4-5SM/MSH/2009
POLITYKA HANDLOWA I JEJ NARZĘDZIA
1. Pojęcie i rodzaje polityki handlowej
Każde państwo realizuje określone zadania w obszarze wymiany handlowej z zagranicą, a w związku z tym prowadzi politykę handlową. Pod pojęciem polityki handlowej należy rozumieć świadome oddziaływanie państwa na stosunki handlowe z zagranicą, sprowadzające się z jednej strony do wytyczania określonych celów, a z drugiej - do wyboru i stosowania narzędzi niezbędnych do ich osiągnięcia.
W dotychczasowej ewolucji polityki handlowej poszczególnych krajów można wyodrębnić dwa przeciwstawne kierunki: politykę wolnego handlu i politykę protekcjonizmu (protekcyjną).
→ Polityka wolnego handlu (polityka liberalna) w swej czystej postaci oznacza swobodny dostęp towarów, usług i przedsiębiorstw zagranicznych do rynku danego kraju. Państwo powstrzymuje się także od udzielania pomocy krajowym producentom i eksporterom towarów w ich konkurencji na rynku międzynarodowym. W takiej postaci polityka wolnego handlu w zasadzie nigdy nie wystąpiła.
→ Polityka protekcjonizmu oznacza mniejsze lub większe ograniczenie przez państwo swobody w dostępie do rynku krajowego dla towarów, usług i przedsiębiorstw zagranicznych. Państwo może także udzielać pomocy przedsiębiorstwom krajowym w ich konkurencji na rynku międzynarodowym. Protekcjonizm w stosunkach gospodarczych z zagranicą jest więc pochodną polityki interwencjonizmu państwowego w gospodarce.
Wybrane argumenty na rzecz protekcjonizmu
Tradycyjne |
Zwiększenie zatrudnienia i produkcji |
Poprawa bilansu handlowego |
Zwiększenie bezpieczeństwa kraju |
Poprawa terms of trade |
Ochrona nowo powstających gałęzi przemysłu |
Niedoskonałości rynku krajowego |
Współczesne |
Strategiczna polityka handlowa |
Polityka przemysłowa |
Ochrona nowo powstających gałęzi przemysłu
(protekcjonizm wychowawczy)
Twórcy doktryny (koncepcji) protekcjonizmu wychowawczego to A. Hamilton (USA) oraz
F. List (Niemcy).
Założenia: kraj opóźniony w rozwoju gospodarczym, który dąży do rozwoju własnego przemysłu (stworzenia nowych sektorów produkcji przemysłowej) nie może polegać na swobodnym działaniu mechanizmu rynkowego. Konkurencja ze strony krajów wysoko (i wcześniej) uprzemysłowionych, o niskich kosztach wytwarzania zrujnowałaby słaby przemysł krajowy. Dlatego kraje, które realizują program uprzemysłowienia, muszą prowadzić politykę ochrony celnej w celu wyrównania warunków konkurencji. Po pewnym czasie nowo powstałe sektory produkcji przemysłowej staną się konkurencyjne, co umożliwi obniżkę stawek celnych.
Wykorzystanie: głównie przy opracowaniu strategii rozwojowych w krajach rozwijających się.
W przeszłości wykorzystywały go również kraje będące obecnie na wysokim poziomie rozwoju gospodarczego (np. w XIX wieku Niemcy w celu uzasadnienia protekcjonizmu stosowanego wobec Anglii i Francji).
Polityka handlowa dzieli się na politykę autonomiczną i politykę umowną.
→ Polityka autonomiczna oznacza, że państwo zmierza do osiągnięcia wyznaczonych celów za pomocą narzędzi, o których wyborze, formie i skali stosowania decyduje samodzielnie.
→ Polityka umowna, zwana również polityką konwencyjną, polega na zawieraniu przez państwo z innymi krajami odpowiednich umów gospodarczych dwustronnych lub wielostronnych. Umowy te mogą dotyczyć rozwiązania określonych problemów (np. wzajemnych obniżek stawek celnych) lub też mogą określać zasady wzajemnego traktowania się krajów w ich stosunkach gospodarczych.
Międzypaństwowe umowy gospodarcze to wszelkie porozumienia natury formalnej zawierane między dwoma lub więcej państwami w sprawach gospodarczych.
● Z punktu widzenia liczby uczestników dzielą się na umowy dwustronne i wielostronne. Do umów wielostronnych należą umowy dotyczące ogólnych zasad polityki handlowej (system GATT/WTO), umowy w sprawie utworzenia ugrupowania integracyjnego oraz międzynarodowe porozumienia towarowe.
● Ze względu na przedmiot, którego dotyczą, umowy te można podzielić na handlowe, finansowe, komunikacyjne, o charakterze integracyjnym i inne. Najstarszym typem międzypaństwowych umów gospodarczych są umowy handlowe.
