Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Kształt struktury org. instytucji determinowany jest kilkoma czynnikami:
a) cel powołania instytucji - należy wskazać cel ogólny oraz cele szczególne. Realizacja celów szczególnych przez poszczególne komórki, stanowiska pracy powinna stanowić element realizacji celu ogólnego. Jeżeli cele zostaną sformułowane zbyt ogólnie to zarówno kierownicy jak i pracownicy nie będą mogli ustalić czego od nich się wymaga. Jeżeli cele zostaną sformułowane zbyt szczegółowo to istnieje niebezpieczeństwo ograniczenia wyboru odpowiedniej metody osiągania celów najbardziej adekwatnej do danych warunków.
Cele końcowe i pośrednie należy również sformułować. Cele końcowe to takie dla osiągnięcia których zorganizowano dane działanie czy tez utworzona daną strukturę. Cele pośrednie są to środki konieczne do uzyskania celu końcowego.
Cele pokrewne - dotyczą tych samych rzeczy lub tych samych cech rzeczy. Cele rodzajowo różne - polegają na kształtowaniu różnych cech w różnych rzeczach.
Cele wewnętrzne - dotyczą osiągnięcia określonego stanu rzeczy wewnątrz instytucji. Cele zewnętrzne - dotyczą podmiotów znajdujących się na zewnątrz danej instytucji.
b) części składowe instytucji
c) zasoby: osobowe i materialne
d) otoczenie
e) rodzaj, rozmiar zadań stawianych przez daną instytucję.
Działanie każdej struktury instytucji org. musi być działaniem sprawnym, czyli musi prowadzić do osiągnięcia założonego celu. Działanie sprawne ma następujące cechy: skuteczność - osiągnięcie zamierzonych celów, korzystność - dodatnio oceniana różnica między pozytywnymi rezultatami działania a kosztami działania, prostota - polega na zorganizowaniu działania z jak najmniejszej liczby elementów mających znaczenie dla osiągnięcia celów działania, czystość - brak w działaniu cech/zachowań ujemnych, które mogłyby zaszkodzić w realizacji celu głównego i celów szczegółowych, dokładność - odtworzenie struktury w sposób najbardziej zbliżony do wzorca, racjonalność - przystosowanie działania do okoliczności.
Koniecznym warunkiem sprawnego funkcjonowania instytucji jest formalizacja. Ze względu na podmiot, który tworzy i sankcjonuje przepisy organizacyjne można je podzielić na przepisy zawarte w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących oraz przepisy zawarte w aktach wewnętrznych (np. zarządzenia, uchwały, statuty, regulaminy). Stopień sformalizowania org. powinien być taki aby służył sprawnemu funkcjonowaniu i realizacji celów danej instytucji.
Model organizacji biurokratycznej Maksa Webera:
- zakłada poległość admin. przepisom prawa;
- urzędnicy wykonujący określone kompetencje nie działają w imieniu własnym lecz z tytułu sprawowania określonego urzędu w organie administracji;
- obywatele/jednostki organizacyjne muszą być posłuszni prawu a nie urzędnikom, którzy to prawo realizują;
- instytucję biurokratyczną zbudowaną na zasadach sformułowanych przez M. Webera charakteryzują następujące cechy:
1. władzę organizacyjną sprawują urzędnicy o odpowiednich kwalifikacjach w dziedzinie administrowania;
2. urzędnicy zatrudnieni w org. zorganizowani są w system biur i stanowisk na zasadzie hierarchicznej;
3. biura i stanowiska wyposażone są w stałe zakresy obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności; zakresy te są niezależne od osób które je aktualnie zajmują;
4. uprawnienia decyzyjne i odpowiedzialność usytuowane są na najwyższych szczeblach istniejących w danej hierarchii;
5. system normatywny i sprawność działania poszczególnych członków danej organizacji oparte są na motywach materialnych;
6. zapewnia zatrudnionym w niej stabilizację i bezpieczeństwo zawodowe oraz możliwość awansu;
7. stosunki między instytucją a pracownikami oparte są na umowach o pracę;
8. każdy pracownik danej instytucji poddany jest formalnej kontroli i dyscyplinie pracy;
9. między stanowiskami pracy istnieje ściśle określony przepisami podział kompetencji, którego nikomu nie wolno naruszać;
10. standardowy sposób zarządzania polegających na wydawaniu poleceń ze stanowisk kierowniczych i ich wykonywaniu na stanowiskach wykonawczych lub na kierowniczych stanowiskach niższego szczebla;
11. przyjmowanie osób na stanowiska w instytucji odbywa się poprzez selekcję kandydatów, przy czym podstawowe kryterium obsadzania tych stanowisk są udokumentowane formalne kwalifikacje;
12. instytucja stwarza każdemu pracownikowi możliwości określonej przepisami prawa kariery zawodowej.
Innym modelem org. instytucji jest model struktury macierzowej. Składa się on z dwóch zasadniczych części: 1. Stała - zbudowana z komórek organizacyjnych i 2. Część zmienna, którą stanowią zespoły powoływane na czas realizacji określonych przedsięwzięć. Po wykonaniu przedsięwzięcia zespoły ulegają rozwiązaniu.
