Wykład IV (9-12)

Budżet państwa i polityka fiskalna

1. Pojęcie, funkcje budżetu państwa i zasady budżetowe

2. Dochody budżetu państwa. Podatki i krzywa Laffera

3. Wydatki budżetu państwa

4. Mnożnikowy efekt wydatków, podatków i zrównoważenia budżetu

5. Aktywna i pasywna polityka fiskalna. Automatyczne stabilizatory koniunktury

6. Deficyt budżetowy i dług publiczny

Literatura, pytania i problemy

1. Pojęcie, funkcje budżetu państwa i zasady budżetowe

W definicji zawartej w ustawie o finansach publicznych budżet państwa definiuje się przez wymienienie trzech jego cech, a mianowicie przez wskazanie, że:

• jest on planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów;

• dotyczy organów władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa, sądów i trybunałów oraz administracji rządowej;

• jest planem rocznym.

Budżet państwa jest to plan finansowy zawierający dochody i wydatki państwa związane z realizacją przyjętej polityki społecznej, gospodarczej i obronnej

Oprócz budżetu państwa, środki publiczne ujmowane są również w budżetach samorządowych, a także w dochodach i wydatkach funduszy celowych, agencji rządowych, szkół wyższych, instytucji kultury i wielu innych podmiotów sektora publicznego. Sumując więc budżet państwa oraz wszystkie budżety gmin, powiatów i województw, to i tak nie otrzymamy pełnego obrazu gospodarki środkami publicznymi.

W Polsce Sejm uchwala budżet państwa, natomiast rady uchwalają budżety gmin i powiatów oraz sejmiki budżety województw. Ujęte w budżetach dochody stanowią prognozy ich wielkości, natomiast wydatki - nieprzekraczalne limity. Najważniejsze trzy funkcje przypisuje się budżetowi państwa: fiskalną, redystrybucyjną oraz stymulacyjną.

Funkcja fiskalna polega na gromadzeniu dochodów budżetowych (pochodzących głównie z podatków) umożliwiających utrzymanie aparatu państwowego oraz realizację określonych zadań.

Funkcja redystrybucyjna umożliwia dokonywanie pożądanych zmian w podziale dochodu narodowego, takich jak np.: zmniejszanie dysproporcji w poziomie rozwoju gospodarczego różnych regionów oraz niwelowanie nadmiernego zróżnicowania dochodów różnych grup społecznych i tworzenie warunków bezpieczeństwa socjalnego dla grup najuboższych. Zadania te realizuje się poprzez np.: progresywne opodatkowanie dochodów ludności, ulgi i zwolnienia podatkowe oraz zróżnicowanie stawek podatków pośrednich nakładanych na dobra konsumpcyjne. Dokonuje się tego również w formie świadczeń społecznych.

Funkcja stymulacyjna polega na oddziaływaniu dochodów i wydatków budżetu państwa na życie gospodarcze i społeczne. Można wpływać na zmiany strukturalne w gospodarce, kształtować poziom akumulacji i tempo wzrostu gospodarczego, a także regulować poziom i kierunki konsumpcji. Natomiast w sferze życia społecznego polityka fiskalna może np.: pobudzać lub hamować przyrost naturalny, ograniczać lub łagodzić społeczne skutki bezrobocia, zwiększać poziom aktywności zawodowej, osłabiać lub wzmacniać bodźce do pracy.

Zasady budżetowe

Budżet państwowy powinien być skonstruowany, uchwalany i wykonywany zgodnie z zasadami budżetowymi. Zasady budżetowe można traktować jako trwałe właściwości budżetu, związane z jego istotą, bądź jako postulaty nauki skierowane pod adresem budżetu. Wiążą się one z pewną filozofią budżetu państwowego. Katalog zasad budżetowych nie jest zestawieniem stałym, niektórzy wymieniają ich kilka, inni kilkanaście. Szczególne znaczenie mają zasady: zupełności (powszechności), równowagi, jedności, szczegółowości, przejrzystości, jawności, uprzedniości, rocznego okresu. Jedne z nich dotyczą treści i struktury budżetu, inne mają związek z procedurą budżetową. Zasady budżetowe mogą mieć wyraz i charakter normatywny, tj. mogą być ujęte w systemie przepisów prawnych. Zasady budżetowe są trwałym elementem nauki prawa finansowego, finansowego niektóre z nich są wprowadzone do obowiązującego ustawodawstwa dotyczącego budżetu i finansów publicznych. Konkretny kształt występujących współcześnie zasad budżetowych należy więc wyprowadzić z obowiązujących regulacji prawnych, a zwłaszcza z przepisów ustawy „o finansach publicznych” (Borodo 2004, s. 31 - 32).

Zasada zupełności jest to postulat, aby budżet obejmował wszystkie dochody i wydatki państwa. U podłoża tej zasady legły przede wszystkim względy polityczne, a w szczególności potrzeba parlamentarnego wpływu na całość gospodarki finansowej państwa.