● Ze względu na ważność (rangę) wśród dwustronnych umów handlowych można wyróżnić traktat handlowy, konwencję handlową, układ handlowy, porozumienie handlowe i protokół handlowy.
2. Narzędzia polityki handlowej
Można je można podzielić na dwa rodzaje:
a) służące państwu do oddziaływania na wszystkie podmioty gospodarcze,
↑(np. podatki, ceny, stopy procentowe)
b) służące państwu do oddziaływania wyłącznie na podmioty uczestniczące bezpośrednio
w stosunkach gospodarczych z zagranicą.
↑Narzędzia taryfowe (cła), parataryfowe i pozataryfowe. Jest to ujęcie tradycyjne, najczęściej prezentowane w podręcznikach akademickich.
Narzędzia taryfowe (cła)
Cło to opłata nakładana przez państwo na towar przekraczający granicę celną danego kraju. W ujęciu historycznym cło jest jednym z najstarszych narzędzi polityki handlowej.
Cła można sklasyfikować według wielu kryteriów.
Ze względu na kierunek ruchu towarów można je podzielić na cła: importowe, eksportowe i tranzytowe. Cła eksportowe występują stosunkowo rzadko, ponieważ żaden kraj nie jest zainteresowany w ograniczaniu możliwości wywozu swych towarów. Współcześnie największe znaczenie mają cła importowe, które stosują praktycznie wszystkie kraje. Bezpośrednim skutkiem zastosowania (lub podniesienia już istniejących) ceł importowych jest wzrost - na rynku krajowym - cen tych towarów importowanych, na które cła nałożono.
Z punktu widzenia sposobu określenia wysokości ceł można wyróżnić cła od wartości (ad valorem), cła specyficzne i cła mieszane (kombinowane). Zdecydowanie najczęściej stosowane są stawki celne ad valorem (wyrażone w procentach), przez co efektywne obciążenie cłem importowanego towaru jest niezależne od jego ceny, a wszyscy importerzy płacą należności celne w wysokości proporcjonalnej do określonej wartościowo podstawy wymiaru cła.
Ze względu na zróżnicowane traktowanie partnerów handlowych można wyodrębnić cła preferencyjne i dyskryminacyjne, a także cła podstawowe, które mogą stanowić punkt odniesienia dla obu pozostałych grup. Cła podstawowe (konwencyjne) dotyczą eksporterów korzystających w państwie importującym z klauzuli największego uprzywilejowania. Cła preferencyjne (niższe od podstawowych) są stosowane wobec krajów, którym dane państwo chce zapewnić szczególnie korzystne traktowanie. Preferencje celne mogą wynikać z jednostronnych decyzji tego państwa lub z zawartych umów międzypaństwowych. Cła dyskryminacyjne (wyższe od podstawowych) są stosowane wobec krajów traktowanych gorzej niż przeciętnie. Mogą one przyjąć na przykład formę ceł retorsyjnych, stosowanych jako odwet za nieprzyjazne działania ekonomiczne (a nawet polityczne) innych krajów.
Mając na względzie na pełnione funkcje (cel stosowania) cła można podzielić na ochronne i fiskalne.
Po II wojnie światowej, a szczególnie w ostatnich latach, rola ceł jako instrumentu ochrony rynku krajowego wyraźnie zmalała. Wynika to przede wszystkim z liberalizacji zasad prowadzenia handlu międzynarodowego, głównie dzięki działalności GATT/WTO, a także znacznego wzrostu liczby regionalnych ugrupowań integracyjnych.
Zalety ceł w porównaniu z ograniczeniami ilościowymi przedstawiają się następująco:
cła utrzymują automatyczne powiązania między cenami krajowymi i zagranicznymi,
cła są przejrzyste,
cła stanowią dochód budżetu państwa.
Narzędzia parataryfowe
Pod pojęciem narzędzi parataryfowych rozumie się ograniczenia w handlu zagranicznym, które powodują skutki identyczne jak cła, ale nimi nie są.
Opłata wyrównawcza to różnica między niższą ceną zagraniczną danego towaru, a wyższą - ustaloną i gwarantowaną przez państwo - ceną wewnętrzną (progu) tego samego towaru produkowanego w kraju. Opłaty wyrównawcze charakteryzują się dużą zmiennością, ze względu na wahania cen na rynku międzynarodowym. Występują one głównie w handlu artykułami rolno-spożywczymi. Na mocy Porozumienia w sprawie rolnictwa w ramach WTO, należące do tej organizacji kraje przestały stosować opłaty wyrównawcze w imporcie z pozostałych krajów członkowskich.