Model hybrydowy/mieszany - włączenie do części zmiennej elementów struktury stałej, która miała ją wspomagać w realizacji funkcji.
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w administracji
Podstawowe elementy określające stanowisko pracy w admin. to:
1. cel - dokładne określenie celu szczegółowego, które ma decydujące znaczenie dla należytego zestawienia, opisu i organizacji stanowiska pracy, czyli prowadzi do należytego określenia wykazu zadań i obowiązków; postawienie celu przed każdym stanowiskiem pracy może prowadzić do likwidacji zjawiska tzw. autonomizacji pracy, polegającego na tym, że określone czynności autonomizują się, czyli stanowią cel sam w sobie, i tracą związek z celami ogólnymi danej instytucji. Świadomość celów pobudza inicjatywę pracowniczą, ponieważ pracownik znając cel może poszukiwać metod prowadzących do jego osiągnięcia. Cel stanowi podstawę nowocześnie organizowanej kontroli , która powinna poszukiwać odpowiedzi na pytanie w jakim stopniu zbliżono się do wyznaczonego celu i jakie okoliczności o tym zadecydowały.
2. wykaz zadań i obowiązków - Na gruncie nauki admin., teorii organizacji i zarządzania można sformułować zasady dot. ustalania zakresu zadań, obowiązków.
a) zasada przystosowalności - polega na tym, aby nie układać zestawów zadań i obowiązków w taki sposób, aby nie było możliwe znalezienie osoby przygotowanej do pełnienia danej funkcji, stanowiska.
b) zasada mierników/odmierzania - polega na tym, że zestaw zadań i obowiązków nie może być swobodnie interpretowany przez przełożonego dlatego do każdego zestawu należy sformułować miernik/mierniki wykonania, które powinny odzwierciedlać wyłącznie efekty zależne od pracowników.
c) zasada proporcjonalnej wagi pomierzonych zadań i obowiązków; w wykazie zadań i obowiązków należy określić wagę każdego zadania i obowiązku. Całość zadań i obowiązków stanowi 100%. Każdemu obowiązkowi przyznaje się określoną wagę.
d) zasada wywodliwości - wszystkie zadania znajdujące się w opisie danego stanowiska pracy powinny wywodzić się z zadań ogólniejszych wyższego szczebla albo z celów danej instytucji.
e) zasada racjonalnej reszty - powinna dopowiadać 3 warunkom: 1. Sprawa przydzielona (przez kierownika) musi mieścić się w zadaniach i obowiązkach jednostko organizacyjnej, do której należy dane stanowisko pracy. 2. Zadanie takie nie może być jednocześnie wymienione w zadaniach pozostałych stanowisk danej jednostce. Zadanie to musi być wyraźnie przydzielone przez kierownika, a jeżeli realizowane jest z inicjatywy pracownika to musi być wyraźnie z kierownikiem uzgodnione, aby wyeliminować ryzyko przekroczenia kompetencji.
f) zasada automatycznego zastępowania nieobecnych - w każdym zakresie zadań i obowiązków powinna znaleźć się wzmianka na temat konieczności opanowania problematyki co najmniej 2 sąsiadujących stanowisk.
3. zakres uprawnień
4. zakres odpowiedzialności.
Decyzje w systemie działania administracji publicznej
Decyzje należy traktować jako akt woli organu administracji publicznej, którego celem jest organizowanie społeczeństwa. Decyzja jest wynikiem określonego procesu, który służy dokonaniu najbardziej trafnego wyboru. Decyzja może zezwalać lub co najmniej tolerować określone zachowania, ale zawsze stanowi akt wyboru między co najmniej 2 możliwościami/alternatywami. W procesie wydawania decyzji uczestniczy decydent ponieważ jest to podmiot posiadający kompetencje do wyboru określonej możliwości. Pojęcie decydenta utożsami się z konkretną osobą, a niekiedy należy je odnieść do określonej struktury organizacyjnej. Proces decyzyjne jest złożony. Występuje w nim wiele podmiotów dlatego może pojawić się trudność w identyfikacji decydenta. Można wyróżnić: decydentów o kompetencjach materialnych (mają odpowiednią wiedzę, informacje niezbędne do przygotowania projektu decyzji) oraz decydentów o kompetencjach formalnych (dokonują wyboru przygotowanego projektu). Współdziałanie decydentów o kompetencjach formalnych i materialnych może mieć charakter sformalizowany oraz nieformalny. Nadmierna presja działań nieformalnych w procesie decyzyjnym może spowodować faktyczne przesunięcie ośrodka decyzyjnego, co wpływa negatywnie na możliwość ustalenia odpowiedzialności za podejmowane decyzje. Proces decyzyjny może być w różnym stopniu prawnie uregulowany. W polskim systemie prawnym proces ten jest szczegółowo uregulowany w kodeksie postępowania administracyjnego.
W procesie decyzyjnym wyróżniamy następujące etapy:
1. określenie problemu decyzyjnego - wyznaczenie pola/przedmiotu, którego decyzja ma dotyczyć, a także wyznaczenie kręgu pomiotów/osób, których interesy i wartości decyzja ingeruje.
