma idzie w ślad za funkcją'. Ludzkie potrzeby zmieniają się w czasie i przestrzeni. To oznacza, że projektowanie rozwiązań instytucjonalnych musi być elastyczne i wolne od uprzedzeń. Nie są one związane z jakimkolwiek szczególnym projektem organizacji międzynarodowej. Na pierwszym planie są ludzkie potrzeby, a nie jakiś ogólny, scalony, ostateczny stan. Elastyczność jest słowem kluczowym. Pewne potrzeby pojawiają się, ulegają zmianie, inne znikają.

Mitrany był bardzo krytyczny w stosunku do planów rządu światowego (H.G. Wellsa, Bertranda Russella), nie wierząc, że może ono przynieść stabilny ład. Podobnie do imperiów, najprawdopodobniej prowadziłoby do tego samego rodzaju antagonizmów, które osłabiły i ostatecznie przyniosły kres ładów imperialnych.

Funkcjonaliści, podobni Mitrany'emu, przewidywali mnożenie się elastycznych, ukierunkowanych na określone zadanie, międzynarodowych organizacji. Działania byłyby wybierane konkretnie i organizowane oddzielnie - każde zgodnie ze swoim charakterem, warunkami, w jakich trzeba działać, oraz z potrzebą chwili. Rezultatem byłaby sieć różnych i nakładających się na siebie instytucji zarządzania, różniących się w formie, podobnie jak i i w funkcjach (kontynentalne systemy kolejowe, międzykontynentalne organizacje żeglugi morskiej, uniwersalne zarządzanie lotnictwem czy  radiofonią).

Mitrany mocno i konsekwentnie odrzucał regionalne projekty integracji. Krytykował Plan Brianda jako etatystyczny i wyłączający. Sprzeciwiał się zamykaniu się terytorialnemu, Ostro krytykował pojęcie Paneuropy Coudenhove-Kalergi'ego, stawiając fundamentalne pytanie o określenie Europy, z punktu widzenia jej granic, i oddziaływania na świat zewnętrzny.

Zdaniem M., „między koncepcją unii kontynentalnych i koncepcją uniwersalnej ligi istnieje różnica nie tylko stopnia, ale i istoty. Pierwsza posuwa się po starej drodze, określając terytorium, druga określa funkcje; podczas, gdy unie określają swe terytorium jako sposób różnicowania między swymi członkami a pozostającymi na zewnątrz, to liga wybierałaby i określałaby funkcje dla przeciwstawnego celu integrowania z myślą o interesach wszystkich.

Regionalizm był więc receptą na odtworzenie błędów systemu państwowego na większą skalę. Ciągłe stosowanie logiki terytorialnej, przeciwnej logice funkcjonalnej, stwarzało potencjał dla międzyregionalnych antagonizmów. Ten punkt widzenia Mitrany wyraził najjaśniej w eseju „Perspektywy integracji: federalna bądź funkcjonalna” w 1975 r. Atakował federalne i regionalne błędy, które z znajdywał we wspólnotach europejskich. Jako błąd regionalny opisywał tendencję do kreślenia granic i narzucania ograniczeń w członkostwie. Federalnym błędem nazywał tendencję do tworzenia takich rozwiązań w celach politycznych - `Stanów Zjednoczonych Europy'. Jego zdaniem, „polityczna unia musi być nacjonalistyczna, i ... jako taka musi ona przeszkadzać, i może ona doprowadzić do klęski wielkiego dziejowego poszukiwania ogólnego systemu pokoju i rozwoju. Pod naciskami planowej i radykalnej transformacji społecznej jest ona skłonna zmierzać ku systemowi scentralizowanemu - zamkniętemu, wyłączającemu, konkurencyjnemu; i cokolwiek innego mogłaby ona uczynić, taki system nie będzie odpowiadać potrzebie pośredniczenia między nowymi ideologicznymi podziałami, albo łagodzenia surowego nacjonalizmu nowych państw, by skierować je ku nowym, bardziej zielonym pastwiskom wzajemnej, międzynarodowej wspólnoty.”

Ugrupowania regionalne pozostawiałyby nietkniętymi struktury podejmowania decyzji państw je tworzących, prowadząc do dominacji w nich najpotężniejszych państw.

Związki regionalne są tworzone w sposób podobny do procesu budowania państw, ale brakuje im `naturalnej spoistości' narodów. Są atawistyczne, ponieważ wytwarzają antagonizmy i mają charakter recydywy, ponieważ cofają zarządzanie do anachronicznych podstaw państwowości i terytorium.

Mówiąc tak, Mitrany jednak miał sporo szacunku dla EWWiS oraz Euratomu. W obu widział elementy jasnej funkcjonalnej logiki, technokratyczne mechanizmy doradcze łączące urzędników publicznych z  producentami, jak też możliwości współpracy z krajami nieczłonkowskimi. EWWiS była atrakcyjna dla niego, gdyż była właściwym rozwiązaniem funkcjonalnym dla szczególnego zbioru potrzeb sektorowych, jakie powstały w powojennej Europie. Była przykładem sytuacji, w której problemy miały określone rozmiary geograficzne. Natomiast problemem była integracja europejska, co najmniej połowie lat 60., gdy została zdominowana przez formalne procesy EWG.

Funkcjonalizm zwykle jest uważany za podejście, innowacyjne i odrębne, do studiowania polityki międzynarodowej i organizacji międzynarodowych. Zdaniem Paula Taylora, funkcjonalizm jest wyraźną alternatywą dla zwyczajowego myślenia o post-westfalskim ładzie międzynarodowym.

Dzięki wzrostowi zainteresowaniu `regionalizmem' funkcjonalistyczna alternatywa, `sektoralizm', przyciąga uwagę. Normatywnie, funkcjonalizm stanowi zasadniczą krytyce post-narodowego regionalizmu.

Mitrany pokazuje, jak unikać pułapek myślenia idealistycznego, realizując program wyraźnie post-państwowy. Było to alternatywą wobec realizmu, pozwalającą tworzyć wiele, poddających się sprawdzianowi, hipotez. Niezależnie od podobieństw z neofunkcjonalizmem, w jego pracach można widzieć zapowiedź myślenia o współzależności, transnacjonalizmie i zarządzaniu [governance] bez rządów.

Choć wielu współczesnych badaczy integracji będzie zaprzeczać powiązaniom z funkcjonalizmem, w najnowszych pracach o zarządzaniu, głównie w UE, pojawiają się obrazy złożonych, nakładających się, na wielu poziomach, władz, wcześnie obecne w funkcjonalizmie. Forsyth (1996) uważa, że funkcjonalizm przynosi `być może najlepsze teoretyczne ramy dla zrozumienia technicznej natury (Wspólnot Europejskich)' i że można widzieć w doktrynie funkcjonalnej organizacji stosunków międzynarodowych szczególnie udane podsumowanie założeń znajdujących się u podłoża procesu integracyjnego'.

Krytyka funkcjonalizmu skupia się wokół 4 kwestii:

1) określanie potrzeb wcale nie ma charakteru obiektywnego i technokratycznego, lecz zasadniczo polityczny i jest, zdecydowanie, przedmiotem konfliktu. Trudno jest też pogodzić logikę funkcjonalizmu z normalnymi warunkami gospodarki rynkowej, z nakazami konkurencji i skłonnością do wyłaniania zwycięzców i przegranych. Mitrany odrzucał kapitalizm leseferystyczny; zastosowanie funkcjonalistycznego szablonu do produkcji, finansów i handlu wymagałoby zasadniczych zmian w zachowaniach firm, rynków i finansowców.

2) beznadziejna naiwność; nierozsądne założenia o zdolności ludów i rządów do zmierzania w bardziej racjonalnych kierunkach. Funkcjonalizm zaślepia jego własna racjonalność, oparta na prymacie ludzkich potrzeb. Racjonalno-technokratyczne podstawy funkcjonalizmu, w żadnej mierze, nie trafiły ani do masowej opinii publicznej ani do elit politycznych. Błędnie też sprowadzają politykę tylko do zachowania oparte na dogmatach, podczas gdy zarządzanie rzeczami obejmuje także grupy ludzi podejmujących zbiorowe decyzje, tzn. polityczne, zgodnie z powszechnym rozumieniem. Idea, że integracja byłaby stopniowym triumfem racjonalnego i technokratycznego nad politycznym, stanowi fałszywą dychotomię. Technokracja jest głęboko polityczna i trudno znaleźć sprawy o wyłącznie technicznym charakterze. Haas krytykował funkcjonalizm Mitrany'ego za założenie o oddzieleniu władzy i dobrobytu. Wątpliwe są też założenia o możliwościach zmian w świadomości; obiektywne zaspokojenie potrzeb miałoby automatycznie rodzić poparcie dla formy instytucjonalnej, użytej dla zaspokojenia tych potrzeb. W rzeczywistości, mechanizmy, za pomocą których potrzeby są rozpoznawane, są niedookreślone. Brakuje odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób ludzie zaczynają wierzyć w pewne rzeczy o świecie. Obiektywna racjonalność nie wystarczy, w każdym razie nie z punktu widzenia obecnego stanu nauk społecznych.

