Ustrój polityczny Republiki Federalnej Niemiec to demokratyczna republika federalna z jedynym w swoim rodzaju systemem kanclersko-parlamentarnym. Podstawowymi konstytucyjnymi zasadami ustrojowymi Republiki Federalnej Niemiec są: federalizm, demokratyzm (ustrój republikańsko-demokratyczny), zasada państwa prawa, zasada państwa socjalnego i zasada podziału władz oraz samorządności.
Zasada federalizmu - RFN tworzy 16 krajów związkowych (landów), które mają charakter państw o ograniczonej suwerenności. Konstytucja nie wymienia z nazwy wszystkich krajów związkowych, stąd wnioskować można, iż ich granice i liczbę można zmieniać.
Każdy z krajów związkowych posiada własną konstytucję (która nie wymaga zatwierdzenia przez władze federalne), ograniczone prawa utrzymywania stosunków międzynarodowych, własny rząd, parlament i sądownictwo. Każdy land wysyła swoich przedstawicieli do Bundesratu. Art. 30 Konstytucji zawiera zasadę domniemania kompetencji na rzecz landów, stanowiąc, że jeżeli konstytucja nie przyznaje wyraźnie federacji jakichś uprawnień, wówczas należą one do kompetencji landów.
Zasada państwa socjalnego - pkt. 1 art. 20 konstytucji mówi, iż "Niemiecka Republika Federalna jest demokratycznym i socjalnym państwem związkowym". W związku z tą zasadą państwo niemieckie zapewnia pomoc jednostkom i grupom jej potrzebującym. Koncepcja państwa dobrobytu.
Demokratyzm - naród jest jedynym suwerenem władzy w państwie niemieckim. Rządy muszą działać na zasadzie reprezentacji poglądów politycznych społeczeństwa, a każdemu gwarantowane są prawa i wolności obywatelskie. Państwo nie może ingerować w żadnym stopniu w sferę poszanowania godności ludzkiej. Na straży przestrzegania praw i wolności stoją sądy, ze Związkowym Trybunałem Konstytucyjnym na czele.
Zasada podziału władz i samorządności - władza sprawowana za pomocą organów państwowych, pochodzących z wyborów bezpośrednich lub pośrednich, których struktura oparta jest na trójpodziale władzy. Niedopuszczalne jest podejmowanie jakichkolwiek decyzji w drodze referendum na szczeblu centralnym (regulacja będąca odbiciem obaw przed ponownym dojściem do władzy osoby pokroju Hitlera, który instytucję referendum wykorzystywał nader często dla legitymizacji swojej władzy). Wyjątkiem tutaj jest tylko zmiana granic pomiędzy krajami.
Zasada państwa prawa - władza wykonawcza i administracyjna nie może naruszać obowiązującego prawa (konst., ustaw); naruszenia uznawane są za przestępstwo, które podlega procedurom karnym. Federalny Trybunał Konstytucyjny na wniosek poszkodowanego obywatela może w danej sprawie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.
Konstytucja wprowadza zasadę „konstytucji sztywnej”. Wszelkie zmiany, nowelizacje mogą nastąpić tylko za zgodą 2/3 członków Bundestagu i 2/3 Bundesratu. Istnieje prawo oporu wobec każdego kto chce obalić konstytucyjny porządek.
System rządowy Niemiec określany jest jako model demokracji kanclerskiej lub system kanclerski. Nazwa wiąże się z wyeksponowaniem pozycji ustrojowej szefa rządu nazywanego w RFN - zgodnie z tradycją - kanclerzem. Różne rozwiązania charakterystyczne dla systemu kanclerskiego mają na celu zapewnienie trwałości rządu, a poprzez to stabilizacji politycznej, nawet w sytuacji rozbicia partyjno-politycznego w Bundestagu i braku większości popierającej rząd. Służyć temu ma przede wszystkim instytucja konstruktywnego wotum nieufności, jak również stan konieczności ustawodawczej. Jeśli chodzi o wzmocnienie pozycji kanclerza to polega ono na osłabieniu pozycji głowy państwa oraz daleko idącym zróżnicowaniu sposobu powoływania kanclerza.
W praktyce politycznej RFN szczególną rolę w umocnieniu faktycznej roli kanclerza odegrał Konrad Adenauer. Sprawując przez 14 pierwszych lat urząd szefa rządu, zdecydowanie zdominował niemiecką scenę polityczną. Angela Merkel objęła urząd kanclerza z dniem 22 listopada 2005 roku i jest 9 kanclerzem Niemiec po II wojnie światowej.
