ZAGADNIENIA NA ZALICZENIE PRZEDMIOTU NAUKA ADMINISTRACJI:
Pojęcie administracji, funkcje, cechy, administracja jako przedmiot badań różnych dyscyplin wiedzy
Przedmiot zainteresowań nauki administracji
Metody badawcze stosowane w nauce administracji
Budowa struktur administracji publicznej:
Sztaby i linie
Organy społeczne i zawodowe
Organy kolegialne i jednoosobowe
Zasada resortowości i prowincjonalności
STRUKTURY LINIOWE I SZTABOWE W ADM PUBL
Każda większa jednostka organizacyjna ulega wewnętrznemu zróżnicowaniu. Wewnętrzne struktury organizacyjne dzieli się na jednostki:
Liniowe
sztabowe.
Komórki liniowe to podstawowe jednostki uczestniczące bezpośrednio w realizacji celu głównego instytucji. Komórki sztabowe to komórki spełniające funkcje usługową w stosunku do komórek liniowych. Pomagają dowództwu liniowemu w realizacji zadań. Sztaby maja przygotować dane do rozstrzygnięcia tylko w sprawach zasadniczych, wypracować koncepcje pewnych ogólnych założeń w działalności administracji. Sztaby powinny mieć zapewniony prawidłowy dopływ informacji. Powodzenie koncepcji wypracowanych przez sztab zależy bowiem w dużym stopniu od tego czy te koncepcje będą odpowiednio zrozumiałe w dołowych, wykonawczych ogniwach i czy ogniwa te mają faktycznie możliwość realizowania koncepcji. Stąd potrzeba kontaktów między sztabem a linią. Sztaby pracują na potrzeby kierownictwa, są jego doradcami. Opinii od sztabu kierownictwo zawsze zasięgało. Sztab powinien samodzielnie wypracować pewne powiązania bez względu na to jak je oceni kierownictwo i czy w ogóle będzie je realizować. Komórki sztabowe nie ponoszą odpowiedzialności za sposób realizacji ich koncepcji w praktyce. Inna koncepcją podziału wewnętrznego jest koncepcja podziału komórki ruchu i zarządu. Komórki ruchu to komórki wykonujące w danej instytucji zadania i działania o charakterze administracyjno-biurowym. Inna koncepcja to koncepcja pionów organizacyjnych. Polega ona na tym, że całą jednostkę organizacyjną dzieli się na pewne piony, sięgające od szczytu piramidy organizacyjnej do niższych jednostek.
ROLA ORGANÓW ZAWODOWYCH I SKŁADAJĄCYCH SIĘ Z CZYNNIKA OBYWATELSKIEGO/SPOŁECZNYCH / W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.
We współczesnej administracji publicznej występuje potrzeba tworzenia zarówno organów obywatelskich jak i składających się z czynnika zawodowego. Z dyrektywy demokratyzacji ustroju płynie wniosek o nasyceniu administracji organami reprezentującymi czynnik obywatelski. Szczególnie uwidacznia się to w administracji publicznej samorządu terytorialnego lub zawodowego, gdzie czynnik społeczny reprezentuje społeczność lokalną lub grupy zawodowe. Można przyjąć, że do organów składających się z czynnika obywatelskiego powinno należeć przede wszystkim wskazywanie zadań długofalowych dla aparatu zawodowego, wskazywanie celów, środków i form ich realizacji przez aparat zawodowy. Organy społeczne winny wywierać wpływ na tworzenie się aparatu zawodowego , kontrolować go. Aparat społeczny winien mieć na oku interes obywatela i punkt widzenia społeczny. Do organów składających się z czynnika zawodowego winno należeć wcielanie w życie celów ustalonych przez organy społeczne administracji. Chodzi tu o wcielanie w życie ogólnych dyrektyw za pomocą bardziej konkretnych rozstrzygnięć, wykonawstwo w sensie czynności techniczno-manipulacyjnych(czynności kancelaryjne wykonawcze przez urzędników). Wykonując te zadania aparat zawodowy bierze pod uwagę głównie punkt widzenia fachowy, techniczny. Do organów społecznych winny należeć czynności typu rządzenia, kierowania, do organów zawodowych czynności typu wykonawczego, technicznego. Organy składające się z czynnika społecznego winny mieć pozycję nadrzędną nad aparatem zawodowym. Wymagać to będzie nasycenia aparatu społecznego fachowcami, by być niezależnym od aparatów zawodowych.
ORGANY KOLEGIALNE I MONOKRATYCZNE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.
Kolegialność pojmuje się jako cechę strukturalną organu. Chodzi o organ składający się z wielu osób. Kryterium składu osobowego pozwala na wyodrębnienie organów jednoosobowych i kolegialnych.
Kolegialność jako metoda działania-konieczności współpracy wielu ludzi, może być właściwa dla jednoosobowego organu gdy zasięga opinii organu doradczego.