Współcześnie realizacja tej zasady w jej tradycyjnym, dosłownym rozumieniu jest w poważnym stopniu ograniczona. Wiąże się to z rozwojem publicznej gospodarki pozabudżetowej, a więc takich form organizacyjnych, organizacyjnych ramach których następuje gromadzenie i wydatkowanie środków pieniężnych bez rejestracji tych zjawisk w budżecie. W przeciwieństwie do klasycznej formy organizacji działalności budżetowej, jaką jest jednostka budżetowa, której wszystkie dochody i wydatki są zaplanowane w budżecie, formy gospodarki pozabudżetowej, takie jak np. zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze oraz fundusze celowe powiązane są z budżetem co najwyżej w sposób wynikowy, tj. bądź to planowanymi wpłatami nadwyżek dochodów nad wydatkami do budżetu, bądź dotacjami z budżetu w wypadku nadwyżki wydatków nad osiąganymi dochodami (Brzeziński i in. 2003, s.75 - 76).

Zasadę równowagi budżetowej można ogólnie określić jako postulat dostosowania wielkości wydatków budżetowych państwa do poziomu jego dochodów. Teoretycznie więc zasadę tę narusza zarówno uchwalenie budżetu z nadwyżką, jak i z deficytem budżetowym. Zasada równowagi budżetowej ma swoje odbicie zarówno w Konstytucji RP, jak i w ustawie „o finansach publicznych”. Z Konstytucji wynika zakaz ustalania przez Sejm deficytu budżetowego na poziomie wyższym niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej oraz pokrywania deficytu przez zaciąganie zobowiązań w centralnym banku państwa, czyli NBP. Konstytucyjnie także została określona maksymalna wielkość państwowego długu publicznego na poziomie 3/5 wartości rocznego PKB. Problematyka związana z realizacją zasady równowagi budżetowej jest zawarta także w ustawie „o finansach publicznych” (art. 64). Definiuje ona samo pojęcie nadwyżki i deficytu budżetowego, wskazuje też na źródła pokrycia deficytu budżetowego. Deficyt ten może być pokryty przychodami ze ściśle określonych źródeł, którymi są: sprzedaż skarbowych papierów wartościowych; kredyty zaciągane w bankach krajowych i zagranicznych; pożyczki; prywatyzacja majątku Skarbu Państwa; nadwyżki budżetu państwa z lat ubiegłych.

Zarówno Konstytucja RP, jak i ustawa o finansach publicznych dopuszczają uchwalenie budżetu państwa z deficytem. Szczegółowo zostały jednak uregulowane: poziom deficytu, źródła jego pokrycia, a także państwowy dług publiczny (Wójtowicz 2003, s.73 - 75).

Zasada jedności budżetu zbliżona jest do zasady zupełności. Według niej powinien występować jeden budżet, stanowiący jedną całość organizacyjno - prawną, ujęty w jednym akcie prawnym. Nie należy natomiast tworzyć budżetów dodatkowych, uzupełniających itp. W świetle obowiązujących regulacji wskazuje się na budżet jako podstawę gospodarki finansowej państwa. Przepisy ustawy o finansach publicznych określają także jakie elementy powinna zawierać ustawa budżetowa.

Zasada szczegółowości budżetu. Zgodnie z tą zasadą budżet musi być szczegółowy, podzielony w uporządkowany sposób na szereg pozycji wydatkowych i dochodowych. Szczegółowość budżetu ma znaczenie ekonomiczne, wskazuje bowiem na treść ekonomiczną budżetu, jak i znaczenie polityczne, bowiem ustanowienie budżetu przez organ przedstawicielski, zgodnie z wymogami zasady szczegółowości, zobowiązuje wykonawców budżetu do realizacji postanowień budżetowych w ustalonej przez ten organ szczegółowości. Szczegółowo określone w ustawie dochody i wydatki wyznaczone są więc przez parlament, a nie przez organ i jednostki rządowe.

Zasada szczegółowości wynika z przepisów ustawy o finansach publicznych dotyczących treści i szczegółowości ustawy budżetowej, uprawnień do zmian budżetowych, zagadnień klasyfikacji budżetowej. Dochody i wydatki budżetu ustalane są według części, działów, rozdziałów i paragrafów.

Zasada specjalizacji budżetu. Według niej wydatki budżetowe powinny być przeznaczone na szczegółowo ustalone cele. Zasadę tę wyraża art. 92 punkt 3 ustawy o finansach publicznych, wg którego „dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem w sposób celowy i oszczędny” (Borodo 2004, s.33).

Zasada jawności budżetu polega na udostępnianiu jego treści społeczeństwu etapie opracowywania projektu, uchwalania i wykonywania budżetu, dostępności obrad budżetowych oraz publikowaniu uchwalonych budżetów. Elementem jawności jest również podawanie do publicznej wiadomości istotnych danych o sytuacji budżetowej kraju. W prawie polskim jawność finansów publicznych jest, obok przejrzystości, traktowana jako ważna zasada ogólna. Ustawa z 26 listopada 1998 roku przewiduje różne formy realizacji zasady jawności. Są nimi: jawność sejmowej debaty budżetowej i debat budżetowych jednostek samorządu terytorialnego; jawność sejmowej debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa i debat nad sprawozdaniami budżetowymi jednostek samorządu terytorialnego; podanie do publicznej wiadomości kwot dotacji udzielanych z budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych; udostępnianie corocznych sprawozdań dotyczących finansów i działalności jednostek publicznych (Gliniecka 2001, s. 31 - 32).

