Zbigniew Cieślak
Prawo administracyjne.
17.02.2005r
Niewiadomski, Lipowicz i Cieślak „ Prawo administracyjne. Część ogólna” Wyd. Lexis Nexis
Administracja w znaczeniu przedmiotowym jest funkcją państwa oznaczającą pewien stan rzeczy. Państwo działa poprzez swoje organy. Organy państwa realizują pewne wartości.
Administracja w znaczeniu funkcji jest realizacją tych wartości: np. bezpieczeństwa ludzi, dobrego stanu środowiska, ładu w eterze.
Prawo administracyjne to zbiór uporządkowanych norm prawnych, których racją obowiązywania jest bezpośrednia realizacja przez podmioty administrujące wartości wyróżnionych ze względu na dobro wspólne.
Normy prawne - można wyróżnić trzy typy norm:
normy materialno-prawne
normy ustrojowe
normy procesowe
Ad. 1. Normy materialno-prawne są zasadniczym trzonem prawa materialnego. W normach materialno-prawnych znajdujemy regulacje dotyczące zachowania bezpośrednio odnoszonego do wartości wyróżnionych ze względu na dobro wspólne. Znajdują się one np. w prawie górniczym, prawie geologicznym, prawie budowlanym itp. Są to przepisy, z których odczytujemy normy zachowania się ludzi.
Ad. 2. Co jest przedmiotem regulacji? Relacje pomiędzy organami stanowiącymi system organizacyjny. Wynikają z przepisów dotyczących stanu faktycznego podmiotu. Są treściowe, funkcjonalne i normatywne. Nie są bezpośrednio odniesione do wartości. Odnoszą się do podmiotów. Identyfikują go.
Ad. 3. Normy procesowe nie odnoszą się bezpośrednio do wartości. Odnoszą się do zachowań ludzi przed wydaniem rozstrzygnięcia sprawy.
24.02.2005r
Normy prawne - uporządkowanie norm.
Prawo administracyjne dzieli się na trzy działy:
prawo materialne
prawo procesowe
prawo ustrojowe.
Normy prawne są ze sobą powiązane na trzy sposoby :
normatywnie - wiązek normatywny tzn. że normy niższe nie mogą być sprzeczne z normami wyższymi.
treściowo - związek treściowy widać na przykładzie decyzji administracyjnej (konstrukcja decyzji wynika z jakichś norm i rozstrzygnięcie sprawy oparte jest o jakieś - inne normy). Tzn. że jest związek pomiędzy tymi normami.
funkcjonalnie - np. efektem wydania decyzji pozwolenia na budowę jest prawo budowlane. Związki poprzez relacje funkcjonalne rozwiązań i norm.
Normy ustrojowe to są te normy określające podmiot administrujący i jego organy.
Normy materialno-prawne to te których przedmiotem jest określenie powinności, czynności.
Normy procesowe to te, które określają skutki tych czynności.
Są związki pomiędzy normami ustrojowymi i pozostałymi.
Tylko organy administracji realizują jakąś cechę bezpośredniej realizacji władzy. Trójpodział władzy: ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza. Organy administracji publicznej to władza wykonawcza, choć w Konstytucji samorząd ma swoją odrębną definicję.
Sejm realizuje dobro wspólne obywateli poprzez uchwalanie ustaw. Ale dopiero poprzez wykonywanie wartości tych ustaw jest realizacją władzy.
Sąd jest po to aby rozstrzygać spory. To jest pośrednio realizacja wartości. Organy administracji realizują bezpośrednio wartości dobra wspólnego.
Realizacja wartości poprzez podmiot administrujący - to jest pojecie, które ma zidentyfikować prawne organy podmiotów prawa: państwo, jednostkę samorządu terytorialnego i inne np. Uniwersytet Warszawski.
10.03.2005
Typowe konstrukcje, z których odczytujemy normy prawne.
Posługujemy się różnorodnymi przepisami prawnymi z których odczytujemy normy potrzebne nam w administracji publicznej.