2. określenie celów, które poprzez podjęcie decyzji mają zostać osiągnięte.
3. opracowanie alternatyw decyzyjnych wraz z programem realizacyjnym, który powinien określać zakres czasowy i środki niezbędne do realizacji.
Zjawiskiem towarzyszącym procesowi decyzyjnemu są konflikty decyzyjne. Wynikają one z faktu, że decyzja jest wyborem pomiędzy różnymi możliwościami, a to wymaga różnicowania wartości i przedkładania jednych wartości nad drugimi. Ocena wartości dokonywana przez decydenta ma charakter subiektywny i uwzględnia określone interesy. Gdy zachodzi konieczność wyważenia interesów to należy uwzględnić wskazówkę zawartą w art.7 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organy admin. zobowiązane są załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ wydaje decyzje i wówczas zostaje związany postanowieniami decyzji.
Rodzaje konfliktów decyzyjnych:
a) indywidualne - dot. jednostki
b) organizacyjne - wewnątrzorganizacyjne - występujące między pracownikami danej org., a także pomiędzy wewnętrznymi strukturami danej org.
c) międzyorganizacyjne - między co najmniej 2 organizacjami, które mają sprzeczne interesy
Przyczyny powstawania konfliktów wynikają z:
- podziału zadań pomiędzy struktury admin.
- celów stawianych przed poszczególnymi strukturami jeśli te cele są rozbieżne
-różnicy interesów między członkami org. a całą org.
Typowe sytuacje konfliktowe występują:
1. w razie preferowania poszczególnych kategorii członków danej org., co prowadzi do niezadowolenia pozostałych
2. w razie zgłaszania żądań przez pracowników, których org. nie jest w stanie spełnić
3. w razie niezadowolenia z roli pełnionej w danej org.
Konflikty mogą mieć charakter jawny (są uwidocznione) bądź ukryty.
Pierwszym krokiem prowadzącym do rozwiązania konfliktu jest jego ujawnienie. Istnienie właściwej czy też adekwatnej struktury organizacyjnej i odpowiadającej jej procedury, np. struktura hierarchiczna.
Typy i modele decyzyjne w administracji publicznej
Ze względu na przedmiot możemy wyróżnić: decyzje w zakresie porządku publicznego, oświaty, budownictwa.
Ze względu na formalną treść: decyzje zakazujące, nakazujące, uprawniające.
W nauce administracji wyróżnia się (ze względu na usytuowanie decydenta)
a) decyzje wewnątrzsystemowe - dot. organizacji administracji, a także procedur decyzyjnych
b) decyzje zewnętrze - takie, które mają służyć bezpośredniej realizacji zadań nałożonej na admin.
c) decyzje zintegrowane - łączą w sobie elementy decyzji wewnętrznych i zewnętrznych, np. plan (zagospodarowania przestrzennego - z 1 strony określa zadania, a z 2 wskazuje na środki niezbędne do jego realizacji)
W nauce administracji wyróżnia się 2 przeciwstawne modele decyzyjne
1. decyzje programowalne - mają charakter rutynowy, powtarzalny i opracowano ścisłe procedury służące do ich podejmowania; nie ma zatem obowiązku rozpatrywania od nowa każdego przypadku; podejmowane są wielokrotnie
2. decyzje nieprogramowalne - dot. spraw nowych, dla których nie jest ustalony schemat postępowania i nie są znane ich następstwa, np. decyzje dot. prywatyzacji gospodarki.
Techniki podejmowania decyzji:
a) metody programowalne:
- najbardziej rozpowszechnioną techniką podejmowani decyzji programowalnych jest nawyk - wynika on ze zbiorowej pamięci członków danej organizacji; nawyki kształtowane są przez odpowiedni system szkolenia nowych członków org., wypracowuje jednakowy sposób postępowania.
- na podejmowani decyzji programowalnych wpływ ma struktura organizacyjna, która często sama wyznacza programy podejmowania decyzji, ponieważ ustanawia zbiór założeń i oczekiwań określających członków org. odpowiedzialnych za poszczególne kategorie decyzji. Metoda tradycyjna
- nowoczesne techniki podejmowani decyzji programowalnych: metodami matematycznymi; wynikające z postępu technicznego.
b) decyzje nieprogramowalne:
- głos rozsądku - doświadczenie, intuicja, wnikliwość;
- odpowiednie zaprojektowanie struktury organizacyjnej może ułatwić podejmowanie decyzji nieprogramowalnych (koncepcja Gryshama/prawo mianowania Gryshama: działalność programowalna wypiera działalność nieprogramowalną, jeżeli decydent będzie realizował obowiązki polegające na podejmowaniu decyzji programowalnych i nieprogramowalnych to w pierwszej kolejności będzie załatwiał sprawy związane z decyzjami programowalnymi; w związku z tym należy tworzyć komórki organizacyjne bądź specjalne struktury odpowiedzialne za przygotowanie decyzji nieprogramowalnej.
Racjonalność w podejmowaniu decyzji