wszystko o podatkach, Rachununkowość


Reforma Finansów Publicznych

MINISTERSTWO FINANSÓW
Sierpień 1999

Największym wyzwaniem jakie stoi dziś przed Polską jest poprawa poziomu życia Polaków i zmniejszanie dystansu dzielącego nas od Unii Europejskiej. Możemy to osiągnąć jedynie przez utrzymanie szybkiego i stabilnego wzrostu gospodarczego oraz zmniejszenie bezrobocia.

Dla realizacji tych celów kluczowy jest wzrost inwestycji.

Jego osiągnięcie nie będzie możliwe bez reformy finansów publicznych, a w szczególności zmiany systemu podatkowego.

Podatki niskie, proste i stabilne to zachęta do inwestycji i tworzenia miejsc pracy, to mniej nadużyć i mniejsza biurokracja.

Wstęp

I. Obecny system podatkowy

II. Rządowe propozycje zmian w systemie podatkowym

III. Najważniejsze efekty reformy

1. Co sądzimy o podatkach?

Podatnicy mają kłopoty z wypełnieniem skomplikowanych formularzy podatkowych. Woleliby sami wydawać swoje pieniądze, płacąc niższe podatki. Zgadzają się na obniżenie podatków za cenę likwidacji ulg i zwolnień, które w ich przekonaniu przynoszą największe korzyści osobom najzamożniejszym. Taką ocenę dotychczasowego systemu podatkowego przedstawiają badania opinii publicznej.

Podatki w Polsce są wysokie

Co drugi Polak chciałby płacić niższe podatki i sam decydować, jak wydawać pieniądze na leczenie, kształcenie się i inne potrzeby. Podobny odsetek (48 proc.) badanych zgadza się na obniżenie podatków nawet, gdyby powodowało to konieczność ograniczenia wydatków państwa na ochronę zdrowia, wykształcenie i inne świadczenia społeczne. Innymi słowy, znaczna część Polaków uważa, że podatki są za wysokie i zdaje sobie sprawę, co jest tego przyczyną - wysokie wydatki państwa.

Wykres 1. Podatki a świadczenia socjalne

0x01 graphic

źródło: Opinie o podatkach i wydatkach państwa, CBOS, Warszawa, kwiecień 1999

Wolimy niskie stawki niż wysokie ulgi

Polacy wolą płacić niższe podatki i zrezygnować z ulg i odpisów, niż płacić na takich zasadach jak dziś lub płacić wyższe podatki, a za to mieć możliwość korzystania z większych ulg i odpisów.

Wykres 2. Preferencje podatkowe

0x01 graphic

źródło: CBOS, Warszawa, lipiec 1999

Nie planujemy korzystania z ulg w trakcie roku

Ponad 60% badanych, samodzielnie rozliczających się podatników, nie planowało swoich wydatków tak, aby w jak największym zakresie skorzystać z ulg i odpisów (badania CBOS z kwietnia br.). Twierdząco odpowiedziało 38% badanych, z czego zdecydowanie tak" odpowiedziało tylko 14% badanych. Jeśli porównamy wyniki z sondażami sprzed dwóch lat, to okazuje się, że liczba osób planujących wydatki w celu maksymalnego wykorzystania ulg i odpisów spadła o ponad jedną trzecią w okresie od kwietnia 1997 do kwietnia 1999 r. (w 1997 r. planowało wydatki 52% badanych, w kwietniu br. 38%).

Ulgi są korzystne dla bogatych

Również zdecydowana większość badanych (84%) jest przekonana, że ulgi i odpisy są najkorzystniejsze dla osób najzamożniejszych. Jedynie nieco ponad jedna piąta respondentów (22%) uważa, że są one korzystne dla osób najuboższych. Na pytanie "czy ulgi podatkowe są korzystne dla ludzi takich jak Pan/Pani" twierdząco odpowiedziało tylko 26% badanych, przy czym należy podkreślić, że taka odpowiedź była tym częstsza, im lepsze są warunki materialne ankietowanych.

Wykres 3. Dla kogo są korzystne ulgi i odpisy?

0x01 graphic

źródło: Opinie o podatkach i wydatkach państwa, CBOS, Warszawa, kwiecień 1999

Ulgi podatkowe nie dadzą nam mieszkań

W powszechnej opinii utrzymanie ulgi budowlanej nie jest najlepszym sposobem na rozwiązanie problemu mieszkalnictwa.

Jako najlepsze narzędzie wspierania budownictwa mieszkaniowego na ulgi wskazało tylko 8% badanych. W opinii osób ankietowanych lepiej byłoby gdyby Rząd przeznaczył środki (zamiast finansować ulgi) na tanie kredyty bankowe, pożyczki na budownictwo mieszkaniowe (45% badanych) i budowę mieszkań komunalnych przez władze lokalne (45% badanych).

Podatki są skomplikowane

Podatnicy mają - na ogół - kłopoty z wypełnianiem formularza podatkowego. Ponad połowa badanych (57%) stwierdziła, że jest to dla nich trudne. Tylko jedna czwarta podatników wypełniających PIT robiła to samodzielnie: 25% respondentów powierza wypełnienie zeznania rocznego któremuś z członków rodziny, a 49% badanych korzysta z pomocy innych osób.

Obecny system wymaga reformy

Ponad dwie trzecie Polaków twierdzi, że obecny system podatkowy należy zreformować. Tylko co dziesiąty jest przeciwnego zdania.

Wykres 4. Opinie o reformie systemu podatków

0x01 graphic

źródło: Reforma podatkowa w opinii społecznej, CBOS, Warszawa, lipiec 1999

2. Ogólna charakterystyka systemu podatkowego

Podatki w Polsce są wysokie i hamują tworzenie miejsc pracy

Opodatkowanie w Polsce należy do najwyższych w świecie. Jak podają statystyki OECD (OECD Revenue Statistics 1998) ogólny poziom podatków (wraz z obowiązkowymi składkami i opłatami ) w stosunku do PKB wynosił w Polsce w 1997 r. 41%, podczas gdy w Wielkiej Brytanii 35,3%, a w szybko rozwijającej się Irlandii 34,8%. Dużo niższy poziom fiskalizmu, mierzonego wielkością przychodów podatkowych w stosunku do PKB, mają także Stany Zjednoczone i Japonia - odpowiednio 28,5% i 28,4% w 1996 r.