Konstrukcja upoważnienia do działania danego organu w imieniu innego organu. Konstrukcja zawarta w prawie ustrojowym; np. ustawa o administracji rządowej w województwie - w imieniu Prezesa Rady Ministrów może działać minister właściwy ds. administracji. Upoważnienie to ma ograniczenie np. nie może rozstrzygać sporów o właściwość organów oraz nie może powoływać i odwoływać wojewodów. Są to ograniczenia z woli Sejmu. Minister jest organem, więc jest to upoważnienie organu do działania w imieniu innego organu. W sądownictwie nie ma takich upoważnień. Są one cechą charakterystyczną administracji. Innym przykładem jest upoważnienie pracownika np. Naczelnik Urzędu Skarbowego upoważnia pracownika, który z jego upoważnienia wydaje decyzje, postanowienia i zaświadczenia.
Konstrukcja przepisów odsyłających. Jest szczególna w podmiotach prawa ale w administracji ma też zastosowanie. Każdy akt normatywny ma swoje wartości np. prawo pracy odsyła do kodeksu cywilnego bo wywodzi się z prawa cywilnego. W administracji stosuje się odesłanie do innych przepisów, aby sytuacja była czytelna. Drugim odesłaniem jest odesłanie do przepisu innej ustawy. Jeszcze inne odesłanie, to odesłanie do przepisów wykonawczych np. do rozporządzenia w sprawie .... .Jaka jest praktyczna waga tych przepisów odsyłających? Zależy, czy przepis jest stosowany wprost, czy nie jest stosowany, czy stosuje się odpowiednio.
Konstrukcja pojęcia niedookreślonego - są pojęcia, których znaczenie jest ściśle określone. Są też takie, które mają szerokie znaczenie. W przepisach prawa administracyjnego są pojęcia celowe. Pojęcia niedookreślone staja się przeciwległym biegunem tych pojęć. Ustawodawca nie jest w stanie objąć ścisłym rozumieniem pojęcia, wprowadził te pojęcia niedookreślone. Tworząc prawo stosowano przepisy kazuistyczne (gdzie każda czynność, pojęcie było ściśle określone). Obecnie stosuje się szeroko rozumiane pojęcia: „rażące naruszenie prawa”, „ważny interes społeczny” itp. Są wprowadzane te pojęcia w celu stosowania prawa ze względu na jakieś wartości.
31.03.2005
Odpowiedzialność w prawie administracyjnym.
Odpowiedzialność w sytuacji, kiedy ujawniają się najnegatywniejsze zachowania.
Odpowiedzialność, to opisana prawem sankcja negatywnego zachowania podmiotu, polegającego na zachowaniu niezgodnym z prawem.
Typy norm prawa administracyjnego: ustrojowe, materialne i procesowe.
Istnieje zróżnicowana odpowiedzialność za naruszenie tych norm. Podstawowe znaczenie ma naruszenie norm materialno-prawnych.
Normy materialno- prawne, to są takie reguły postępowania odnoszące się do treści jakiejś powinności oraz do skutku takiego postępowania.
Są dwa rodzaje odpowiedzialności: co do treści i co do konstrukcji.
ustanie skutek prawny - poprzez rażące naruszenie normy powodujące stwierdzenie nieważności decyzji.
czasowo zawieszony skutek prawny.
Jeżeli organ wyda decyzję z naruszeniem prawa i strona zaskarży tę decyzję, zostaje ona unieważniona. Ustaje skutek wydania decyzji a ponadto istnieje możliwość żądania odszkodowania. Organ może rażąco naruszyć prawo ale też strona może rażąco naruszyć prawo działając niezgodnie z treścią powinności aktu prawnego.
Np. mając pozwolenie na pobieranie wody w określonej ilości, pobiera jej więcej. W takiej sytuacji wydaje się decyzję zabraniającą legalnego poboru wody, a także można domagać się odszkodowania.
Jest tu podstawowa odpowiedzialność w postaci nieważności decyzji.
W prawie administracyjnym wystarczy stwierdzić odpowiedni stan administracyjny i to, że był on niezgodny z prawem. Nie ma tu przesłanki winy.
Za naruszenie norm procesowych podstawową formą odpowiedzialności jest konieczność powrotu do sprawy. Jeżeli np. Rada Gminy uchwaliła uchwałę naruszając np. statut gminy, organ nadzorczy powinien uchwałę te uchylić - uchwały nie ma ale sprawa jest.
Normy ustrojowe odnoszą się do organów.
Jakie są formy odpowiedzialności za naruszenie norm ustrojowych?