Podatki traktowane są jako instrument wewnętrznej polityki ekonomicznej i dlatego nie są one przedmiotem negocjacji z innymi krajami lub organizacjami międzynarodowymi. Każdy kraj ma pełną swobodę w kształtowaniu poziomu obciążeń podatkowych, o ile nie stosuje dyskryminacyjnych praktyk wobec towarów pochodzących z innych krajów. W praktyce sprawa jest bardziej złożona, ponieważ wiele zależy nie tylko od stawki podatku, ale i od konstrukcji podatku. W celu uniknięcia podwójnego opodatkowania powszechnie zwalnia się z podatków pośrednich towary przeznaczone na eksport (podatek nie jest naliczany albo podlega zwrotowi, tak jak ma to miejsce w wypadku podatku VAT), natomiast nakłada na towary importowane.
Kontyngent taryfowy (celny) to ustalona przez państwo określona ilość (rzadziej wartość) towarów, które mogą zostać sprowadzone z zagranicy z zastosowaniem preferencyjnych stawek celnych. Kontyngenty taryfowe często mają charakter umowny i obejmują eksporterów tylko z niektórych krajów. Pozostałych dostawców zagranicznych, oczywiście z uwzględnieniem ich zróżnicowanego traktowania, obowiązują normalne stawki celne stosowane przez dany kraj w imporcie tych towarów Kontyngenty taryfowe różnicują więc opłacalność dokonywanych transakcji i przyczyniają się do selekcji podmiotów eksportujących na rynek kraju, który ustanowił kontyngent.
Subsydia (subwencje) definiowane są w różny sposób, ale z reguły pod tym pojęciem rozumie się wszelkie świadczenia z budżetu państwa dla krajowych podmiotów gospodarczych. Państwo udziela pomocy producentom krajowym w celu obniżenia kosztów produkcji oraz podniesienia jej poziomu technicznego i jakościowego. Dominuje pogląd, że stosowanie subsydiów w większości wypadków nie ma uzasadnienia ekonomicznego, a subsydia często umożliwiają zupełnie niepotrzebną produkcję, która bez publicznego wsparcia nie miałaby racji bytu w warunkach wolnego rynku. W literaturze podkreśla się niekiedy pozaekonomiczne korzyści stosowania subsydiów.
Ogólnie można wyróżnić dwa rodzaje subsydiów: subsydia krajowe (produkcyjne) i subsydia eksportowe. Subsydia produkcyjne są traktowane jako instrument polityki przemysłowej, oddziałujący również na handel, natomiast subsydia eksportowe zaliczane są do narzędzi polityki handlowej. Subsydia krajowe stosuje się w celu zwiększenia produkcji z różnych powodów (np. społecznych, obronnych), ale często również z chęci wyeliminowania lub zmniejszenia importu określonego dobra.
Subsydia eksportowe przeznaczone są dla producentów krajowych sprzedających swoje wyroby za granicą. Służą one poprawie konkurencyjności towarów eksportowanych, a w efekcie zwiększeniu eksportu. W przeciwieństwie do ceł są one korzystne dla konsumentów, ponieważ przyczyniają się z reguły do obniżenia cen towarów. Subsydia eksportowe można podzielić na bezpośrednie i pośrednie.
Subsydia bezpośrednie polegają na wypłacaniu eksporterom określonych kwot z budżetu państwa w zależności od wielkości zrealizowanego eksportu. Subsydia pośrednie są znacznie trudniejsze do wykrycia, a precyzyjne ustalenie ich wielkości nie zawsze jest możliwe. Z reguły przyjmują one formy różnych ulg i ułatwień, obniżających koszty produkcji i zachęcających do eksportu. Zaliczyć do nich można ułatwienia fiskalne, preferencje kredytowe oraz korzyści związane z finansowaniem przez państwo wydatków o charakterze marketingowym.
Subsydiowanie eksportu traktuje się generalnie jako działalność zakłócającą handel międzynarodowy i tym samym sprzeczną z zasadami działania tej organizacji. Konkurencja towarów subsydiowanych jest zwykle traktowana jako nieuczciwa, stąd też system GATT/WTO od samego początku zezwalał jego uczestnikom na neutralizowanie negatywnych skutków subsydiów za pomocą jednostronnych środków wyrównawczych, zwykle w postaci ceł wyrównawczych.
W praktyce jednak sprawa jest bardziej skomplikowana, ponieważ Porozumienie w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych wskazuje na różne sposoby subsydiowania produkcji i eksportu oraz na odmienne konsekwencje tego typu praktyk. Zgodnie z artykułem 1 wspomnianego porozumienia subsydium to wkład finansowy bądź wsparcie dochodowe lub cenowe, ze strony rządu albo jakiejkolwiek innej instytucji publicznej, które przynosi korzyść beneficjentowi. W zależności od domniemanej szkodliwości (z punktu widzenia kraju importera) podzielono je na:
zakazane;
podlegające sankcjom;
niepodlegające sankcjom.