Kolegialność jako cecha strukturalna organu składającego się z wielu osób powołanych do łącznego podejmowania decyzji czy innych czynności. Na łączne działanie całego zespołu(musi się zebrać określone quorum). Posiada przewodniczącego powołanego na całą kadencję organu, do którego zadań należy zwoływanie posiedzeń, przygotowywanie lub akceptowanie projektu obrad, przewodniczenie i kierowanie posiedzeniem, troska o wykonawstwo uchwał organów kolegialnych. Działają w krótkich lub długich odstępu czasu. Zasady działania określa regulamin obrad- organ jednoosobowy- jedna osoba upoważniona do podejmowania rozstrzygnięć, które zastępują osoby z aparatu tego organu na jego upoważnienie. Ich działanie liczy się na zewnątrz jako działanie organu jednoosobowego. Jedna osoba może występować w podwójnej sytuacji np.: Prezes RM
ORGANY O KOMPETENCJACH GENERALNYCH I SPECJALNYCH W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.
Specjalizacja przynosi wyodrębnienie organów o kompetencjach szczególnych co prowadzi do rozczłonkowania aparatu i wzrostu ilościowego: godzi w różność aparatu administracyjnego rodzi potrzebę osobnych organów koordynacji itp. Ideałem byłyby organy mające potrzebną specjalizację, co zapewni tworzenie odpowiednich komórek w urzędach tych organów np.: wojewoda- skupia kompetencje różnych resortów, specjalizację zapewnia mu struktura urzędu wojewody. Organom o kompetencji generalnej nie przekazuje się jednak wszystkich zadań administracji rezerwując pewne zadania dla organów administracji specjalnej. Łącznie bowiem do kompetencji organu wszystkich zadań prowadziłoby do tego, że aparat rozrósł by się do ogromnych rozmiarów. Bezpośrednie dowodzenie i kierowanie tak rozbudowanym mechanizmem wewnętrznym byłoby niemożliwe
ZASADA RESORTOWOŚCI I PROWINCJONALNOŚCI W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.
Według zasady prowincjonalności na jednym terenie sprawy z różnych działów administracji należą do jednego organu. Nie ma tu podziału na organy centralne czy terenowe, gdyż centralny organ działa w terenie. Zasada ta zapewnia jednolitość działania organu administracji na danym terenie. Ten system zarządu stosowano dla szybszego scalania terenu wykazującego się znacznymi odrębnościami z pozostałą całością państwa. Uwzględniając zasadę resortowości funkcje administracji państwowej dzieli się według pokrewieństwa spraw. W jednym resorcie grupuje się sprawy rzeczowe pokrewne, a na czele resortu stoi minister, który posiada zazwyczaj swoje ogniwa terenowe załatwiające sprawy należące do danego resortu. System ten opiera się na specjalizacji zadań. System resortowy powstał we Francji w okresie panowania Ludwika XIV Kardynał Richekieu stojący na czele Rady Regencyjnej wprowadził zasadę resortowości, dzieląc wykonywanie administracji na pony organizacyjne- resorty. Aktualnie zasada resortowości jest stosowana powszechnie.
SZCZEBLOWA BUDOWA APARATU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ- STRUKTURY SMUKŁE I PŁASKIE.
W zależności od ilości szczebli mówi się o strukturach płaskich lub smukłych. Z punktu widzenia racjonalnej organizacji bardziej korzystne są struktury płaskie oznaczające się mniejszą liczbą szczebli o aparacie rozbudowanym w poziomie.
Pozwala to na lepsze manewrowanie ludźmi: organizowanie ustępstw, wykorzystanie specjalistów i zdobyczy techniki, lepszy podział zadań. Zasada struktury smukłej tj. wydłużonej budowie szczeblowej jest utrudniony przepływ informacji, który ulega zniekształceniu, czas przepływu i wydłużają się oto koszty
PODZIAŁ ZADAŃ MIĘDZY POSZCZEGÓLNE SZCZEBLE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.
Istnienie szczeblowej budowy aparatu zakłada podział pomiędzy poszczególne szczeble poprzez przepisy prawne: są to akty ustawowe lub akty naczelnych administracji, które określają właściwości funkcjonalne. Wyjątkowo same one mogą między sobą dokonać przesunięcia zadań lub kompetencji. Podział zadań uwzględniać musi takie czynniki jak: a) technikę zarządzania, b) charakter zadań spełnionych przez dany pion, c) teren na którym działają itp.
Organom centralnym zastrzega się decyzje w sprawach, które mają być załatwione jednolicie w skali całego kraju(sytuacje wyjątkowe wymagające realnego ośrodka dyspozycji), decyzje wymagające wąskie specjalizacji(jeśli potrzebni są fachowcy, którymi dysponuje szczebel centralny, a których nie opłacałoby się umieszczać w terenie ze względu na nieliczną ilość spraw).
Podział zadań między organy terenowe: zależy od tego z ilu szczebli zbudowany jest aparat terenowy, jeśli składa się z wielu szczebli, jeden z nich jest szczeblem głównym. W organach samorządowych wiodącym szczeblem jest gmina a sołectwo pełni funkcje pomocnicze. W organach terenowej administracji samorządowej wojewoda podejmuje najważniejsze decyzje
SZCZEBLOWA BUDOWA ADMINISTRACJI A PODZIAŁ TERYTORIALNY PAŃSTWA.