Wysokie podatki są jedną z przyczyn bezrobocia, bo podnoszą koszty pracy.

W 1999 r. zatrudnienie pracownika, którego dochód plasuje się w najniższym przedziale dochodowym, kosztuje przedsiębiorcę aż 82,8% płacy netto pracownika. W drugim i trzecim przedziale - odpowiednio 111,5% i 146,8% płacy netto. Zatem pracownik, który w 1999 r. zarabia tyle, ile wynosi średnia płaca w gospodarce, czyli 873 zł netto ("na rękę") kosztuje pracodawcę aż 1.596 zł: pracodawca płaci pracownikowi 873 zł wynagrodzenia, a do tego płaci dodatkowo 723 zł w postaci składek i podatków. Dodatkowe koszty zatrudnienia pracowników lepiej płatnych (II i III próg), ponoszone przez pracodawcę, przekraczają wysokość ich płacy.

Tak wysokie koszty pracy powodują, że często pracodawcy nie są w stanie zatrudnić lub nie opłaca im się zatrudniać więcej osób - taniej jest inwestować w maszyny.

Wysokie koszty pracy są również jedną z przyczyn "uciekania" w szarą strefę.

Płacimy kilkanaście różnych podatków

System podatkowy w Polsce tworzy dziś 11 rodzajów podatków, 4 rodzaje opłat, które są w całości dochodami gmin oraz 4 quasi-podatki, czyli tak zwane składki: na fundusz pracy, na fundusz gwarantowanych świadczeń pracowniczych, na PFRON i największa - na ubezpieczenia społeczne.

Rola poszczególnych podatków w kształtowaniu dochodów budżetu państwa zmienia się na korzyść podatków pośrednich. Ich udział w dochodach podatkowych budżetu państwa wzrósł z poziomu 56,3% w 1994 r. do poziomu 58,7% w 1998 r. Równocześnie zmalał udział podatków bezpośrednich z poziomu 42,9% do 41,2%.

Tabela 1. Dochody budżetu państwa w latach 1994 - 1998

1994

1995

1996

1997

1998

 

w mln zł

%

w mln zł

%

w mln zł

%

w mln zł

%

w mln zł

%

Dochody budżetu państwa:

61 530,3

100,0

81 080,1

100,0

95 924,7

100,0

113 234,5

100,0

126 559,9

100,0

1. Podatkowe

56 457,2

91,76

74 749,7

92,19

90 362,8

94,20

105 725,8

93,37

120 026,0

94,84

1.1. Podatki pośrednie

31 773,0

51,64

42 089,3

51,91

53 301,5

55,57

62 289,7

55,01

70 508,8

55,71

a) podatek obrotowy

129,5

0,21

41,7

0,05

-

-

-

-

-

-

b) podatek od towarów i usług

15 013,9

24,40

20 673,5

25,50

28 026,0

29,22

36 929,2

32,61

42 876,6

33,88

c) podatek akcyzowy

9 001,7

14,63

12 139,9

14,97

15 524,0

16,18

17 890,2

15,80

21 068,5

16,65

d) podatek od gier

161,3

0,26

192,1

0,24

316,9

0,33

433,0

0,38

487,2

0,38

e) podatek importowy

2 577,8

4,19

3 266,1

4,03

2 936,3

3,06

-

-

-

-

f) cło

4 888,8

7,95

5 774,5

7,12

6 498,3

6,77

7 037,3

6,21

6 076,5

4,80

1.2. Podatki bezpośrednie

24 203,3

39,34

32 348,8

39,90

36 902,2

38,47

43 205,5

38,16

49 473,0

39,09

a) podatek dochodowy od osób

prawnych

6 827,7

11,10

8 837,0

10,90

10 730,3

11,19

13 264,0

11,71

14 809,0

11,70

b) podatek dochodowy od osób

fizycznych

17 375,6

28,24

23 511,8

29,00

26 171,9

27,28

29 941,5

26,44

34 664,0

27,39

1.3. Podatki zniesione

11,7

0,02

144,7

0,18

159,2

0,17

230,6

0,20

44,2

0,03

1.4. Pozostałe dochody podatkowe

469,3

0,76

166,9

0,21

-

-

-

-

-

-

2. Dochody niepodatkowe

5 073,1

8,24

6 330,4

7,81

5 534,6

5,77

7 034,6

6,21

6 526,30

5,15

źródło: Ministerstwo Finansów

Największe znaczenie z punktu widzenia kształtowania dochodów podatkowych budżetu państwa miały w 1998 r. odpowiednio:

Udział rozmaitych podatków w całości podatkowych dochodów budżetu państwa został pokazany na wykresie 5.

Wykres 5. Udział poszczególnych podatków w kształtowaniu dochodów budżetu państwa w 1998 r.

0x01 graphic

źródło: Ministerstwo Finansów

Na wykresie 6 przedstawiono udział poszczególnych podatków i składek w kształtowaniu dochodów sektora finansów publicznych.

Wykres 6. Udział podatków i składek w finansach sektora publicznego w 1998 roku

0x01 graphic

źródło: Ministerstwo Finansów

* dochody niepodatkowe budżetu państwa, dochody niepodatkowe budżetów gmin, dochody własne funduszy (bez FUS, Funduszu Pracy, FGŚP, PFRON), dochody własne gospodarki pozabudżetowej budżetu gmin oraz dochody kapitałowe gmin

** Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych

*** Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych

System podatkowy jest niejasny i skomplikowany

Obecny system podatkowy w Polsce jest zrozumiały tylko dla wąskiej grupy doradców podatkowych, a niejasny dla zwykłego podatnika.

Kłopotów nastręcza nam samo wypełnienie PIT-u, a trzeba pamiętać, że ci, którzy tworzą miejsca pracy, takich dokumentów muszą wypełniać o wiele więcej i o wiele częściej niż raz w roku.