Pozycję kanclerza wzmacnia to, że jest on z reguły przywódcą najsilniejszej z partii tworzących koalicję rządową. Poza tym obecnie główne partie polityczne deklarują przed wyborami do Bundestagu, kto jest ich kandydatem na przyszłego kanclerza, co powoduje, że wybory pełnią również funkcję plebiscytu co do określonych kandydatów i dają kanclerzowi pewną bezpośrednią legitymizację demokratyczną.
Rząd federalny (niem. Bundesregierung) składa się z kanclerza związku (niem. Bundeskanzler) i ministrów związkowych. Kanclerz wybierany jest w następującej drodze:
kandydata desygnuje prezydent, musi go zaakceptować parlament bezwzględną większością głosów,
jeżeli kandydat prezydenta nie uzyska wymaganej większości głosów, prawo nominacji przechodzi na parlament, który desygnuje własnego kandydata, którego musi wybrać również większością bezwzględną,
jeżeli w ciągu 14 dni nie dokona wyboru kanclerza większością bezwzględną, może przystąpić do wyboru zwykłą większością (tzw. kanclerz mniejszości). Wówczas jednak kandydatura musi zostać poparta przez minimum 1/4 ogólnej liczby głosów.
Prezydent nie może odmówić mianowania kanclerza wybranego bezwzględną większością głosów. Natomiast jeżeli został wybrany większością zwykłą, wtedy prezydent może albo go mianować, albo rozwiązać parlament i zarządzić nowe wybory.
Kanclerz kieruje pracami rządu i określa jego skład. Kanclerz przedstawia prezydentowi wnioski o nominacje określonych osób na stanowiska ministrów. Określa liczbę ministrów wg potrzeb. Prezydent nie może odmówić mianowania ministrem kandydata przedstawionego przez kanclerza.
Kanclerz wyznacza także jednego z członków gabinetu na wicekanclerza. Przeważnie otrzymuje on również tekę ministra spraw zagranicznych. Zwykle wicekanclerz pochodzi z mniejszej partii spośród tych, które tworzą koalicję.
Kanclerz przedstawia posłom program legislacyjny gabinetu i całościowy kierunek polityki na pierwszym posiedzeniu. Określa kierunek polityki wewnętrznej i zewnętrznej, odpowiada osobiście przed parlamentem, natomiast ministrowie nie. Nie ma wotum nieufności i dymisji (konstytucja w tych sprawach milczy) - „demokracja kanclerska”.
Zasada odpowiedzialności politycznej rządu przed parlamentem ma w Niemczech szczególną postać konstruktywnego wotum nieufności. Udzielenie wotum nieufności dotyczyć może tylko osoby kanclerza, a nie poszczególnych ministrów. W ten sposób szef rządu ponosi przed Bundestagiem jednoosobową odpowiedzialność za całość działalności rządu federalnego. Konstruktywny charakter uchwały o wotum nieufności polega na tym, że do jego uchwalenia dochodzi wyłącznie poprzez wybór nowego kanclerza i zwrócenie się do prezydenta federalnego o odwołanie urzędującego. Do przyjęcia takiej uchwały wymagana jest taka większość głosów, jak do wyboru kanclerza w pierwszym głosowaniu, a między złożeniem wniosku i głosowaniem musi minąć 48 godzin. Głowa państwa ma konstytucyjny i bezwarunkowy obowiązek odwołania urzędującego kanclerza i powołania osoby wybranej przez Bundestag. W całej historii RFN doszło tylko raz do uchwalenia konstruktywnego wotum nieufności. W 1982 w ten sposób kanclerzem został Helmut Kohl, który potem zresztą był najdłużej urzędującym kanclerzem - 16 lat.
Oprócz tego pewną formą realizacji odpowiedzialności politycznej rządu przed Bundestagiem jest możliwość odmowy udzielenia kanclerzowi wotum zaufania. Wniosek w tej sprawie złożyć może wyłącznie kanclerz, a głosowanie nie może odbyć się przed upływem 48 godzin. Jeśli Bundestag większością głosów ustawowej liczby deputowanych nie udzieli wotum zaufania, wówczas prezydent może w ciągu 21 dni rozwiązać parlament, chyba że wybierze on nowego kanclerza. Głowa państwa może również zdecydować o nieprzeprowadzeniu przedterminowych wyborów i wówczas u władzy pozostaje rząd mniejszościowy, który nie cieszy się zaufaniem parlamentu. Warto tu wspomnieć, że dla umożliwienia rządowi mniejszościowemu prowadzenia skutecznej polityki Ustawa Zasadnicza przewiduje instytucję stanu konieczności ustawodawczej. Rząd może mianowicie w takiej sytuacji ogłosić, że w odniesieniu do projektu ustawy odrzuconego przez Bundestag albo takiego, w którym Bundestag dokonał zmian bez akceptacji rządu, wprowadza stan konieczności ustawodawczej. Jeżeli Bundestag nie przyjmie wówczas projektu ustawy w wersji zaproponowanej przez rząd, to uznaje się, że pomimo tego ustawa doszła do skutku, o ile zgodzi się na nią Bundesrat. Stan konieczności ustawodawczej- choć teoretycznie jest to bardzo silny instrument nacisku w rękach rządu- w praktyce nigdy nie został zastosowany, bo też nigdy w dziejach RFN nie doszło do powstania lub funkcjonowania rządu mniejszościowego.