3) kiepskie rezultaty w przewidywaniu. Wprawdzie można twirdzić, iż praca Mitrany'ego była raczej obroną sprawy niż przewidywaniem, lecz znajdujemy elementy prognozy w funkcjonalizmie. Zalecenia odzwierciedlały założenia o ewolucji potrzeb ludzkich i skłonności do zmiany form zarządzania, jakie nastąpią.

4. brak rygorów naukowych, bylejaka konstrukcja i naiwność metodologiczna. Mitrany występował jako częściowo dziennikarz, częściowo konsultant korporacji, częściowo jako analityk spraw zagranicznych, czyli rzadko zwracał się akademickiego grona słuchaczy. W międzywojniu jednak, Mitrany był świadomym siebie politologiem, poszukującym argumentów, by określić, jak rzeczy rzeczywiście się mają, a nie kierować się jedynie idealistycznymi impulsami. Jego funkcjonalizm był elastyczny, unikającym `wielkiej teorii'.

Transakcjonalizm

Integracja, zdaniem Karla W. Deutscha i jego zwolenników, oznacza osiągnięcie uczucia bezpieczeństwa w regionie, mocne przekonanie, iż wojna jest wykluczona jako sposób rozwiązywania międzynarodowych różnic, chociaż niekoniecznie państwa narodowe ulegają rozwiązaniu.

Transakcjonalistyczne (bądź kładące nacisk na komunikację bądź pluralistyczne) podejście związane jest ściśle z Deutscha, wybitnego badacza polityki międzynarodowej i procesów tworzenia się narodów.

We wprowadzeniu do II wydania Nacjonalizmu i Społecznej Komunikacji, (1953, 1966) wyjaśnia, że nacjonalizm i integracja wspólnot narodowych podzielają wiele cech z procesami integracji ponadnarodowej. Komunikacja jest kluczowym mechanizmem społecznej mobilizacji wspólnot, odpowiedzialnej za historyczne procesy rozwoju narodów. Podobnie dzieje się w sferze międzynarodowej, gdy państwa budują wspólnoty bezpieczeństwa.

Integracja międzynarodowa oznacza osiągnięcie bezpieczeństwa w regionie lub między grupą państw. Skuteczna integracja to radykalne pomniejszenie prawdopodobieństwa, że państwa sięgną po gwałtowne środki dla rozwiązywania różnic między nimi.

W pracy Polityczna Wspólnota i Obszar Północno-Atlantycki (1957) znajdujemy najwcześniejsze przedstawienie perspektywy transakcjonalistycznej.

Wspólnoty bezpieczeństwa to grupy ludzi, które stały się `zintegrowane'. Integrację określano jako osiągnięcie wewnątrz jakiegoś terytorium „poczucia wspólnoty” oraz pojawienie się instytucji i praktyk, dość silnych i powszechnych, aby zapewnić przez „długi” czas niezawodnych oczekiwań „pokojowych zmian”.

Ta definicja odnosiła się do dwu odrębnych rodzajów wspólnot bezpieczeństwa:

1. stopione, zamalgowane, będące wynikiem formalnego zlania się oddzielnych wcześniej jednostek, przykładowo państw, w większą jednostkę poprzez jakiś rodzaj instytucjonalnej fuzji.

2. pluralistyczne, byty, w ramach których państwa, składowe części, zachowują odrębną tożsamość prawną, a integracja zachodzi bez instytucjonalnego zlewania się lub bez tworzenia się nadrzędnej władzy, obejmującej całość.

Ten drugi rodzaj wydaje się ulubionym modelem Deutscha, gdyż jest najbardziej prawdopodobny i wydaje się trwalszym. Zamalgowane wspólnoty były wrażliwe na różne destabilizujące czynniki.

Wspólnotom pluralistycznym wystarczały trzy warunki:

1. zgodność co do najważniejszych wartości między składowymi jednostkami,

2. zdolność politycznie ważnych grup do odpowiadania na wzajemnie wysuwane bodźce, bez przemocy,

3. wzajemna przewidywalność w istotnych aspektach zachowania w dziedzinie politycznej, ekonomicznej i społecznej.

Deutsch był zainteresowany wspólnotą jako sytuacją integracji. Końcowym punktem integracji jest poczucie wspólnoty, będące jakościowym skokiem w porównaniu z paktami, traktatami i sojuszami między państwami.

Wiodącą hipotezą było, że poczucie wspólnoty między państwami jest zależne od poziomu komunikacji między państwami. Drogą do międzynarodowej wspólnoty jest stworzenie sieci wzajemnych transakcji. Im więcej interakcji między państwami, tym większe wzajemne znaczenie (wzajemna istotność). Wzrost wzajemnych oddziaływań jest korzystny, będzie wzmacniać uczucie zaufania, a wraz z zaufaniem będzie zwiększać się poziom interakcji.

W empirycznych badaniach należało mierzyć zmiany w strumieniach transakcji i w zdolności do wzajemnego reagowania[responsiveness].

Potencjał - i jedynie potencjał - dla integracji pojawia się przy bardzo wysokim poziomie międzynarodowych transakcji. Urzeczywistnienie integracji może zapewnić jedynie przewaga zdolność do wzajemnego reagowania.

Tę zdolność do wzajemnego reagowania określał jako `prawdopodobieństwo otrzymania odpowiedzi w czasie możliwym do przyjęcia'. Nie była ona zwykłym skutkiem woli, lecz mocno zależała od rzeczywistych zdolności do interakcji. Dostępność technologii komunikacji była bardzo ważna, ale zdolność określały również wymagania wobec systemu interakcji w danym czasie. Wymagania te były funkcją potrzeb tworzonych przez zmiany w przemyśle, gospodarce i technologiach, migracje, zmiany w gustach konsumenckich, długofalową dynamikę kultury i wyzwania międzynarodowe. Integracja możliwa była tylko wówczas, gdy wzrost zdolności wyprzedzał rozwój potrzeb.

Deutsch krytykował niektóre aspekty funkcjonalizmu. Uważał, że poziom komunikacji ze strony funkcjonalnych organizacji międzynarodowych jest niedostateczny, by zrodzić niezbędne zmiany lojalności wśród masowej opinii publicznej; urzędnicy cywilni w organizacjach międzynarodowych porozumiewali się z rządami, zaniedbując kontakty z masową opinią publiczną. Siła oddziaływania nacjonalizmu nie mogła osłabnąć. Jednocześnie, był bliższy funkcjonalistom niż federalistom, których obwiniał o przedwczesne dążenie do realizacji niedojrzałych jeszcze projektów amalgamacji.

Prace Deutscha, obejmujące całą dyscyplinę, teoretycznie innowacyjne i otwierające wielkie możliwości dla nowych technik, uczyniły go czołowym współtwórca alternatywnego wobec realizmu nurtu badań. Powiodło się Deutschowi przekonująco uzasadnić potrzebę redefinicji dyscypliny, kierując ją ku badaniu stosunków między społeczeństwami i ludami, `emocjonalnych stosunków między ludami', ich przyczyn i skutków, kosztem wąskiej sfery wzajemnych oddziaływań między państwami. Opierał się na analitycznym rozdzieleniu prawnego państwa od socjologicznego narodu, rzucając wyzwanie ortodoksyjnym, realistycznym koncepcjom, które skłaniały się do zlewania się idei narodu (tożsamości) i państwowości (rządu), poprzez ideę `interesu narodowego'. Zdaniem realistów, rządy przewodziły ludom w złożonej całości, określanej jako państwo narodowe. Realiści, choć przyznawali, że kraje mogą być wewnętrznie zróżnicowane, to jednoczyły je wspólne interesy na arenie międzynarodowej, interesami, określane głównie przez rządy.

Deutsch uczynił wiele, by wyjaśnić, że wspólne tożsamości są wynikiem intensywnych transakcji i komunikacji, że rozwój rozlicznych interakcji między różnymi ludami może być podstawą dla zwiększonego wzajemnego zaufania i, ostatecznie, dla zwiększonego poczucia bezpieczeństwa.

Stosunek Deutscha wobec integracji europejskiej jest mniej wyraźny.