Choć pojęcie dumping nie jest jednoznacznie rozumiane, to jednak obecnie na forum międzynarodowym powszechnie akceptowana jest definicja dumpingu zawarta w Porozumieniu o stosowaniu artykułu VI GATT 1994. W myśl tej definicji, wprowadzenie towaru przez eksportera na rynek innego kraju na warunkach dumpingu oznacza sprzedaż towaru po cenie niższej od jego wartości normalnej. Wartość normalna to porównywalna cena stosowana w normalnych warunkach handlowych dla podobnego towaru przeznaczonego do konsumpcji w kraju eksportera. W rzeczywistości dumping oznacza więc sprzedaż tego samego towaru na rynku zagranicznym po cenie niższej niż na rynku krajowym.
W opinii wielu ekonomistów dumping jest traktowany jako sprzedaż poniżej kosztów wytwarzania (krańcowych lub przeciętnych). W każdym wypadku warunkiem wystąpienia dumpingu jest rozdzielność rynku krajowego i zagranicznego, umożliwiająca dyskryminację cenową.
Dumping oznacza działanie zbliżone do omówionego wcześniej subsydiowania eksportu. Zasadnicza różnica między dumpingiem a subsydiami sprowadza się do podmiotu stosującego i finansującego tę formę protekcji.
Narzędzia pozataryfowe
Celem narzędzi pozataryfowych jest bezpośredni wpływ na wielkość obrotów towarowych z zagranicą, co znajduje swój wyraz przede wszystkim w ilościowym ograniczeniu wymiany. Narzędzia pozataryfowe nazywane są również ograniczeniami administracyjnymi.
Do podstawowych narzędzi pozataryfowych można zaliczyć kontyngenty (ograniczenia ilościowe). Kontyngent jest to ustalona przez państwo dopuszczalna ilość (zdecydowanie rzadziej wartość) towaru, która może być przywieziona na jego obszar celny lub wywieziona z jego obszaru celnego w określonym czasie. Kontyngenty stosowane są głównie w imporcie w celu ochrony produkcji krajowej, a rzadziej po stronie eksportu (np. w celu niedopuszczenia do nadmiernego wywozu towarów deficytowych).
Kontyngenty mogą być autonomiczne (wprowadzane w wyniku jednostronnej decyzji rządu danego kraju) lub umowne (ustalane w rezultacie podpisanych umów z innymi państwami).
Dobrowolne ograniczenia eksportu (VER). W odróżnieniu od kontyngentów wprowadzanych przez kraje importujące są one ustanawiane przez kraj, który w ten sposób chce "dobrowolnie" zmniejszyć swój wywóz. Zobowiązania do ograniczenia eksportu mogą mieć charakter formalny lub nieformalny. Z punktu widzenia kraju importującego dobrowolne ograniczenia eksportu dają podobny efekt jak ustanowienie kontyngentu importowego. Podstawową różnicą jest to, że w wypadku VER administrowanie uzgodnioną kwotą przypada krajowi zainteresowanemu eksportem i to on ustala zasady jej podziału między krajowych dostawców.
Zakazy importu i eksportu. Jest to niewątpliwie najdalej idąca metoda ingerencji państwa w swobodę prowadzenia wymiany gospodarczej z zagranicą. W wypadku zakazów uzasadnianych ekonomicznie najczęściej chodzi o jak najbardziej skuteczną ochronę własnej produkcji. Mogą one mieć także na celu zapobieganie nadmiernemu odpływowi dewiz. Wśród zakazów można wyróżnić zakazy bezwzględne (stosowane bardzo rzadko) i warunkowe (stosowane zdecydowanie częściej). Zakazy mogą mieć charakter stały lub okresowy.
Zakazy stosuje się nie tylko z powodów ekonomicznych, ale także i innych. Zaliczyć do nich można ochronę zdrowia lub życia ludzi, ochronę zasad współżycia społecznego, ochronę dóbr kultury, ochronę środowiska i inne.
Szczególnym rodzajem zakazu jest embargo, czyli zakaz przywozu towarów z określonych krajów lub wywozu towarów do określonych krajów. Embargo może być całkowite lub częściowe (np. obejmować tylko handel uzbrojeniem i sprzętem wojskowym). Nałożenie embarga jest spowodowane z reguły względami politycznymi lub obronnymi.
→ Literatura uzupełniająca:
Bożyk P.: Zagraniczna i międzynarodowa polityka ekonomiczna. PWE, Warszawa 2004.
Międzynarodowe stosunki gospodarcze. Red. J. Rymarczyk. Warszawa 2006 (rozdz. 2).
2