Duże skomplikowanie systemu sprawia, że decyzje i kwalifikowanie pozycji podatkowych bywają niejednoznaczne. Prawo podatkowe nie jest dostatecznie jasne. Podatnik, wypełniając zeznanie podatkowe, nie jest pewien czy wypełnia je dobrze, czy nie.

W 1998 r. spośród wszystkich wydanych przez organa podatkowe orzeczeń w sprawach spornych pomiędzy podatnikami, a organami skarbowymi aż jedną czwartą uchylono (!). Przepisy nie są zatem jasne również dla urzędników państwowych.

Skomplikowany system podatkowy to utrudnienie zarówno dla podatnika, jak i dla urzędników.

System podatkowy jest niestabilny

Ustawę o podatku dochodowym od osób fizycznych zmieniono w ciągu 8 lat jej obowiązywania aż 38 razy, ustawę o podatku dochodowym od osób prawnych 45 razy, a ustawę o podatku od wartości dodanej (VAT) i podatku akcyzowym 15-krotnie. Częste zmiany przepisów rodzą duże koszty - ponoszą je przede wszystkim przedsiębiorcy.

3. Podatek dochodowy od osób fizycznych (PIT)

Jak dużo ludzi płaci PIT w Polsce?

W 1998 r. podatkowi dochodowemu od osób fizycznych podlegało 24.593 tys. osób, z czego 16.605 tys. rozliczyło się za pośrednictwem urzędów skarbowych (złożyło zeznanie podatkowe), a 7.254 tys. osób zostało rozliczonych przez płatników (zakłady pracy oraz organy rentowe).

Z możliwości łącznego opodatkowania dochodów małżonków skorzystało 57,8% podatników rozliczających się w urzędach skarbowych, co stanowi 39% łącznej liczby podatników.

Podatkowi PIT podlegają także osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą. Liczbę i strukturę tych podmiotów gospodarczych pokazuje tabela 2.

Tabela 2. Liczba podatników PIT prowadzących działalność gospodarczą (1997 - 1998)

Forma opodatkowania

1997

1998

 

Liczba podatników

Struktura %

Liczba podatników

Struktura %

Ogółem

2 332 489

100%

2 434 295

100%

w tym:

Ryczałt od przychodów ewidencjonowanych

853 668

36,6%

867 129

35,6%

 

Karta podatkowa

234 821

10,1%

228 198

9,4%

 

Zasady ogólne

1 244 000

53,3%

1 338 968

55%

źródło: Ministerstwo Finansów

Od 1 stycznia 1999 r. obowiązuje ustawa o podatku zryczałtowanym, która określa zasady opodatkowania ryczałtem od przychodów ewidencjonowanych i na zasadzie karty podatkowej.

Jak dużo płacimy i od czego to zależy?

Podstawę opodatkowania stanowi dochód, czyli różnica między przychodami, a kosztami ich uzyskania.

W podatku dochodowym od osób fizycznych przyjęto zasadę progresji podatkowej. Oznacza to, że wyższe dochody, po przekroczeniu określonych progów, są opodatkowane wyższą stawką podatku.

Dotychczas obowiązują trzy stawki PIT, które w 1999 r. wynoszą: 19%, 30% i 40% podstawy opodatkowania. Podatnik zmniejsza obliczony podatek o tzw. kwotę wolną od opodatkowania, która w bieżącym roku wynosi 394,8 zł (w praktyce oznacza to, że płacimy podatek od dochodu pomniejszonego o 2.077,9 zł).

Kwota podatku, jaką podatnik musi wpłacić do urzędu skarbowego, zależy nie tylko od wielkości dochodu, jaki osiąga i wysokości stawki, ale także od innych czynników: zwolnień przedmiotowych, odliczeń i ulg podatkowych.

Dla wielu źródeł przychodu przysługują zwolnienia przedmiotowe, co oznacza, że podatnik nie płaci podatku od przychodów osiągniętych z tych źródeł. W ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych istnieje aż 114 tytułów zwolnień przedmiotowych - źródeł przychodu nie podlegających opodatkowaniu.

Odliczenia pozwalają na odliczenie od dochodu podatnika pewnych wydatków - przewidzianych w ustawie - wskutek czego zmniejsza się kwota, od której liczony jest należny państwu podatek.

Ulgi podatkowe umożliwiają odliczenie określonych kwot od obliczonego już podatku.

Tabela 3. Odliczenia i ulgi w 1998 r.

Przedziały dochodów

Liczba podatników ogółem

Liczba podatników korzystających z odliczeń i ulg ogółem

%(3:2)

Kwota dochodu ogółem
w tys. zł

Kwota odliczeń (od dochodu) w tys. zł

%(6:5)

Kwota podatku ogółem w tys. zł.

Kwota ulg w tys. zł

%(9:8)

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

I

22 616 738

8 051 035

35,60

200 480 010

4 263 178

2,13

29 824 382

1 894 277

6,35

II

897 174

734 135

81,83

29 434 149

1 527 638

5,19

5 566 866

507 816

9,12

III

284 171

258 591

91,00

35 251 345

3 263 554

9,26

10 445 295

558 723

5,35

Łącznie

23 798 083

9 043 761

38,00

265 165 504

9 054 370

3,41

45 836 543

2 960 816

6,46

źródło: Ministerstwo Finansów

Osoby z II i III progu dochodowego (w sumie 5% podatników) odliczyły od dochodu 53% ogólnej kwoty odliczonej przez wszystkich podatników (w 1997 r. było to 51%).

Tabela 4. Przeciętne odliczenia i ulgi w 1998 r.

Przedziały dochodów

Przeciętny dochód brutto podatnika korzystającego z odliczeń od dochodu
(w zł)

Przeciętne odliczenie od dochodu podatnika korzystającego z odliczeń (w zł)

Przeciętne ulgi podatnika korzystającego z ulg (w zł)

I

11 258

530

235

II

32 938

2 081

692

III

127 413

12 621

2 161

Łącznie

16 339

1 001

327

W 1998 r. przeciętny podatnik odliczył od podatku ponad trzykrotnie mniej niż od dochodu - przeciętne odliczenie od dochodu wynosiło 1 001 zł, wobec 327 zł odliczonych od podatku. Tabela pokazuje, że przeciętna wielkość odliczeń i ulg jest tym większa, im wyższy jest dochód podatnika.