Jak Willets zauważył, Deutsch zadawał ważne pytania. Socjologiczne zainteresowanie wspólnotami bezpieczeństwa było czymś różnym od inżynierii konstytucyjnej federalistów oraz racjonalnych dążeń do zaspokajania potrzeb ludzkich funkcjonalistów. Był on znacznie mniej zainteresowany przezwyciężeniem państwa narodowego i czy konstruowaniem instytucji międzynarodowych. Prace Deutscha próbowały zachować państwa narodowe jako dominujących aktorów, równocześnie mając nadzieję na zmniejszenie prawdopodobieństwa konfliktu międzynarodowego. Normatywne roszczenia tej tradycji przewidują, zdaniem Pentlanda, połączenie wartości narodowego samookreślenia i międzynarodowego pokoju oraz bezpieczeństwa.

W odróżnieniu od neofunkcjonalistów, Deutsch nie był zainteresowany tworzeniem teorii na podstawie doświadczeń WE. Transakcjonalizm chciał być lepszą ogólną teorią integracji niż neofunkcjonalistów, uogólniająca doświadczenia EWWiS. Transakcjonalizm spoglądał na różne historyczne przypadki tworzenia wspólnot bezpieczeństwa, by stworzyć zbiór ogólnych, teoretycznych twierdzeń.

Wyraźnie opowiadał się Deutsch za pluralistycznymi wspólnotami bezpieczeństwa, których przykładem z całą pewnością nie były Wspólnoty Europejskie.

Jednocześnie znaleźć można u Deutscha ważne argumenty dla rozwoju zamalgowanych wspólnot bezpieczeństwa, których `Szóstka' była pierwszorzędnym przykładem. Rozwój funkcjonalnych połączeń poprzez nieformalne, ekonomiczne i społeczne, wzajemne oddziaływania, z czasem, tworzy społeczno-psychologiczne skłonności oraz uruchamia procesy uczenia się, prowadzące do asymilacji i integracji. Wywoływane przez elity próby prowadzą do instytucjonalizacji i sformalizowania tych początkowych, funkcjonalnych, powiązań. Formalne budowanie instytucji jest środkiem dla zachowania wspólnoty, w której stworzono intensywne wzorce komunikacji. To rozumowanie wyraźnie poprzedza rozważania Wallace'a o integracji formalnej i nieformalnej. W pewnych przypadkach budowanie regionu zaczyna się od nieformalnych ekonomicznych wzajemnych oddziaływań, a dopiero potem państwa konsolidują je i rozwijają.

Trwa spór między transakcjonalistami a neofunkcjonalistami; zdaniem pierwszych, integracja osiągnęła najwyższy poziom w końcu lat 50., co oznacza stanowcze odrzucenie rozumowania neofunkcjonalizmu.

Krytycy transakcjonalizmu wskazują na poważne problemy mierzenia i operacjonalizacji. Zdaniem Puchali, szczególnie jest trudno o dane z odleglejszej przeszłości Nie jest jasne, jakie są skutki takich wzajemnych oddziaływań na tożsamości i wzajemne utożsamianie się między ludźmi.

Krytykowano również brak jasności co do mechanizmów, z pomocą których odbywały się niektóre ważne procesy. Przykładowo, 1) jaki miało charakter przejście od `integracji' do `amalgamacji', 2) jak nieformalne interakcje powodują formalne budowanie instytucji, 3) jak socjo-psychologiczne zmiany prowadzą do władczego działania. Puchala pisze o niepowodzeniu w wyjaśnianiu polityki motywacji [politics of motivation], co z kolei staje się problemem władzy; zgodnie z założeniem transakcjonalistów, zmiany emocji w masach ostatecznie wymuszają formalne zmiany przez rząd polityki, lecz można przekonywać równie dobrze, iż postawy wśród masowej opinii publicznej są wynikiem działań narodowych mediów, w co silnie zaangażowane są narodowe władze.

Neofunkcjonalizm

Dla wielu `teoria integracji' i `neofunkcjonalizm' stały się faktycznymi synonimami. Choć nawet sam Haas (1975) określić go jako `wychodzący z użycia', neofunkcjonalizm trwa, a nawet ożył w ostatnich latach. Być może brakuje obecnie `fundamentalistycznych' neofunkcjonalistów, lecz wielu badaczy korzysta z elementów logiki i słownictwa neofunkcjonalizmu.

Neofunkcjonalizm jest szczególnie ważny z dwu powodów:

1. mówi nam wiele o teorii, jej budowaniu i przełomach w sposobach badań w naukach społecznych. Neofunkcjonalizm - podobnie jak transakcjonalizm - odzwierciedlał zmiany w naukach społecznych, które pojawiły się w Stanach Zjednoczonych po II Wojnie Światowej, a dojrzały pod koniec lat 50. i w latach 60.

2. jest ściśle związany ze strategiami ojców założycieli Europy. Neofunkcjonalistyczna teoria integracji może być nawet uznana za `autoryzowaną wersję' europejskiej integracji

Jean Monnet i Robert Schuman wyraźnie odrzucali idealizm ruchu federalistycznego. Nawet jeśli federacja - jako rezultat - mogła pozostawać ich ostatecznym celem, to nie wierzyli, by można ją było osiągnąć dzięki racjonalnej argumentacji i przedstawianiu wprost konstytucyjnego projektu. Można było do niej dojść jedynie z pomocą stopniowych i strategicznych środków.

To podejście było opisane jako technokratyczne i funkcjonalistyczne, co najmniej przez Ernsta Haasa. Jego zdaniem, metoda Monneta polegała na rozeznaniu zbieżności preferencji i trzeźwo pojmowanych własnych interesów przez politycznych aktorów w Europie.

Równocześnie warto zwrócić uwagę na bardzo wymowne sformułowanie Haasa (1968):

„Zbieżne ekonomiczne cele były osadzone w biurokratycznym, pluralistycznym i przemysłowym życiu nowoczesnej Europy, zapewniając jej rozstrzygający napęd. Siłą napędową ruchu byli technik ekonomista, planista, innowacyjny przemysłowiec i związkowiec, a nie polityk, uczony, poeta czy pisarz.”

Można jednak znaleźć interpretacje w kategoriach realizmu, wyjaśniające, jak czyni to Desmond Dinan [Ever Closer Union...1994: 10], Deklarację Schumana wąsko pojmowanym narodowym interesem i francusko-niemieckim kompromisem.

Warto też zauważyć powiązania i nakładanie się politycznych wypowiedzi i działań “europeizujących elit” na początku lat 50., procesów przez nich zapoczątkowanych i zarządzanych, wreszcie przeważających wyjaśnień przez badaczy.

Strategia budowania wspólnot europejskich może być streszczona w następujących twierdzeniach:

1. należy zaczynać skromnie od scalania w sferach „niskiej polityki”, ale dopilnować, by były one dla gospodarki sektorami kluczowymi, strategicznymi (jak węgiel i stal),

2. należy stworzyć wysoką władzę (instytucje ponadnarodowe), nieobciążoną rozpraszającym bagażem interesów narodowych, by nadzorowała proces integracyjny i mogła wspierać dalszy postęp integracji,

3. integracja wybranych ekonomicznych sektorów różnych państw narodowych stworzy funkcjonalne naciski dla integracji powiązanych sektorów. Rozmach prawdopodobnie będzie trwać, szczególnie przy wiodącej roli, występującej jako impresario, wysokiej władzy. Skutkiem będzie stopniowe i postępujące wplątywanie gospodarek narodowych,

4. głębsza integracja będzie pod opieką nie tylko wysokiej władzy. Stopniowo grupy społeczne, których lojalność wcześniej była wobec władz narodowych, zaczną postrzegać przesunięcia w umiejscowieniu mającej znaczenie władzy. Będą one przenosić swoje lojalności i przekierowywać swoją działalność zgodnie z tym, ponieważ poszukują one najbardziej skutecznej drogi dla realizacji swoich interesów materialnych. Te interesy zaczną osadzać się w systemie europejskim w miarę, jak nowe ponadnarodowe europejskie struktury zaczną skutecznie funkcjonować,

5. pogłębiająca się integracja ekonomiczna stworzy potrzebę dla dalszej instytucjonalizacji europejskiej w miarę, jak coraz bardziej rozszerzająca się integracja wymagać będzie większej złożoności regulacyjnej,

6. polityczna integracja jest mniej lub bardziej nieuchronnym efektem ubocznym integracji ekonomicznej,

7. wynika z tego, że ta stopniowa integracja ekonomiczna, wraz z określonym stopniem ponadnarodowej instytucjonalizacji, jest skuteczną drogą do stworzenia długo-terminowego systemu pokoju w Europie.

Zdaniem Duchêne'a (1994), metoda Monneta polegała na świadomej zmianie krajobrazu, w jakim konflikt być obserwowany, aby wyrwać się z istniejącego impasu i zapoczątkować nowy bieg wydarzeń. Tę logikę nazywał Monnet „dynamiczną nierównowagą”.

Polityczna jedność i pokój miały być skutkiem gospodarczego wplątania, lecz nie mogło to nastąpić bez stworzenia celowych instytucji.

