Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która weszła w życie 14.1.2002 r. wprowadziła kilka istotnych zmian w omawianej materii. Przede wszystkim zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków pozostało nadal zadaniem własnym gminy - a ustawa doprecyzowała odpowiedzialność gmin w tym zakresie. Ponadto, odnosząc się do formy prowadzenia przedmiotowej działalności, zdefiniowano po raz pierwszy w prawie polskim pojęcie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Ustawa wprowadziła nowe zasady ustalania i zatwierdzania taryf za wodę i ścieki, a także - co należy podkreślić - wraz z jej wejściem w życie jednoznacznie rozstrzygnięty został problem prawnej dopuszczalności odcinania dostaw wody.
Geneza ustawy
W dniu 3.10.2000 r. Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (dalej jako: projekt ustawy), opracowany w Urzędzie Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Głównym celem projektu ustawy - zgodnie ze stanowiskiem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w tej sprawie - było wprowadzenie nieistniejących w poprzednim stanie prawnym zasad i warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz ustalania opłat za korzystanie z usług wodociągowo-kanalizacyjnych1. Projekt ustawy uwzględnił także dotychczasowe propozycje wynikające ze standardów opracowanych przez Radę ds. standardów regulacji ekonomicznych, dostępności do usług oraz metodologii ustalania opłat w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym, w tym: określenia organów odpowiedzialnych za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, ustanowienia przejrzystych i stabilnych zasad zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, jednakowych dla podmiotów o różnych formach organizacyjnych i stosunkach własnościowych, ustanowienia zasad sporządzania taryf, uwzględniających ochronę interesów odbiorców usług oraz stwarzających możliwość osiągania zysku z zainwestowanego kapitału, ustanowienia zasad i organu uprawnionego do zatwierdzania taryf2. Wreszcie, nowe uregulowanie kwestii zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków dostosowują również polskie rozwiązania w tym zakresie do prawa wspólnotowego, a zwłaszcza Dyrektywy Rady 91/271/ EWG z 21.5.1991 r. w sprawie ścieków komunalnych3 oraz Dyrektywy Rady 80/778/EWG z 15.6.1980 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi4.
Zmiany wprowadzone przez Sejm w stosunku do rządowego projektu obejmowały m.in.:
dookreślenie zakresu regulacji ustawy poprzez wpisanie w tytule ustawy oraz tytułach rozdziałów wyrazu "zbiorowym" w odniesieniu również do odprowadzania ścieków,
porządkowanie alfabetyczne definicji użytych w art. 2 projektu ustawy,
zmiany definicji przyłącza kanalizacyjnego,
uzupełnienie definicji przyłącza wodociągowego,
doprecyzowanie sposobu przerwania dostaw wody do lokalu bez zakłóceń dla pozostałych użytkowników,
skreślenie w art. 8 ust. 4 wskazującego powiatowemu inspektorowi sanitarnemu terminu wydania decyzji w sprawie odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego5.
W dniu 7.6.2001 r. ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej jako: ZaopWU) została uchwalona przez Sejm, natomiast w życie weszła 14.1.2002 r.6
Zagadnienia wybrane
ZaopWU określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, a także ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów7. Zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków pozostanie nadal zadaniem własnym gminy (art. 3 ZaopWU)8.
Obowiązki gminy
Wymienić należy przede wszystkim:
ustalanie kierunków rozwoju sieci w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 3 ZaopWU);
obowiązek regularnego informowania mieszkańców o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (art. 12 ust. 5 ZaopWU);
wydawanie zezwoleń na prowadzenie działalności polegającej na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zakresu (art. 16 ust. 1 ZaopWU);
uchwalanie regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 1 ZaopWU); uchwalanie planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 21 ust. 4 ZaopWU);
zatwierdzanie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (art. 24 ust. 1 ZaopWU);
wymierzanie i ustalanie kar pieniężnych (art. 29 ust. 2 i 6 ZaopWU).
W ten sposób została również doprecyzowana odpowiedzialność gmin za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Powstał centralny organ administracji rządowej, właściwy w sprawach zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Funkcję tę powierzono Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, do którego kompetencji należy m.in.:
opracowywanie projektów aktów normatywnych,
określanie kierunków zlecanych prac naukowo-badawczych,
współdziałanie z gminami, organizacjami zawodowymi i społecznymi,
współpraca z zagranicą.
Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne
ZaopWU wprowadza niezdefiniowaną dotychczas przez prawo polskie formę prowadzenia działalności w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków tj. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Jak głosi art. 2 pkt 4 ZaopWU, przedsiębiorstwem tym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej9, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność.
Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje więc, że przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest każdy przedsiębiorca wówczas, gdy prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Takim przedsiębiorstwem jest również gminna jednostka organizacyjna zajmująca się zbiorowym zaopatrzeniem w wodę lub odprowadzaniem ścieków.
O ile w odniesieniu do gminnych jednostek organizacyjnych pod względem formy prawnej prowadzenia takiej działalności możliwe są jedynie formy publicznoprawne, to w przypadku form prywatnoprawnych problematyczne pozostaje, czy każdy przedsiębiorca [...]
Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków reguluje szczegółowy sposób ustalania cen za usługi z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Przewiduje on współdziałanie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z organami gminy przy ustalaniu taryf. Przedsiębiorstwo przedstawia taryfy organowi wykonawczemu gminy, który sprawdza, czy zostały one opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje niektóre koszty pod względem celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 4 ustawy). Według nowego stanu prawnego, rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (art. 24 ust. 5 ustawy). Rada może więc podjąć uchwałę o odmowie zatwierdzenia tylko w przypadku taryf "sporządzonych niezgodnie z prawem". Jedynym dopuszczalnym kryterium oceny taryf jest więc ich legalność. Jeśli taryfy zostały sporządzone zgodnie z prawem, a ustalone ceny są w opinii rady gminy za wysokie, to jedynym sposobem wpłynięcia na ich wysokość jest podjęcie uchwały o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług, którą to dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu (art. 24 ust. 6 ustawy). Należy zwrócić uwagę, iż kontrolę taryf wykonują organy gminy. Wojewoda zaś bada legalność uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf. W razie odmowy zatwierdzenia taryf organ nadzoru będzie więc badał taryfy w zakresie ograniczonym zarzutami, jakimi kierowała się rada gminy, odmawiając ich zatwierdzenia.
Ponadto taryfy obowiązują jeden rok, z zastrzeżeniem ust. 5a, 5b i 9a (art. 24 ust. 10 ustawy). Termin roczny jest terminem ustawowym, który podlega skróceniu lub przedłużeniu tylko w przypadkach wskazanych w ustawie. Skutek w postaci zmiany okresu obowiązywania taryf następuje z chwilą - w przypadku art. 24 ust. 5a i 5b ustawy - doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego przedsiębiorstwu. Jako że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio do postępowania nadzorczego (por. art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym), zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń obowiązek doręczenia przedsiębiorstwu rozstrzygnięcia nadzorczego spoczywa na organie nadzoru (art. 39 k.p.a.). W przypadku zaś art. 24 ust. 9a ustawy przedłużenie okresu obowiązywania jest uzależnione od podjęcia przez radę gminy uchwały. Ustawa nie przewidziała możliwości skracania okresu obowiązywania taryf w innych przypadkach. Jest to niekorzystne rozwiązanie dla przedsiębiorstwa, w którego interesie leży szybkie wprowadzenie nowych, z reguły wyższych, taryf. Jeśli rada gminy odmówiła legalnie zatwierdzenia taryf, a przedsiębiorstwo zgadza się z tą decyzją i niezwłocznie przedstawia jej do zatwierdzenia nowe, poprawione taryfy, nie jest możliwie ich wcześniejsze wejście w życie. Nawet jeśli te nowe taryfy zostaną zatwierdzone przed upływem trzymiesięcznego okresu przedłużenia mocy obowiązującej dotychczasowych taryf (por. art. 24 ust. 5a ustawy), to i tak obowiązują te ostatnie. W myśl jednoznacznego brzmienia ustawy moc obowiązywania dotychczasowych taryf ulega bowiem przedłużeniu o "90 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia". Ustawa zaś nie przewidziała możliwości skrócenia tego trzymiesięcznego ustawowego terminu np. faktem zatwierdzenia nowych taryf przez radę gminy.
Zgodnie z art. 5 przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem, oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Ponadto, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody. Wymóg zapewnienia dostaw pod odpowiednim ciśnieniem dotyczy wyłącznie dostaw wody z sieci. Jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie.
Art. 6 określa zasady dotyczące umowy. Jak stanowi ów przepis, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Jednakże do zakupu wody lub wprowadzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu, stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego.
Umowa
Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Kolejny ustęp reguluje, co powinna zawierać umowa. Natomiast następne przepisy stanowią o uprawnieniach w zawieraniu umów w budynkach wielolokalowych. Pod pewnymi warunkami właściciel lokalu może żądać zawarcia indywidualnej umowy na dostawę wody lub odbiór ścieków.