Inni, poza kanclerzem, członkowie rządu nie podlegają indywidualnej odpowiedzialności parlamentarnej. Ponoszą odpowiedzialność przed kanclerzem, który w każdym czasie może złożyć wniosek do prezydenta o ich odwołanie. Co ciekawe, UZ nie przewiduje odpowiedzialności konstytucyjnej członków rządu federalnego, co związane jest z opierającym się na niemieckich doświadczeniach przekonaniem o niewielkiej skuteczności tego rodzaju rozwiązań.
Parlament RFN składa się z dwóch izb:
Izby Związku (niem. Bundestag) - będącej reprezentacją ogólnopaństwową, zasiadają w niej deputowani wybierani w wyborach przeprowadzanych na terenie całej republiki federalnej,
Rady Związkowej (niem. Bundesrat) - składającej się z delegatów rządów poszczególnych krajów związkowych.
Bundestag:
Liczba posłów w Bundestagu nie jest stała, konstytucja jej nie określa. Ustalana jest w ordynacji wyborczej. Deputowani do Bundestagu wybierani są na czteroletnią kadencję, rozpoczynającą się w dniu pierwszego posiedzenia.
Posiedzenie plenarne Bundestagu
System wyborczy w Niemczech jest systemem mieszanym. Stanowi on połączenie zasady większości i proporcjonalności. Połowa składu izby (obecnie 299 deputowanych) wybierana jest w okręgach jednomandatowych, gdzie mandat otrzymuje ten kandydat, który osiągnął większość względną (czyli dostał więcej głosów niż jego konkurenci). Pozostała połowa składu (również 299 deputowanych) izby pochodzi natomiast z list partyjnych, przygotowywanych przez poszczególne partie dla każdego kraju związkowego. W wyborach każdy wyborca dysponuje dwoma głosami - jeden oddaje na indywidualnego kandydata w okręgu wyborczym, natomiast drugi - na listę partyjną.
Procedura obliczania głosów i przyznawania na ich podstawie mandatów jest wieloetapowa. Najpierw miejsca w Bundestagu otrzymują ci, którzy zwyciężyli w okręgach jednomandatowych. Są to tzw. mandaty bezpośrednie. Pozostałe mandaty rozdzielane są na podstawie głosów oddanych na listy partyjne, za pomocą metody Hare-Niemeyera. W systemie niemieckim może wystąpić zjawisko tzw. mandatów nadwyżkowych - pojawia się wtedy, gdy liczba mandatów uzyskanych głosami pierwszymi, przekracza liczbę miejsc, jaka przypadałaby partii na podstawie "głosów drugich". Partia zatrzymuje wówczas dodatkowo te mandaty, a liczba deputowanych w Bundestagu wzrasta o liczbę owych mandatów nadwyżkowych (niem. Überhangmandate). Obecnie w Bundestagu zasiada 16 deputowanych z mandatów nadwyżkowych.
Dodatkowo na ostateczny kształt izby wpływ może mieć tzw. klauzula zaporowa, czyli próg wyborczy (niem. Sperrklausel). Partia, która nie przekroczyła progu 5% oddanych głosów w skali ogólnopaństwowej, traci wszystkie głosy oddane na listy partyjne. W praktyce uniemożliwia to dostanie się do Bundestagu, chyba że kandydaci tej partii otrzymali co najmniej 3 mandaty bezpośrednie.
Schemat wyborów do Bundestagu
Zgodnie z powyższym, obecnie w Bundestagu zasiada 614 deputowanych.
Bundestag działa w sposób permanentny. Okres posiedzeń wynosi 14 dni, następnie następuje przerwa trwająca tydzień.
Bundestag wybiera ze swojego składu bezwzględną większością głosów prezydenta (przewodniczącego) Bundestagu, który kieruje pracami izby. Najczęściej jest to przedstawiciel najsilniejszej partii politycznej reprezentowanej w Bundestagu. Jednocześnie wybiera się czterech wiceprzewodniczących, każdego z innej partii. Razem z prezydentem Bundestagu tworzą oni prezydium Bundestagu.