Zasada uprzedniości budżetu. Budżet powinien być uchwalany do końca roku poprzedzającego rok budżetowy. Zasada ta nie jest jednak formułowana kategorycznie. Przewidziane są wyjątki od tej zasady. Rozwinięte są też przepisy o terminach dotyczących uchwalenia budżetu i mówiące o tym, jakie rozwiązanie należy zastosować, gdy parlament nie uchwali budżetu przed końcem roku.

Zasada rocznego okresu budżetowego. Wynika ona z regulacji, wg której budżet jest uchwalany na rok kalendarzowy. Zasadę tę wyraża też art. 102 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, według którego nie zrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają z upływem roku kalendarzowego (możliwe są jednak od tej zasady pewne wyjątki) (Borodo 2004, s. 33 - 34).

2. Dochody budżetu państwa. Podatki i krzywa Laffera

Źródłami dochodów budżetowych państwa są podatki, cła, dochody ze sprzedaży prywatyzowanych przedsiębiorstw (od 1998 są przychodem zmniejszającym deficyt budżetowy), opłaty skarbowe, sądowe, notarialne i inne. Podstawą tych dochodów są jednak podatki. Pozostałe źródła odgrywają w praktyce niewielką rolę.

Podatki są to przymusowe, bezzwrotne i nieodpłatne świadczenia pieniężne pobierane przez państwo

W ostatnich 200 latach funkcje podatków ewoluowały od zadań głównie fiskalnych, obowiązujących zwłaszcza w doktrynie liberalizmu gospodarczego, do współczesnych - utożsamianych w znacznym stopniu z interwencjonizmem państwowym, czyli coraz bardziej do funkcji redystrybucyjnych oraz stymulacyjnych.

Biorąc pod uwagę przedmiot opodatkowania wyodrębnia się trzy rodzaje podatków:

• podatki dochodowe, czyli pobierane od dochodów osobistych ludności (płac, rent, emerytur, kapitału itp.) oraz od dochodów osób prawnych (przedsiębiorstw i instytucji);

• podatki konsumpcyjne, czyli podatki nakładane na produkty i usługi będące przedmiotem obrotu: podatek od wartości dodanej (VAT) oraz akcyza;

• podatki majątkowe, czyli płacone od posiadanego majątku (kapitału) oraz od przenoszenia praw do majątku (podatki spadkowe).

Biorąc pod uwagę formę opodatkowania wyodrębnia się dwa rodzaje podatków:

• podatki bezpośrednie to podatki nakładane na dochody i majątek, a podmiot zobowiązany do ich opłacenia rozlicza się bezpośrednio z budżetem państwa;

• podatki pośrednie zawarte są w cenie nabywanego produktu, a konsument opłaca je „pośrednio” za pośrednictwem sprzedawcy, który rozliczając się z budżetem państwa w całości ten podatek przenosi na kupującego.

Biorąc pod uwagę sposób obliczania podatków wyodrębnia się trzy rodzaje podatków:

• podatki proporcjonalne występują wówczas, gdy wszyscy podatnicy płacą ten sam procent swoich dochodów, czyli obowiązuje jedna stopa podatkowa;

• podatki progresywne występują wówczas, gdy osoby uzyskujące wyższe dochody obciążone są wyższą stopą podatkową;

• podatek degresywny występują wówczas, gdy wraz ze wzrostem dochodów nakładane są coraz mniejsze procentowe stawki podatkowe.

Dyskusje wśród ekonomistów na temat funkcji podatków coraz częściej za punkt wyjścia biorą krzywą Laffera. Wynika z niej, że podatki nie mogą być nieograniczonym źródłem dochodów państwa. Z wykresu przedstawionego na rys. 1. wynika, że stopie opodatkowania równej 0 i 100% przychody budżetowe z podatków są równe i wynoszą 0, a stopom opodatkowania z przedziału od 0 do 100% odpowiadają różne dodatnie poziomy przychodów z podatków, włącznie z poziomem maksymalnym. Na wykresie są one wyznaczone przez punkty, które po połączeniu tworzą krzywą zbliżoną do paraboli.

Z wykresu 1. wynika, że wzrost podatków tylko do pewnego poziomu zwiększa dochody budżetu państwa. Stąd wniosek: znajomość przebiegu krzywej Laffera powinna być brana pod uwagę przy realizowaniu polityki fiskalnej państwa.

Rys. 1.

Krzywa Laffera

Źródło: Milewski R. 2002. /red. naukowy/. Podstawy ekonomii, Wydawnictwo Naukowe PWN, wydanie II

Poprawione, Warszawa, s. 428.