Warto przytoczyć orzeczenie SN z którego wynika, że umowa jest również podstawą prawną przekazania przez odbiorcę usług „przyłącza" do dyspozycji przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Sąd wskazał, iż osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, jest od 14 stycznia 2002 r. obowiązana na własny koszt zapewnić wybudowanie przyłączy wodociągowo-kanalizacyjnych, a po zintegrowaniu z siecią ponosi odpowiedzialność za ich niezawodne działanie, chyba że inaczej stanowi umowa o zaopatrzenie w wodę lub o odprowadzanie ścieków (art. 15 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, DzU Nr 72, poz. 747 ze zm.), natomiast umowa o zaopatrzenie w wodę lub o odprowadzenie ścieków określa tytuł prawny, na podstawie którego posiadacz nieruchomości musi w celu odpłatnego korzystania z takich usług "postawić" przyłącze do dyspozycji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, gdyż przyłącze, pomimo fizycznego połączenia z siecią, nie staje się automatycznie częścią składową przedsiębiorstwa (art. 49 k.c.). Podstawa korzystania z przyłączy przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może mieć prawnorzeczowy, jak też obligacyjny charakter, nie wyłączając umowy użyczenia (art. 710 k.c), ale musi to znaleźć odzwierciedlenie w kalkulacji cen i stawek opłat taryfowych za świadczone usługi, gdyż biorący rzecz w użyczenie nie ponosi odpowiedzialności za zużycie, będące następstwem prawidłowej eksploatacji (art. 718 § 1 k.c.), a więc użyczający musi się liczyć z kosztami konieczności odtworzenia przyłącza. (III SK 39/04, wyrok SN, 2004.05.13, OSNP 2005/6/89).
Wstęp na nieruchomość
Zgodnie z art. 7, osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do odbiorców usług. Art. 8 natomiast statuuje warunki odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Art. 9 ustanawia ogólny katalog zakazów. Między innymi zabrania się wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych:
1) odpadów stałych, które mogą powodować zmniejszenie przepustowości przewodów kanalizacyjnych, a w szczególności: żwiru, piasku, popiołu, szkła, wytłoczyn, drożdży, szczeciny, ścinków skór, tekstyliów, włókien, nawet jeżeli znajdują się one w stanie rozdrobnionym;
2) odpadów płynnych niemieszających się z wodą, a w szczególności: sztucznych żywic, lakierów, mas bitumicznych, smół i ich emulsji, mieszanin cementowych;
3) substancji palnych i wybuchowych, których punkt zapłonu znajduje się w temperaturze poniżej 85 °C, a w szczególności: benzyn, nafty, oleju opałowego, karbidu, trójnitrotoluenu;
4) substancji żrących i toksycznych, a w szczególności: mocnych kwasów i zasad, formaliny, siarczków, cyjanków oraz roztworów amoniaku, siarkowodoru i cyjanowodoru;
5) odpadów i ścieków z hodowli zwierząt, a w szczególności: gnojówki, gnojowicy, obornika, ścieków z kiszonek;
6) ścieków zawierających chorobotwórcze drobnoustroje pochodzące z:
a) obiektów, w których są leczeni chorzy na choroby zakaźne,
b) stacji krwiodawstwa,
c) zakładów leczniczych dla zwierząt, w których zwierzęta są leczone stacjonarnie na choroby zakaźne,
d) laboratoriów prowadzących badania z materiałem zakaźnym pochodzącym od zwierząt.
Kontrola jakości
Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej kontroli ilości i jakości odprowadzanych ścieków bytowych i ścieków przemysłowych, oraz kontroli przestrzegania warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych. Zaznaczenia jednak wymaga, iż przepisy dotyczące taryf ustalają podwyższone opłaty jedynie za przekroczenia dopuszczalnych stężeń w przypadku ścieków przemysłowych. Oznaczać miałoby to, iż powyższe zakazy, nawet naruszane, nie mogą powodować żadnych obciążeń finansowych.
Art. 10 określa obowiązki dostawcy ścieków przemysłowych wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych. Zgodnie natomiast z art. 12, Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest obowiązany do informowania mieszkańców o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.
Budowa przyłączy
Istotne regulacje przewiduje art. 15, w szczególności w kontekście wyżej cytowanej definicji przyłącza oraz art. 31, przewidującego możliwość przeniesienia własności urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych na rzecz gminy lub przedsiębiorstwa. Zgodnie z jego treścią, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy. Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.