Z problematyką budowy aparatu państwowego wiąże się problematyka podziału terytorialnego. Podział terytorialny podyktowany jest myślą wprowadzenia ładu i porządku do działalności na określonej przestrzeni. Dokonuje się go z myślą o ograniczeniu zakresu działania podmiotów państwowych lub innych podmiotów wykonujących funkcje administracji publicznej na określonym odcinku terytorium państwa. Podział terytorialny jest wprawdzie kategorią racjonalnego działania, wszakże jego wprowadzenie pociąga za sobą wiele następstw wykraczających poza kategorie organizacyjne. Zazwyczaj w ślad za powołaniem odpowiedniej sieci aparatu państwowego lub samorządowego w terenie wytwarza się sieć ośrodków gospodarczych, kulturalnych, socjalnych itp. Zlokalizowanych w siedzibie lub na obszarze danej jednostki podziału terytorialnego. Wytwarza się też odpowiednia sieć komunikacyjna i informacyjna łącząca siedzibę jednostki z innymi ośrodkami położonymi w danej jednostce. Tak samo tworząc podział terytorialny nie możemy brać jako punktu wyjściowego tylko kryterium organizacyjnego, lecz musi uwzględniać cały aparat czynników natury historycznej, politycznej, ekonomicznej. Omówiona praktyka ma więc wieloaspektowe znaczenie, zwłaszcza w zakresie podziałów zasadniczych państwa.
WADY I ZALETY STOSOWANIA WADMINISTRACJI TECHNIK CENTRALIZACJI I DECENTRALIZACJI.
· Spójność aparatu administracji państwowej, co sprzyja jednolitości działania w sprawach wymagających działania w skali całego państwa(technika centralizacji zdaje egzamin w administracji wojskowej, może być stosowana w okresie wojen, odbudowy kraju ze zniszczeń i innych sytuacjach szczególnych)
· Technika centralizacji preferuje interesy ogólnopaństwowe.
WADY
· Nie może być stosowana w całej działalności państwa i jego aparatu
· Zanika działalności ośrodków lokalnych, samodzielności poczynań, zwracanie się do ośrodków wyższych o dyspozycje w sprawach małej rangi
· Umniejszanie odpowiedzialności małych organów
· Wyższe ogniwa podejmujące decyzje dotyczące danego terenu nie znają dokładnie potrzeb i warunków lokalnych.
ISTOTA KIEROWNICTWA W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.
W każdej celowej strukturze organizacyjnej a tym bardziej w strukturze organizacyjnej aparatu administracji publicznej, istnieje zróżnicowany układ wewnętrzny. Prowadzi do powstania określonej hierarchii organizacyjnej i tworzenia się więzi zależności pozwala nam wyodrębnić stanowiska kierownicze i nadrzędne oraz stanowiska od nich zależne. Według ustawy z dnia 18.IX.1982 kierownik dysponuje określonymi uprawnieniami np.: może w określonych warunkach zawiesić w pełnieniu obowiązków służbowych podległych urzędników itp. Według H. Fayola jako funkcje kierownicze wymienia się takie zadania jak: planowanie, organizowanie, pobudzanie do działania, kontrole czy koordynacje. Jednak istota kierownictwa sprawowanego np.: przez kierownika sekretariatu lub ministra będzie rodzajowo różna. Jednak na potrzeby struktury aparatu administracji publicznej należy wskazać na kryteria wynikające z zależności służbowej oraz na to czy osobie dysponującej kompetencjami nadrzędności podporządkowany jest pewny zespół pracowników. Niekiedy dla wyróżnienia stanowisk kierowniczych aparat administracji publicznej posługuje się kryteriami formalnymi, używając w nazwie określenia naczelnik, dyrektor itp. Jednak i to kryterium może być mylne pod uwagę weźmiemy np.: kierownika komórki jednoosobowej.
TZW. ROZPIĘTOŚĆ KIEROWNICTWA.
Pojęcie rozpiętości kierownictwa „mówi” nam iloma podwładnymi może bezpośrednio kierować zwierzchnik. Poglądy są różne, zależy to od czynników subiektywnych( np.: umiejętność kierowania ludźmi), jakie też obiektywnych. W sytuacjach gdy kierowanie dotyczy ludzi nie wykonujących czynności skomplikowanych, kierować, kierować można bezpośrednio większym zasobem osób. Kierowanie zespołem przygotowującym decyzje administracyjne posiadające charakter skomplikowany powodować będzie, że zasięg tego kierownictwa będzie mniejszy. Dalej zależeć to będzie od tego, czy kierownik szczegółowo ingeruje w prace podwładnych, nie pozostawiając im większej samodzielności, czy też nie. W pierwszym przypadku absorbuje go bardziej praca podwładnych, a zatem z natury rzeczy może kierować mniejszym zespołem. W zespołach o dużej integracji a ustabilizowanej kadrze może kierować zespołem większym niż w przypadku zespołu skróconego czy zmieniającego swój skład. Zazwyczaj jednak rozpiętość kierownictwa może być większa na najniższych stanowiskach kierowniczych, zmniejsza się ona na szczeblach pośrednich, jest zaś najmniejsza na szczeblu naczelnym danej instytucji, jeśli instytucja ma budowę wieloszczeblową.