Dobry system podatkowy, wg A. Smitha powinien opierać się na czterech zasadach:

• podatki powinny być sprawiedliwe i nie mogą przekraczać możliwości podatnika;

• wysokość podatków powinna być z góry określona;

• sposób i warunki płatności powinny być wygodne dla płatnika;

• koszty poboru podatku muszą być niskie, a podatki nie mogą wpływać hamująco na aktywność i przedsiębiorczość podatników.

3. Wydatki budżetu państwa

Wielkość i struktura wydatków budżetowych odzwierciedlają rolę, zakres i kierunki działalności państwa. Z punktu widzenia przeznaczenia można wyodrębnić trzy grupy wydatków budżetowych:

• Wydatki związane z pełnieniem przez państwo tradycyjnych funkcji, takich jak: obrona narodowa, administracja, i wymiar sprawiedliwości;

• wydatki związane z realizacją celów społecznych: oświata, kultura, nauka, ochrona zdrowia, świadczenia socjalne;

• wydatki wynikające z pełnienia funkcji interwencyjnych w gospodarce: subsydia i dotacje wspierające inwestycje produkcyjne oraz infrastrukturalne.

W latach 1960-1996 w państwach należących do OECD przeprowadzono badania i okazało się, że im wyższy był tam udział wydatków budżetowych w PKB, tym niższe było tempo wzrostu gospodarczego (Balcerowicz 2003).

Jeśli udział ten nie przekraczał 25% - tempo wzrostu wynosiło średnio 6,6%;

kiedy sięgał 25-30% - wynosiło 4,7%;

a gdy zbliżał się do 30-40% - tempo wzrostu spadało do 3,8%;

przy poziomie przekraczającym 60% - tempo wzrostu malało do 1,6%

W Polsce poziom wydatków budżetowych pochłania obecnie ok. 45% PKB. Ze szkodliwym wpływem długotrwałego wysokiego udziału wydatków publicznych w PKB na rozwój gospodarczy i inne warunki życia społeczeństwa kryją się cztery główne mechanizmy:

• Wydawanie pieniędzy publicznych poprzedza zazwyczaj mniej staranny rachunek niż wydawanie pieniędzy prywatnych. Duży udział budżetu w PKB daje więc stosunkowo małe społeczne efekty.

• Wydatki socjalne mogą prowadzić do tzw. pułapek socjalnych, które występują wówczas, gdy łatwiej uzyskać nawet skromny zasiłek lub rentę aniżeli legalną pracę.

• Duże wydatki budżetu wymagają dużych podatków, a te dodatkowo ograniczają gotowość do pracy oraz zdolność i skłonność firm do ekspansji. Ponadto wpędzają ludzi w szarą strefę.

• Często w sytuacji, gdy wydatki publiczne są nadmierne w stosunku do dochodów z podatków - pojawia się deficyt budżetowy.

4. Mnożnikowy efekt wydatków, podatków i zrównoważenia budżetu

Przy analizie wpływu wydatków rządowych na koniunkturę należy wprowadzić rozgraniczenie między wydatkami związanymi z zakupem produktów i usług przez państwo oraz wydatkami transferowymi.

Państwo finansując wydatki związane z zakupem dóbr (produktów) i usług występuje na rynku jako ostateczny nabywca części dochodu narodowego (Y), który oprócz produktów i usług zakupionych przez państwo (G) tworzą wydatki konsumpcyjne gospodarstw domowych (C) i zakupy dóbr inwestycyjnych (I). Stąd:

Y = C + I + G.

Natomiast przez wydatki transferowe państwo nie dokonuje żadnych zakupów, a jedynie powiększa dochody podmiotów, które te transfery otrzymują. Zwiększenie rozmiarów globalnego popytu i dochodu narodowego dokonuje się zatem w sposób pośredni.

W analizach teoretycznych można przyjąć, że wydatki państwa nie zmieniają się automatycznie wraz ze wzrostem (spadkiem) produkcji i dochodu. Poziom wydatków rządowych zależy od tego, jakie są potrzeby socjalne, gospodarcze itp. Załóżmy więc, że wydatki rządowe (G) mają, podobnie jak inwestycje (I), charakter autonomiczny i są pewną wielkością niezależną od bieżącego poziomu dochodu narodowego.

Zainicjowane przez państwo zakupy produktów i usług uruchamiają taki sam łańcuch zależności, jak w mnożniku inwestycyjnym. Na rys. 2. widać jak wydatki rządowe (G) przesuwają krzywą globalnego popytu z APp do AP'p, co oznacza, że uwzględnienie (G) wywołuje podniesienie poziomu produktu narodowego odpowiadającego warunkom równowagi.

Podobnie jak o mnożniku inwestycyjnym, możemy mówić o mnożniku wydatków budżetowych (mg), który wskazuje ile razy przyrost dochodu jest większy od przyrostu wydatków rządowych na produkty i usługi.