Ponadnarodowe instytucje miały stać się składnicami wiedzy, by zapewnić ciągłość rozmachu integracyjnego i trwałość osiągnięć integracyjnych. Zdaniem Monneta, instytucje ucieleśniają i utrwalają idee w sferze rzeczywistej polityki, i dlatego wspierają rzeczywistą i trwałą zmianę (Holland 1996).

Neofunkcjonalistyczne przesłanki

Neofunkcjonalizm pojawił się w nadzwyczajnych okolicznościach politycznych, a równocześnie odzwierciedlał on szczególny moment w rozwoju nauk społecznych (rewolucja behawioralna). Badacze zaczęli wówczas zajmować się bardziej analizą politycznego zachowania i procesów politycznych niż, jak wcześniej, głównie instytucjami i rozwiązaniami konstytucyjnymi.

Neofunkcjonalistyczne idee pojawiły się w pracach Haasa Jednoczenie Europy (1958 i 1968), Leona Lindberga Polityczna Dynamika Europejskiej Integracji Ekonomicznej (1963) i Haasa Poza Państwem Narodowym (1964).

W stosunku do funkcjonalizmu, bodaj największym odstępstwem było wprowadzenie ponownie politycznej agencji (agency). Ponarodowe polityczne wspólnoty miały być skutkiem nie technokratycznej automatyczności, lecz procesu zapoczątkowywanego i wspieranego przez aktorów świadomych celów i dążących do realizacji własnych interesów. Haas sugerował, że

„doświadczenie Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali zrodziło teorię integracji narodowej, pośrednio, metodą prób i błędów, w wyniku błędnej kalkulacji aktorów pragnących integracji, manipulacji elitarnymi siłami społecznymi przez małą grupę pragmatycznych administratorów i polityków działających, w środowisku niewyraźnej, ale przyzwalającej opinii publicznej. Raczej `funkcjonalizm' i `przyrostowość' (incrementalism) niż `federalizm' i `wszechstronne planowanie' są kluczowymi określeniami dla opisywania tej teorii”.

Nacisk na aktorów i ich (często przypadkowe) interakcje odzwierciedlał widzenie integracji jako raczej procesu niż rezultatów. Proces wyłaniał się z bardzo złożonej pajęczyny aktorów dążących do swoich celów w pluralistycznym politycznym środowisku.

Zakładano też, że polityka jest działalnością grup, co wyrażało wpływ pluralizmu. Bada on politykę różnorodności i widzi społeczeństwo mnogości interesów, które układają się w rozróżnialne grupy. Polityka staje się rywalizacją między różnymi grupami o wkład w proces podejmowania decyzji oraz o wpływ na rezultaty polityczne. W pluralistycznej zbiorowości politycznej państwo jest poddawane konkurencyjnym postulatom takich grup. Zdaniem niektórych, polityka publiczna jest syntezą, dokonywaną przez państwo, takich postulatów. Zdaniem innych, odzwierciedla interesy najpotężniejszych grup wobec państwa. Kluczowe jest odrzucenie obrazu prostego podziału społeczeństwa na elity i masy.

Początkowo neofunkcjonaliści myśleli o przeniesieniu zbiorowości pluralistycznej, z poziomu narodowego na ponadnarodowy. Heathcote (1975) wskazuje, iż neofunkcjonalizm budowano wokół tezy, że międzynarodowe społeczeństwo państw może upodobnić się pod względem procedur do narodowych systemów politycznych.

Założenia o zainteresowanych aktorach i grupach politycznych skłaniały do sądu, iż uprzemysłowione, pluralistyczna i biurokratyczna natura nowoczesnej Europy czyni nieuchronną obecność grup dążących do własnego interesu. Agregacja działań takich grup tworzy wzorce zachowania, które mogą stworzyć system. Działanie takich grup będzie samolubne i napędzane myślą o celu, a nie idealistyczną gorliwością w dążeniu do wspólnego dobra. Zdaniem Haasa (1964), „nie istnieje żadne wspólne dobro, inne niż postrzegane przez okulary zabarwione przez interes, noszone przez międzynarodowych aktorów”. Wynika z tego, że wzorce integracji znajdywałyby odzwierciedlenie w zmienionym zachowaniu grup. Co najbardziej oczywiste, procesy integracyjne zmieniłyby postawy i strategie grup interesów, starających się wpływać na polityczne rezultaty. Postrzeganiu przez te grupy przesunięć w miejscach władzy i siły towarzyszyłoby przenoszenie lojalności; miast orientować się na rządy państw narodowych, zaczęłyby kierować się ku rozwijającej się arenie ponadnarodowej. Innym skutkiem byłyby zmiany politycznej organizacji i taktyki (transnacjonalizacja), by uzyskać dostęp i wpływ na nowe centralne ośrodki podejmowania decyzji. Europeizacja wspólnoty politycznej przejawiłaby się również w ogólnoeuropejskich stowarzyszeniach interesów.

Ważne było, by te instytucje różniły się jakościowo od tych związanych z tradycyjną organizacją międzyrządową. Nowe regionalne instytucje potrzebowały bezpośredniego dostępu do grup społecznych. Potrzebne były mechanizmy pozwalające obejść tradycyjną rolę odźwiernego [gatekeeping] sprawowaną przez rządy państw narodowych, by dialog między interesami a nowymi instytucjami mógł się odbywać, przynosząc integracyjne procesy i rezultaty.

Haas (1964) widział ponadnarodową wspólnotę polityczną jako przejaw nowoczesności, fazę wykraczającą poza narodowość, a więc zgodną z tendencjami politycznymi w połowie XX wieku:

„Ponadnarodowy schemat rządu na poziomie regionalnym uderzająco przypomina przeważającą naturę rządu na poziomie narodu uprzemysłowionego we wszystkim, z wyjątkiem konstytucyjnej terminologii. Wydaje się być właściwym regionalnym odpowiednikiem dla państwa narodowego, które nie czuje się już dłużej zdolne do osiągania celów dobrobytu w swych wąskich, własnych granicach, i dlatego pogodziło się z faktem współzależności w przemysłowej i egalitarnej epoce”.

Dla Haasa ponadnarodowy styl polityczny był rzeczywistym postępem wobec starych sposobów zarządzania, zarówno narodowego, jak i tego, co widział jako jego międzynarodowe następstwa - międzyrządowości, konfederacji i federalizmu.

Inne założenia neofunkcjonalizmu były zasadniczo funkcjonalistyczne. Najważniejsza była nie wielka polityka, ale zaspokajanie materialnych potrzeb. Technokracja oznacza, że rząd staje raczej wobec zadań o coraz to bardziej menedżerskim charakterze niż działań napędzanych przez wielkie cele ideologii.

Haas (1963) pisał:

„Ideologia, więc, jest jeszcze z nami. Ale objawia się ona raczej w konfrontacjach o religijną, etniczną czy oświatową politykę, niż w sferze gospodarki czy co do wielkich problemów polityki zagranicznej i obrony. Ideologia jest tłumiona w takim stopniu, że wielkie podziały w społeczeństwach narodowych raczej przebiegają różnie w zależności od sprawy niż doprowadzają do skupiania się w mocnych grupach, które jednoczy stosunek wobec wielu problemów”.

Tak więc, obok przekonania o możliwości przeniesienia pluralistycznych politycznych procedur, neofunkcjonaliści skłaniali się do poglądu, że ponadnarodowy proces podejmowania decyzji będzie coraz to bardziej upodabniać się do technokratycznego odpowiednika wewnątrz państw narodowych.

Technokracja to władza tych, którzy kontrolują środki produkcji albo, ściślej, tych, którzy są obdarzeni niezbędną wiedzą dla zrozumienia złożonej maszynerii kapitalistycznego sposobu produkcji. Technokracja jest sposobem teoretycznego ujmowania rządu i procesów podejmowania decyzji w zaawansowanych gospodarkach przemysłowych.

Na początku integracji przekonanie o zwycięstwie technokratycznego sposobu podejmowania wypowiadano ostrożniej. Z czasem myśl ta stała się nieodłączną częścią wpływowej tezy o `końcu ideologii'. Sądzono, że publiczne tworzenie polityki składa się przede wszystkim z `zarządzania rzeczami', a mniej z rządzenia zgodnego z ideologicznymi przekonaniami. Rząd widziano coraz to bardziej jako proces zarządzania, który wykorzystuje racjonalistyczne, naukowe i (być może, w jeszcze większej mierze) niedogmatyczne metody.