STYLE KIEROWANIA I ICH DETERMINANTY.
Kierowanie jest bezpośrednim oddziaływaniem na pracowników lub ich zespoły w celu wywołania ich zachowań zgodnych z wolą kierującego. Oddziaływanie to jest wspomagane przez motywowanie czyli pobudzanie pracowników do działań. Zarządzanie to koordynowanie pracy zespołów ludzkich i środków produkcji dla osiągnięcia w sposób jak najbardziej efektywny przyjętych celów.
STYLE KIEROWANIA:
KIEROWANIE DEMOKRATYCZNE- wszyscy pracownicy współdziałają w podejmowaniu decyzji. Pozwala to na wyzwolenie inicjatywy i energii pracowników, a jednocześnie wspólnie podjęte decyzje zapewniają ich akceptację przez wykonawców, co ma duże znaczenie w procesie realizacji.
KIEROWANIE ZACHOWAWCZE(bierne)- kierownik koncentruje swój wysiłek na bieżącym wykonywaniu zadań i nie jest zainteresowany wprowadzaniem jakichkolwiek zmian. Decyzje podejmowane przez takiego kierownika nie zawierają żadnych nowych elementów, są jedynie powtórzeniem decyzji podejmowanych wcześniej.
KIEROWANIE DYREKTYWNE(autokratyczne)- w przeciwieństwie do kierowania demokratycznego pracownicy nie biorą udziału w kierowaniu, a jedynie słuchają szczegółowo sprecyzowanych poleceń. Kierownik- autokrata sprawuje rządy twardej ręki, szczegółowo określając zadania do wykonania i sposób ich wykonania. Kierownik taki otacza się na ogół posłusznymi, uległymi pracownikami, od których nie wymaga inicjatywy, lecz dyspozycyjności i absolutnego zdyscyplinowania.
KIEROWANIE AKTYWNE(innowacyjne, rozwojowe) polega na ciągłym dążeniu kierownika do dynamicznego rozwoju i wyższego poziomu funkcjonowania przedsiębiorstwa. Kierownik taki dąży do ciągłego podnoszenia kwalifikacji zawodowych, zarówno własnych jak i pracowników, którymi kieruje, systematycznie wprowadza nowe rozwiązania organizacyjne i techniczne.
KIEROWANIE POWTARZALNE- kierownik zespołu nie wywiera wpływu na prace wykonywane w zespole, którym kieruje, ani na kształtowanie się stosunków międzyludzkich.
ORGANIZACJA PRACY KIEROWNIKA.
Gdy mamy na myśli właściwą organizacje kierownika trzeba zwrócić uwagę na problem tzw. rozpiętość kierownictwa i „spiętrzanie” funkcji kierowniczych, układ między kierownikiem i podwładnymi, przestrzegania tzw. drogi służbowej oraz organizacji sekretariat.
Rozpiętość kierownictwa ( iloma podwładnymi może bezpośrednio kierować zwierzchnik) „spiętrzanie” funkcji kierowniczych ( jest to unikanie czynności zbędnych i nie wymagających jej osobistego działania) stosunki między kierownikiem i podwładnymi, sprawa sekretariatu jest to sprawa odciążenia kierownika od nadmiaru spraw, zwłaszcza tych czynności które może z powodzeniem zastąpić aparat pomocniczy.
CZYNNIKI UTRUDNIAJĄCE I UŁATWIAJĄCE WYKONYWANIE FUNKACJI KIEROWNICZYCH.
Każdy z kierowników jest przełożonym określonej liczby osób, daje im polecenia, kontroluje ich pracę. Ważne jest jak ułożą się stosunki między kierownikiem, a jego podwładnymi. Kierownik musi zapewnić podwładnym warunki do właściwego wykonywania obowiązków, musi dokonywać okresowej oceny podległych pracowników. Wprowadza się obowiązek poleceń służbowych przełożonych, obowiązek pracy w rozkładzie czasu ustalonym przez kierownika urzędu. Istnieje obowiązek zachowania uprzejmości i życzliwości w kontaktach z zwierzchnikami, podwładnymi i współpracownikami, pracownik samorządowy ma obowiązek sumiennego i starannego wypełniania poleceń przełożonego. Istnieje szereg dyrektyw, trzeba surowo karać za naruszanie obowiązków, stosować system poleceń w szczegółach wyznaczających ich czynności czy też wyjść z założenia, że podwładny podchodzi do pracy sumiennie, że praca stanowi jego wewnętrzną potrzebę i pozostawić mu swobodę w pewnym zakresie przy wykonywaniu czynności. Ważne jest przestrzeganie tzw. drogi służbowej. Polega ona na tym, że polecenie dla podwładnych, jak też zwracanie się do wyższych przełożonych, powinny następować za pośrednictwem bezpośrednio przełożonego pracownika. Pomijanie drogi służbowej prowadzi do różnych szkodliwych następstw. Może być przyczyną wydania sprzecznych poleceń przez szefa bezpośredniego i szefa stojącego na wyższym szczeblu organizacyjnym. Pomijanie przez podwładnego swego bezpośredniego przełożonego jest przyczyną braku ładu i prowadzi do zatargów i nieporozumień. Wprowadzenie instytucji skarg, opartej na przepisach spowodowało, że w drodze ustawowej zniesiono w tych sytuacjach drogę służbową. Przełożony wprowadzał jawność ocen, stwarzał podwładnym odpowiednie warunki do wykonywania pracy, by korzystać z ich inicjatyw. Wprowadza zasadę jawności ocen kwalifikacyjnych.