Warto zwrócić uwagę, że przeciętne odliczenie od dochodu podatnika w III grupie podatkowej jest większe niż przeciętny dochód podatnika z I grupy.

W 1998 r. wśród odliczeń od podstawy opodatkowania największe dla budżetu miały następujące tytuły:

- wydatki mieszkaniowe 3.983 mln zł 44,0%

- składki na ubezpieczenie społeczne 1.783 mln zł 19,7%

- renty i inne trwałe ciężary 963 mln zł 10,6%

- inwestycyjne 705 mln zł 7,8%

- darowizny 642 mln zł 7,1%

Wymienione tytuły odpisów stanowiły łącznie 89% wszystkich odpisów pomniejszających podstawę opodatkowania.

Najważniejsze dla budżetu ulgi (odliczenia od podatku) - w 1998 r. - to:

- wydatki mieszkaniowe 2 250 mln zł 76,0%

- wyszkolenie uczniów 135 mln zł 4,5%

- kształcenie w szkołach wyższych 98 mln zł 3,3%

- świadczenia zdrowotne 80 mln zł 2,7%

- zakup przyrządów i pomocy naukowych 49 mln zł 1,7%

Łącznie stanowiły one 88% wszystkich ulg.

4. Podatek dochodowy od osób prawnych

Konstrukcyjnie podatek dochodowy od osób prawnych (CIT) nie różni się od podatku od osób fizycznych. Podstawą opodatkowania jest dochód przedsiębiorstwa, pomniejszany o odliczenia podatkowe, a naliczony następnie podatek o kwoty ulg podatkowych.

Kto płaci CIT?

Podatnikami są osoby prawne oraz niektóre jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, np. szkoły i placówki oświatowe, zakłady opieki zdrowotnej, zakłady budżetowe, innymi słowy - duże organizacje.

W 1998 r. opodatkowaniu CIT podlegało ok. 126 tys. podmiotów*. Jest to grupa największych pracodawców. Obciążenia jakie nakłada na nich państwo - wysokość podatku dochodowego od osób prawnych - ma istotne znaczenie dla tworzenia nowych miejsc pracy. W grupie 22,5 tysiąca przedsiębiorstw płacących CIT i składających sprawozdanie o wyniku finansowym w urzędach statystycznych, zatrudnienie znalazło aż 4,3 mln osób.

Ile płacą pracodawcy i od czego to zależy?

Podstawą opodatkowania jest dochód przedsiębiorstwa. W 1998 r. prawie 39% podatników CIT wykazało stratę i nie zapłaciło podatku*.

Jednolita stawka podatku wynosi w 1999 roku 34% podstawy opodatkowania (dochód pomniejszony uprzednio o odliczenia podatkowe). Naliczony podatek jest pomniejszany o ulgi.

Niższe stawki, czy większe ulgi?

Najkosztowniejszą dla budżetu ulgą wykorzystywaną przez przedsiębiorstwa płacące CIT jest ulga inwestycyjna. Jednak w 1998 r. tylko 2,7% podatników CIT rozliczyło w ten sposób swoje wydatki inwestycyjne*. Dzieje się tak z uwagi na konieczność stosowania skomplikowanych procedur związanych z dokumentowaniem uprawnień do uzyskania ulg. Procedury te należało jednak stosować, aby zabezpieczyć system przed nadużyciami.

Odejście od systemu ulg inwestycyjnych jest zgodne z zaleceniami ekspertów z Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Ich zdaniem obecne przepisy dotyczące zachęt do inwestowania są zbyt skomplikowane i zbyt restrykcyjne finansowo aby stać się atrakcyjnymi dla wielu przedsiębiorstw - w szczególności małych i średnich. Są także skierowane w złą stronę, tzn. nie preferują tych inwestycji, na których państwu powinno zależeć najbardziej.

Z punktu widzenia celów strategii rozwoju gospodarczego, bardziej właściwe jest, aby zamiast stosowania ulg inwestycyjnych obniżać obciążenia podatkowe przedsiębiorstw i wprowadzać korzystniejsze zasady amortyzacji, tak aby zwiększyć ich środki inwestycyjne.

5. Podatki pośrednie

Podatki pośrednie działają według odmiennego mechanizmu. Opodatkowana jest wartość towarów i usług lub jednostka produktu, a nie dochód.

Podatek od towarów i usług (VAT) oraz podatek akcyzowy stanowią ponad 90 proc. całości przychodów budżetu z tytułu podatków pośrednich. Cła, przynoszą obecnie poniżej 10 proc. dochodów budżetu z tych podatków. Trzeba pamiętać, że - w efekcie zobowiązań międzynarodowych - wpływy z ceł będą systematycznie zmniejszać się. Podatek od gier stanowi natomiast w podatkach pośrednich mniej niż 1 proc.

Wykres 7. Struktura dochodów z tytułu podatków pośrednich w latach 1996 - 1998.

0x01 graphic

źródło: Ministerstwo Finansów

* W 1996 r. na podatki pozostałe składały się: podatek importowy i podatek od gier. W 1997 r. podatek importowy został zlikwidowany.

Jakie są dochody z tytułu podatków pośrednich?

Podatki pośrednie przyniosły w 1998 roku 70,5 mld zł, co stanowiło blisko 56 proc. dochodów budżetu. W ciągu ostatnich pięciu lat udział podatków pośrednich w budżecie wzrósł o ponad 5 punktów procentowych. Jest to zgodne z tendencjami światowymi, co wynika z faktu, że podatki pośrednie są bardziej efektywne niż bezpośrednie.

Dlaczego podatki pośrednie są bardziej efektywne niż bezpośrednie?

Gdy podatnik dysponuje większymi środkami - w efekcie rosnących dochodów lub zmniejszających się podatków bezpośrednich - skłonny jest bardziej przeznaczyć je na inwestycje, niż konsumpcję, która jest obłożona podatkami pośrednimi. Dlatego zastępowanie podatków bezpośrednich podatkami pośrednimi jest działaniem proinwestycyjnym, czyli prorozwojowym. Mechanizm ten jest dodatkowo wzmocniony gdy relatywnie wyższymi podatkami pośrednimi (akcyza) obłożone są dobra luksusowe (w Polsce przeważnie importowane), np. jachty, futra naturalne, złota biżuteria.

