0299

310

12. Wspólnota Europejska

egzekutywę, która ma duży wpływ na sposób instytucjonalizowania procesu decyzyjnego, i to nie tylko w ramach Rady UE.

Spróbujmy wskazać na charakterystyczne cechy reżimu politycznego Unii. które nadają mu pewną specyficzną jakość, co powoduje, iż odbiega on od modelu organizacyjnego i funkcjonalnego wspólnoty politycznej, znanego w państwach europejskich.

Po pierwsze, w narodowych systemach politycznych można łatwo zdefiniować funkcje poszczególnych instytucji, ponieważ występuje zasada normatywna i organizacyjna zwana zasadą podziału czy też separacji władz. Taka separacja - jak pisaliśmy - występuje w Unii, choć nie została ona w sposób jasny i konsekwentny przeprowadzona. Rada i Komisja podzielają funkcje egzekutywne, a Rada i Parlament -funkcje legislacyjne. Rada Unii występuje więc jako aktywny i kreatywny aktor zarówno w układach legislacyjnych, jak i wykonawczych. Co więcej, relacje między instytucjami nie są stabilne, czego dowodem mogą być kolejne zmiany traktatowe (np. proces rozszerzania kompetencji Parlamentu) czy też ewolucja samej praktyki w tym zakresie (np. powiązania między Komisją a Parlamentem). W konsekwencji w ramach Unii ujawniła się prawidłowość polegająca na szukaniu przez instytu kompromisu kosztem stosowania zasady arbitralnych rozstrzygnięć. Tradycyjne, „państwowe” formy podejmowania decyzji schodzą więc na plan dalszy, a programy czy rozstrzygnięcia, to efekt skomplikowanych kompromisów i wzajemnych oddziaływań podmiotów, w tym również - instytucjonalnych.

Po drugie, w strukturze Unii trudno określić w sposób jednoznaczny władzę najwyższą. Komisja to ciało kolegialne, a jej prezydent ma jedynie status primus inter pares, Rada Unii ma bardzo dwuznaczny charakter - z jednej strony, to organ politycznej kooperacji państw członkowskich, a z drugiej, to nosiciel uprawnień legislacyjnych, z kolei Parlament ma raczej wpływ na decyzje niż je tworzy. Wypracowywanie przez instytucje Unii „ciągłego” kompromisu, jako zasadniczego typu postępowania strategicznego, oznacza konieczność stworzenia rozbudowanego systemu komisji oraz komitetów konsultacyjnych i doradczych, których obecność dodatkowo komplikuje i tak nieczytelne procedury decyzyjne. Pojawia się uzasadniona wątpliwość, co to skuteczności mechanizmów koordynacyjnych, zarówno w skali całego systemu organizacyjnego, jaki i poszczególnych instytucji

Po trzecie, w UE mamy do czynienia z instytucjonalną niezależnością egzekutywy od legislatywy. W państwach Europy Zachodniej, przynajmniej w sferze formalnej, występuje zjawisko koncentracji władzy. Parlamenty skoncentrowały w swoich rękach zasadnicze uprawnienia władcze, stając się jądrem władzy politycznej, a parlamentarna większość jest w stanieje wykonywać i egzekwować, bez konieczności kooperowania z innymi instytucjami. Stało się tak dzięki temu, iż la parlamentarna większość charakteryzuje się znacznym stopniem wewnętrznej spójności za sprawą tworzących je partii politycznych (bądź koalicji partii) i w tai sposób zostaje ona ściśle powiązana z procesem formowania egzekutywy. Co więcej, ta spójność większości parlamentarnej jest determinowana przez proces wyborczy, w ramach, którego partie polityczne starają się wykreować wyraźne większości wyborcze. Wybory służą sformowaniu parlamentu, i w miarę możliwości większości parlamentarnej, ale przede wszystkim ich celem jest stworzenie egzekutywy, znajdującej oparcie w tej większości. Faktycznie mamy do czynienia