KIEROWNICTWO INSTYTUCJI A GRUPY NIEFORMALNE.
Problematyka kierownictwa łączy się ze sprawą układów wewnętrznych opartych na więzach formalnych. W każdym zakładzie pracy wytwarzają się więzi nieprzewidziane w obowiązujących przepisach, są to właśnie grupy nieformalne, które są różnorodne. Przyczyną ich tworzenia jest poczucie krzywdy i potrzeba obrony interesów danej grupy, niekiedy wchodzą w rachubę wspólne zainteresowania. Byt i działalność grupy nieformalnej nie są uregulowane przepisami, w ich obrębie wytwarzają się niepisane reguły w których działają członkowie grupy. Każda grupa posiada przywódcę. Jest to pracownik ceniony w środowisku, czy to z uwagi na kwalifikacje zawodowe, doświadczenie czy szerokie kontakty osobiste, odwagę w wyrażaniu swego zdania. Istnieją różne rodzaje grup nieformalnych. Niektóre z nich określa się mianem klik. Są to grupy nieformalne, których działalność pozostaje w sprzeczności z oficjalnymi celami instytucji. Członkowie klik zmierzają do zdobycia dla siebie korzyści lub zabiegają o nie w drodze czynów niedozwolonych, nieetycznych. Kliki zmierzają do zdobycia władzy, zastanawiają się jak zepchnąć część swych obowiązków na innych pracowników. Rola kierownictwa w instytucji opanowanej przez kliki jest trudna. Kierownik powinien być dostępny dla podwładnych, interesować się ich kłopotami, wykazywać tolerancję wobec ich poglądów, nie może jednak przekroczyć pewnej granicy.
STATUS URZĘDNIKA PAŃSTWOWEGO I SAMORZĄDOWEGO.
Biurokracja w państwie absolutnym, a następnie w ustroju kapitalistycznym kształtuje się jako osobny zawód urzędniczy. Wykonywanie funkcji administracji staje się podstawą ekonomiczną utrzymania tej grupy osób, a osobne przepisy prawne wyodrębniają tę grupę zawodową także pod względem prawnym. Naczelną regułą w działaniu zawodowej biurokracji powinno być przestrzeganie przepisów prawa. Z zasad ustrojowych naszego państwa płyną też pewne reguły dotyczące układu organ- obywatel. Urzędnik ma mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli , powinien tak prowadzić postępowanie, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa i udzielić stronom wyjaśnień i wskazówek co do obowiązującego prawa, wyjaśnić stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ administracji przy załatwianiu spraw obywateli. Ważną rzeczą jest przestrzeganie przez urzędnika zasad etyki. Etykę urzędniczą ujmuje się zazwyczaj jako etykę profesjonalną zawodów urzędniczych. Urzędnik pełniąc swoje funkcje zawodowe popada w konflikt nie tylko z obowiązkami wynikającymi z prawa, ale także norm moralnych. Ważne jest to jak społeczeństwo ocenia pracownika oraz jaki jest jego prestiż społeczny. Prestiż społeczny w administracji pojawia się na co dzień. Jednostka kontaktuje się z aparatem administracji codziennie. Tu załatwia swoje nieraz drobne, nieraz urastające jednak do zasadniczego problemu życiowego sprawy. Stąd ważne jest by osoby, które załatwiają te codzienne sprawy obywatela, cieszyły się dobrą opinią społeczną. Ułatwi to nawiązywanie wzajemnych kontaktów, wyeliminowania zadrażnienia. Podniesie tego prestiżu jest bardzo ważne. Ułatwia bowiem jego pracę i podnosi autorytet. Odbudowa autorytetu aparatu administracji publicznej odbywać się może poprzez podnoszenie kwalifikacji zawodowych urzędników, zapewnienie względnej stabilizacji w zawodzie, dóbr kadr za pomocą obiektywnych kryteriów.
PROBLEMATYKA DOBORU KADR DO ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.