Podatki pośrednie, a w szczególności VAT, są łatwiejsze w ściąganiu - czyli wymagają mniej rozbudowanego aparatu skarbowego. Trudniej jest również unikać ich zapłacenia.

Zgodność z przepisami Unii Europejskiej

Podstawowe zasady opodatkowania podatkiem VAT i konstrukcja podatku akcyzowego są generalnie zgodne z wymaganiami Unii Europejskiej. Konieczne jest jednak dostosowanie stawek tych podatków do minimalnych wielkości obowiązujących w UE .

6. Wnioski

Podatki w Polsce są wysokie

Hamuje to rozwój gospodarki i tworzenie miejsc pracy, co stanowi duże zagrożenie - szczególnie dla ludzi młodych, którzy będą poszukiwali pracy w najbliższych latach. Wysokie opodatkowanie skłania do ukrywania dochodów i powoduje zwiększenie rozmiarów szarej strefy.

Podatki w Polsce są skomplikowane

Preferencje podatkowe pozwalają obniżać podatki wybranym podatnikom i nie są skutecznym narzędziem wspierania rozwoju poszczególnych dziedzin gospodarki. To one komplikują system, który podwójnie kosztuje podatników: muszą utrzymywać administrację zdolną do jego obsługi, a ponadto tracą czas i pieniądze na skomplikowane i niezrozumiałe rozliczenia. Skomplikowane przepisy dają pole do nadużyć i gry z administracją skarbową - rodzi to niesprawiedliwość i podważa szacunek dla państwa. Komplikacja systemu podatkowego skłania do funkcjonowania na jego obrzeżach (szara strefa).

System podatkowy jest niestabilny

Zreformowany system podatkowy musi zostać ustabilizowany, tak aby podatnicy mogli planować swoją działalność.

System podatkowy jest niezgodny z wymogami Unii Europejskiej

Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej nie będzie możliwe bez dostosowania przepisów podatkowych do jej wymagań.

II. Rządowe propozycje zmian w systemie podatkowym

1. Jakie powinny być podatki?

W Polsce, która musi rozwijać się szybciej niż kraje bogate, szczególnie ważne jest, aby ludziom opłacało się pracować więcej i efektywniej. System podatkowy wyzwalający chęć do pracy i inicjatywę - powinien mieć następujące cechy:

a) nie preferować konsumpcji kosztem oszczędzania. Aby spełnić ten zasadniczy warunek opodatkowane powinny być głównie wydatki (konsumpcja), a nie dochody. To oznacza przeniesienie ciężaru opodatkowania na podatki pośrednie jak VAT i stopniowe zmniejszenie podatków bezpośrednich - dochodowych;

b) bardziej nagradzać pracę niż bezczynność (np. pozostawanie na zasiłku dla bezrobotnych). System podatkowy należy zatem analizować łącznie z systemem przyznawania zasiłków. Jego konstrukcja nie może - poprzez relatywnie wysokie opodatkowanie niskich dochodów - motywować ludzi do przechodzenia i pozostawania na zasiłku. Pojawia się wtedy tzw. pułapka bezrobocia, czyli stan, w którym osobie pobierającej zasiłek nie opłaca się podejmować pracy, bo łączne korzyści pozostawania na zasiłku są wyższe niż łączne korzyści z pracy;

c) zachęcać ludzi do powiększania legalnych dochodów. Wysoka progresja oznacza wzrost udziału podatku w dochodzie gdy rosną zarobki, a to w oczywisty sposób zniechęca do wydajniejszej pracy. Łagodzenie progresji motywuje do dodatkowej pracy oraz do ujawniania ukrytych dotąd dochodów. Podatnik może pracować więcej i efektywniej bo nie jest za to dodatkowo karany" przez zwiększenie podatku;

d) zachęcać ludzi do kształcenia się, które w gospodarce rynkowej jest jedną z najlepszych inwestycji, bowiem jak pokazuje doświadczenie przynosi znaczny wzrost dochodów;

e) zachęcać pracodawców do tworzenia produktywnych miejsc pracy w kraju, a nie za granicą (zjawisko międzynarodowej konkurencji podatkowej);

f) zachęcać przedsiębiorców do innowacyjności. System podatkowy, który preferuje głównie inwestycje finansowe, czyniąc w ten sposób pozostałe inwestycje relatywnie mniej opłacalnymi, nie spełnia tego warunku. Dlatego dobry system podatkowy dla zrównoważenia opłacalności inwestycji powinien posiadać możliwości opodatkowania dochodów z zysków kapitałowych.

2. Założenia i główne kierunki zmian

Jaki jest cel zmian w podatkach?

Zmiany w systemie podatkowym są elementem "Strategii finansów publicznych i rozwoju gospodarczego Polska 2000-2010" przyjętej w czerwcu br. przez Radę Ministrów. Celem, którego realizacji mają sprzyjać, jest przede wszystkim tworzenie nowych, konkurencyjnych miejsc pracy, tak aby zmniejszać jawne i ukryte bezrobocie.

Z tego względu za priorytetowe uznano:

obniżenie podatków, ich uproszczenie oraz stabilizację systemu.

Zgodnie z głównymi założeniami przyjętymi w Strategii..." zmiany w podatkach idą w kierunku obniżenia stawek, uproszczenia oraz uściślenia przepisów. Proponowana reforma uczyni system podatkowy prostszym, efektywniejszym, sprawiedliwszym i mniej patogennym. Wprowadzenie systemowych zmian pozwoli na stabilizację rozwiązań. Obniżenie stawek będzie impulsem pobudzającym wzrost gospodarczy i tworzenie nowych miejsc pracy.

Jakie podatki trzeba zmienić?

Z punktu widzenia celu - tworzenia nowych miejsc pracy - najistotniejsza jest zmiana w zakresie podatków dochodowych: od osób prawnych i od osób fizycznych. Zmiany w podatkach pośrednich wynikają przede wszystkim z konieczności szybkiego dostosowania polskich przepisów do wymogów Unii Europejskiej. Muszą one nastąpić bez względu na zmiany w zakresie podatków bezpośrednich.