Opierając się na tych założeniach i doświadczeniach wspólnot europejskich, neofunkcjonaliści stworzyli schemat integracji:

Dwa lub więcej państw zgadzają się scalać w danym ekonomicznym sektorze (sektorze a). Aby zrealizować skuteczniej to zadanie, zgadzają się mianować ponadnarodową biurokrację - `wysoką władzę' - dla nadzorowania działań. Podczas gdy integracja sektora a przynosi część zakładanych korzyści, pełna korzyść z integracji nie będzie osiągnięta, o ile pokrewne sektory ekonomiczne nie zostaną również wciągnięte w integracyjną sieć. W każdym razie, integracja sektora a wytwarza funkcjonalne naciski na połączenie wobec pokrewnych sektorów b i c, tak by również i one stały się częścią procesu. Są jeszcze dwa inne, mniej lub bardziej, automatyczne procesy. Ekonomiczna integracja automatycznie podnosi poziom transakcji między aktorami z integrującego się regionu. Sama grupowa istota polityki skłania do tworzenia nowych organizacji interesu na poziomie regionalnym. W tym samym czasie, wysoka władza staje się kluczowym sponsorem dalszej integracji. Rozwija ona strategie, odpowiadające jej własnym, wyłaniającym się, interesom tak, by zrealizować bliźniacze cele, głębszej ekonomicznej integracji coraz liczniejszych ekonomicznych sektorów i zwiększonej instytucjonalizacji władzy na poziomie regionalnym. Wysoka władza osiąga to, działając jako stały adwokat, broniący korzyści integracji i wskazując na związek, jaki istnieje między sektorami a, b i c. Wysoka władza jest również przedsiębiorcza na inne sposoby. Może ona wspierać pojawienie się regionalnych stowarzyszeń interesów jako sposobu wywoływania lojalności wobec siebie.

Tak więc, na poziomie regionalnym, istnieją procesy funkcjonalnej automatyczności oraz działania rozmyślnego dążących do integracji agentów.

Neofunkcjonaliści wyjaśniali również, jak te procesy oddziaływują na procesy polityki wewnętrznej w krajach członkowskich. Gdy korzyści z integracji stają się dostrzegalne dla grup interesów, będą one usiłowały wywierać odpowiedni nacisk na narodowe władze. Wpływać to będzie na technokratycznie myślących aktorów państwowych, dostrzegających mechanizmy powiązań i zwiększające się ilości transakcji na poziomie regionalnym. W efekcie wzrastać będzie poparcie dla integracji z wewnątrz narodowych systemów politycznych, połączone ze zwiększoną skłonnością aktorów państwowych do negocjowania porozumień integracyjnych i do przekazywania władzy, o ile potrzebne, instytucjom regionalnym.

Lindberg uważa, że pewne warunki są konieczne, zanim rozpoczną się procesy politycznej integracji:

1. muszą istnieć centralne, na poziomie regionu, instytucje i polityki,

2. instytucje te winny mieć zdolność zapoczątkowywania społecznych i ekonomicznych procesów, co wykracza znacznie poza normalny mandat organizacji międzynarodowej,

3. zadania przyznane instytucjom powinny być, wedle słów Monneta, `z natury ekspansywne'. Nie będą one integrować, jeżeli nie będą rodzić napięć, które można rozwiązać jedynie dzięki dalszemu działaniu. Powinny być też zdolne do wciągania coraz większej liczby aktorów do swojej polityki,

4. państwa uczestniczące powinny postrzegać pewną zgodność między swymi interesami a projektem łączącym się z nowymi instytucjami i wspólnymi politykami. Spillover/przelewanie się

Ideę `przelewania się' używano dla przedstawienia mechanizmów napędzających procesy regionalnej integracji. W oryginalnym sformułowaniu Haasa (1968), `przelewanie się' odnosiło się do sposobu, w jaki tworzenie i pogłębianie integracji w jednym ekonomicznym sektorze stwarzać miało naciski na dalszą ekonomiczną integrację, wewnątrz i poza tym sektorem, i na zwiększenie władczej zdolności na poziomie europejskim. Hipoteza o `przelewaniu się' utrzymuje, że integracja sektorów węgla i stali grupy uprzemysłowionych zachodnioeuropejskich krajów przynosi znaczne korzyści kluczowym aktorom ekonomicznym, lecz pełnej integracji tych sektorów nie osiągnie się bez integracji sektorów pokrewnych (przykładem transport).

Lindberg (1963) określa `przelewanie się' jako sytuację, w której dana akcja, służąca szczególnemu celowi, stwarza sytuację, w której oryginalny cel może być osiągnięty jedynie poprzez podjęcie dalszych działań, które z kolei stwarzają nową sytuację i potrzebę dla dalszych działań, itd.

Mutimer (1989) zauważa, że idea `przelewania się' zakładała, że gospodarki krajów członkowskich były w znacznym stopniu współzależne, zanim zapoczątkowano program integracji. Integrację widziano nie tylko jako rezultat gry o sumie dodatniej dla wszystkich uczestników, ale sądzono, że problemów w jednym ekonomicznym sektorze nie można rozwiązać bez działań w innych sektorach.

Była to logika ekspansywna, gdyż zwiększano zakres, liczbę sektorów, ale była to także logika pogłębiania. Unia celna mogła być bardziej korzystna, jeżeli państwa uczestniczące zapewniłyby sobie także stabilność kursów wymiany walut. Koordynacja kursów oznaczałaby potrzebę dalszej koordynacji polityki walutowej, itd.

Zdaniem Carole Webb (1983), ekspansywna logika funkcjonalna odtwarzała myślenie ekonomistów piszących o międzynarodowej integracji ekonomicznej w tamtym czasie; decyzja utworzenia strefy wolnego handlu rodzi naciski dla tworzenia kolejno unii celnej, wspólnego rynku i unii walutowej, co może doprowadzić do całościowej, ekonomicznej integracji.

Postępujące, ekonomiczne usidlanie miałoby instytucjonalne konsekwencje. Głębsza ekonomicznie integracja wymagałaby ponadnarodowej zdolności regulacyjnej; polityka postępowałaby w ślad za gospodarką.

Haas - podobnie jak Monnet - zrozumieli, że nie wystarcza automatyczność, lecz konieczna jest jakaś polityczna aktywność. Wysoka władza miała się stać tym, co Tranholm-Mikkelsen [1991] nazwał `pielęgnowanym przelewaniem się' [cultivated spillover]. Działania wysokiej władzy miały wzmacniać wspólne zainteresowanie różnych stron zaangażowanych w nowym instytucjonalnym środowisku. Haas [1961] przekonywał, że grupa państw, pozostawiona sama sobie, będzie prowadzić przetargi prowadzące do porozumień opartych na najmniejszym wspólnym mianowniku. Z kolei Scharpf (1988) pisze o `pułapce wspólnej decyzji'; w sytuacji wymagającej jednomyślnej zgody dla wprowadzenia innowacji politycznej, domyślną [default] pozycją będzie zawsze status quo, choć może on nie odpowiadać żadnemu z uczestników rokowań.

Zdaniem Haasa (1961), centralne instytucje powinny mieć zapewnioną dostateczną autonomię, by uchronić się przed skłonnością państw do rozwiązywania organizacji międzynarodowych, gdy tylko uzyskają one swe cele lub zmieni się sytuacja polityczna.

Pisał on:

„Nie istnieje żaden niezawodny, kumulacyjny proces tworzenia precedensów, prowadzący do ciągle bardziej na wspólnotę zorientowanego organizacyjnego zachowania, o ile zadanie przypisane instytucji nie jest z natury ekspansywne, a więc zdolne do przezwyciężenia wbudowanej autonomii kontekstów funkcjonalnych i do przeżycia zmian w polityce państw członkowskich.”

Nacisk na funkcjonalne `przelewanie się' pozwalał wyjaśniać integrację poprzez środki technokratyczne i wielkie konsekwencje systemowe, wypływające z niewywołujących sporów decyzji w zasadniczo technokratycznej dziedzinie `małej polityki'.

Podczas gdy Haas skupiał się na aktorach elitarnych, kierujących się imperatywami funkcjonalnymi, Lindberg opisywał jak aktorzy, wraz z ich zaangażowaniem się w tym procesie, stwarzali polityczne naciski dla pogłębienia integracji.

Według Harrisona (1974), podejście Lindberga przypominało pojęcie sprzężenia zwrotnego Deutscha; działania pojawiają się w odpowiedzi na wkład informacji, a informacja przechodzi przez sieć, co wyjaśnia nowe działania (i tak dalej).

Łączono ideę `przelewania się' z działaniami agencji (podmiotów) i z bardzo złożonym procesem zmiany społeczno-psychologicznej.

Schmitter (1969) pisał:

„proces, zgodnie z którym członkowie projektu integracyjnego, uzgodniwszy, z różnych motywów, pewne wspólne, zbiorowe cele, lecz nierówno zadowoleni z osiągnięcia tych celów - próbują zmniejszyć niezadowolenie albo a) rozciągając współpracę na inne, spokrewnione sektory (poszerzając w ten sposób zakres wzajemnego zaangażowania) albo b) nasilając zaangażowanie w pierwotnym sektorze (zwiększając poziom wzajemnego zaangażowania) albo też c) robiąc i jedno i drugie.”

