025 6

Audi /n| Alltnii/owitkl

ii, w /nae/nym stopniu liki• j;|. Nit* /n;il;r/l;i Ir/ uznania w buropie, gdzie iii ii mnlywua, nie mówii|c o faktycznej, sieć powiązań między legislatywą i eg-• l 111V w;| jest nader gęsia. Dzieje się lak między innymi dlatego, że konfiguracja polityczna parlamentu, będąca rezultatem wyborów, znajduje bezpośredni wyraz w parlyjnej kompozycji rządu, a nierzadko i szeroko rozumianej służby cywilnej, która stanowi jego aparat wykonawczy. W przeważających wśród rozwiniętych demokracji reżimach parlamentarnych gabinet jest nie tylko polityczną ema-nacją parlamentarnej większości, ale jednocześnie centrum decyzyjnym, które ukierunkowuje jej działanie choćby za pomocą projektu budżetu czy innych ustaw. Tak więc koncepcje oparte na precyzyjnym przypisaniu funkcji formułowania celów politycznych parlamentowi, ich implementacji zaś administracji publicznej oraz na uznaniu polityki i administracji za dwie oddzielne sfery procesu rządzenia stopniowo tracą znaczenie. Coraz szersze poparcie zyskuje natomiast pogląd, że podstawową kwestią studiów nad administracją publiczną jest analiza relacji między demokratycznie wyłonionymi instytucjami decyzyjnymi oraz obieralnymi urzędnikami z jednej strony a aparatem biurokratycznym z drugiej (Pierre, 1995, s. 10). Oznacza to, że w obrębie administracji publicznej odnajdujemy zarówno organizatorów (służba cywilna), jak i polityków (urzędnicy obieralni z premierem i ministrami na czele). Obecność tych ostatnich w strukturach wykonawczych przesądza o polityzacji (upolitycznieniu) administracji publicznej. Z punktu widzenia analizy politologicznej można ją potraktować jako subsystem polityczny, kładąc nacisk na relacje, jakie zachodzą w jego obrębie i na styku z innymi elementami systemu politycznego.

Polityzacja administracji publicznej wynika między innymi z faktu, że jej centra decyzyjne są formowane na podstawie preferencji partii politycznych, które sprawują władzę. W systemach demokratycznych są to ugrupowania, które wygrały wybory, zyskując w rezultacie możność utworzenia rządu lub — w przypadku utworzenia koalicji politycznej — wejścia w jego skład. Jak podkreśla się w literaturze, faktyczną stawką wyborów parlamentarnych, o którą „grają” poszczególne partie, jest możność utworzenia zrównoważonego politycznie gabinetu. Na ogół będzie to gabinet dysponujący poparciem większości parlamentarnej, choć nie jest to regułą. Za gabinet politycznie zrównoważony (eąuilibńum cabinet) uważa się taki, który jest zdolny do przetrwania, ponieważ żaden aktor, który byłby zdolny do sformowania alternatywnego rządu, nie podejmuje takiej inicjatywy, a ten, kto chciałby z nią wystąpić, nie ma na to dostatecznej siły (Laver, Shepsle, 1996, s. 61). Wejście w skład rządu cechującego się tą właściwością jest dla partii politycznych szansą na przynajmniej częściowe przetworzenie własnego programu w politykę państwa. To, w jakim stopniu cel ów może być urzeczywistniony, zależy głównie od rozmiaru parlamentarnej reprezentacji partii oraz od pozycji, jaką zajmuje ona w parlamentarnym systemie partyjnym (czy leży ona w jego centrum lub bliżej jednego / biegunów, czy ma właściwości partii „obrotowej” itd.).

Innym elementem polily/.u |i iidiiimi.lincji |>ul>lic/iu*j jest lo, że jej cenlia il< cyz.yjne, a głównie rząd są I*1 » ..«<l/.m< przez liderów partyjnych, będących pi zedc ws/ystkim politykami, a nic bezstronnymi profesjonalistami z zakresu miządzania. Jak już wspomniano, skład gabinetu odzwierciedla na ogół układ d politycznych, jaki wytworzył się w parlamencie w rezultacie wyborów. Od lep,nły tej istnieją jednak dwa wyjątki. Pierwszym z nich jest formowany w w.u linkach poważnych zagrożeń „gabinet porozumienia narodowego”. Jako pi/ykład można podać rząd Wielkiej Brytanii w latach II wojny światowej, pd/ie zasiadali przedstawiciele Partii Pracy oraz Partii Konserwatywnej. Drugi i,mówią pozapartyjne gabinety fachowców, powoływane w sytuacji, w której p.ulic polityczne nie są w stanie stworzyć rządu zdolnego do uzyskania poparcia p.ii lamentarnej większości. Gabinety tego typu są traktowane jako rozwiąza nu doraźne, mające na celu przezwyciężenie chwilowego „pata politycznego” i zmniejszenie zagrożenia destabilizacją polityczną. Spotykamy je w krajach " .polaryzowanych systemach partyjnych, tj. we Włoszech, Finlandii i Porlu palii. Regułą pozostaje jednak sytuacja, w której skład rządu jest efektem i \ walizacji międzypartyjnej, a czołowi partyjni liderzy zyskują dostęp do , m • owych pozycji w obrębie władzy wykonawczej.

I .iczna rzesza urzędników służby cywilnej nie podlega — zwłaszcza w i • zimach parlamentarnych — wymianie na skutekrekonfiguracji sił politycznych u wyniku wyborów. Tzw. apolityczna służba cywilna, zapewniająca ciągłość ¹ działaniu administracji publicznej, niezbędne doświadczenie oraz polityczną u* ulralność, systematycznie zwiększa swój wpływ na decyzje podejmowane pi >•/ polityków tworzących gabinet. Wyżsi urzędnicy służby cywilnej dysponuj informacjami niezbędnymi do funkcjonowania danego resortu oraz umiejęt-iiom iami rozwiązywania konkretnych problemów organizacyjnych. Ich pomoc dlii ministrów-polityków może okazać się bezcennym kapitałem, pozwalając im poszerzanie autonomii ministerialnej. Często oznacza to jednak również i" miniowanie uprawnień decyzyjnych z rąk formalnie odpowiedzialnego poi i im nie gabinetu przez poddanych znacznie słabszej kontroli społecznej biu ml ratów silnie związanych z zawodowymi politykami.

lest to kolejny argument na to, że administracja publiczna, na którą skła dii *.ię pion decyzyjny (instytucje i stanowiska pochodzące z wyborów i przez ni' kontrolowane) oraz pion fachowy (służba cywilna), stanowi podsystem .irmu politycznego, oddziałując na inne podsystemy oraz podlegając ich wpływom. Przyjmując taką perspektywę, pierwszym zagadnieniem, które powinno być poddane analizie, staje się to, co moglibyśmy określić- jako polityczną ekologię administracji publicznej. Przez pojęcie to rozumiemy ' .dokształt wzajemnych relacji między podsystemem administracji publicznej i innymi podsystemami politycznymi, stanowiącymi jej otoczenie ((laus, Iokk.

7.1). .Spośród czynników składających się na otoczenie, które ks/ta!iii|ą warunki polityczne, w jakich działa administracja publiczna, najislotmc|\ •