Najwięksi pracodawcy podlegają podatkowi dochodowemu od osób prawnych, którego stawka - zgodnie z przyjętym, 5-letnim harmonogramem - będzie stopniowo obniżona o 12 punktów procentowych, czyli o ponad 1/3 w stosunku do jej dzisiejszego poziomu. W 2004 r. stawka podatku CIT będzie wynosiła 22%.

Podatek CIT w Polsce będzie jednym z najniższych na świecie

Obniżenie podatków dla dużych przedsiębiorstw nie jest jednak wystarczające - trzeba także zdecydowanie obniżyć podatki płacone przez mniejsze firmy. Doświadczenia wielu krajów pokazują, że to właśnie małe i średnie przedsiębiorstwa są motorem rozwoju gospodarczego oraz stabilnym miejscem pracy dla milionów osób. W Polsce działa ponad 2 miliony takich przedsiębiorstw, z których większość, bo 1.200 tys. podlega opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Pozostawienie płaconego przez nie podatku (PIT) na obecnym poziomie byłoby sprzeczne z przyjętą strategią rozwoju.

Obniżenie i uproszczenie podatków małym firmom rodzinnym to szansa na nowe miejsca pracy i wzrost poziomu życia wszystkich ludzi przedsiębiorczych. Brak działań w tym kierunku oznaczałby dyskryminację małych firm w porównaniu z dużymi.

Ewentualne rozdzielenie podatników na dwie kategorie (PIT dla firm i PIT dla pozostałych podatników) znacznie skomplikowałoby system. W związku z tym proponowane zmiany w zakresie PIT obejmą wszystkich podatników.

Reforma podatków bezpośrednich zakłada obniżenie stawek podatku od osób fizycznych - przejściowo do poziomu 19%, 29%, 36% w 2000 r.

- docelowo do poziomu 18% i 28% w 2001 r.

Szczegółową charakterystykę oraz harmonogram zmian obu podatków dochodowych przedstawiono w dalszej części opracowania.

Od czego zależy obniżenie podatków?

Po pierwsze - od zmniejszenia marnotrawstwa w wydatkach publicznych, czyli lepszego wykorzystywania pieniędzy podatników.

Państwo nakłada na obywateli podatki, aby móc sfinansować swoje wydatki. Dzielą się one na wydatki związane z pełnieniem przez państwo jego najważniejszej roli, jaką jest zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom (wydatki na policję, wojsko i wymiar sprawiedliwości), rozwój infrastruktury (w szczególności drogi) oraz inne wydatki, głównie natury redystrybucyjnej (edukacja, przeciwdziałanie bezrobociu, pomoc społeczna).

Im więcej pieniędzy państwo wydaje, tym większe nakłada podatki na swoich obywateli. Wielkość wydatków - a zatem i podatków - zależy jednak nie tylko od potrzeb, ale również od sposobu wydawania przez państwo pieniędzy podatników. Jeżeli są one marnotrawione, wydawane nieuczciwie i nieefektywnie, to koszty takiego systemu ponoszą wszyscy podatnicy. Tolerowanie marnotrawstwa i niegospodarności w wydawaniu pieniędzy podatników przynosi wysokie stawki podatków, te zaś hamują wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy. Rażąca niegospodarność wydatkowania pieniędzy publicznych jest potwierdzana przez raporty Najwyższej Izby Kontroli.

Aby obniżyć stawki podatków, należy położyć kres niegospodarności w wydatkowaniu środków publicznych

Po drugie - od zastąpienia przywilejów podatkowych bardziej efektywnymi mechanizmami.

Liczne preferencje, hojnie rozdawane przez ustawodawcę pod wpływem różnych nacisków, czyli zwolnienia, odliczenia i ulgi podatkowe powodują, że system podatkowy staje się bardzo skomplikowany i niejasny. Nie zasługuje także na miano sprawiedliwego.

Należy postawić sobie pytanie - czy ulgi są korzystne dla społeczeństwa?

(1) z największych ulg korzystają głównie ludzie bogaci - tylko ich stać na kosztowne konsultacje doradców podatkowych (w 1998 r. z ulg skorzystało 35% podatników z I grupy dochodowej i aż 91% podatników z trzeciej grupy, czyli najzamożniejszych),

(2) zwolnienia powodują, że pewna grupa obywateli w ogóle nie płaci podatku dochodowego,

(3) są patogenne, czyli motywują ludzi - tych, którzy potrafią "poruszać się w gąszczu przepisów" - do szukania luk podatkowych i unikania obowiązku płacenia podatków,

(4) komplikują system podatkowy i sprawiają, że jest on niezrozumiały dla przeciętnych ludzi, co potwierdzają badania opinii publicznej,

(5) są dużym obciążeniem dla budżetu państwa, czyli - jeżeli wydatki państwa nie maleją - uniemożliwiają obniżenie stawek podatku.

Za preferencje dla wybranych płacą pozostali podatnicy - wysokie i liczne przywileje są finansowane przez wysokie stawki podatków. Dlatego nie można obniżyć stawek bez likwidacji najkosztowniejszych ulg.

3. Zmiany w podatku dochodowym od osób prawnych

Stawki

Stawka podatku dochodowego od osób prawnych (CIT) zostanie obniżona o ponad jedną trzecią w stosunku do stawki dziś obowiązującej, czyli do poziomu 22% podstawy opodatkowania. Stawka będzie obniżana stopniowo w latach 2000 - 2004 według niżej przedstawionego harmonogramu:

Tabela 5.: Harmonogram zmian stawki CIT

1999
(obecna)

2000

2001

2002

2003

2004

34%

30%

28%

26%

24%

22%

źródło: Ministerstwo Finansów

Stawka podatku dochodowego od osób prawnych będzie docelowo jedną z najniższych w świecie. Uczyni to Polskę krajem, w którym warto inwestować i tworzyć miejsca pracy. Jest to szczególnie istotne w dobie nasilającej się "konkurencji podatkowej" pomiędzy krajami rozwijającymi się i potrzebującymi napływu zagranicznego kapitału. Obniżka stawki podatkowej spowoduje ujawnienie się znacznej liczby przedsiębiorstw (i ich dochodów) pozostających dziś w "szarej strefie gospodarki".