Motywowani interesem aktorzy mogą pielęgnować funkcjonalne powiązania dla realizacji swych celów. Hipoteza „przelewania się” sugeruje, że integracja jest zjawiskiem liniowym, postępującym, i gdy tylko rozpocznie się, pojawia się dynamika, pozwalająca na ciągły ruch.

Lindberg (1966) był pierwszym, który zwrócił jednak uwagę, że postęp integracji może w rzeczywistości zniechęcać do dalszej integracji. Mogła ona być `źródłem napięcia między państwami', a naruszanie przez nią kompetencji władz narodowych mogło podnosić polityczną stawkę wewnątrz i między państwami członkowskimi. Pojęcie `rozlewanie się do tyłu' (spill-back) pojawiło się u Lindberga i Scheingolda (1970), występując obok trzech innych rezultatów transformacji: 1) `powiązania do przodu' (forward linkage), które zastąpiło pojęcie przelewania się, 2) `równowagi' albo rutynizacji zadań i 3) niepowodzenia (output failure), czyli sytuacji, w jakiej system nie był w stanie realizować porozumienie. Spill-back zaś to `zmniejszenie liczby sektorów lub zdolności instytucjonalnych, bądź i jedno i drugie'. `Strategie aktorów integracji' określa Schmitter w sposób następujący:

Przelewanie [Spillover] Wzrasta zarówno zakres (liczba sektorów), jak i poziom zaangażowania aktora.

Rozlewanie się dookoła [Spill-around] Wzrasta jedynie zakres, natomiast poziom władzy nie ulega zmianie albo ulega zmianom bez znaczenia.

Nagromadzenie [Buildup] Aktorzy zgadzają się na zwiększenie autonomii decyzji lub zdolności wspólnych instytucji, ale odmawiają im prawa wejścia do nowych sektorów.

Okrojenie/ograniczenie [Retrench] Zwiększa się poziom wspólnych rozważań, ale dochodzi do wycofania się z instytucji.

Pomieszanie, zaplątanie [Muddle-about] Pozwala się biurokratom regionalnym debatować, zalecać i spierać o wiele różnych kwestii, ale zmniejsza się rzeczywistą zdolność do dysponowania wartościami

Rozlewanie się do tyłu [Spill-back] Zmniejszenie poziomu i zakresu władzy, a nawet powrót do stanu sprzed rozpoczęcia integracji.

Zamknięcie w kapsule [Encapsulate] Odpowiadanie na kryzys jedynie poprzez marginalne modyfikacje.

Schmitter (1971) zgodził się z Lindbergiem, że podniesienie na wyższy poziom wspólnych decyzji pociąga za sobą koszty i może doprowadzić do uczynienia ich spornymi (`hipoteza upolitycznienia').

Haas (1968) określał `lojalności' jako atrybut, cechę istotną wspólnoty politycznej; zbiorowość taka jest „lojalna wobec zbioru symboli i instytucji, gdy zwyczajowo i w sposób przewidywalny przez długi czas podporządkowuje się nakazom władzy i zwraca się ku niej dla zaspokojenia swoich ważnych oczekiwań'. Polityczna wspólnota to `sytuacja, w której konkretne grupy i jednostki wykazują większą lojalność wobec swych centralnych, politycznych instytucji niż wobec jakiejkolwiek innej politycznej władzy, przez określony czas i w możliwej do określenia, geograficznej przestrzeni”.

Transfer lojalności było trwałym elementem funkcjonalistycznego rozumowania. Utworzenie funkcjonalnych organizacji, zajmujących się konkretnymi sektorami, miało doprowadzić do przenoszenia lojalności w skali masowej od tradycyjnych władz, w miarę jak zasadnicze potrzeby ludzkie były zaspokajane systematycznie i skutecznie, ku nowym ośrodkom władzy. Neofunkcjonaliści myśleli o transferze lojalności raczej ważnych grup i elit, niż wśród masowej publiczności.

Juliet Lodge (1978) wskazuje, że zaspokajanie potrzeb przez jakaś organizację wcale nie musi automatycznie powodować zmian w świadomości. Korzystający ze zmian mogą nie dostrzegać agencji, a nawet mogą sądzić nadal, że ich potrzeby zaspokajają władze narodowe. Neofunkcjonaliści mocno wierzyli w racjonalizm i utylitaryzm, zaniedbując pytanie, jak agencje, pozbawione twarzy i apolityczne, mogą pozyskiwać i dysponować lojalnością. Zdaniem Lodge, wspólnoty powstają, gdy lojalność kieruje się ku rozpoznawalnemu suwerenowi lub konkretnym symbolom, a nie abstrakcyjnym ideom.

Aby proces politycznego przelewania się mógł mieć miejsce, musi nastąpić przeniesienie lojalności.

Haas (1967) dostrzegał, że integracja pobudzana przez logikę funkcjonalistyczną jest mniej zdolna do rozpalenia wyobraźni politycznej niż integracja, której przewodzi `dramatyczny aktor', potrafiący wyrazić `jednoczącą wizję, wspartą przez charyzmę'. Jednocześnie oznaczało to, że jeśli cele elit politycznych i niepolitycznych są różne, pojawia się możliwość konfliktu lub niepowodzenia integracji. Co więcej, dostrzegał, iż powszechnej zgody można oczekiwać rzadko, zwłaszcza w społeczeństwach pluralistycznych. Pluralizm, z definicji, rodzi konflikty i postęp integracji musi się opierać na pewnej równowadze celów między elitami i kluczowymi grupami. Wprawdzie nie porzucał poglądu, że technokratyczne myślenie i procedury prowadzą ku integracji, ale zaczął dostrzegać, jak krucha to była podstawa. Pisał (1968):

„Polityka oparta o interesy pragmatyczne jest swoim własnym największym wrogiem. Polityk i biznesmen, który porzucił zainteresowanie wysoką polityką i poświęca się jedynie maksymalizacji swego codziennego dobrobytu, jest zmuszony, w wyniku właśnie tej troski, czynić ustępstwa innemu aktorowi, który zmusza go do dokonywania wyboru oraz poświęcania dobrobytu. Pragmatyczne interesy, właśnie dlatego, że są pragmatyczne i nie są wzmocnione głębokim ideologicznym lub filozoficznym zaangażowaniem, są ulotne. Właśnie dlatego, że są one tak słabo utrzymywane, mogą być łatwo porzucane. A polityczny proces, który jest budowany i projektowany w oparciu o pragmatyczne interesy, może być kruchym procesem, podatnym na odwrócenie. I w taki sposób integracja może przekształcić się w dezintegrację.”

Neofunkcjonalizm twierdzi, że integracja może mieć miejsce wewnątrz ograniczonego terytorialnie regionu. Jeżeli funkcjonalizm był przede wszystkim był teorią zarządzania postterytorialnego, to neofunkcjonalizm jest wczesną teorią regionalizmu.

Zdaniem Williama R. Thompsona (1973), w literaturze poświęconej podsystemom przeważnie wymienia się następujące ich atrybuty: wzajemna bliskość; wzorce stosunków lub wzajemnych oddziaływań, cechujące się regularnością; silne wzajemne powiązania (zmiana w jednej części wpływa na pozostałe); wewnętrzne i zewnętrzne uznanie jako odrębnych jednostek władzy, ustępujących tym dominującego systemu; skutki zmian w dominującym systemie silniejsze dla podsystemu niż odwrotnie; pewien stopień dzielonych wspólnie więzów językowych, kulturowych, historycznych, społecznych bądź etnicznych; względnie wysoki poziom integracji, niekiedy wraz z instytucjonalnymi stosunkami; działania wewnątrz systemu przeważają nad wpływami zewnętrznymi; odrębne siły zbrojne; forma regionalnej równowagi; wspólny poziom rozwoju.

Konkluduje Thompson (1973), pisząc, że „ściśle mówiąc, regionalne podsystemy nie potrzebują być regionami geograficznymi samymi z siebie. Podsystemy składają się z wzajemnych oddziaływań między elitami narodowymi raczej niż bytami fizycznymi politycznych jednostek, z wzajemnych oddziaływań, które, będąc obserwowanymi, mają, mniej lub bardziej, regionalne granice. W tym sensie, powinno być koniecznym zastosowanie minimalnego kryterium regionalnego, mianowicie, ogólnej bliskości.