Może być sytuacja gdy odpowiada cały organ (rozwiązanie Rady Gminy) lub odpowiada jeden pracownik (np. odwołanie wojewody) lub grupa pracowników (np. zorganizowana grupa skorumpowanych pracowników). Jest to przeważnie odpowiedzialność dyscyplinarna. Komisja dyscyplinarna orzeka o odpowiedzialności dyscyplinarnej.
14.04.2005
Więzi prawne.
Więzi prawne wiążą się z koncepcją stosunków prawa administracyjnego.
Organ podmiotu administrującego określa jednostronnie - władczo, treść stosunku prawnego. Jest to stosunek oparty na nadrzędności. Tak oparte stosunki występują na mocy prawa materialnego. Treścią stosunku jest czynność, skutek - konsekwencja, która ma dotknąć uczestników tego stosunku. Podstawa prawna stosunku, to prawo, które daje organowi możliwość wydania decyzji.
Z punktu widzenia norm prawnych można wyróżnić dwa typy więzi:
organizacyjne więzi prawne w systemie administracji publicznej.
pozaorganizacyjne więzi prawne w prawnym systemie administracyjnym.
Najwięcej jest więzi prawnych organizacyjnych. Maja one charakterystyczną cechę: podmioty, z których jeden ma pozycję nadrzędną, uprawnioną do oceny działania podmiotu podległego, z punktu widzenia kryterium legalności i celowości.
Przykład:
Prezes Rady Ministrów i wojewoda (administracja państwowa). Prezes RM ocenia wojewodę zarówno pod względem legalności ale też celowości działania. Jego ocena ma pełny kompleksowy charakter.
Drugą cechą więzi organizacyjno prawnych jest to, że organ nadzorczy ma bezpośredni i decydujący wpływ na personalną obsadę stanowiska organu podporządkowanego. Tzw. władza organizacyjna. Muszą być te obie cechy, aby można było mówić o więzi prawnej.
Przykład:
NIK ocenia organy pod względem kryterium celowości i legalności ale nie ma wpływu na obsadę stanowisk. Dlatego nie ma tu więzi organizacyjnej. Można mówić o więziach pozaorganizacyjnych. Prezes RM ma decydujący wpływ na obsadę stanowiska wojewody.
Jaka jest treść więzi organizacyjnoprawnej?
Z punktu widzenia organizacyjnoprawnego jest jasno określona. Biorąc pod uwagę działanie, skutki tego działania i warunki działania, to organ nadzorczy może określić warunki, sposób działania organu podległego. Organ nadrzędny w pełni odpowiada za działania organu podległego. Te więzi organizacyjne nazywamy kierowaniem. Muszą jednak występować łącznie te dwie wymienione cechy.
Więzi pozaorganizacyjne.
Nadzór.
Jest to stan swoistej, prawnej zależności, tzn. że organ nadzoru jest uprawniony (prawnie) do oceny przejawów działalności organu nadzorowanego z punktów widzenia wskazanych w kryterium. Nie ma uprawnień do obsady stanowisk. Działają tylko w oparciu o stanowienie aktów indywidualnych lub uchwalania uchwał. Działają więc o kryteria legalności.
Jak wygląda charakterystyka tych treści?
W przeciwieństwie do treści organizacyjnej, organ nadzoru nie jest inicjatorem działań nadzorczych. Organ nadzoru odpowiada za prawidłowość rozstrzygnięcia nadzorczego (tylko w ramach określonych prawem).
Jakie są typowe środki nadzoru?
Jest to np. uchylenie rozstrzygnięcia. NSA uchyla akty, ale należy do innego segmentu nadzoru państwa. Identyczność środka nadzorczego nie kwalifikuje NSA do organu nadzorczego. Organ nadzoru może zawiesić rozstrzygnięcie lub zgłosić sprzeciw. Może ono mieć miejsce zarówno w prawie materialnym jak i w prawie ustrojowym.
Prawo materialne - stosunek pomiędzy organem a człowiekiem.
Prawo ustrojowe - stosunki pomiędzy organami.
Inny przejaw środka nadzoru, to zatwierdzenie danego rozstrzygnięcia. Ostatni środek nadzoru, to uzgodnienie. Warunkiem wejścia w życie rozstrzygnięcia jest uzgodnienie stanowisk dwóch lub więcej organów.
W prawie ustrojowym odmienną więzią od nadzoru jest koordynacja.
Koordynacja.