Korzystniejszy system amortyzacji zamiast skomplikowanej ulgi inwestycyjnej

Obecne ulgi inwestycyjne zostaną zastąpione korzystniejszym dla przedsiębiorstw systemem amortyzacji. Zmiana polega na zmniejszeniu liczby stawek amortyzacyjnych z 63 istniejących obecnie do 10 oraz związanym z tym podniesieniu niektórych z nich (stawki amortyzacji budowli oraz niektórych maszyn i urządzeń). Przyczyni się to do radykalnego uproszczenia systemu oraz znacznego zmniejszenia obciążeń podatkowych przedsiębiorstw. Lepszy system amortyzacji to wymierna, finansowa korzyść dla wszystkich firm, nie tylko dla tych, które spełnią trudne warunki niezbędne do skorzystania z funkcjonującej dziś ulgi inwestycyjnej. Proponowana zmiana obejmie także małe firmy rodzinne opodatkowane podatkiem dochodowym od osób fizycznych.

Ulga, z której korzystała niewielka część przedsiębiorstw, zostanie zastąpiona lepszym, nie wymagającym biurokratycznej mitręgi systemem, dostępnym dla wszystkich, którzy inwestują

Podatnicy, którzy zaczęli korzystać z ulgi inwestycyjnej będą mogli kontynuować jej realizację - zachowane zostaną prawa nabyte.

Uproszczenie i uściślenie przepisów

Reforma podatków to także uproszczenie i uściślenie przepisów. Skuteczność i przyjazność systemu podatkowego dla podatnika są przeważnie odwrotnie proporcjonalne do stopnia skomplikowania tego systemu. Koszty funkcjonowania zawiłego systemu podatkowego są bardzo wysokie, co dodatkowo obciąża budżet państwa (wszystkich podatników). Dlatego proponowane zmiany mają na celu:

Najważniejsze z uproszczeń i uściśleń to:

4. Zmiany w podatku dochodowym od osób fizycznych

Stawki

Rząd zaproponował zmniejszenie liczby i wysokości stawek podatku dochodowego od osób fizycznych. W 2000 r. stawki podatku PIT będą wynosić: 19%, 29%, 36%, a od 2001 r. będą obowiązywały dwie stawki podatku: 18% i 28%. Zmniejszenie wysokości stawek spowoduje, że podatnicy będą płacić mniejsze zaliczki w ciągu roku podatkowego, a zatem każdego miesiąca będą otrzymywać relatywnie większe wynagrodzenie netto.

Dzięki zmniejszeniu progresji podatkowej nastąpi wzrost motywacji do pracy. Zwiększone dochody nie będą poddawane szybko rosnącemu opodatkowaniu.

Obniżenie stawek podatku dochodowego od osób fizycznych ma na celu w szczególności odciążenie małych i średnich przedsiębiorstw. Skorzysta na tym około 1,2 miliona małych firm rodzinnych. Ich potencjał tworzenia nowych miejsc pracy łatwo sobie uzmysłowić, zakładając, że tylko połowa z nich zatrudni w ciągu roku choćby jednego nowego pracownika.

Harmonogram obniżania stawek został zapisany w ustawie proponowanej przez Rząd - już w bieżącym roku podatnicy uzyskają pewność co do wysokości stawek w 2001 r i w dalszej przyszłości.

Obniżce stawek towarzyszy eliminacja niektórych tytułów ulg. Tylko w ten sposób można system uprościć i sfinansować redukcję stawek. Wsparcie poprzez ulgi podatkowe zostanie zastąpione poprzez efektywniejsze i lepiej adresowane programy.

1. Proponuje się odejście od systemu ulg podatkowych jako narzędzia wspierania budownictwa mieszkaniowego. Funkcjonujący obecnie system odliczeń i ulg bardziej sprzyja ludziom bogatym - ich bowiem stać na poniesienie wydatków uprawniających do ich wykorzystania. System ten okazał się bardzo drogim i zupełnie nieskutecznym narzędziem wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego. Potwierdzają to ekspertyzy specjalistów z renomowanych instytucji międzynarodowych (min. USAID) - polski system oparty na ulgach mieszkaniowych nie powoduje zwiększenia dostępności mieszkania dla grup społecznych o średnim poziomie dochodów, nie stymuluje wzrostu budownictwa najpotrzebniejszego ze społecznego punktu widzenia - mieszkań w budownictwie wielorodzinnym, dotując budownictwo jednorodzinne - właścicieli lepiej zarabiających i bardziej zaradnych.

Rozwój budownictwa mieszkaniowego zależy w decydującej mierze od 3 głównych czynników:

Stały wzrost dochodów realnych możliwy jest jedynie przy szybkim, nie przerywanym kryzysami wzroście gospodarczym utrzymywanym przez wiele lat. Tylko w ten sposób można zapewnić, by coraz więcej rodzin mogło pozwolić sobie na inwestycję we własne mieszkanie. Dla rozwoju budownictwa mieszkaniowego potrzebny jest także tani, długookresowy kredyt hipoteczny, który byłby dostępny - dzięki niewielkim kosztom jego obsługi - dla rodzin o przeciętnych dochodach. Obniżenie stopy procentowej kredytu hipotecznego wymaga obniżania inflacji - czyli przede wszystkim ograniczania deficytu budżetowego (zaciągając pożyczkę finansującą wydatki bez pokrycia - zwaną deficytem - nie tylko obciążamy przyszłe pokolenia kosztami spłaty tej pożyczki, ale także skutecznie ograniczamy dostępność kredytu dla osób prywatnych - między innymi właśnie na cele mieszkaniowe). Trzecią wreszcie barierą dla rozwoju budownictwa mieszkaniowego są skomplikowane procedury prawne, wymagające zasadniczego uproszczenia. Podstawowe znaczenie dla poprawy warunków inwestycji mieszkaniowych będą miały: nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami i o własności lokali, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Opracowany przez Rząd Program Wspierania Budownictwa Mieszkaniowego spowoduje, że pieniądze podatników będą wydawane bardziej racjonalnie (lepszy efekt w postaci przyrostu liczby mieszkań) oraz sprawiedliwiej, bo będzie skierowany do wszystkich grup społecznych, nie tylko do lepiej zarabiających. Program zastąpi nieskuteczne ulgi:

Badania opinii publicznej wskazują na akceptację społeczną proponowanych rozwiązań - aż 91% ankietowanych Polaków twierdzi, że nie powinno się wydawać pieniędzy podatników na finansowanie podatkowych ulg budowlanych. Ponadto propozycja jest zgodna z zaleceniami najlepszych ekspertów z kraju i zagranicy (m.in. MFW, Banku Światowego, USAID, Krakowskiego Instytutu Nieruchomości).