Sposób doboru kadr w aparacie administracji publicznej ma o tyle doniosłe znaczenie, że od jego przeprowadzenia zależeć będzie w przyszłości praca tego aparatu. W każdym dziale administracji stawia się przed kandydatami do służby publicznej pełne wymagania formalne. Te wymagania są mniejsze lub większe, w zależności od tego, o jaki dział administracji chodzi i o jakie stanowisko. Zazwyczaj stawia się ogólne wymagania, którym powinien odpowiadać każdy zatrudniony w danym resorcie a nadto różnicuje się je w zależności od tego na jakie stanowisko ma być on powołany. Do ogólnych wymagań zależy między innymi osiągnięcie określonego wieku, posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych, korzystanie z praw publicznych, czy posiadanie obywatelstwa polskiego. Nadto postuluje się by kandydat był nieskazitelnego charakteru, by wykazywał się odpowiednim stanem zdrowia, pozwalającym na zatrudnienie w służbie publicznej, by wreszcie posiadał odpowiednie kwalifikacje. Projekt ustawy o państwowej służbie cywilnej przewiduje powołanie Komisji Państwowej Służby cywilnej, do której należałaby troska o podnoszenie kwalifikacji kadry urzędniczej przez ustalenie zasad postępowania kwalifikacyjnego i jego przeprowadzenie do poszczególnych kategorii urzędników, rozpatrywanie odwołań w określonych sprawach, ustalenie zasad doskonalenia zawodowego urzędników itp. Proponuje się ustalenie jedenastu kategorii urzędniczych. Z reguły deklaruje się apolityczność zawodową kadry urzędniczej, ale często dobiera się kandydatów, którzy mają akceptację sił politycznych w danym okresie znajdujących się u władzy. Od osoby proponowanej na stanowisko kierownicze, należy wymagać obok odpowiednich kwalifikacji zawodowych, także szczególnych cech charakteru lub intelektu. Nie da się ustalić jakiegoś idealnego rozwiązania w tym zakresie dla każdego stanowiska kierowniczego w administracji publicznej. Samo określenie wymagań formalnych, jakim powinien odpowiadać kandydat do służby w administracji publicznej nie wystarczy. Trzeba sprawdzić przydatność kandydata. Nie wszystkie wymagania da się sprawdzić na podstawie dokumentów. Jednym ze sposobów poznania kandydata są wstępne staże i praktyki lub aplikacje. Mają one nie tylko na celu przystosowanie kandydata do pracy na danym stanowisku, ale jednocześnie ocenę jego przydatności w danym dziale. Podstawową formą naboru kadry do administracji powinny być konkursy, mimo stawianym im zarzutów. Poprzez podanie do publicznej wiadomości faktu, że poszukuje się odpowiednich kandydatów do obsadzenia określonych stanowisk, uzyskuje się kontrolę społeczną tej polityki. Po wtórne organ ma zazwyczaj większy wybór kandydatów i przez to korzystniejsze możliwości dokonania odpowiedniej selekcji. Niekiedy stanowiska administracji publicznej obsadza się drogą wyborów. Dotyczy to przede wszystkim organów samorządowych. Zaletą powoływania w drodze wyborów jest to, że w sprawie kandydata wypowiada się szczerze grono osób, można sprawdzić czy kandydat jest znany w środowisku, które go wybiera. Kandydat taki zna zazwyczaj potrzeby takiego środowiska i może reprezentować jego interesy. Wadą natomiast tego sposobu jest to, że kandydat dla przypodobania się wyborcom ubiega się o względy wyborców co może prowadzić do protekcji, wyborcy nie są w stanie ocenić przydatności kandydata do służby w administracji.
KSZTAŁCENIE I DOKSZTAŁCANIE KADR W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.
Gdy chodzi tu o pracowników administracji zwanych umownie „obsługą techniczną” np.:(osoby zajmujące się maszynopisaniem) wystarczy z reguły przygotowanie na poziomie szkoły średniej, najlepiej zawodowej. Dotyczy to sporej liczby pracowników. Jednak w miarę wdrażania postępu technicznego w administracji publicznej powinna malec liczba pracowników tego typu. Natomiast problem wykształcenia wyższego dla potrzeb administracji pojawiła się w latach 80, kiedy to większość wydziałów prawa i administracji rozpoczęło ewidencję stacjonarnych studiów administracji. Uważano bowiem, że potrzebom administracji państwowej odpowiada w większym stopniu typ klasyczny studiów prawniczych. W tym wypadku mylono się jednak gdyż należy zwrócić uwagę, że w wielu działach administracji, zwłaszcza podejmujących organizatorską działalność, tradycyjne wykształcenie prawnicze okazuje się niewystarczające. Dotyczy to np.: osób zajmujących stanowiska kierownicze w administracji lub pracujących w tych działach, w których na pierwszy plan wybija się organizowanie pracy różnych zespołów, zaspakajanie potrzeb materialnych i innych obywatela. Obecnie lukę powstałą przez niektóre uczelnie państwowe studiów administracji, wypełniają wyższe prywatne szkoły zawodowe w zakresie zarządzania.
POJĘCIE I RODZAJE KONTROLI NAD ADMINISTRACJĄ PUBLICZNĄ.
Problem kontroli w administracji publicznej występuje w dwóch układach: z jednej chodzi o kontrole w administracji publicznej przez inne podmioty, a z drugiej o kontrolę sprawowaną przez samą administrację publiczną nad innymi podmiotami. Teoretycy naukowi organizacji pracy ujmują kontrolę jako niezbędny element funkcji kierowania, zarządzania, administrowania czy sprawowania władzy. Kontrola w tym ujęciu służy kierownictwu do sprawdzania, czy podległy aparat administracyjny należycie wykonuje swoje zadania, pozwala na wykrywanie nieprawidłowości, ich usuwanie i służy zapobieganiu niekorzystnym zjawiskom. Kontrola i zbliżone do niej rodzajowo funkcje noszą różne nazwy:
Nadzór oznaczenie kompetencji organu, polegającym nie tylko na prawie badania działalności określonej jednostki organizacyjnej, ale również wykracza za pomocą środków władczych w celu usunięcia tych braków.
Inspekcja kontrolna przeprowadzona na miejscu, przez wgląd bezpośredni w działalności kontrolowanej jednostki. Zwanej też inaczej wizytacją lub lustracją.
Rewizja kontrola rachunkowości danej jednostki, kontroli kasy albo np.: przeszukaniu pomieszczeń, bagażu, odzieży itp. w celu wykrycia nielegalnej działalności danej osoby.
We współczesnej administracji publicznej spotykamy się z różnymi formami kontroli.
Kontrola obywatelska, społeczna nad administracją jest to kontrola opinii społecznej, kontrola prasy, kontrola grup nieformalnych w aparacie administracji państwowej. Kontrola społeczną będzie kontrola organizacji społecznych nad administracją i kontrola obywatela przez składanie skargi i wnioski, jak też przysługujące obywatelowi w postępowaniu sformalizowanych środków odwoławczych.
Kontrola zawodowa, zawodowe formy kontroli, w których na pierwszy plan wybijają się momenty fachowości.
Kontrola wewnętrzna, organy wyższego stopnia już z racji podporządkowania im organów niższego stopnia dysponują kompetencjami kontrolnymi wobec podległego im organizacyjnie aparatu.
Kontrola zewnętrzna do wykonywania kontroli powołany jest podmiot stosujący poza jednostką kontrolowaną i od niej organizacyjnie niezależny, np.: kontrola sądu nad administracją, kontrola prokuratorska lub kontrola NIK, kontrola administracji przez obywatela sprawowana w drodze skargi i wniosków.
PRZEDMIOT I KRYTERIA KONTROLI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.
Przedmiot kontroli i kryteria kontroli administracji mogą być rozmaite. Organ kontrolujący może badać całą działalność kontrolowanej jednostki( np.: kontrola NIK). Niekiedy funkcja organu kontroli ogranicza się do badania pewnego wycinka działania aparatu administracyjnego. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej badają właśnie tylko zagadnienia sanitarne, PIH bada tylko zagadnienia związane z handlem. Możemy np.: tylko badać legalność tj. zgodności z prawem działania administracji( np.; prokurator). Zaistnieć mogą takie sytuacje, że organ kontrolujący przeprowadza jednocześnie badanie z różnych stron widzenia. Organy NIK są właśnie upoważnione do badania działań organów administracji nie tylko z punktu widzenia legalności, ale również celowości działania, fachowości działania, gospodarności działania. Wobec postępujących specjalizacji w administracji państwowej i komplikowania się procesów, którymi zarządza administracja, współczesne czasy prowadzą raczej do specjalizacji kontroli nad administracją, zwłaszcza wtedy, gdy chodzi o przeprowadzenie kontroli przez fachowców. Jeżeli bierzemy pod uwagą moment, w którym kontrola jest wykonana, odróżniamy kontrolę wstępną, faktyczną i następną. Kontrola wstępna polega na uzależnieniu od organu kontrolującego pewnych działań, które ma podjąć organ kontrolujących. Ta postać kontroli ma wprawdzie tę zaletę, że zmierza do zapobiegania błędom jeszcze przed podjęciom działań, ma jednak swe wady. Podstawową wadą tej postaci kontroli jest uzależnienie działanie podmiotu kontrolowanego od organu kontrolującego, organ kontrolowany traci wtedy samodzielność działania, a nadto organ kontrolujący bierze w takich przypadkach odpowiedzialność za działanie organu kontrolowanego. Postać kontroli wstępnej występuje znacznie rzadziej niż kontrola następna( dokonana po podjęciu działania przez podmiot kontrolowany). Biorąc za podstawę odróżnienia to z , czyjej inicjatywy kontrola jest wykonywana, odróżniamy kontrolę na wniosek i z urzędu. Niekiedy jest tak , że organ sprawujący kontrolę może działać zarówno na wniosek jak i z urzędu. Niekiedy organ kontrolujący administrację wyłącznie na wniosek uprawnionych podmiotów(np.; NSA). Kontrola podejmowana z urzędu ma zazwyczaj na celu ochronę interesu społecznego, przestrzeganie prawa przedmiotowego, bez względu na to czy wchodzi to w interes jednostki. Kontrola uruchamiana na wniosek ma równie na celu zabezpieczenie interesów właśnie osób składających wniosek, skargę na działalność organu kontrolowanego. Organ sprawujący kontrolę na wniosek zainteresowanych podmiotów może niekiedy dostrzec uchybienia, których by nie wykrył działający tylko z urzędu. Kontrola uruchamiana przez zainteresowane podmioty nie dotyczy całej działalności badanego organu, lecz tylko sfer działania, które interesują jednostkę uruchamiającą kontrolę.
EFEKTYWNOŚĆ KONTROLI JAKO KATEGORIA ORGANIZACJI PRACY.
Szczególne znaczenie z punktu widzenia organizacji pracy ma efektywność kontroli. Zależy ona od wielu czynników. Efektywność kontroli oznacza, że jest ona niezbyt kosztowna( dotyczy to takich sytuacji, gdy stosowane techniki kontroli są zbyt kosztowe, jeśli na skutek kontroli następuje zaprzestanie na pewien czas działalności jednostki kontrolowanej). Ważne jest to, by kontrola nie sprawiła zbytniego kłopotu, by nie paraliżowała badania jednostki kontrolowanej( chodzi o to by jeden organ administracji nie był jednocześnie kontrolowany przez różne organy, a inny w ogóle pomijany przez kontrolerów). Należy skoordynować różne postacie kontroli(te funkcje ma spełnić NIK). Ważnym czynnikiem jest właściwy dopływ informacji do organu sprawującego kontrolę(organ kontrolujący otrzymuje informacje na skutek bezpośredniej reakcji kontrolowanego podmiotu, może płynąć one różnymi kanałami, za pomocą prasy, radia, TV, niekiedy wiadomość jest wynikiem skargi obywatela. Pracownika niższego organu, niektóre organy państwowe mają obowiązek informowania o dostrzeżonych uchybieniach w ich pracy- zasada sygnalizacji
REFORMY W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ I ICH PRZYGOTOWANIE.
W administracji publicznej podobnie jak w innych środowiskach działają tendencje i siły konserwatywne, a z drugiej strony siły i tendencje postępowe. Tendencje i siły konserwatywne prowadzą w administracji do stałości, ale także do bezwładności administracji, formalizmu i biurokracji, do zwalczania nowych inicjatyw. W takich warunkach trudno jest przeprowadzić jakieś zasadnicze reformy. Siły postępowe mogą działać rozmaicie: stopniowo, żądając zmian w drodze ewolucji, lub też zmian radykalnych. Działanie sił rewolucyjnych kryje za sobą pewne niebezpieczeństwa. Siły takie działają zazwyczaj jednostronni, nie uwzględniają pewnych wartości, realizując określone cele niszczą pewne wartości. Zaletą ich zaś jest to, że od razu tworzą nową drogę postępowania. W niektórych państwach obserwujemy dość często zmiany polityczne, jak i niezmienność urzędników, którzy nadają ton aparatowi administracji. Prowadzi to do wytworzenia się tradycji zwłaszcza wtedy, gdy w ciągu dłuższego czasu istniejące urządzenia są wspierane panującymi poglądami. Administracja nie ma konkurenta w dlatego w małym stopniu przyjmuje możliwość usprawnień z zewnątrz. Tym się tłumaczy pewne zacofanie administracji publicznej w zakresie urządzeń technicznych w porównaniu a administracją prawną. Reformy niekiedy klasyfikuje się w zależności od tego, czego one dotyczą. Rozróżnia się reformy terytorialne oraz np.; reformy funkcjonalne. Te ostatnie to ocen i podział kompetencji po przeprowadzeniu reformy terytorialnej. Chodzi tu o podporządkowanie kompetencji organów administracji publicznej danym szczeblom administracji według racjonalnych kryteriów lub pewnych idei przewodnich. Problem reform, usprawnień nie jest problemem jednorazowym, lecz występuje stale. Wynika to z faktu stosowania w administracji coraz to nowych zadań, postulatów co do sposobu jej funkcjonowania itp. to właśnie jest motorem ciągłych tendencji zmierzających do usprawnienia reform. Przygotowując usprawnienia, czy reformy w administracji trzeba pamiętać, iż należy je uprzednio przygotować i stopniowo wprowadzać w życie. Wszystkie nowe radykalne zmiany są bowiem przyjmowane opornie przez tych ludzi, których praca ma być reformowana. Wprowadzenie ulepszeń powinno odbywać się stopniowo, gdyż w przeciwnym wypadku powstają zbyt duże straty poniesione przy pokonywaniu oporów. Ważnym elementem jest przygotowanie reformy. W rachubę wchodzi tu nie tylko odpowiednie przygotowanie aparatu administracji, zaplecza materialnego itp. ale również samego społeczeństwa. To ostatnie jest szczególnie ważne w sytuacjach, kiedy reformujemy aparat administracji załatwiający sprawy obywatela. Należy przeto w tym zakresie przeprowadzić odpowiednią akcję wyjaśniającą, aby reformy nie były też zaskoczeniem dla obywatela.
8