Źródło: Milewski R. 2002, s. 436 wzór (11.2)

Wydatki rządowe na produkty i usługi są ważnym czynnikiem determinującym poziom dochodu narodowego i zatrudnienia. Jeżeli wydatki te wzrosną, produkcja będzie wzrastała w stopniu wyznaczonym przez wielkość mnożnika. Należy jednak pamiętać, że mnożnik działa dwukierunkowo. Jeżeli wydatki rządowe spadają, a podatki i inne czynniki wpływające na dochód narodowy pozostają bez zmian, kumulacyjne efekty mnożnikowe prowadzą do spadku dochodu narodowego. Jeżeli mnożnik wydatków rządowych wynosi 5, to obniżenie wydatków budżetowych o 10 mln zł, przy innych nie zmienionych warunkach, prowadzi do spadku dochodu narodowego o 50 mln zł. Wydatki rządowe mogą zatem wpływać stabilizująco lub destabilizująco na gospodarkę: wzrost wydatków rządowych w okresie recesji wpływa na wzrost dochodu narodowego, a ograniczenie wydatków wywołuje skutek odwrotny.

Rys. 2.

Wydatki państwa i produkcja zapewniająca równowagę

Źródło: Milewski R. 2002. /red. naukowy/. Podstawy ekonomii, Wydawnictwo Naukowe PWN, wydanie II poprawione, Warszawa, s. 436.

Transfery wpływają na dochód narodowy pośrednio. Zwiększają zasoby pieniężne ludności (a w przypadku subwencji także dochody przedsiębiorstw), sprawiają więc, że dochód do dyspozycji jest większy. Z drugiej jednak strony, podatki wpłacane do budżetu zmniejszają rozmiary dochodu do dyspozycji. Stąd w analizach teoretycznych wyjaśniających zależności między podatkami i dochodem narodowym często używamy terminu: podatki netto. Jeżeli np. państwo otrzymało 40 mln zł w postaci podatków bezpośrednich i pośrednich, ale równocześnie wypłaciło z budżetu 10 mln zł w postaci transferów, to dochód do dyspozycji w rzeczywistości zmniejszył się o 30 mln zł. Podatki netto (Tn) są więc różnicą między kwotą podatków wpłaconych do budżetu i kwotą transferów, które budżet wypłacił.

O zmianach wielkości dochodu narodowego w wyniku zmian kwot podatków informuje mnożnik podatkowy, który (przy założeniu, że całe podatki są autonomiczne, T = Ta, - podręcznik s. 380) przybiera postać:

Źródło: Milewski R. 2002, s. 437 wzór (11.3)

Mnożnik ten jest ujemny, ponieważ zmiany podatków i dochodu narodowego nie są jednokierunkowe. Kwotowe podwyższenie podatków obniża dochód do dyspozycji, a w konsekwencji wydatki konsumpcyjne, co w ostateczności prowadzi do obniżenia dochodu narodowego. Z kolei przy obniżeniu obciążeń podatkowych następuje proces odwrotny: dochód do dyspozycji wzrasta, co prowadzi do wzrostu konsumpcji oraz przyczynia się do wzrostu dochodu narodowego.

Mnożnik podatkowy działa z mniejszą siłą niż mnożnik wydatków rządowych na produkty i usługi. Z porównania obu mnożników wynika, że bezwzględna wielkość mnożnika wydatków jest większa (w liczniku mnożnika podatków występuje parametr ksk, który z założenia jest mniejszy od jedności):

Źródło: Milewski R. 2002, s. 437 wzór (11.4)

Powód, dla którego mnożnik podatkowy jest niższy niż mnożnik wydatków, można wyjaśnić następująco. Jeżeli rząd przeznacza 1 złotówkę na zakup produktów i usług, to cała złotówka staje się elementem dochodu narodowego. Natomiast przy obniżeniu podatków o 1 złotówkę tylko część tej złotówki jest przeznaczana na zakupy konsumpcyjne tworzące dochód narodowy, a pozostała jej część jest oszczędzana. Różnica w oddziaływaniu złotówki przeznaczonej na wydatki rządowe i złotówki z podatków jest o tyle mniejsza, o ile mnożnik podatkowy jest niższy od mnożnika wydatków. Oznacza to, że spowodowanie pożądanej wielkości dochodu narodowego wymaga większej zmiany podatków niż wydatków rządowych.

Dotychczas wpływ wydatków budżetowych oraz podatków na popyt i dochód narodowy rozważaliśmy nie biorąc pod uwagę stopnia zrównoważenia budżetu. Jeśli budżet jest zrównoważony, czyli przyrost wydatków rządowych jest równy przyrostowi dochodów budżetowych (ΔG = ΔTn) przy założeniu, że dochody te pochodzą w całości z podatków. Można by sądzić, że dodatnie oddziaływanie większych wydatków budżetowych zostanie zniwelowane przez spadek popytu i dochodu narodowego spowodowany podniesieniem podatków i zmniejszeniem dochodu do dyspozycji. Jest to jednak stwierdzenie pochopne. Jednoczesny wzrost wydatków budżetowych i podatków może bowiem przyczynić się do wzrostu dochodu narodowego, jeśli spełnione są następujące założenia:

• zwiększone wydatki budżetowe zostaną w całości przeznaczone na wydatki konsumpcyjne (w całości przyczynią się do wzrostu popytu i dochodu narodowego);

• wzrost podatków nie obniży wielkości wydatków konsumpcyjnych o pełną kwotę zapłaconych podatków, gdyż zazwyczaj nie całe dochody przeznaczane są na konsumpcję, a ponadto część wydatków konsumpcyjnych może być pokryta z oszczędności.