Zgodnie z Konstytucją będą zachowane prawa nabyte podatników - będzie można kontynuować korzystanie z już rozpoczętych ulg.

Podatnicy nie stracą na zastąpieniu ulg mieszkaniowych nowym systemem:

a) nie stracą ci, którzy już wykorzystali ulgę;

b) nie stracą ci, których nie stać dziś na ulgę

c) nie stracą ci, którzy aktualnie z niej korzystają (prawa nabyte);

d) nie stracą ci, którzy jeszcze z niej nie korzystali, bo:

- będą mogli skorzystać z Programu Mieszkaniowego (zakładającego między innymi pokrywanie przez budżet państwa 50 % oprocentowania kredytu hipotecznego, udzielanego na 20 lat)

- skutki finansowe korzystania z ulgi mieszkaniowej (także remontowej) pojawiają się dopiero w kolejnym roku podatkowym: zatem brak ulgi w 2000 r. spowodowałby stratę podatnika dopiero w 2001 r. Nie poniesie jednak takiej straty, bo wtedy będą już niższe stawki podatku PIT (18, 28%, a nie 19, 30, 40%).

2. Rząd proponuje zmianę systemu pomocy osobom niepełnosprawnym, tak aby pieniądze podatników wspomagały najbardziej potrzebujących. Funkcjonujący obecnie system ulg podatkowych dla Zakładów Pracy Chronionej jest nieefektywny: ogromne środki finansowe wspierają "zaradnych" przedsiębiorców, a nie osoby niepełnosprawne. Świadczą o tym kolejne raporty Najwyższej Izby Kontroli wskazujące na nadużycia i niezgodne z intencją ustawodawcy, bardzo kosztowne skutki obecnych rozwiązań. Obowiązujący dziś system jest także narzędziem nieuczciwej konkurencji - rzetelni przedsiębiorcy są poszkodowani, bo nie wykorzystując luk w prawie, płacą wyższe podatki. Ponadto obecny system jest niezgodny z rozwiązaniami przyjętymi w państwach należących do Unii Europejskiej.

Nowy system wykluczy możliwość nadużyć, będzie bowiem polegał na bezpośrednim dotowaniu przedsiębiorstw zatrudniających osoby niepełnosprawne. Dotychczasowy system uzależnia wielkość ulg podatkowych w znacznej części od obrotu przedsiębiorstwa a nie od liczby zatrudnianych osób niepełnosprawnych. Nowy program zapewni lepszą skuteczność i bardziej sprawiedliwy podział pieniędzy podatników. Skorzystają na tym przede wszystkim osoby niepełnosprawne.

3. Obniżenie stawek podatkowych i uproszczenie systemu nie będzie możliwe bez eliminacji oczywistych luk w przepisach podatkowych.

Oznacza to rezygnację z patogennych odliczeń z tytułu rent i tzw. "trwałych ciężarów" oraz wspólnego opodatkowania współmałżonków w przypadku gdy jeden z nich podlega opodatkowaniu podatkiem zryczałtowanym, a drugi podatkiem dochodowym od osób fizycznych na ogólnych zasadach.

Ujednolicone zostaną zasady odpisywania od dochodów darowizn na niektóre cele - będzie można odpisywać wartość darowizny do wysokości 10% dochodu.

Zaproponowano zmniejszenie liczby zwolnień przedmiotowych oraz włączenie do podstawy opodatkowania niektórych wygranych w grach losowych.

W związku z koniecznością dostosowania przepisów podatkowych do rozwiązań stosowanych w Unii Europejskiej przewiduje się także opodatkowanie podatkiem dochodowym od osób fizycznych - od 2003 r. - nie tylko dochodów z pracy ale również dochodów z tytułu inwestycji kapitałowych i finansowych.

Nadal będą funkcjonowały niektóre ulgi i odliczenia

Nie planuje się rezygnacji z następujących ulg i odliczeń:

- wspólnego opodatkowania współmałżonków i osób samotnie wychowujących dzieci na zasadach obowiązujących obecnie;

- odliczenia wydatków na indywidualne kształcenie się podatnika;

- odliczenia wydatków z tytułu zakupu wydawnictw i pomocy naukowych, bo priorytetem jest zachęcanie do kształcenia się;

- odliczenia wydatków z tytułu zapłaconych składek na ubezpieczenie społeczne;

- odliczenia wydatków z tytułu zapłaconych alimentów.

Planuje się także utrzymanie - służącego wyrównywaniu szans - odliczenia na wydatki rehabilitacyjne.

Na dotychczasowych zasadach odliczana będzie także składka na powszechne ubezpieczenie zdrowotne (Kasy Chorych).

Ulgi dla rodzin wielodzietnych

W ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych proponuje się wprowadzenie możliwości odliczenia od podatku dodatkowej kwoty wolnej w rodzinach z dwojgiem i większą liczbą dzieci.

Kwoty odliczeń będą wyższe w 2001 r. i będą wynosić: dodatkowo 1/2 kwoty wolnej na drugie dziecko i dodatkowe 3/4 kwoty wolnej na 3 i każde następne dziecko w rodzinie.

Uproszczenie i uściślenie przepisów

Jednym z zasadniczych celów reformy systemu podatkowego jest uproszczenie i uściślenie przepisów. Opracowano kilkadziesiąt szczegółowych modyfikacji. Do najważniejszych propozycji należą: