UNIWERSYTET WARMIŃSKO-MAZURSKI

W OLSZTYNIE

WYDZIAŁ PRAWA I ADMINISTRACJI

ANNA ZARĘBA

Rynek usług pocztowych

Olsztyn • listopad 2008

W rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188 z późn. zm.) działalnością pocztową jest wykonywanie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług pocztowych w obrocie krajowym lub zagranicznym. Biorąc pod uwagę znaczenie społeczno-gospodarcze rynku usług pocztowych, konieczny jest stały jego monitoring i ocena funkcjonowania pod kątem skutków stopniowej liberalizacji, a zwłaszcza rozwoju konkurencji, przy jednoczesnym zachowaniu dostępności do wysokiej jakości powszechnych usług pocztowych świadczonych po przystępnych cenach.

Rynek usług pocztowych, w swojej ewolucji, zbliża się do momentu przełomowego, którym będzie pełne jego otwarcie na konkurencję. Wymaga w związku z tym działań regulacyjnych zapewniających jego zrównoważony i harmonijny rozwój.

Poczta ­ utożsamiana głównie z codziennym dostarczaniem przesyłek pod wskazane adresy, za określoną opłatą­ obecnie staje wobec zmieniającego się i stawiającego coraz to nowe wyzwania współczesnego świata. W wielu jednostkach poczty już jest możliwy dostęp do sieci komputerowej i do Internetu, co spowodowało pojawienie się w ofercie nowych usług świadczonych z wykorzystaniem technik teleinformatycznych. Powstały m.in. sklepy internetowe, punkty dostępu do Internetu, usługa Telegram pocztowy i usługa Infokonto, a niedawno udostępniono pocztę elektroniczną do przesyłania składek ZUS. Dobrze zorganizowana własna, rozległa sieć informatyczna umożliwiłaby tworzenie nowych usług pocztowych związanych z działalnością finansowo-bankową, poczta stanowiłaby więc konkurencję dla innych instytucji finansowych.

Trzeba też podkreślić, że usługi pocztowe mają strategiczne znaczenie dla gospodarki każdego państwa i są w dużym stopniu powiązane z rynkiem komunikacji elektronicznej, reklamy, dystrybucji itp. Równie ważne sektory, np. e-commerce (handel elektroniczny), elektroniczne wydawnictwa, zamówienia drogą korespondencyjną, ubezpieczenia, bankowość i reklama, ściśle zależą od infrastruktury pocztowej, a powszechna usługa pocztowa jest zasadniczym elementem społecznej spójności.

Rys. Strategiczne miejsce usług pocztowych

Warto również dodać, że:

­rynek usług pocztowych, podobnie jak rynek telekomunikacyjny, podlega procesom liberalizacji i konkurencji, a wszelkie prace dotyczące możliwości przeobrażeń w sektorze usług pocztowych mogą być bardzo przydatne dla organów regulacyjnych tworzących i wdrażających przepisy o usługach pocztowych, a także dla pozostałych podmiotów działających na tym rynku;

­świadczenie usług pocztowych o charakterze powszechnym, w tym dla osób niepełnosprawnych, pełni istotną funkcję komunikacji społecznej, a zatem jakość tych usług powinna być objęta regulacjami prawnymi;

­usługi pocztowe mają bardzo ważne strategiczne znaczenie dla gospodarki każdego państwa, są bowiem ściśle powiązane z rynkiem komunikacji elektronicznej, reklamy, dystrybucji itp. a powszechna usługa pocztowa jest zasadniczym elementem społecznej spójności;

­obecnie obserwuje się zjawisko konwergencji, polegające na wzajemnym przenikaniu się oraz zacieraniu granic między dotychczas wyodrębnionymi technikami i segmentami rynku, wynikające z dynamicznego rozwoju technik łączności elektronicznej, wywierające znaczący wpływ na funkcjonowanie rynku usług pocztowych.

Podstawowe regulacje prawne dotyczące rynku pocztowego

Na przełomie ostatnich stuleci nastąpiło wiele zmian na rynkach usług pocztowych w poszczególnych krajach. Zmiany te, spowodowane m.in. tendencjami liberalizacyjnymi oraz nowymi sposobami komunikowania się, wymusiły nowe regulacje prawne rynku pocztowego. Powinny one umożliwić stopniowe przekształcenie dotychczasowego, zmonopolizowanego rynku w bardziej efektywny rynek, funkcjonujący w warunkach konkurencyjności, z gwarancją świadczenia usług pocztowych (szczególnie powszechnych usług pocztowych), po przystępnej cenie dla wszystkich użytkowników, niezależnie od ich geograficznego położenia na obszarze kraju, z zapewnieniem wystarczającej liczby punktów dostępu, określonej częstotliwości wybierania i dostarczania przesyłek oraz odpowiedniej jakości świadczonych usług.

Regulacje prawne Wspólnoty Europejskiej

W związku z utrzymującym się monopolem w obszarze usług po­wszechnych branżowe organy Unii Europejskiej uznały za konieczne stworzenie warunków do przeprowadzenia liberalizacji rynku. Zamierzenie to wiązało się w sposób naturalny z wprowadzaniem i rozwijaniem konku­rencji w świadczeniu pocztowych usług powszechnych, początkowo poza tzw. obszarem zastrzeżonym, a po jego likwidacji także w tym obszarze.

Natomiast inaczej kształtowała się sytuacja poza obszarem usług po­wszechnych. Można tu wskazać na wzrastającą konkurencję, która doty­czyła głównie wewnętrznej i zagranicznej korespondencji międzyinstytucjonalnej, poczty z zagwarantowanym terminem doręczenia, w tym prze­syłek ekspresowych i kurierskich.

Procesy liberalizacyjne na europejskim rynku pocztowym zostały za­początkowane w latach 80. i 90. dwudziestego wieku. Przejawiały się one między innymi w:

- likwidacji pocztowych monopoli w niektórych krajach;

- rozdziale działalności pocztowej i telekomunikacyjnej;

- wymuszaniu na publicznych operatorach pocztowych podnoszenia efektywności w następstwie dopuszczenia konkurencji i ogranicze­nia dotacji budżetowych.

Data	Wydarzenia	Efekty dla rynku pocztowego
lata 80.	Wchodzenie na europejski rynek usług pocztowych operatorów kurierskich	Początki konkurencji w wybranych seg­mentach rynku usług pocztowych
lata 80. i 90.	Procesy wyodrębniania operatorów pocz­towych i telekomunikacyjnych ze struktur przedsiębiorstw publicznych	1. Oddziaływanie na efektywność publicz­nych operatorów pocztowych 2. Początki rozdziału funkcji regulacyj­nych i operacyjnych
1992	Zielona Księga na temat rozwoju jednolite­go europejskiego rynku usług pocztowych przygotowana przez Komisję Wspólnoty Europejskiej	1. Przegląd ustawodawstwa pocztowego w 12 krajach Wspólnoty 2. Wskazanie na rolę sektora pocztowego w gospodarce Wspólnoty 3. Rozpoczęcie dyskusji nad kierunka­mi liberalizacji sektora pocztowego we Wspólnocie

1997	Dyrektywa 97/67/EC Parlamentu Europej­skiego i Rady w sprawie wspólnych reguł rozwoju rynku wewnętrznego usług pocz­towych Wspólnoty i poprawy ich jakości	1. Liberalizacja rynku usług pocztowych pow. masy przesyłki listowej 350 g oraz pięciokrotności publicznej stawki tary­fowej za przesyłkę w pierwszym prze­dziale masy najszybszej kategorii 2. Wskazanie na dalszą liberalizację rynku (2003-2004).
koniec lat 90.	Ekspansja rynkowa potentatów poczto­wych w wybranych segmentach europej­skiego rynku pocztowego, takich jak: Deu­tsche Post, La Poste	1. Wchodzenie potentatów na inne rynki krajów UE i państw stowarzyszonych z UE 2. Pogłębianie konkurencji w obszarach zdemonopolizowanych
2002	Dyrektywa 2002/39/EC z 10 czerwca 2002 roku zmieniająca Dyrektywę 97/67/EC	1. Ustanowienie nowych limitów wago­wych i cenowych dla zastrzeżonych usług powszechnych. 2. Zmiany dotyczące m.in.: - zakazu subsydiowania krzyżowego, - powszechnych usług pocztowych, - procedur postępowania z reklamacja­mi użytkowników, - zadań krajowych organów regulacyj­nych.
2007	Projekt HI Dyrektywy Parlamentu Euro­pejskiego i Rady zmieniającej Dyrekty­wę 97/67/WE w sprawie pełnego otwarcia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty	Pod wpływem dyskusji na projektem III Dyrektywy, Komisja Europejska prolon­gowała termin otwarcia rynku pocztowe­go do 2011 roku (w wypadku wybranych państw do roku 2013).
2011-2013	Pełne otwarcie rynku usług pocztowych na konkurencję

Tab. Najważniejsze wydarzenia związane z libera­lizacją rynku pocztowego w Unii Europejskiej.

Rozważania na temat potrzeby dążenia do liberalizacji i harmoni­zacji europejskiego rynku usług pocztowych rozpoczęto po ogłoszeniu w 1992 r. dokumentu „Zielona Księga na temat jednolitego rynku usług pocztowych". Dokument ten przyczynił się do wzrostu zainteresowania problematyką usług pocztowych w krajach Wspólnoty. Zmiana sposobu postrzegania rynku pocztowego nastąpiła wraz z rozwojem Wspólnot, gdy zróżnicowanie kosztów przesyłu informacji oraz dóbr rzeczowych stało się ważną barierą w budowie rynku wewnętrznego, oraz wraz z postępem technicznym, umożliwiającym zaistnienie realnej i opłacalnej ekonomicz­nie konkurencji.

Zielona Księga miała spełniać dwa ogólne cele. Pierwszym z nich było dostarczenie raportu przedstawiającego problemy i szanse, występu­jące na rynku pocztowym oraz takie, które prawdopodobnie pojawią się w przyszłości. Natomiast drugim, równie ważnym celem było znalezienie możliwych rozwiązań na przyszłość.

Do głównych celów polityki sektora pocztowego, ujętych w Zielonej Księdze, zaliczono:

1) zapewnienie powszechnych usług pocztowych w całej Wspólnocie, po cenach możliwych do przyjęcia przez wszystkich, poprzez usta­nowienie zestawu usług zastrzeżonych wraz z nadaniem pewnych specjalnych i wyłącznych praw, w celu zapewnienia środków finan­sowych umożliwiających świadczenie usług powszechnych w odpo­wiednich warunkach; jednocześnie

2) ustanowienie wspólnych obowiązków dla operatorów usług po­wszechnych Wspólnoty, na mocy specjalnych i wyłącznych praw im udzielonych w usługach zastrzeżonych, w celu umożliwienia im świadczenia usług powszechnych, w szczególności pod względem jakości zabezpieczanych usług;

3) podjęcie wszelkich niezbędnych wysiłków na rzecz spójności Wspól­noty, przez odpowiednie działania harmonizacyjne, opierające się na wspólnych taryfach, tych samych warunkach dostępu i jednako­wym poziomie jakości świadczonych usług we wszystkich Państwach Członkowskich.

Powyższe cele dotyczyły ogólnych obowiązków operatorów poczto­wych świadczących usługi o charakterze zastrzeżonym oraz dziedzin har­monizacji i spójności. Zagadnienia te przeniesiono na rozwiązania, z któ­rych każde odnosiło się do jednego z głównych celów polityki sektora pocztowego.

Zielona Księga o rozwoju jednolitego rynku usług pocztowych oraz Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 22 stycznia 1993 r. w sprawie Zielonej Księgi, a także Rezolucja Rady z dnia 7 lutego 1994 r. w sprawie rozwoju usług pocztowych Wspólnoty są w swej istocie pozbawione charakteru wiążącego, wyznaczały istotne standardy w zakresie usług pocztowych, dając asumpt do przyjęcia regulacji wiążących państwa członkowskie Unii Europejskiej.

I dyrektywa pocztowa

I tak, 15 grudnia 1997 r. przyjęto dyrektywę 97/67/WE Parlamentu Eu­ropejskiego i Rady w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrz­nego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług, określa­ną mianem I dyrektywy pocztowej (dalej także jako dyrektywa 97/67/WE). I choć de legę lata nie obowiązuje już ona w zakresie, w jakim została przyję­ta, jej znaczenia nie sposób przecenić.

Utworzenie rynku wewnętrznego w sektorze pocztowym, zgod­nie z postanowieniami I dyrektywy pocztowej, miało znaczenie dla eko­nomicznej i społecznej spójności Wspólnoty, w której usługi pocztowe stanowią zasadniczy instrument łączności i handlu. Dyrektywa ta, choć w dużym uproszczeniu - wiąże rynek usług pocztowych z jednolitym we­wnętrznym rynkiem Unii Europejskiej. Usługi pocztowe wpisują się bo­wiem w jedną z fundamentalnych swobód tego rynku: swobodę świadcze­nia usług. Pojęcie „usług pocztowych" zawiera się bowiem w ustanowio­nej przez Traktat o Wspólnocie Europejskiej zbiorczej kategorii usług (usługi - jak podnosi się w doktrynie - są świadczeniami, co do zasady, odpłatnymi, doko­nywanymi transgranicznie i mającymi charakter czasowy. Dotyczy to różnych dziedzin gospodar­czych, w szczególności tych wymienionych w ust. 2 art. 50 TWE). Jak zauważa Y. Bot, w celu urzeczywistnienia rynku we­wnętrznego, w ramach którego w szczególności zapewniony powinien być swobodny przepływ usług, oraz uwzględniając potrzebę zagwarantowa­nia ekonomicznej i społecznej spójności Wspólnoty, ustanowiono zasady funkcjonowania minimalnego wspólnego zakresu usług pocztowych po­przez przyjęcie dyrektywy 97/67/WE.

Wpisanie zatem kategorii „usług pocztowych" w zakres unijnej zasa­dy swobody świadczenia usług „nadał" tym pierwszym podwójną podsta­wę prawną. Z jednej strony bazować bowiem należy na określonej posta­nowieniami TWE swobodzie świadczenia usług, z drugiej zaś, na aktach prawnych bezpośrednio dotyczących usług pocztowych (usługi powszechne zdefiniowane zostały w art. 3 przedmiotowej dyrektywy. Obejmują one ciągłe świadczenie usług pocztowych o określonej jakości we wszystkich punktach na obszarach państw członkowskich, po przystępnych cenach dla wszystkich użytkowników), jako szczególnej kategorii usług in genere.

Przechodząc do analizy postanowień art. 1 dyrektywy 97/67/WE na­leży zwrócić uwagę na ustanowienie - mocą tego artykułu - wspólnych reguł dotyczących m.in. świadczenia powszechnych usług pocztowych, kryteriów definiujących usługi, norm jakości, harmonizacji norm technicz­nych, czy też utworzenia krajowych (niezależnych) organów regulacyj­nych. Dyrektywa ta bowiem, zdaniem Y. Bota gwarantuje funkcjonowa­nie usług powszechnych oraz określa ich zakres, umożliwiając państwom członkowskim zastrzeżenie świadczenia pewnych usług dla jednego usłu­godawcy, a zatem pozostawienie tych usług usługami monopolistyczny­mi. Przede wszystkim zaś omawiana dyrektywa zawiera definicję legalną pojęcia „usług pocztowych". Zgodnie z jej art. 2 pkt 1 są nimi usługi obej­mujące przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie przesy­łek pocztowych.

Ustanowienie rynku usług pocztowych nie wykluczyło zatem moż­liwości tworzenia monopoli w tym zakresie. Tworzenie przez unijne pań­stwa członkowskie tzw. usług zastrzeżonych na rzecz operatora świadczą­cego usługi powszechne dotyczy - na podstawie art. 7 ust. 11 dyrekty­wy pocztowej - korespondencji, której cena jest niższa niż pięciokrotność publicznej opłaty za przesyłkę z korespondencją, pod warunkiem że waga ich jest niższa niż 350 gramów. Europejski Trybunał Sprawiedliwości doko­nując eksplikacji istoty usług zastrzeżonych utrzymuje, iż muszą one być wyłączone z konkurencji, gdyż żaden inny podmiot gospodarczy nie ma prawa oferować tych usług (Wyrok Trybunału z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie C-220/06 Asociación Profesional de Em-presas de Reparto y Manipulado de Correspondencia przeciwko Administración General del Estado).

W dalszej części, wspomniana dyrektywa odnosi się także do ob­rotu zagranicznego. Linia orzecznicza ETS w tym zakresie wskazuje, że dotyczący tego obrotu art. 7 ust. 2 dyrektywy 97/67/WE należy interpre­tować jako pozwalający państwom członkowskim na zastrzeganie pocz­ty zagranicznej dla operatora pocztowych usług powszechnych jedynie wówczas, gdy wykażą one, że wobec braku takiego zastrzeżenia realizacja usług powszechnych nie powiodłaby się lub zastrzeżenie to jest niezbęd­ne do tego, by usługi te były świadczone na warunkach akceptowalnych z gospodarczego punktu widzenia (Wyrok Trybunału z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie C-162/06 (wniosek o wydanie orze­czenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunal Supremo - Hiszpania), International Mail Spa-in SL przeciwko Administración del Estado, Correos) . Dlatego też państwa członkowskie nie mogą rozszerzać w dowolny sposób zakresu usług zastrzeżonych dla operatorów świadczących pocztowe usługi powszechne na mocy art. 7 dy­rektywy 97/67/WE, gdyż rozszerzenie to jest sprzeczne z celem dyrekty­wy, która zmierza do zapewnienia stopniowej i kontrolowanej liberalizacji w sektorze pocztowym (Wyrok Trybunału z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie C-240/02 Asempre i Asociación Nacional de Empresas de Externalización y Gestión de Enoios y Peąueńa Paąueteri).

Oceniając znaczenie I dyrektywy pocztowej, Komisja Europejska podkreśliła, że zainicjowana reforma pocztowa UE miała na celu popra­wę sytuacji statycznej pod względem zróżnicowania jakości i ograniczo­nego wyboru usług pocztowych świadczonych przez uprzywilejowanych operatorów posiadających monopole pocztowe w każdym z państw człon­kowskich. Reagując na nieuchronne zmiany na tradycyjnym rynku poczto­wym oraz na potrzebę budowy wewnętrznego europejskiego rynku pocz­towego, UE zdecydowała się na wprowadzenie większej konkurencji na rynku, w celu zapewnienia niezbędnych zachęt w odniesieniu do zaspo­kojenia potrzeby efektywności i lepszej jakości.

II i III dyrektywa pocztowa

Reforma usług pocztowych, która nakreśliła nieuchronność zmian mających przebiegać w zakresie rynku pocztowego, była podstawą do przyjmowania dalszych regulacji prawnych, kładących nacisk na społecz­ną i gospodarczą wagę usług pocztowych, a także na potrzebę (i koniecz­ność zarazem) ich wysokiej jakości. Parlament Europejski, kontynuując wyznaczoną politykę unijną przyjął dwie rezolucje dotyczące europejskich usług pocztowych. Pierwszą dnia 14 stycznia 1999 r., drugą zaś 18 lutego 2000 r. Wkomponowały się one w całokształt regulacji unijnych zmierza­jących do urzeczywistnienia rynku pocztowego.

W dalszej kolejności, zmieniając na 31 grudnia 2008 r. datę wygaś­nięcia dyrektywy 97/67/WE, zmieniono także jej postanowienia. Dokona­ło się to poprzez przyjęcie dyrektywy 2002/39/WE Parlamentu Europej­skiego i Rady z dnia 10 czerwca 2002 r. zmieniającej dyrektywę 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie dalszego otwarcia na konku­rencję wspólnotowych usług pocztowych (dalej jako II dyrektywa pocz­towa bądź dyrektywa zmieniająca). Odnosząc się do przedmiotowej dy­rektywy ETS wskazał, że jej celem jest zagwarantowanie tego, by dalsze fazy otwarcia rynku były zarówno istotne, jak i możliwe do osiągnięcia w praktyce dla państw członkowskich, a także żeby podtrzymywały cią­głość usługi powszechnej (Wyrok Trybunału z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie C-162/06, International Mail Spain SL, dawniej TNT Express Worldwide Spain SL, przeciwko Administración del Estado, Correos). Europejski Trybunał Sprawiedliwości zatem, poprzez swoje stanowisko, wyznaczył priorytetowe znaczenie powszech­ności usług pocztowych.

Dokonując opisu II dyrektywy pocztowej zaznaczyć trzeba, że wpro­wadziła ona podstawową zmianę w zakresie regulacji przywołanego po­wyżej art. 7 dyrektywy 97/67/WE. Dotyczyła ona limitu wagowego, który na nowo wyznaczony został na 100 gramów od dnia 1 stycznia 2003 r. i 50 gramów od dnia 1 stycznia 2006 r. Limity te, mocą dyrektywy zmieniają­cej, nie mają zastosowania od dnia 1 stycznia 2003 r., jeśli cena jest wyż­sza lub równa trzykrotności publicznej opłaty za przesyłkę z koresponden­cją w pierwszym przedziale wagowym najszybszej kategorii i od 1 stycz­nia 2006 r., jeśli cena jest wyższa lub równa dwuipółkrotności tej opłaty. Zdaniem ETS, ogólne obniżki do 100 gramów w roku 2003 i 50 gramów w roku 2006 limitu wagi usług, które mogą być zastrzeżone dla operato­rów świadczących usługi powszechne, połączone z pełnym otwarciem na konkurencję poczty wychodzącej za granicę, z dopuszczalnymi wyjątkami w niezbędnym rozmiarze, aby zapewnić świadczenie usługi powszechnej, są przykładem stosunkowo prostych, kontrolowanych, niemniej istotnych faz reformy pocztowej (Wyrok Trybunału z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie C-162/06, International Mail Spain SL, dawniej TNT Express Worldwide Spain SL, przeciwko Administración del Estado, Correos).

Z punktu widzenia polityki pocztowej Unii Europejskiej, na szczegól­ną uwagę zasługuje fakt, iż dyrektywa 2002/39/WE, określiła, że z dniem 31 grudnia 2008 r. (z wyjątkiem postanowień art. 261 dyrektywy pocztowej - zakazującego państwom członkowskim utrzymania w mocy lub wpro­wadzenia środków bardziej liberalnych niż te, ustanowione niniejszą dy­rektywą) jej przepisy utracą moc obowiązywania.

Nakazuje to de lege ferenda przeanalizować koncepcje zgłaszane w kontekście projektu III dyrektywy pocztowej. I choć Parlament Euro­pejski w rezolucji z dnia 2 lutego 2006 r. w sprawie stosowania dyrektywy pocztowej zaznaczył, że podjęte dotychczas reformy wpłynęły na zna­czącą poprawę sytuacji w sektorze pocztowym, a także na wzrost jako­ści, większą efektywność oraz ukierunkowanie na użytkowników, za­początkowany proces zmian w sektorze pocztowym nie wydaje się być ukończony.

Dlatego też zainicjowane zostały prace zmierzające do pełnego ot­warcia rynku pocztowego, począwszy od 1 stycznia 2009 r. Realizując to zamierzenie, Komisja Europejska sformułowała i przedstawiła 18 paździer­nika 2006 r. projekt dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmienia­jącej dyrektywę 97/67/WE w sprawie pełnego urzeczywistnienia rynku we­wnętrznego usług pocztowych Wspólnoty. Uzasadnieniem przedmioto­wego projektu jest - w nawiązaniu do I i II dyrektywy pocztowej - potrzeba utworzenia rynku wewnętrznego usług pocztowych poprzez ujednolica­nie zasad w poszczególnych państwach członkowskich, które np. w za­kresie tworzenia monopoli na świadczenie różnego typu usług poczto­wych różnią się (nadal) w swoich regulacjach prawnych. Dlatego też, zdaniem Komisji, proponowane działania mają na celu eliminację wyłącznych i szczególnych praw w sektorze pocztowym, a także zagwarantowanie równego poziomu usługi powszechnej dla wszystkich użytkowników we wszystkich krajach UE. Komisja podkreśla także konieczność ustanowie­nia zharmonizowanych zasad regulacji usług pocztowych w warunkach rynku otwartego, co ma doprowadzić do ograniczenia innych przeszkód w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego³². Warto pamiętać, że zharmoni­zowanie tych zasad umożliwi praktyczną realizację wspomnianej zasady równości. Zasada ta przejawiać się może zarówno w „równym" dostępie obywateli do powszechnych usług pocztowych, jak i w „równym" pozio­mie świadczonych usług powszechnych.

Planowana trzecia faza reformy pocztowej winna przynieść oczekiwane rezultaty, zwłaszcza - co uznać można za cel sam w sobie - poprzez likwidację obszarów zastrzeżonych dla operatorów publicznych (art. 1 pro­jektu III dyrektywy pocztowej). Znajdzie to przełożenie na wzmocnienie ochrony konsumenta, a znaczenia tego skutku nie sposób przecenić.

Polska regulacja prawna dotycząca usług pocztowych

Regulacja prawna działalności pocztowej w polskim systemie praw­nym - inaczej niż w wielu państwach europejskich - nie ma podstaw kon­stytucyjnych.

Zakreślenie ram prawnych w granicach, w których zorganizowana i realizowana jest ta działalność (w tym działalność gospodarcza polega­jąca na świadczeniu usług pocztowych) dokonuje się w aktach prawnych rangi ustawowej. Dla działalności pocztowej ramy te wyznacza m.in. pod­stawowy dlań akt prawny, jakim jest ustawa z 2003 r. - Prawo pocztowe, zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do działalności pocztowej stosuje się subsydiarnie przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Oznacza to w praktyce, że pierw­szy z wymienionych aktów prawnych określa warunki dopuszczalności świadczenia usług pocztowych, natomiast drugi - ogólne ramy prawne prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie.

Mimo że od uchwalenia Prawa pocztowego minęło już blisko pięć lat, wciąż wartościowe wydaje się sięgnięcie do uzasadnienia projektu tej usta­wy, by lepiej poznać intencje, jakie przyświecały projektodawcom. Otóż okazuje się, że zasadniczym założeniem, jakie legło u podstaw uchwale­nia ustawy Prawo pocztowe była konieczność uwzględnienia upowszech­niających się w krajach europejskich tendencji liberalizacyjnych na rynku usług pocztowych, a co za tym idzie „przekształcenie dotychczasowego sposobu organizacji rynku pocztowego, jakim były monopole państwowe w bardziej efektywny, wykorzystujący atuty gospodarki konkurencyjnej do lepszego zaspokojenia popytu rynkowego na usługi pocztowe".

Warto zauważyć, że owe tendencje liberalizacyjne na europejskim rynku usług pocztowych spowodowały istotne zmiany jego struktury pod­miotowej - obok publicznych operatorów pocztowych pojawili się przed­siębiorcy prywatni, którzy przejęli część rynku usług pocztowych, włącza­jąc w to część segmentu przesyłek listowych. Jednak pomimo zaistnienia konkurencji na omawianym rynku wciąż widoczna jest przewaga publicz­nych operatorów pocztowych (biorąc pod uwagę udział w rynku) - co sta­nowi konsekwencję przyjętych w poszczególnych państwach UE: metody­ki i tempa otwierania rynku pocztowego na konkurencję.

Restrukturyzacja wymienionych wcześniej monopoli państwowych (tj. przedsiębiorstw publicznych operatorów pocztowych) to reakcja na zmiany zmierzające do utworzenia wolnego rynku wewnętrznego. W płaszczyźnie prawnej jest to natomiast wprowadzenie w życie postanowień TWE doty­czących swobody przepływu towarów, usług i kapitału. Stąd też istotną przesłanką uchwalenia (i późniejszych nowelizacji Prawa pocztowego) była konieczność implementacji accjuis communautaire - a zwłaszcza, analizowa­nej we wcześniejszej części opracowania, dyrektywy 97/67/WE w sprawie wspólnych reguł rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty i poprawy jakości usług, będącej wyrazem polityki Unii Europejskiej w zakresie kierunku przekształceń rynku usług pocztowych.

Jak podkreślono w Uzasadnieniu do ustawy, „dyrektywa ta harmo­nizuje zasady świadczenia usług pocztowych, w szczególności usług po­wszechnych oraz przewiduje stopniową i kontrolowaną liberalizację ryn­ku pocztowego w krajach UE. Ponadto obliguje do utworzenia niezależne­go od operatorów organu regulacyjnego w dziedzinie poczty".

W 2007 r. dokonano zmian w Prawie pocztowym będących wdroże­niem dyrektywy 2002/39/WE w zakresie dalszego otwarcia na konkurencję wspólnotowych usług pocztowych. Dyrektywa ta jest wyrazem determina­cji Wspólnoty w zakresie przyspieszenia tempa demonopolizacjii rynku usług pocztowych (określa ona harmonogram dalszych kroków liberalizacyjnych, który uwzględnia realizację wyznaczonego przez UE głównego celu, jakim jest pełne otwarcie rynku pocztowego na konkurencję już w 2009 r.).

Pojęcie usługi pocztowej

Pojęcie usługi pocztowej zostało określone w prawie pocztowym, co pozwala określić wyraźnie i w sposób niebudzący wątpliwości zakres działania operatorów, tj. przedsiębiorców uprawnionych do wykonywania działalności pocztowej, i operatorów publicznych tj. operatorów obowiązanych do świadczenia powszechnych usług pocztowych (art. 3 pkt 11 i 12 pr.pocz.).

Usługę pocztową stanowi wykonywane w obrocie krajowym lub zagranicznym zarobkowe: przyjmowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek oraz druków nieopatrzonych adresem, prowadzenie punktów wymiany umożliwiających przy­jęcie i wymianę korespondencji między podmiotami korzystającymi z obsługi tych punktów, realizowanie przekazów pocztowych (art. 2 ust. 1 pr. poczt.). Nie stano­wi usługi pocztowej: przemieszczanie i doręczanie własnych przesyłek, jeżeli jest wykonywane bez udziału osób trzecich, przemieszczanie i doręczanie dokumen­tów dotyczących towarów przemieszczanych wraz z nimi, przewóz rzeczy innych niż korespondencja, wykonywany na podstawie odrębnych przepisów, wzajemna nieodpłatna wymiana korespondencji, dokonywana wyłącznie przez wymieniają­ce się podmioty, przyjmowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek przez pocztę specjalną ministra właściwego do spraw wewnętrznych, przyjmowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek przez pocztę Ministra Obrony Narodowej — wojskową pocztę polową (art. 2 ust. 2 pr. poczt.).

Oprócz pojęcia „usługi pocztowe" przepisy ustawy wprowadziły pojęcie powszechnej usługi pocztowej, które obejmuje usługi pocztowe polegające na przyjmowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu przesyłek listowych do 2000 g, w tym przesyłek poleconych i przesyłek z zadeklarowaną wartością, paczek poczto­wych do 1000 g, w tym z zadeklarowaną wartością, przesyłek dla ociemniałych, doręczanie nadesłanych z zagranicy paczek pocztowych do 20 000 g, realizowa­nie przekazów pocztowych — świadczone w obrocie krajowym i zagranicznym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w sposób jednolity, w porównywal­nych warunkach i po przystępnych cenach, z zachowaniem wymaganej prawem jakości oraz z zapewnieniem co najmniej jednego opóźnienia nadawczej skrzynki pocztowej i doręczenia przesyłki, co niemniej w każdy dzień roboczy i nie mniej niż przez 5 dni w tygodniu (art.3 pkt. 25 pr. poczt.).

Świadczenie usług pocztowych

Świadczenie usług pocztowych in genere może być wykonywane w czterech formułach - po pierwsze, w warunkach wyłączności (mono­pol działalności pocztowej), po drugie, jako wolne, po trzecie, jako wyma­gające zezwolenia i po czwarte, jako wymagające wpisu do rejestru dzia­łalności regulowanej. Rzecz jasna, o tym, która z formuł znajdzie zastoso­wanie w odniesieniu do konkretnego rodzaju usług pocztowych, decydują przepisy aktów prawnych.

Wykonywanie usług pocztowych w warunkach wyłączności(monopol działalności pocztowej).

Z wykonywaniem usług pocztowych w warunkach wyłączności mamy do czynienia w wypadku świadczenia przez „operatora publicz­nego" tzw. „usług zastrzeżonych". Generalnie, zadaniem operatora publicznego - wykonywanie zadań, które w polskim porządku prawnym po­wierzono Poczcie Polskiej-jest świadczenie „powszechnych usług pocz­towych". Usługi te określane są w literaturze jako „minimalny zestaw świadczeń (usług) pocztowych o określonej jakości", które „powinny być świadczone w sposób ciągły, po przystępnych cenach i na identycznym poziomie dla wszystkich użytkowników znajdujących się w porównywal­nych warunkach, dostępne bez jakiejkolwiek formy dyskryminacji i adap­towane do zmian środowiska technologicznego, ekonomicznego i społecz­nego, i odpowiadać potrzebom użytkowników".

Z kolei „usługi zastrzeżone", w stosunku do których, przypomnij­my, operatorowi publicznemu przysługuje wyłączność, polegają po pierw­sze, na przyjmowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu w obrocie krajowym przesyłek z korespondencją, reklamowych i innych, nadanych w sposób uniemożliwiający sprawdzenie zawartości, o masie nieprzekraczającej gra­nicy wagowej 50 g; po drugie, na przyjmowaniu, przemieszczaniu i do­ręczaniu w obrocie zagranicznym przesyłek o masie nieprzekraczającej granicy wagowej 50 g i wreszcie - po trzecie, na przyjmowaniu i doręcza­niu w obrocie krajowym i zagranicznym przesyłek z korespondencją, o ile w procesie przyjmowania lub doręczania stają się one przesyłkami o masie nieprzekraczającej granicy wagowej 50 g.

Unormowanie takie trudno uznać za wyjątkowe na gruncie rozwią­zań przyjętych w państwach członkowskich Unii Europejskiej Jak już wcześniej zaznaczono, pomimo tendencji liberalizacyjnych na europejskim rynku usług pocztowych wciąż widoczna jest przewaga operatorów publicznych (czy wręcz dominacja rynkowa), co w szczegól­ności wynika z faktu, że w dalszym ciągu są oni chronieni „obszarami za­strzeżonymi".

Zezwolenia na prowadzenie działalności pocztowej

Jedną z typowych form reglamentacji działalności gospodarczej są zezwolenia. Jak zauważa się w doktrynie, z prawnego punktu widzenia, instytucja zezwolenia oznacza dopuszczenie przedsiębiorcy do wykony­wania danej działalności gospodarczej, po uprzednim stwierdzeniu, że przedsiębiorca spełnia określone prawem warunki jej wykonywania. Ze­zwolenie nie nadaje zatem przedsiębiorcy nowych praw, a jedynie konkre­tyzuje je pod względem podmiotowym, stwierdzając niejako, że w odnie­sieniu do konkretnego przedsiębiorcy nie istnieją przeszkody w podjęciu i wykonywaniu działalności gospodarczej objętej zezwoleniem.

Na gruncie polskiego prawa publicznego, zezwolenia na wykonywa­nie działalności pocztowej wymaga wykonywanie działalności pocztowej w zakresie przyjmowania, przemieszczania i doręczania (zarówno w obro­cie krajowym, jak i zagranicznym) dwóch kategorii przesyłek: przesyłek dla ociemniałych oraz przesyłek z korespondencją o masie do 2000 g.

Wydanie zezwolenia (podobnie jak odmowa wydania lub jego cof­nięcie) następuje w drodze decyzji, zaś organem właściwym w sprawach zezwoleń oraz wpisu do rejestru jest Prezes Urzędu Komunikacji Elektro­nicznej (Prezes UKE).

Zezwolenie, zgodnie z art. 9 pr. poczt. wydawane jest na pisemny wniosek zawierający: dane identyfikujące przedsiębiorcę (w szczególności: oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedziby i adresu; wskazanie numeru w re­jestrze przedsiębiorców (albo w innym właściwym rejestrze) lub w ewiden­cji działalności gospodarczej, a także wskazanie numeru identyfikacji po­datkowej - NIP) oraz charakterystykę planowanej działalności (określenie zakresu wnioskowanej działalności pocztowej, sposobu jej realizacji oraz określenie obszaru, na którym będzie ona wykonywana, a także określenie wnioskowanego okresu wykonywania działalności pocztowej objętej ze­zwoleniem, gdyż zgodnie z art. 11 pr. poczt. zezwolenia wydaje się na czas oznaczony, nie krótszy niż 5 lat i nie dłuższy niż 25 lat). Ustawa przewiduje także szereg załączników, jakie winny być dołączone do wniosku.

Nie każdy złożony wniosek wywoła rezultat oczekiwany przez przed­siębiorcę w postaci wydania zezwolenia. By tak się stało, spełnionych musi być szereg wymogów, określonych w pr. poczt. z których część ma charak­ter pozytywny, a część negatywny. Zezwolenie, zgodnie z art. 10 pr. poczt. jest wydawane po stwierdzeniu, że przedsiębiorca; po pierwsze, zapewnia warunki do przestrzegania tajemnicy pocztowej, po drugie, określił przej­rzyste i niedyskryminujące warunki postępowania reklamacyjnego, a po trzecie, posiada odpowiednią do rozmiarów planowanej działalności bazę organizacyjno-techniczną. Dodatkowo wymagane jest, by przedsiębiorca złożył dokumenty , poświadczające, że spełnia on wymogi wy­konywania działalności objętej wnioskiem. Jednak istotne znaczenie posiada przede wszystkim wymóg, zgodnie z którym wykonywanie działalności objętej zezwoleniem nie zagraża obronności, bezpieczeństwu państwa lub bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu. Oprócz wymienionych wy­mogów o charakterze pozytywnym, pr. poczt, przewiduje także negatywne. I tak, wskazane w ustawie podmioty (przedsiębiorca będący osobą fizyczną, wspólnicy spółek osobowych, członkowie zarządów spółek kapitałowych i osoby kierujące działalnością pozostałych przedsiębiorców) nie mogą być karani za umyślne przestępstwo przeciwko ochronie informacji, wiarygod­ności dokumentów, mieniu, obrotowi gospodarczemu, obrotowi pieniędz­mi i papierami wartościowymi lub umyślne przestępstwo skarbowe, ani też nie wydano prawomocnego orzeczenia zakazującego przedsiębiorcy skła­dającemu wniosek wykonywania działalności objętej zezwoleniem.

Jeśli wymienione wymogi są spełnione, Prezes UKE wydaje zezwo­lenie, w którym określa: uprawnionego przedsiębiorcę oraz jego siedzibę i adres; zakres działalności pocztowej objętej zezwoleniem; obszar, na któ­rym będzie wykonywana działalność pocztowa objęta zezwoleniem; a tak­że okres ważności zezwolenia.

Poza wymogami, jakie musi spełnić przedsiębiorca w chwili składa­nia wniosku o wydanie zezwolenia, ustawa przewiduje też wymagania do­tyczące dalszych etapów, tj. prowadzenia działalności pocztowej. Niespeł­nienie tych wymagań wywołuje określone konsekwencje prawne w po­staci obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia. Jest ono dokonywane przez Prezesa UKE w pięciu wypadkach. Po pierwsze w sytuacji, gdy wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działal­ności objętej zezwoleniem. Po drugie, działalność objęta zezwoleniem jest wykonywana w sposób sprzeczny z przepisami ustawy⁶⁹, po trzecie, wy­konywanie działalności objętej zezwoleniem zagraża obronności, bezpie­czeństwu państwa lub bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu, po czwarte - przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu i po piąte, przedsiębiorca nie usunął stanu faktycznego lub prawnego nie zgodnego z przepisami prawa regulującymi działalność objętą zezwole­niem, w terminie wyznaczonym przez Prezesa UKE.

Poza obligatoryjnym cofnięciem zezwolenia, ustawa przewiduje tak­że sytuacje, w których Prezes UKE może cofnąć zezwolenie (fakultatyw­nie), a także może ograniczyć zakres lub obszar działalności. Decyzje te mogą mieć miejsce, w wypadku gdy przedsiębiorca posiadający zezwo­lenie nie rozpoczął działalności objętej zezwoleniem w terminie sześciu miesięcy od dnia wydania zezwolenia (pomimo że został wezwany przez Prezesa UKE do jej podjęcia) lub zaprzestał jej wykonywania. Te same de­cyzje mogą być wydane w sytuacji, gdy ogłoszono upadłość lub otwarto likwidację przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie. Ustawa przewiduje, że decyzja o cofnięciu zezwolenia albo o ograniczeniu obszaru działalno­ści może być podjęta dopiero po bezskutecznym wezwaniu operatora do usunięcia przyczyn uzasadniających wydanie takiej decyzji (jednak we­zwanie, o którym mowa, nie musi mieć miejsca w wypadkach niecierpiących zwłoki oraz przy zdarzeniach nieodwracalnych). Należy także pod­kreślić, że w razie cofnięcia zezwolenia może być ono ponownie wydane nie wcześniej niż po upływie trzech lat od dnia, w którym decyzja o cof­nięciu zezwolenia stała się ostateczna.

Operator pocztowy wykonujący działalność pocztową objętą zezwo­leniem, w wypadku zmiany danych zawartych we wniosku o wydanie ze­zwolenia obowiązany jest zgłosić owe zmiany do Prezesa UKE, w terminie czternastu dni od dnia ich powstania. Operator wykonujący działalność pocztową na podstawie udzielonego zezwolenia jest także obowiązany zgłosić do Prezesa UKE fakt zawieszenia albo zakończenia działalności pocztowej w terminie czternastu dni od dnia zawieszenia albo zakończe­nia tej działalności.

Ustawodawca przesądza także, ,że uprawnienia z tytułu wydanego przedsiębiorcy zezwolenia nie przechodzą na podmioty powstałe w wyni­ku jego podziału albo łączenia się z innymi podmiotami (art. 19 pr. poczt.). Poprzez to unormowanie ograniczeniu uległa ogólnie obowiązująca zasa­da wynikająca z art. 494 § 2 Kodeksu spółek handlowych dotycząca prze­kazywania uprawnień związanych z zezwoleniami w przypadku łączenia spółek, co - jak wynika z Uzasadnienia do ustawy - bierze się z faktu, że istotnym kryterium udzielania uprawnień na wykonywanie działalności pocztowej jest wiarygodność przedsiębiorcy (ze względu choćby na za­gwarantowanie tajemnicy komunikowania się).

Regulowana działalność pocztowa

Wykonywanie działalności pocztowej niewymagającej zezwolenia jest dzia­łalnością regulowaną w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodar­czej, to jest działalności gospodarczej, której wykonanie wymaga spełnienia szcze­gólnych warunków określonych przepisami prawa (art. 6 ust. 2 pr. poczt.). Insty­tucja regulowanej działalności pocztowej jest odpowiednikiem, przewidzianego w dyrektywie pocztowej, zezwolenia ogólnego — jednej z form reglamentacji działalności pocztowej. Zezwolenie ogólne oznacza zezwolenie na wykonywa­nie działalności, która nie wymaga od danego przedsiębiorstwa otrzymania kon­kretnej decyzji krajowego organu regulacyjnego przed przystąpieniem do eg­zekwowania praw wynikających z zezwolenia. Zezwolenie to wynika najczęściej z przepisów prawa i może wiązać się z koniecznością dopełnienia przez dane przedsiębiorstwo procedury regulacyjnej lub deklaracyjnej. Uprawnienia do wykonywania danej działalności nabywane są z samego prawa, a państwa człon­kowskie mogą tylko wprowadzić obowiązek wcześniejszego zgłoszenia organowi regulacyjnemu zamiaru podjęcia przez dane przedsiębiorstwo danej działalno­ści. Państwa członkowskie mogą ustanawiać zezwolenia ogólne na wykonywanie wszelkich usług niezastrzeżonych bez względu na to, czy należą, czy też nie należą do usług powszechnych (art. 9 dyrektywy pocztowej).

Warunkiem podjęcia i prowadzenia regulowanej działalności pocztowej jest uzyskanie wpisu do rejestru operatorów pocztowych, na podstawie pisemnego wniosku zainteresowanego podmiotu, prowadzonego przez Prezesa Urzędu Ko­munikacji Elektronicznej (art. 6 ust. 2 zd. 2 pr. poczt.). Biorąc za podstawę ustawo­we pojęcia działalności pocztowej oraz usług pocztowych, można określić zakres regulowanej działalności pocztowej, który obejmuje: przyjmowanie, przemieszcza­nie i doręczanie przesyłek innych niż przesyłki z korespondencją do 2000 g lub przesyłki dla ociemniałych, prowadzenie punktów wymiany umożliwiających przy­jęcie i wymianę korespondencji między podmiotami korzystającymi z obsługi tych punktów oraz realizowanie przekazów pocztowych (art. 1-2, 6 ust. 2 pr. poczt.).

Uprawnienie do regulowanej działalności powstaje po spełnieniu warun­ków określonych w art. 14a i 15 pr. poczt. Spełnienie tych warunków nie podlega kontroli Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej przed podjęciem działal­ności pocztowej. Kontrola taka jest podejmowana w trakcie wykonywania tej działalności (art. 68-71 u.s.d.g.).

Wolna działalność pocztowa

W świetle przepisów prawa pocztowego dopuszczalna jest działalność pocz­towa nie wymagająca ani zezwolenia, ani wpisu do rejestru. Nie jest to równo­znaczne ze zwolnieniem przedsiębiorcy od obowiązku przestrzegania prawnych, podmiotowych i przedmiotowych warunków, które musi wypełnić każdy opera­tor pocztowy bez konieczności urzędowej notyfikacji. Działalność pocztowa niewymagająca zezwolenia ani wpisu do rejestru od strony przedmiotowej polega na przyjmowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu druków bezadresowych oraz działalności wykonywanej przez agenta lub agenta pocztowego na podstawie umowy agencyjnej, zawartej z operatorem zgodnie z przepisami Kodeksu cywil­nego (art. 6 ust. 3-4 pr. poczt.).

Monopol świadczenia powszechnych usług pocztowych

Zasadniczo świadczenie powszechnych usług pocztowych realizują opera­torzy pocztowi, którym zostało przyznane prawo wyłączne, pod warunkiem że jest to niezbędne do zapewnienia świadczenia usług powszechnych (zasada pro­porcjonalności). Jest to rozwiązanie przyjęte w dyrektywie pocztowej, realizującej w tym zakresie założenia wyrażone w art. 86 ust. 2 TWE oraz w orzecz­nictwie ETS. Zgodnie z art. 86 ust. 2 TWE przedsiębiorstwa, którym powie­rzono świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym, a więc także świad­czenie powszechnych usług pocztowych, podlegają postanowieniom Traktatu w takim zakresie, w jakim ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych (art. 86 ust. 2 TWE). Oznacza to, że państwo członkowskie może ograniczać konkurencję na rynku między innymi przez utworzenie monopolu, powierzając określonemu przedsiębiorstwu wyłączne prawo świadczenia usług w ogólnym interesie gospo­darczym, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia, aby przedsiębiorstwo mogło wykonywać te usługi na warunkach gospodarczo akceptowalnych.

Przyznanie praw wyłącznych jest podyktowane koniecznością zagwaranto­wania niezbędnych środków dla sfinansowania świadczenia powszechnych usług pocztowych. Aktualnie zgodnie z art. 7 dyrektywy 2002/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 10 czerwca 2002 r. zmieniającej dyrektywę 97/67/WE w zakresie dalszego otwarcia na konkurencję wspólnotowych usług pocztowych w zakresie koniecznym do utrzymania usług powszechnych Państwa członkow­skie mogą w dalszym ciągu zastrzegać usługi dla operatora świadczącego usługi powszechne.

Usługi te są ograniczone do załatwiania formalności, sortowania, przemiesz­czania i doręczania krajowej korespondencji oraz korespondencji przychodzą­cej z zagranicy, zarówno za pomocą usługi przyspieszonego doręczenia, jak i zwykłej, w ramach obu następujących przedziałów wagowych i cenowych. Prze­dział wagowy wynosi od 50 gramów od 1 stycznia 2006 r. Te przedziały wagowe nie mają zastosowania, jeżeli cena jest wyższa lub równa dwuipółkrotności publicznej opłaty za przesyłkę z korespondencją w pierwszym przedziale wago­wym najszybszej kategorii. W przypadku usług pocztowych podlegających zwol­nieniu z opłaty dla osób niewidomych i niedowidzących można dopuścić wyjąt­ki. W zakresie koniecznym do zapewnienia utrzymania usług powszechnych direct mail może nadal być zastrzeżone w ramach tych samych limitów wagowych i ce­nowych.

W zakresie koniecznym do zapewnienia usług powszechnych, np. gdy nie­które sektory działalności pocztowej są już zliberalizowane lub z uwagi na specyficzne cechy typowe dla usług pocztowych w państwie członkowskim, poczta wychodząca za granicę może być w dalszym ciągu zastrzeżona w obrębie tych samych wagowych i cenowych limitów. Nie może być ponadto zastrzeżona wymiana dokumentów.

Operatorzy prywatni mogą być dopuszczeni do świadczenia powszechnych usług pocztowych pod warunkiem zastosowania opłat nie niższych niż dwuipółkrotna wartość opłaty za przyjęcie, przemieszczenie i doręczenie przesyłki listo­wej stanowiącej przesyłkę najniższego przedziału wagowego najszybszej katego­rii określonej w cenniku powszechnych usług pocztowych operatora publiczne­go (art. 47 ust. 2 pr. poczt.).

Operatorzy pocztowi

Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy Prawo pocztowe funkcję operatora publicznego pełni Poczta Polska, która w związku z tym - zgodnie z art. 46 ust. 1 ww. ustawy - obowiązana jest zapewnić ciągłość świadczenia usług pocztowych o charakterze powszechnym, zarówno w obrocie krajowym jak i zagranicznym. Poza Pocztą Polską, w 2007 roku na rynku usług pocztowych istniało 164 operatorów niepublicznych (wg rejestru prowadzonego przez Prezesa UKE - stan na koniec 2007 roku).

Operator publiczny świadczący powszechne usługi pocztowe

Poczta Polska będąca operatorem publicznym powstała w wyniku wydania dwóch aktów prawnych:

• zarządzenia Nr 16 Ministra Łączności z dnia 28 listopada 1991 r. w sprawie podziału państwowej jednostki organizacyjnej „Polska Poczta, Telegraf i Telefon” (Dz. Urz. MŁ Nr 6, poz. 11),

• zarządzenia Nr 17 Ministra Łączności z dnia 4 grudnia 1991 r. w sprawie utworzenia państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej „POCZTA POLSKA” (Dz. Urz. MŁ Nr 6, poz. 12).

Podstawę prawną działalności Poczty Polskiej w 2007 roku stanowiły:

• ustawa z dnia 30 lipca 1997 r. o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej „Poczta Polska” (Dz. U. Nr 106, poz. 675 z późn. zm.),

• obwieszczenie Ministra Łączności z dnia 28 kwietnia 1998 r. w sprawie ogłoszenia statutu państwowego przedsiębiorstwo użyteczności publicznej Poczta Polska (tj. Monitor Polski z 2004 r. Nr 42, poz. 738 z poźn. zm.),

• ustawa Prawo pocztowe,

• akty wykonawcze wydane na podstawie ustawy Prawo pocztowe, a także innych ustaw.

Przedmiotem działalności operatora publicznego jest w szczególności:

• świadczenie usług pocztowych o charakterze powszechnym (przyjmowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek listowych, przesyłek poleconych, przesyłek z zadeklarowaną wartością i paczek pocztowych oraz realizowanie przekazów pocztowych),

• wykonywanie w ograniczonym zakresie czynności bankowych,

• emitowanie i wprowadzanie do obiegu znaczków pocztowych,

• wykonywanie innych usług związanych z obsługą administracji państwowej i samorządowej,

• kolportaż prasy i wydawnictw,

• prowadzenie usług filatelistycznych.

W związku z tym, że polski rynek usług pocztowych będzie w pełni zliberalizowany, operator publiczny powinien być właściwie przygotowany do działania na konkurencyjnym rynku. Dlatego też w 2005 roku kierownictwo przedsiębiorstwa zainicjowało proces jego reorganizacji, a organ pełniący nadzór właścicielski rozpoczął (trwające nadal) działania legislacyjne zmierzające do komercjalizacji Poczty Polskiej.

Do pełnej liberalizacji rynku, która w Polsce prawdopodobnie nastąpi od 2013 roku pozostało jeszcze kilka lat. Jest to czas dla operatora publicznego m.in. na: dokończenie restrukturyzacji, zwiększenie efektywności wykorzystania zasobów ludzkich oraz sieci pocztowej, wprowadzenie odpowiednio przygotowanego systemu Activity Based Costing.

Należy także podkreślić, iż Poczta Polska w porównaniu do innych operatorów działających na polskim rynku dysponuje ogromnym atutem, jakim jest ogólnopolska sieć placówek pocztowych (8 692 wg stanu na koniec 2007 roku) umożliwiająca dotarcie do wszystkich istniejących i potencjalnych klientów. Operator publiczny, mając na uwadze zwiększenie efektywności, stale reorganizuje tę sieć. Zmienia się także struktura placówek. Obecnie ponad 30% placówek Poczty Polskiej (2 931 wg stanu na koniec 2007 roku) prowadzą agenci. Znaczna część z nich (2 144 wg stanu na koniec 2007 roku) funkcjonuje na terenach wiejskich.

Operatorzy niepubliczni

Rejestr operatorów pocztowych prowadzony przez Prezesa UKE składa się z dwóch części - pierwszej dotyczącej operatorów posiadających zezwolenia, gdzie na koniec 2007 roku znajdowało się 6 przedsiębiorców (Poczta Polska, 4 operatorów, którzy nie złożyli oświadczenia o zakresie wykonywanej działalności pocztowej, 1 operator, który złożył oświadczenie, że wykonuje działalność podlegającą zezwoleniu), natomiast w części drugiej znajdowało się 161 operatorów (Poczta Polska oraz 160 operatorów działających na podstawie wpisu do rejestru operatorów pocztowych).

Ogółem w rejestrze operatorów pocztowych znajdowało się (wg stanu na koniec 2007 roku) 165 podmiotów w tym:

• Poczta Polska (w części I i II rejestru),

• 4 operatorów posiadających zezwolenia,

• 159 operatorów działających na podstawie wpisu do rejestru operatorów pocztowych.

• 1 operator posiadający zarówno zezwolenie jak i wpis do rejestru.

W 2007 roku do UKE wpłynęły:

• 42 wnioski o wpis do rejestru operatorów pocztowych (wszystkie zostały rozpatrzone

pozytywnie i zakończyły się wpisem do rejestru),

• 36 wniosków o wykreślenie z rejestru operatorów pocztowych,

• 1 wniosek o rozszerzenie obszaru prowadzenia działalności pocztowej,

• 3 wnioski o umieszczenie znaków opłaty pocztowej w wykazie prowadzonym przez

Prezesa UKE (2 zostały zaakceptowane, natomiast 1 został pozostawiony bez

rozpoznania z powodu nieusunięcia braków przez wnioskodawcę),

• 12 wniosków o zawieszenie działalności.

Na przestrzeni lat 1996-2007 nastąpił prawie 11 krotny wzrost liczby operatorów

niepublicznych (z 15 do 164 operatorów). Największy procentowy przyrost w stosunku do roku poprzedzającego zanotowano w latach 2002 (+73%) oraz 2004 (+55%). Spadek tempa wzrostu liczby operatorów niepublicznych może wynikać z przesunięcia terminu pełnej liberalizacji polskiego rynku usług pocztowych. Zwraca bowiem uwagę fakt, że w 2006 roku, kiedy kwestia terminu liberalizacji nie była jeszcze przesądzona, do Prezesa UKE wpłynęło 76 wniosków o wpis do rejestru, a w roku 2007 były to już tylko 42 wnioski. Jeśli natomiast chodzi o liczbę wykreśleń z rejestru, to w 2006 roku wykreślono 25 podmiotów, a w 2007 roku 38 (36 wniosków wpłynęło w 2007 roku, a dwa pod koniec 2006 roku).

Tab. Dynamika wzrostu liczby niepublicznych operatorów pocztowych

Wykres: Liczba operatorów niepublicznych w latach 1996-2007 (wg stanu na 31.12 każdego roku)

Tab. Liczba operatorów niepublicznych w poszczególnych województwach.

Wykres: Liczba operatorów niepublicznych zarejestrowanych i działających w 2007 roku

Większość operatorów prowadzi swoją działalność lokalnie i specjalizuje się w usługach w wybranych obszarach rynku. Na razie tylko jeden operator działając na terenie kraju we wszystkich ww. obszarach aspiruje do pozycji, jaką ma Poczta Polska, jako operator publiczny działający na terenie całego kraju i oferujący pełen wachlarz usług. Należy jednak pamiętać, że operatorzy niepubliczni, nawet mający krajowy zasięg działania, skupiają się na świadczeniu usług w dużych ośrodkach miejskich i pomiędzy takimi ośrodkami, a więc nie jest to krajowy zasięg działania w takim rozumieniu, jak w przypadku Poczty Polskiej, która wykonuje usługi także na obszarach wiejskich.

Kontrola działalności pocztowej

Działalność pocztowa podlega kontroli pod względem przestrzegania prze­pisów, decyzji oraz postanowień. Organem uprawnionym do kontroli jest Pre­zes Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Organ ten sprawuje kontrolę działal­ności pocztowej wykonywanej na podstawie ustawy według określonych usta­wowo kryteriów: w zakresie naruszania przez innych przedsiębiorców uprawnień zastrzeżonych dla operatora publicznego, w zakresie świadczenia usług poczto­wych, stosowania przez operatora świadczącego powszechne usługi pocztowe minimalnych wymagań dotyczących ich jakości, zapewnienia przez operatora świadczącego powszechne usługi pocztowe osobom niepełnosprawnym dostępu do nich, zgodności z warunkami określonymi w zezwoleniu lub warunkami wymaganymi dla wykonywania działalności pocztowej na podstawie wpisu do rejestru (art. 63 pr. poczt.).

W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, decyzji lub postanowień dotyczących działalności pocztowej Prezes UKE wydaje decyzję określającą zakres naruszeń oraz termin usunięcia nieprawidłowości, jak również sposób usunięcia nieprawidłowości. Jeżeli usługi pocztowe są świadczone bez wymaganego ze­zwolenia lub wpisu do rejestru, Prezes UKE wydaje decyzję nakazującą wstrzy­manie działalności. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu (art. 65 pr. poczt.).

W określonych ustawowo przypadkach podmioty naruszające przepisy pra­wa pocztowego podlegają karom pieniężnym wymierzanym przez Prezesa UKE w drodze decyzji. Termin uiszczenia kary wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ostatecznej o nałożeniu kary, która w przypadku nieuiszczenia w termi­nie podlega przymusowemu ściągnięciu, w trybie określonym w przepisach o po­stępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 67-68 pr. poczt.).

Rynek usług pocztowych w krajach Unii Europejskiej

Zmiany regulacji prawnych dotyczących sektora pocztowego, postęp techniczny, istniejąca infrastruktura i doświadczenie powoduj¡, że najważniejszych oraz najbardziej gwałtownych przekształceń dokonywali i dokonują nadal publiczni operatorzy pocztowi. Chcą oni zachować lub osiągnąć pozycję lidera. Stawia to przed nimi konieczność podjęcia działań zmierzających do szybkiego i pełnego dostosowania swojej oferty usług do coraz większych wymagań użytkowników, dotyczących różnorodności usług oraz wysokiej jakości ich świadczenia. Wszyscy operatorzy muszą pamiętać, że europejski sektor pocztowy ma infrastrukturę logistyczną i komunikacyjną o fundamentalnym znaczeniu dla funkcjonowania państwa oraz konkurencyjności jego gospodarki, a zatem odgrywa istotne znaczenie w polityce społeczno-gospodarczej państwa (dotyczy to np. zatrudnienia, rozwoju przedsiębiorczości czy informatyzacji społeczeństwa).

Silny wpływ na funkcjonowanie europejskiego rynku pocztowego wywiera również proces globalizacji. Zmienia on zasady współpracy, prowadzące do rozszerzenia zakresu działalności podmiotów funkcjonujących w sektorze pocztowym Wspólnoty na rynki pocztowe innych regionów świata. Taki proces przebiega według pewnych określonych zasad, m.in.: przejmowania funkcjonujących już - na innych rynkach- sieci pocztowych, tworzenia własnej sieci pozaeuropejskiej przez wykupienie krajowych lub regionalnych operatorów pocztowych bądź firm kurierskich, a także tworzenia organizacji i porozumień o zasięgu globalnym.

Obecnie na europejskim rynku usług pocztowych działają wielcy operatorzy pocztowi (będący jednocześnie operatorami narodowymi), prywatne korporacje, mniejsi operatorzy o zasięgu międzynarodowym i wielu operatorów obsługujących rynki lokalne. Analizując strukturę organizacyjno-własnościową można stwierdzić, że obecnie dominująca formą jest spółka akcyjna z wyodrębnionymi jednostkami, które samodzielnie świadczą poszczególne usługi lub zajmują się wyodrębnionymi procesami w danych usługach.

Tab. Status organizacyjny operatorów powszechnych usług pocztowych w 1991 r. i 2002 r.

Przedstawione zestawienie wskazuje na znaczące zmiany w strukturze własnościowej operatorów powszechnych usług pocztowych, czyli przekształcanie przedsiębiorstw państwowych w spółki z udziałem państwa. Dotyczy to szczególnie operatorów narodowych w Belgii, Niemczech, Portugalii i Szwecji. Można też zauważyć tendencje zmierzające do korporyzacji USPs, co umożliwi adoptowanie nowych strategii koncentrujących się na efektywności, dochodowości, dywersykacji i ekspansji usług.

Zmiany w strukturze organizacyjnej i własnościowej operatorów powodują także zmiany w zarządzaniu, tj. skupianie się na efektywnej działalności, dochodowości i spełnianiu oczekiwań użytkowników.

W rezultacie mogą być oni bardziej konkurencyjni na coraz bardziej wymagającym rynku usług pocztowych. Wśród operatorów przodujących na rynku pocztowym Wspólnoty znajdują się operatorzy: Niemiec- Deutsche PostWorld Net, Francji -La Poste, Holandii- TPG, Wielkiej Brytanii - Consignia, Włoch - Poste Italiane, Finlandii - POSTI oraz Austrii - W szczególności są to spółki akcyjne z przewag¡ udziałów skarbu państwa, które obecny kształt organizacyjny uzyskały po stopniowych przekształceniach z firm państwowych. Poza świadczeniem tradycyjnych usług pocztowych dynamicznie rozwijają usługi finansowe, bankowe, kurierskie oraz usługi logistyczne i internetowe. Można również zauważyć coraz bardziej ekspansywną działalność tych operatorów na rynkach innych krajów przez wprowadzanie swoich spółek zależnych, np. na terenie Polski działają firmy kurierskie: poczta brytyjska - Szybka Paczka, holenderska - TNT oraz niemiecka -DHL (Servisco).

Krajowe organy regulacyjne rynku usług pocztowych

Jednym z głównych wymogów Dyrektywy 97/67/EC jest wskazanie przez państwa członkowskie przynajmniej jednego narodowego orga­nu regulacyjnego dla rynku pocztowego, który pod względem prawnym i operacyjnym będzie niezależny od operatorów pocztowych. Zapisy Dy­rektywy pocztowej wskazują, że regulator ma szczególne zadanie, polegające na zapewnieniu realizacji postulatów wynikających z tej Dyrektywy oraz ustaleniu nadzoru i specjalnych procedur dotyczących przestrzega­nia usług zastrzeżonych.

KRAJ	NAZWA	SEKTOR ODDZIAŁYWANIA
Austria	Ministerstwo Transportu i Innowacji - Departament Pocztowy	poczta
Czechy	Ministerstwo Informatyzacji	poczta
Hiszpania	Ministerstwo Rozwoju	poczta
Niemcy	Państwowa Agencja ds. Energii, Gazu, Telekomunikacji, Poczty i Kolei	poczta, telekomunikacja, energetyka, gazownictwo, koleje
Słowacja	Słowacki Urząd Pocztowy	poczta
Szwecja	Agencja Poczty i Telekomunikacji	Poczta, telekomunikacja
Wielka Brytania	Komisja Usług Pocztowych	Poczta
Polska	Urząd Komunikacji Elektronicznej	Poczta, telekomunikacja, radiokomunikacja

Tab. Podstawowe informacje dotyczące regulatorów rynku pocztowego w wybranych krajach wg stanu na koniec 2006 r.

Podstawową kwestią, na którą zwrócono uwagę w Dyrektywie, był poziom niezależności regulatora pocztowego. Minister sprawujący funk­cje właścicielskie w stosunku do publicznego operatora pocztowego nie powinien zarządzać funduszami regulatora oraz nie powinien być wład­ny w podejmowaniu dotyczących regulatora decyzji personalnych. Prezes niezależnego regulatora rynku pocztowego oraz członkowie jego zarządu powinni być powoływani na kilkuletnie, stabilne kadencje.

Skuteczność działania regulatora rynku pocztowego zależy w dużej mierze od dostępności informacji pochodzących od operatorów publicz­nych i kompetencji w zakresie ustalania i unieważniania cen na usługi po­wszechne.

Zakończenie

W styczniu 2008 Parlament Europejski przyjął dyrektywę, według której pełna liberalizacja rynku usług pocztowych ma nastąpić w 2011 (w krajach starej UE) lub w 2013 roku (w nowych państwach członkowskich oraz Grecji i Luksemburgu). Do liberalizacji nawoływały kraje, które otworzyły już swoje rynki usług pocztowych na konkurencję, albo zrobią to w najbliższej przyszłości. Są to m.in.: Szwecja, Niemcy, Finlandia, Holandia i Wielka Brytania. Ich stanowisku sprzeciwiały się natomiast państwa takie jak: Francja, Belgia, Polska i Włochy, domagające się odsunięcia w czasie zniesienia monopolu poczt narodowych w obrocie przesyłkami do 50 gramów twierdząc, że poczty te nie są jeszcze gotowe na konkurencję z firmami komercyjnymi. Teraz, zgodnie z dyrektywami z lat 1997 i 2002, w UE w pełni otwarty na konkurencję jest rynek przesyłek powyżej 50 gramów. Dlatego też na tym polu działa szereg niepublicznych operatorów pocztowych.

Firmy świadczące usługi pocztowe w Polsce (głównie Poczta Polska) nie są jeszcze w pełni przystosowane do funkcjonowania w warunkach konkurencji. Wiąże się to m.in. z wpływem państwa na procesy rynkowe, np. przez nałożenie na publicznego operatora pocztowego obowiązku świadczenia usług powszechnych. Dlatego najbliższa przyszłość dla narodowego operatora to przygotowanie firmy na komercjalizację. Monopolista zostanie przekształcony w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa o nazwie Poczta Polska Spółka Akcyjna. Komercjalizacja będzie pierwszym etapem zmian własnościowych w przedsiębiorstwie. Działając jako spółka prawa handlowego, poczta będzie mogła skutecznie przygotować się do wzmożonej konkurencji, po pełnym uwolnieniu rynku usług pocztowych. PP SA przejmie wszystkie prawa i obowiązki byłego przedsiębiorstwa państwowego. Będzie miała wyłączne prawo używania wyrazu „poczta” w nazwie spółki oraz zastrzeżonego znaku towarowego. Otrzyma też prawo stosowania, w działalności dotyczącej obowiązkowego świadczenia powszechnych usług pocztowych, oznak z godłem Rzeczypospolitej Polskiej oraz pieczęci urzędowych z wizerunkiem orła. Poczta Polska SA będzie mogła również kontynuować działalność bankową i pośrednictwo ubezpieczeniowe. Proces jej komercjalizacji - zwłaszcza w kontekście liberalizacji rynku usług pocztowych - jest bardzo ważnym krokiem właśnie w kierunku otwartego rynku pocztowego. Jako największy operator - będzie musiała stanąć do konkurencji nie tylko z lokalnymi, polskimi operatorami, ale przede wszystkim z potężniejszą od siebie konkurencją z Zachodu. Jej komercjalizacja sprawi, że operator narodowy będzie zmuszony walczyć o swoje miejsce na rynku, który do tej pory należał tylko do niego.

Sprawi to także, że operator narodowy będzie musiał kierować się w swoim działaniu rachunkiem ekonomicznym. Równocześnie wielu operatorów niepublicznych liczy na to, że Poczta Polska szybciej będzie podejmowała decyzje związane chociażby z odpłatnym udostępnianiem swoich składników infrastruktury pocztowej.

Uwolniony rynek usług pocztowych będzie stanowił atrakcyjny segment biznesowy ponieważ jego wartość szacowana jest na około 7 mld zł. Liberalizacja sprawi, że na rynku pojawiają się kolejni nowi, niezależni operatorzy pocztowi korzystający z wejścia w życie III Dyrektywy Pocztowej. Obecnie, obok Poczty Polskiej, na rynku pocztowym znaczącą rolę zaczynają odgrywać niezależni operatorzy: InPost, Polska Grupa Pocztowa SA, PAF Operator Pocztowy, Polskie Centrum Doręczeniowe4, czy też Miejska Poczta Doręczeniowa.

Bibliografia:

1. Pod. Red. R. Czaplewskieg, K. Flag- Gieruszyńskiej, ,,Rynek usług pocztowych”, Warszawa 2008

2. K. Strzyczkowski, ,, Prawo gospodarcze publiczne”, Warszawa 2007

3. ,, Raport Prezesa UKE o stanie rynku usług pocztowych w Polsce w 2007 roku”, Urząd Komunikacji Elektronicznej Warszawa, maj 2008

4.Ustawa z 12 czerwca 2003 r.- Prawo pocztowe, Dz.U. Nr 130, poz. 1188 ze zm.

5. ,,Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 22 stycznia 1993 r. w sprawie Zielonej Księgi o rozwoju jednolitego rynku usług pocztowych”, Dz.Urz. WE C 42 z 15.02.1993

6. ,,Rezolucja Rady z 7 lutego 1994 r. w sprawie rozwoju usług pocztowych Wspólnoty”, Dz.Urz. WE C 48 z 16.02.1994

7. Dyrektywa 97/67/WE Parlamentu i Rady z 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług Dz.Urz. WE L 176 z 5.07.2002

8.Dyrektywa 2002/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 10 czerwca 2002 r. zmieniająca dyrektywę 97/67/WE w zakresie dalszego otwarcia na konkurencję wspólnotowych usług pocztowych Dz.Urz. WE L 15 z 21.01.1998

9. Ustawa z 23 listopada 1990 r. o łączności, tekst jedn. Dz.U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 ze zm., a w szczególności ustawa z 7 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o łączności, Dz.U. Nr 67,, poz. 678.

10. Ustawa z 30 lipca 1997 r. o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej „Poczta Polska", Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.

23

---