Wyjaśnić to można posługując się następującym przykładem. Przyjmijmy, że wydatki budżetowe wzrosły o 10 mln zł w wyniku zwiększenia podatków o tę kwotę. Wzrost wydatków budżetowych podnosi łączny popyt ludności o całą tę kwotę. Z kolei spadek dochodów do dyspozycji wywołany wzrostem podatków o 10 mln zł zmniejszy popyt konsumpcyjny w mniejszym stopniu, np. przy krańcowej skłonności do konsumpcji równej 0,8 popyt konsumpcyjny spadnie o 8 mln zł. W sumie globalny popyt konsumpcyjny wzrasta o 2 mln zł, co przy ksk = 0,8 i mnożniku wydatków rządowych mg = 5 daje wzrost dochodu narodowego w wysokości 10 mln zł.

Jest to działanie mnożnika zrównoważonego budżetu, które oznacza, że wzrost wydatków budżetu państwa, którego źródłem jest taki sam wzrost podatków od ludności, powoduje wzrost dochodu narodowego równy wzrostowi wydatków budżetowych. Mnożnik zrównoważonego budżetu wynosi więc 1.

5. Aktywna i pasywna polityka fiskalna. Automatyczne stabilizatory koniunktury

Polityka fiskalna opiera się na wykorzystaniu podatków i wydatków budżetowych do stabilizacji gospodarki oraz realizacji innych celów ekonomicznych i społecznych.

Aktywna polityka fiskalna polega na świadomym interwencjonizmie, wymagającym podejmowania decyzji o wykorzystaniu konkretnych instrumentów fiskalnych, takich jak: zwiększenie lub ograniczenie wydatków budżetowych na określone cele (rozwój nauki, informatyzacja kraju, infrastruktura techniczna, nowoczesne usługi, restrukturyzacja schyłkowych gałęzi gospodarczych, roboty publiczne), zmiana stawek i zasad podatkowych. Są to zwykle decyzje zwiększające aktywną rolę państwa w gospodarce.

Słabością aktywnej polityki fiskalnej jest to, iż decyzje dotyczące korygowania działania instrumentów fiskalnych wymagają zmian legislacyjnych w programach budżetowych. Prowadzi to do opóźnień w działaniu instrumentów polityki fiskalnej. Można wyróżnić cztery rodzaje takich opóźnień:

• diagnostyczne - związane z potrzebą dokonania oceny sytuacji i sformułowania podstawowych wniosków;

• decyzyjne - wynikające z czasu potrzebnego do dokonania wyboru narzędzi i przeprowadzenia zmian legislacyjnych;

• wdrożeniowe - wynikające z czasu niezbędnego do praktycznego zastosowania pakietu środków polityki gospodarczej;

• percepcyjne - związane z reakcją dostosowawczą osób fizycznych i podmiotów gospodarczych na wprowadzone narzędzia interwencyjne.

Duże opóźnienia w skutkach stosowania narzędzi fiskalnych mogą wpływać nie tylko na osłabienie efektywności polityki interwencyjnej, ale podważają jej sens praktyczny. Stąd uprawniony jest pogląd, że polityka stabilizacyjna przyczynia się raczej do destabilizacji gospodarki niż do jej stabilizacji i wywołuje większe fluktuacje dochodu narodowego oraz zatrudnienia niż następowałyby bez zastosowania narzędzi interwencyjnych.

Pasywna polityka fiskalna polega na wykorzystaniu właściwej niektórym instrumentom wrażliwości na zmiany poziomu dochodu narodowego, zatrudnienia i innych wielkości ekonomicznych. Instrumenty te samoczynnie, bez potrzeby podejmowania konkretnych decyzji dostosowawczych, reagują na zmianę koniunktury. Z tego też względu określane są często jako automatyczne stabilizatory koniunktury.

Określenie: automatyczne stabilizatory koniunktury sugeruje, że instrumenty te działają samoczynnie bez potrzeby ingerencji państwa. W istocie ich ustanowienie jest zadaniem państwa. Do najważniejszych automatycznych stabilizatorów koniunktury zaliczyć możemy:

• podatki od dochodów ludności;

• podatki od przedsiębiorstw;

• podatki pośrednie (nakładane na artykuły konsumpcyjne);

• zasiłki dla bezrobotnych i inne formy świadczeń społecznych;

• programy pomocy dla rolnictwa (subwencje, polityka gwarantowanych cen).