Przykładem więzi typu koordynacja jest wojewoda i organy jednostek administracji rządowej w terenie. Wojewoda nie jest organem nadzoru tylko koordynuje działanie innego organu. Nie odpowiada za wykonanie tych zaleceń, tyko za ich prawidłowość. Odpowiada przed swoim zwierzchnikiem, czyli Prezesem RM. Za wykonanie zaleceń odpowiadają jednostki nadzorujące jednostkę koordynowaną.
Współdziałanie.
Rozwiązań współdziałania w prawie ustrojowym jest bardzo wiele. Ustawodawca dopuszcza obligatoryjne współdziałanie różnych organów. Więź polega na tym, że oba organy w pełni odpowiadają za treść i skutki tego porozumienia. Warunki ważności współdziałania, to działanie w ramach przepisów prawa, w formach prawnie określonych oraz w sprawach należących do ich właściwości.
Kto egzekwuje zobowiązania (działania) wynikające z współdziałania?
Organ administracji rządowej, bądź organy nadzorujące.
21.04.2005r
Publiczne prawa podmiotowe.
Koncepcja publicznych praw podmiotowych została wypracowana przez Niemców w XIX w.
Na czym polegają publiczne prawa podmiotowe?
Polegają na tym, iż przyjmuje się, ze obywatel ma w stosunku do administracji publicznej ma silną ochronę swoich praw. Np. występujemy do organu o wydanie jakiejś decyzji i jeśli jest w zakresie tej sprawy publiczne prawo podmiotowe, to organ musi wydać decyzję. A jeśli nie ma publicznego prawa podmiotowego, nie musi ( jest to uznanie administracyjne).
Skąd się wzięło publiczne prawo podmiotowe?
Stąd, ze w Niemczech trwał proces upodmiotowienia obywatela, człowieka - zaczęto chronić obywatela dając ochronę prawną roszczenia.
Prawo podmiotowe jest zbiorem praw - najważniejszym prawem podmiotowym jest prawo własności. System publicznych praw podmiotowych związany jest z ochroną praw podmiotowych.
Władztwo jest to możliwość nakazywania jakiegoś zachowania przez jeden podmiot drugiemu podmiotowi.
Źródła prawa.
Źródłem prawa administracyjnego jest Konstytucja, umowy ratyfikowane międzynarodowe, ustawy i akty wykonawcze do nich, czyli rozporządzenia. Są akty prawa powszechnie obowiązujące, ale też akty wewnętrzne administracji.
28.04.2005r
Prawne formy działania.
Relacje pomiędzy organami i obywatelem oraz relacje pomiędzy organami. Prawne formy działania jest to sposób określania się skutku działania. Formy te odczytujemy z norm procesowych - z kpa.
Ujawnienie się skutku poprzez wydanie decyzji.
W jaki sposób ten skutek prawny może być ujawniony?
Formy działania maja pewne cechy:
Formy działania publiczno-prawnego.
Formy działania prywatno-prawnego - np. wywłaszczenie nieruchomości.
Formy działania o charakterze ogólnym normatywnym.
Formy działania konkretne, indywidualne.
Wszystkie te rodzaje form mogą być kierowane wewnątrz administracji lub na zewnątrz. Wewnętrzne formy występują w nadzorze. Zarówno w wewnętrznej jak i zewnętrznej formie działania normy te są istotna.
Akty normatywne o charakterze porządkowym są aktami zewnętrznymi. Polecenie służbowe jest aktem indywidualnym.
5.05.2005
Prawne formy działania administracji w sferze zewnętrznej.
Pozaorganizacyjne więzi prawne.
Relacje prawne pomiędzy organem a obywatelem (lub grupą obywateli lub podmiotem). Relacje pomiędzy organem a podmiotem administracyjnym, są to prawne formy działania administracji. Instrument prawny administracji, w jaki został wyposażony organ do komunikacji z obywatelem. Organ zawsze musi się komunikować za pomocą jakichś instrumentów.
Konstytucyjna zasada (art. 7 konstytucji) zasada legalizmu nakazuje w połączeniu z art.6 kpa posiadanie prawnych form administracji.
Prawne formy administracji można krótko przedstawić w następujący sposób:
Mogę czynić tylko i wyłącznie tyle na ile przepis prawa mi pozwala. Odnosi się to do organu. Obywatela nie obowiązują te obostrzenia. Strona ma interes prawny, więc może czynić wszystko co nie jest prawem zabronione. Są to dwie mentalności, inna dla organu a inna dla obywatela. I dlatego te prawne formy działania są bardzo ważne (art. 8 kpa).
Najważniejsza treść kpa zawiera się w trzech artykułach - 7, 77, 107 - sentencja prof.. Cieślaka. Są to artykuły, które przytacza każdy sąd administracyjny uchylając naszą decyzję. Praktycznie wynika z tego, że organ, jeśli nie może udowodnić, że nie mógł wydać decyzji pomyślnej dla podatnika, musi ją wydać pozytywnie.
Prawne formy działania organu muszą być stosowane w oparciu o kpa.
Akt administracyjny.
Akt administracyjny ma dwie cechy: podwójna konkretność - konkretny, opisany adresat i konkretna sytuacja.
Akt administracyjny, to władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, skierowane do konkretnie oznaczonego adresata, znajdującego się w konkretnej sytuacji, oparte na prawie administracyjnym.
Co to znaczy władcze?
Musi zostać wydane w sferze imperialnej, czyli władczej, tzn. że konsekwencją poddania się tej woli będzie egzekucja w celu przymusu państwa. Władcze - bo może być wyegzekwowane w drodze przymusu.
Co to jest jednostronne?
To znaczy, że jest skierowane od organu do obywatela. Nie jest to umowa. Organ zawsze działa jednostronnie.
Oświadczenie woli.
Oświadczenie woli - tzn. że organ chce nałożyć na obywatela jakiś obowiązek lub przyznać mu jakieś uprawnienie.
Zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym bo jest oświadczeniem wiedzy organu, a nie oświadczeniem woli.
Organ, to prawem określone kompetencje państwa, lub wspólnoty samorządowej.
Konkretnie oznaczony adresat.
To nie musi być jeden konkretny Kowalski. Może być grupa osób lub osoba prawna, ale konkretnie określona z imienia i nazwiska lub z nazwy.
Konkretnie określona sytuacja.
Właśnie, musi być konkretna sytuacja.
Prawo administracyjne jest to zbiór przepisów opublikowanych - zbiór aktów prawnych.
To znaczy, że są to takie normy prawa administracyjnego, z których wynika nadrzędność organu i podrzędność podmiotów administrowanych, czyli obywatela.
Aktem administracyjnym w sensie procesowym jest decyzja administracyjna.
Akt normatywny - generalny.
Akt normatywny - akt generalny - podwójnie abstrakcyjny - abstrakcyjnie określony adresat i abstrakcyjnie określona sytuacja. Też jest to jednostronne oświadczenie woli organu skierowane do abstrakcyjnego adresata znajdującego się w abstrakcyjnej sytuacji, oparte na prawie administracyjnym.
Ugoda administracyjna.
Ugoda administracyjna to zespół czynności prawnych, które musi wykonać organ aby ugoda doszła do skutku.
Tak naprawdę nie ma żadnej ugody, tylko postanowienie zatwierdzające ugodę.
Jest to jednostronne oświadczenie woli skierowane do konkretnej osoby znajdującej się w konkretnej sytuacji, oparte na prawie administracyjnym.
Porozumienia administracyjne.
Porozumienie administracyjne jest formą niewładczą - organ posługuje się niewładczo.
Porozumienie administracyjne jest umową zawieraną pomiędzy organem administracji publicznej a innym organem administracji publicznej. Jest zawsze zawierana pomiędzy organami. Przedmiotem tej umowy jest zawsze realizacja zadań z zakresu administracji publicznej np. wywóz śmieci, wydawanie paszportów itp. Podstawa prawna do zawarcia takiego porozumienia administracyjnego zawsze musi zawierać się w ustawie.
Umowa administracyjna.
Umowa administracyjna też zawierana jest pomiędzy organami administracji. Przedmiotem jest realizacja zadania publicznego. Podstawa do zawarcia umowy nie musi mieć wyraźnego umocowania w ustawie ale tu zdania są różne.
Czynności materialno - techniczne.
Czynności materialno - techniczne zwane czynnościami organizatorskimi.
Przykładem takiej czynności jest doręczenie. Są to czynności nie będące ani umową ani porozumieniem ani oświadczeniem wiedzy.
1