Ostatecznie Thompson uznaje, iż „konieczne i dostateczne warunki dla regionalnego podsystemu obejmują: regularność i intensywność wzajemnych oddziaływań tak, by zmiana w jednej części oddziaływała na pozostałe części; ogólną bliskość aktorów; wewnętrzne i zewnętrzne uznanie podsystemu jako wyodrębnionego; obecność co najmniej dwu, a najprawdopodobniej więcej, aktorów w podsystemie.”

Hurrell (1995, za Butler, 1997) proponuje wyodrębnić różne rodzaje regionalizmów

1) Regionalizm: proces obejmujący wzrost nieformalnych powiązań i transakcji, będący wynikiem głównie działalności gospodarczej, lecz obejmujący także powiązania społeczne i polityczne,

2) Regionalna świadomość i tożsamość: mieszanka historycznych, kulturowych i socjalnych tradycji prowadzi do „dzielonego wspólnie postrzegania” przynależności do szczególnej wspólnoty,

3) Regionalna współpraca międzypaństwowa - państwa lub rządy mogą popierać porozumienia i koordynację między sobą dla rozwiązywania wspólnych problemów oraz „chronienia i wzmacniania roli państwa i władzy rządu”

4) Popierana przez państwa regionalna integracja gospodarcza; często najpowszechniejsza forma regionalizmu, rządy i grupy interesów gospodarczych realizują integrację gospodarczą (różną co do głębi i zakresu) dla wspierania liberalizacji handlu i wzrostu gospodarczego

5) Regionalna spójność; poprzez którą „połączenie czterech wcześniejszych procesów może doprowadzić do wyłonienia się spójnego i skonsolidowanego bytu regionalnego”. Takie, bardzo politycznie spójne, ugrupowanie może mieć decydujący wpływ na zarówno jego „wewnętrzne” środowisko jak i na politykę globalną

Haas w eseju Międzynarodowa integracja: Europejski i Uniwersalny Proces (1961) stawia podstawowe pytania. Czy proces integracji może być naśladowany? Czy możliwe jest `przelewanie się' transregionalne, powodujące, że inne grupy państw podejmą projekty integracyjne? Jego zdaniem, upowszechnianie się projektów integracyjnych jest czymś dobrym, a w regionalnych blokach dostrzegał `wyspy współpracy', mogące prowadzić do uniwersalnego pokoju. Problemem jednak były: 1) `warunki zaplecza' (background conditions), jakie mogą prowadzić do integracji i 2) jakie wnioski można inni wyciągnąć z doświadczeń europejskich.

Wyodrębnił trzy `warunki zaplecza': a) pluralistyczne społeczne struktury, b) zaawansowany rozwój ekonomiczny i przemysłowy i c) wspólne ideologiczne wzorce. Dodatkowo, uważał, że szybkiej integracji i `przelewaniu się' mogłoby sprzyjać wplątanie masowych interesów w konkretne zadania wybrane dla projektu integracyjnego, zwłaszcza tam, gdzie te zadania obejmowałyby rozwiązanie niedoskonałych kompromisów na poziomie narodowym. Wreszcie, ułatwiać mogła kontrola procesu integracyjnego przez racjonalne, miejskie elity przemysłowe, dążące do realizacji swoich interesów. W konkluzji, sądził, że integracja w innych regionach będzie bardzo ograniczona. Powodzeniu w tworzeniu wspólnoty politycznej było mało prawdopodobne, gdyż rzadko pojawiały się podstawowe warunki wstępne. To z kolei prowadziło Haasa do uogólnienia:

„Integracja europejska będzie rozwijać się znacznie szybciej aniżeli integracja uniwersalna. Co więcej, inne regiony, posiadające bardzo mocno różniące się czynniki środowiskowe, najprawdopodobniej nie będą w stanie pomyślnie naśladować przykładu europejskiego.”

Było jednak możliwe, że konkretne warunki, będąc funkcjonalnymi odpowiednikami dla `warunków zaplecza' w Europie Zachodniej, wystarczą dla rozpoczęcia procesu integracyjnego.

Model Haasa-Schmittera

Warunki zaplecza to:

• wielkość jednostki

• zakres transakcji

• pluralizm

• komplementarność elit

Warunki w czasie tworzenia unii ekonomicznej:

• możliwe cele rządów

• uprawnienia i funkcje nowych instytucji regionalnych

Warunki w ciągu trwania procesu:

• styl podejmowania decyzji

• tempo wzrostu wzajemnych transakcji

• zdolność przystosowywania się państwowych i prywatnych aktorów

Integracja we wszystkich przypadkach miała następować przez upolitycznienie zadań techniczno-ekonomicznych z pomocą mechanizmu przelewania się.

Joseph Nye (1965) argumentował jednak, że pojęcie `przelewania się' jest bardzo ograniczonym narzędziem wyjaśniania, nawet w przypadku Europy Zachodniej, gdzie można nim było wyjaśniać początkowe lata EWWiS, ale gorzej już politykę WE w połowie lat 60. Integracja musiała być osiągana innymi środkami. Zdaniem Nye'a, `warunki zaplecza' są ważne, lecz należy je podzielić na a) strukturalne i b) percepcyjne, dotyczące postrzegania.

Strukturalne obejmują a) stopień, w jakim państwa uczestniczące w projekcie integracji były symetryczne, b) zdolność państw członkowskich do odpowiadania i przystosowywania się, c) poziom pluralizmu w państwach członkowskich i d) stopień, w jakim wartości elit polityki ekonomicznej były komplementarne.

Gdy chodzi o warunki postrzegania, po pierwsze, znaczenie miała subiektywna interpretacja obiektywnej rzeczywistości, zwłaszcza postrzeganie sprawiedliwości w podziale korzyści z integracji. Jeśli powszechnie postrzegano integrację jako gorszą niż gra o sumie pozytywnej, mogło dojść do nacjonalistycznego regresu. Po drugie, było ważne postrzeganie przez aktorów ich sytuacji zewnętrznej. Mogły powstawać różne strategie wobec postrzeganych szans i zagrożeń, i niektóre z nich mogły przeciwdziałać integracji. Postępowi w integracji mogło służyć wspólne postrzeganie zewnętrznego zagrożenia, wraz ze zhodą co do właściwych odpowiedzi politycznych na nie. Wreszcie, jeżeli koszty integracji postrzegano jako niskie bądź możliwe do przerzucenia, wzrastały szanse integracji. Ponadto, również `przypadkowe' czynniki historyczne winny być brane pod uwagę.

Krytykę neofunkcjonalizmu można sprowadzić do dwu rodzajów. Pierwszy zarzut to niskie prawdopodobieństwo potwierdzenia w praktyce; ciągle duże znaczenie zachowywały państwa, i brakowało podstaw, by zakładać, że ten stan rzeczy ulegnie zmianie. Drugi miał charakter etyczny; uznawano państwo narodowe za najlepsze rozwiązanie, by chronić podstawowe wartości, jak sprawiedliwość czy wolność.

Stanley Hoffmann (1964, 1966) przedstawił w sposób systemowy odmienne wyjaśnienie wydarzeń w Europie Zachodniej, podejmując polemikę z neofunkcjonalizmem. Warto dodać, iż nie jest on typowym realistą. Zdaniem Hoffmanna, „interesy państw... są konstruktami, w których idee i ideały, precedensy i dawne doświadczenia, siły wewnętrzne i panujący, wszystkie one odgrywają określoną rolę.” Zarzucał neofunkcjonalistom, że nie umiejscowili swojej dynamiki integracji we właściwej perspektywie historycznej, zaniedbując kontekst, lub, co najmniej, przedstawiając go zbyt wybiórczo.

Hoffmann przekonywał, że narody wolą pewność, lub kontrolowaną przez siebie niepewność, polegania na sobie samym, niż niekontrolowaną niepewność niesprawdzonego stopienia się. Jego zdaniem, wielka polityka była całkowicie niepodatna na penetrację bodźców integracyjnych. Rządy były gotowe współdziałać w  małej polityki, gdyż był to sposób na zachowanie kontroli nad dziedzinami, gdzie transakcje między społeczeństwami stawały się już, w odróżnieniu od międzypaństwowych, normą. Przedstawiał on Europę Zachodnią po II wojnie światowej jako zmagającą się z dwoma przeciwstawnymi logikami: 1) integracji i 2) różnorodności. Tymczasem neofunkcjonaliści zajmowali się jedynie tą pierwszą.

Ponadto, trwałe korzyści mogą przeważać nad stratami jedynie w dziedzinie integracji ekonomicznej, ale nie ma to zastosowania w przypadku integracji politycznej.

Proces funkcjonalny wykorzystano w celu `utworzenia Europy', lecz później zaczęły się trudnością z odpowiedzią na pytanie, w jakim celu tworzona jest Europa. Ponadto cały proces jest bardzo mocno uzależniony od zaufania i kredytu politycznego.

Argumenty Hoffmanna dotykały istoty neofunkcjonalizmu, gdyż kwestionował on ciągłość, od gospodarki do polityki. Jego zdaniem, gospodarka i polityka są stosunkowo autonomiczne, niezależne od siebie.

Jednak, co podkreśla Carole Webb (1983), rządy nie są zdolne stworzyć wspólny `wysokoskoordynowany i nie poddający się penetracji front narodowy'. System WE jest bardziej złożony niż tylko zwykły system międzyrządowy, międzypaństwowy.

Idący natomiast śladami Hoffmanna, Hansen przekonywał, że neofunkcjonaliści popełnili trzy polityczne błędy: 1) odrzucali istnienie kwestii wysokiej i niskiej polityki, 2) nie potrafili umiejscowić doświadczeń integracji europejskiej we właściwej perspektywie międzynarodowej i 3) odrzucali pogląd, że ponadnarodowe instytucje wcale nie są konieczne dla osiągnięcia wzajemnych korzyści ekonomicznych w ramach wspólnego rynku. Także Hansen sądził, że neofunkcjonaliści wyciągali niewłaściwe wnioski ze swoich przesłanek; w rzeczywistości społeczny pluralizm mógł zapobiegać `przelewaniu się'. Jeżeli do ,przelewania się' dochodzi w momentach kryzysu, który wymusza podejmowanie decyzji, to społeczeństwa pluralistyczne są dość dojrzałe, aby załagodzić takie sytuacje kryzysowe. Nieformalna dynamika ekonomiczna i rozbudowana infrastruktura mogą zapewniać pokojowe przystosowanie się, miast zmuszać do przeprowadzania dramatycznych społecznych i politycznych zmian. Polityczna integracja była bardziej prawdopodobna jako wynik celowych politycznych decyzji niż jako logiczne następstwo ekonomicznej restrukturyzacji.

Na dużą skalę jako rywal neofunkcjonalizmu pojawiła się w połowie lat 60. międzyrządowość.

Na początku lat 70. Haas określał już neofunkcjonalizm jako przedteorię, obok federalizmu i podejścia komunikacyjnego (transakcjonalizmu). Nazywał je przedteoriami, ponieważ “nie dostarczają wyjaśnienia powtarzających się sekwencji wydarzeń, składających się z wymiarów działalności, przyczynowo wzajemnie ze sobą powiązanych”.

W 1972 r. Donald Puchala przedstawiał WE jako `system zgodności' (concordance system). `System zgodności' był złożonym bytem, w którym państwa narodowe pozostają ważnymi, i najprawdopodobniej, nadal najważniejszymi aktorami, ale w którym działania polityczne mają miejsce na kilku poziomach (podnarodowym, narodowym, transnarodowym i ponadnarodowym), i w którym wielkość wpływów różni się, zależnie od dziedziny. `System zgodności' był także forum dla integracji o sumie pozytywnej i rozwoju wzajemnych porozumień. Jeśli pojawiał się konflikt, to powodem były nie przeciwstawne interesy, ale różnice co do sposobów współdziałania. Przetargi nie były grą o sumie zerowej, lecz sporem o konstruowanie zbieżnych celów. Było to wynikiem tego, co Puchala określał jako `charakterystyczne środowisko postaw', w którym przeważał pragmatyzm, aktorzy byli wrażliwi na międzynarodową współzależność, z wysokim poziomem wzajemnej wrażliwości i zdolności odpowiadania.

Giandomenico Majone (1996) traktuje UE jako przejaw `państwa regulacyjnego', które “może być mniej państwem w tradycyjnym znaczeniu, a bardziej siecią sieci narodowych i ponadnarodowych instytucji regulacyjnych, połączonych podzielanymi wartościami i celami, jak też wspólnym stylem tworzenia polityki”

W przypadku WE, regulacyjna harmonizacja konieczna dla zapewnienia skutecznego działania jednolitego rynku.

Zdaniem Majone, dwie inne funkcje państwa, są dużo słabiej rozwinięte w UE. Chodzi o redystrybucję (transfer zasobów, polityka społeczna [welfare provision]) i o stabilizację (instrumenty polityki budżetowej i pieniężnej dla zapewnienia wzrostu i równowagi makroekonomicznej, stabilizacji cen i utrzymania zadowalającego poziomu zatrudnienia)

„Punktem wyjścia dla tego podejścia wielopoziomowego zarządzania [multi-level governance, MLG] jest istnienie zachodzących na siebie kompetencji (zakresów uprawnień) między wieloma poziomami rządów i interakcji aktorów politycznych przez te poziomy. Władze wykonawcze państw członkowskich, choć potężne, są jedynie jednym zbiorem wśród różnorodności aktorów w europejskiej wspólnocie politycznej [polity]. Państwa nie są jedynym połączeniem między polityką wewnętrzną a międzyrządowymi przetargami w UE. Zamiast założeń gry na dwu poziomach, przyjmowanych przez badaczy utrzymujących państwo w centrum, zwolennicy MLG skupiają się zbiorze nadrzędnych, wielopoziomowych sieci polityki [overarching, multilevel policy networks]. Struktura politycznej kontroli jest zmienna, a nie stała, w różnych dziedzinach polityki.”

Podejście Johna Petersona (1995) Różne poziomy analizy

Poziom Najważniejsza zmienna Najlepszy model

Ponadsystemowy Zmiana w zewnętrznym środowisku `Teorie makro'

politycznym i ekonomicznym (międzyrządowość,

neofunkcjonalizm)

Systemu Zmiana instytucjonalna Nowy instytucjonalizm

Pośredni Zależności od zasobów Analiza sieci polityki

[Meso level] [Resource dependencies] [Policy network analysis]

Podejście Jeremy Richardsona (1996)

Faza procesu tworzenia polityki Narzędzia teoretyczne

Ustalanie programu [agenda setting] Wspólnoty wiedzy [epistemic communities]

Formułowanie polityki Wspólnoty/sieci polityki [policy communities/

networks]

Podejmowanie decyzji politycznej Analiza instytucjonalna

Wprowadzanie w życie polityki Analiza międzyorganizacyjna/behawioralna

[Interorganizational/behavioural analysis]

Nowy instytucjonalizm

Instytucje liczą się, mają znaczenie

Odrodzenie instytucjonalizmu reakcją przeciw podkreślaniu przez behawioralistów, że rezultaty polityczne są wynikiem zsumowanych zachowań społecznych i prostackiemu podkreślaniu, że rezultaty polityczne są pochodnymi prostej interakcji interesów aktorów

Warianty instytucjonalizmu: 1) historyczny, 2) racjonalnego wyboru i 3) socjologiczny

Instytucje wg Douglassa Northa to formy współpracy i rywalizacji, tworzone przez ludzi oraz systemy narzucania tych norm organizacji ludzkiej działalności.

Instytucjonalizm racjonalnego wyboru określa instytucje jako formalne prawne byty i zbiory norm co do podejmowania decyzji, które narzucają obowiązki aktorom dążącym do realizacji własnych interesów.

Wg historycznych instytucjonalistów aktorzy raczej będą postępować zgodnie ze społecznie określonymi normami, niż z racjonalnymi instynktami. Instytucje mają zdolność kształtowania celów i preferencji aktorów i, w konsekwencji, strukturyzują polityczne sytuacje i pozostawiają własne piętno na politycznych rezultatach.

Socjologiczny instytucjonalizm kładzie jeszcze większy nacisk na poznawczy wymiar instytucji; instytucje wpływają na zachowanie, dostarczając poznawczych wskazówek, kategorii i modeli, niezbędnych dla działania, choćby dlatego, iż bez nich niemożliwe staje się zrozumienie zachowania innych. Nacisk pada na “wzajemne tworzenie się” instytucji i aktorów w nich uczestniczących.

Sieci polityczne (policy networks)

Obraz sieci jest próbą przedstawienia mocno rozczłonkowanej natury systemu podejmowania i wprowadzania w życie decyzji w Unii Europejskiej, w którym porady, konsultacje, ekspertyzy i technokratyczna racjonalność są środkami używanymi dla zmierzenia się z regulacyjną złożonością.

Zamknięte i trwałe wspólnoty aktorów, zorganizowanych w splatające się i nakładające się na siebie sieci.

Swoboda i nieformalność

“Wspólnota polityczna” to szczególny rodzaj sieci oparty na wspólnych założeniach o interesach i metodach działania.

Zdaniem Petersona, “pojęcie `sieci' zakłada, że grona aktorów reprezentujących liczne organizacje wzajemnie oddziaływują na siebie i dzielą się informacjami i zasobami. `Mediacja' zakłada, że sieci zwykle są miejscami dla rozgrywania gier o sumie pozytywnej: ułatwiają pojednanie, załatwienie lub kompromis między różnymi grupami interesów, dla których są ważne rezultaty w konkretnej dziedzinie polityki.”

23

---