Od automatycznych stabilizatorów koniunktury oczekuje się, aby w okresie recesji hamowały spadek globalnego popytu, a w okresie ekspansji hamowały jego wzrost. Przez oddziaływanie na globalny popyt, mogą zmniejszać wahania gospodarki w stosunkowo krótkim okresie. Nie stwarzają jednak warunków do zmiany istniejącej sytuacji gospodarczej. Ich zadaniem jest dążenie do utrzymania dotychczasowego poziomu aktywności gospodarczej przez obronę wyjściowych rozmiarów popytu globalnego, niezależnie od tego, na jakim poziomie ten popyt się ustabilizował (i przy jakim poziomie zatrudnienia). Automatyczne stabilizatory koniunktury nie są więc w stanie zapewnić warunków zrównoważonego wzrostu, który wymaga jednakowego tempa wzrostu mocy wytwórczych, zatrudnienia i efektywnego popytu.

6. Deficyt budżetowy i dług publiczny

Deficyt budżetowy to część wydatków zaplanowanych na konkretny rok, na których pokrycie nie wystarczy pieniędzy z dochodów budżetu.

Wielkość tego deficytu odnosi się zazwyczaj do wartości produktu krajowego brutto i wyraża się w procentach. Jednym z kryteriów (warunków) uczestnictwa w unii walutowej jest nie przekraczanie 3 proc. PKB.

Oprócz określenia „deficyt budżetowy” używa się również pojęcia „deficyt finansów publicznych”, które obejmuje także samorządy, fundusze celowe i kasy chorych (obecnie NFZ). Po dodaniu z kolei wypłat rekompensat dla sfery budżetowej oraz dla emerytów i rencistów i odjęciu tej części składek na ubezpieczenie społeczne, która trafia do otwartych funduszy emerytalnych, otrzymamy „deficyt ekonomiczny”.

Dług publiczny - są to zobowiązania zaciągnięte przez skarb państwa, państwowe fundusze celowe i przez gminy.

Skarb państwa zaciąga zobowiązanie m.in. emitując bony skarbowe i obligacje - papiery dłużne, za pomocą których finansuje się deficyt budżetowy. Jeśli czyni to przez dłuższy czas i na większą skalę, dług publiczny może osiągnąć poziom, przy którym uruchamia się przewidziane ustawowo procedury ostrożnościowe, polegające na niezwiększaniu wydatków lub na ich cięciach. W Polsce pierwszy sygnał do ostrożności pojawia się, gdy wartość długu publicznego przekroczy 50% PKB.

Jeżeli dług publiczny stanowi:

• Od 50% do 55% PKB

• to w budżecie państwa na rok przyszły relacja planowanego deficytu do dochodów nie może być wyższa niż analogiczna relacja z roku bieżącego, natomiast w budżecie samorządów na rok przyszły relacja deficytu do dochodów nie może być wyższa niż ta, która obowiązuje rząd.

• Od 55% do 60% PKB

• to w budżecie państwa i samorządów na rok przyszły relacja deficytu do dochodów musi być mniejsza niż analogiczna relacja z roku bieżącego.

• Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający na celu obniżenie relacji.

• Powyżej 60% PKB

• to poczynając od siódmego dnia po dniu ogłoszeniu relacji, podmioty sektora finansów publicznych nie mogą udzielać nowych poręczeń i gwarancji.

• Rada Ministrów po miesiącu od dnia ogłoszenia relacji przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający na celu ograniczenie przedmiotowej relacji do poziomu poniżej 60%.

• W kolejnym roku budżetowym obowiązuje zakaz udzielania nowych poręczeń i gwarancji przez podmioty sektora finansów publicznych.

• W budżetach państwa i samorządów nie można planować deficytu.

ryszard petru

Dług publiczny, czyli państwo na kredyt

Dług publiczny to nic innego jak poziom zadłużenia państwa. Poprzez analogię można powie­dzieć, że dług publiczny dla państwa jest tym samym co całkowite zadłużenie gos­podarstwa domowego - czyli sumą wszystkich zaciągniętych kredytów. Cho­dzi tu zarówno o kredyty zaciągane na dłu­gi okres (typu na zakup mieszkania), jak również o kredyty krótkoterminowe (za­dłużenie na karcie kredytowej, raty zaku­pu towaru). Podobnie w przypadku długu publicznego, na jego poziom wpływają zarówno pożyczki wieloletnie, zaciągane poprzez emisję obligacji, jak również po­życzki krótkoterminowe, zaciągane na po­trzeby utrzymania bieżącej płynności budżetu.

Dług publiczny w Polsce narastał przez lata, ale szczególnie przyspieszył w okre­sie sprawowania władzy przez Edwarda Gierka. W latach 70. polski rząd zacią­gnął kredyty zagraniczne, z których zo­stały sfinansowane wielkie inwestycje in­frastrukturalne (takie jak: budowa trasy ka­towickiej, Dworca Centralnego w Warszawie czy Trasy Łazien­kowskiej, również w stolicy), ale też znaczna część z tych kredytów wy­korzystana została na bieżącą konsum­pcję. Zaciąganie długów nie jest złe sa­mo w sobie - ma sens wtedy, kiedy ist­nieją realne szansę, aby je spłacić. Najwi­doczniej ekipa Gierka takiego pomysłu nie miała i po dziesięciu latach życia na kredyt pod koniec lat 70. Polska okazała się bankrutem, który nie jest w stanie obsługiwać (płacić odsetek) za­ciągniętego za granicą długu.

W latach 80. Polska zaprzestała obsługi długu, co powodowało, że rosnące odsetki przyczyniały się do dalszego narastania zadłużenia. Ten, kto nie spła­ca długów, staje się niewiarygodnym par­tnerem, który nie może liczyć na pomoc, choćby w postaci kolejnego kredytu na spłatę poprzedniego. Dopiero po przeło­mie 1989 r. nowym polskim władzom udało się wynegocjować redukcję zadłużenia zagranicznego o prawie połowę, dzięki czemu obsługa długu nie pochła­niała lwiej części wydatków budżetowych. W minionym roku państwowy dług pub­liczny wyniósł 466 mld zł, co jest równo­wartością połowy polskiego dochodu na­rodowego. To tak, jakby poziom zadłuże­nia kredytowego danego gospodarstwa do­mowego był równy połowie rocznego do­chodu. Ale ważny jest nie tylko sam po­ziom długu, ale i dynamika jego narasta­nia oraz koszt obsługi. Dla przykładu w 2006 r. wydatki na obsługę długu wyniosą ponad 28 mld zł, co stanowi prawie 13 proc. ogółu wydatków budżetu i pra­wie 90 proc. wartości zaplanowanego na ten rok deficytu budżetowego. Im szyb­ciej dług narasta, tym trudniej opanować jego przyrost,- gdyż oznacza to, że dane państwo uzależniło się od życia na kredyt i bez zaciągania kolejnych kredytów nie jest w stanie funkcjonować. W Polsce w ciągu ostatnich pięciu lat przyrost dłu­gu publicznego był bardzo szybki i wzrósł z poziomu około 40 proc. PKB w 2000 r. do obecnych 49,5 proc.

Drugim ważnym czynnikiem przy oce­nie długu publicznego jest jego zapadal­ność - czyli okresy, w których dług musi być spłacany. Im mniej wiarygodne pań­stwo, tym na krótszy okres pożycza się mu pieniądze. A krótki okres dla pożyczek oz­nacza, że np. co roku państwo musi spła­cać część zaciągniętego długu, zaciągając nowe pożyczki. Takie działanie ekonomi­ści nazywają rolowaniem długu. Jeśli rynki finansowe pewnego dnia uz­nają, że niebezpiecznie wysoki poziom długu zbyt szybko narasta, gdyż politycy wciąż zwiększają poziom deficytu budżetowego, a okres, na który pożyczają, robi się coraz krótszy, to wtedy właś­nie dochodzi do kryzysu finansowego takiego jak swe­go czasu w Rosji (w 1998 r.) czy w Argentynie (w 2001 r.). Aby uniknąć podobnego kryzysu, trze­ba więc być pewnym par­tnerem: trzymać deficyt budżetowy w ryzach i pro­wadzić wiarygodną polity­kę makroekonomiczna.

ryszard petru autor jest głównym ekonomistą banku bph

Literatura

Balcerowicz L. 2003. Tygrys czy żółw, „Wprost” z 14 września 2003.

Begg D., Fischer S., Dornbusch R. 2003. Makroekonomia, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, wydanie III zmienione, Warszawa.

Borodo A. 2004. Gospodarka budżetowa państwa - zagadnienia prawne, Dom Organizatora TNOiK, Toruń.

Brzeziński B., Matuszewski W., Morawski W., Olesińska A. 2003. Prawo finansów publicznych, Dom Organizatora TNOiK, Toruń.

Gliniecka J., Harasimowicz J. 2001. Zasady polskiego prawa budżetowego, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz.

Kiwit M. 2005. Prawne podstawy konstruowania budżetu państwa, Maszynopis w KM, UWM Olsztyn.

Milewski R. 2002. /red. naukowa/. Podstawy ekonomii, Wydawnictwo Naukowe PWN, wydanie II, poprawione, Warszawa.

Ustawa z 26 listopada 1998 roku - „o finansach publicznych”. Dz. U. 1998 r. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.

Wójtowicz W. 2003. Zarys finansów publicznych i prawa finansowego. Dom Wydawniczy ABC, Warszawa.

Pytania i problemy egzaminacyjne

1. Pojęcie, funkcje budżetu państwa i zasady budżetowe

2. Dochody budżetu państwa. Podatki i krzywa Laffera

3. Wydatki budżetu państwa

4. Mnożnikowy efekt wydatków, podatków i zrównoważenia budżetu

5. Aktywna i pasywna polityka fiskalna. Automatyczne stabilizatory koniunktury

6. Deficyt budżetowy i dług publiczny

Wykład opracował J. Heller na podstawie:

• Begg D., Fischer S., Dornbusch R. 2003. Makroekonomia, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, wydanie III zmienione, Warszawa.

• Kiwit M. 2005. Prawne podstawy konstruowania budżetu państwa, Maszynopis w KMiDE, UWM Olsztyn.

• Milewski R. 2002. /red. naukowa/. Podstawy ekonomii, Wydawnictwo Naukowe PWN, wydanie II, poprawione, Warszawa.

1

21

---