Innym organem Bundestagu jest Rada Seniorów, pełniąca funkcje doradcze względem prezydenta izby. W skład Rady wchodzą członkowie prezydium oraz 23 członków, wyłanianych przez poszczególne partie, proporcjonalnie do ich reprezentacji w izbie.
Bundestagowi w sprawach kontroli nad armią doradza pełnomocnik do spraw wojskowych (niem. Wehrbeauftrager).
W Bundestagu pracują także komisje, które podzielić można na stałe, nadzwyczajne i powoływane dla załatwienia określonych spraw. Ich członkowie są powoływani i odwoływani przez izbę.
Bundesrat - Rada Federalna
Bundesrat (dosł. Rada Federalna) składa się z przedstawicieli rządów krajowych. Ich liczbę konstytucja uzależnia od liczby głosów należących do danego landu. Te zaś zależą od liczby jego ludności. Minimalnie kraj związkowy może posiadać 3 głosy. Kraje mające ponad 2 mln ludności posiadają 4 głosy, powyżej 6 mln mieszkańców - 5 głosów, a ponad 7 mln - 6 głosów. Do 1990 roku w Bundesracie było 41 przedstawicieli rządów krajowych i 4 pochodzących z Berlina Zachodniego; po zjednoczeniu Niemiec izba posiada 69 członków. Układ sił w Radzie wiąże się z federacyjną strukturą Niemiec, nadając większe niż wynikałoby to z wielkości znaczenie mniejszym krajom.
Członkowie Bundesratu posiadają tzw. mandat imperatywny. Oznacza to, iż są oni związani instrukcjami swoich rządów i muszą głosować w sposób przez nie nakazany. Głosy krajów muszą być oddawane jednolicie (en bloc). W przypadku jakichkolwiek rozbieżności, oddane głosy kraju związkowego są nieważne.
Pracami Rady Federalnej kieruje prezydent (przewodniczący) Bundesratu, funkcję tę sprawują kolejno szefowie poszczególnych rządów krajowych. Prezydent Bundesratu zwołuje, otwiera, odracza i zamyka posiedzenia izby. Musi zwołać posiedzenie Rady Federalnej jeżeli zażądają tego kraje federacji lub rząd państwa związkowego. Prezydent Bundesratu może przejąć funkcje prezydenta RFN, jeżeli ten nie jest w stanie pełnić swojej funkcji. Prezydent Rady przewodniczy także ciału kolegialnemu, w skład którego wchodzą wysłannicy każdej z reprezentacji rządowej. Ciało to ma charakter pomocniczy i doradczy względem prezydenta Bundesratu.
W posiedzeniach mają prawo, a na żądanie izby - obowiązek uczestniczyć poszczególni ministrowie federalni lub sam kanclerz.
Rząd jest zobowiązany przez odpowiedni zapis w konstytucji do bieżącego informowania Bundesratu o stanie spraw, co wydaje się umożliwiać izbie wywieranie pewnych nacisków na kierunki prowadzenia polityki przez rząd federalny.
Bundesrat:
posiada tylko ograniczone uprawnienia ustawodawcze,
nie bierze udziału w pociąganiu do odpowiedzialności politycznej rządu,
ma prawo postawiania prezydenta RFN w stan oskarżenia,
bierze udział w wyborze sędziów Federalnego Trybunału Konstytucyjnego.
System partyjny w Niemczech jest stosunkowo stabilny. Najważniejsze partie polityczne obecnie to: Unia Chrześcijańsko-Demokratyczna (Christlich Demokratische Union Deutschlands, CDU), Unia Chrześcijańsko-Społeczna (Christlich-Sociale Union in Bayern, CSU), Socjaldemokratyczna Partia Niemiec (Sozialdemokratische Partei Deutschlands, SPD), Wolna Partia Demokratyczna (Freie Demokratische Partei, FDP), Die Linke (Lewica) i Sojusz 90/Zieloni (Bündnis 90/Die Grünen). Ponadto trzy mniejsze ugrupowania: Narodowodemokratyczna Partia Niemiec (Nationaldemokratische Partei Deutschlands, NPD), Niemiecka Unia Ludowa (Deutsche Volksunion, DVU) i Niemiecka Unia Socjalna (Deutsche Soziale Union, DSU) mają swoje reprezentacje w landtagach.
Obecnie władzę sprawuje tzw. wielka koalicja - zjednoczone siły obu wielkich partii: chadeków i socjaldemokratów.
Prezydent RFN - Horst Koehler
Prezydent (niem. Bundespräsident) wybierany jest na kadencję trwającą 5 lat przez Zgromadzenie Związkowe (Federalne) (niem. Bundesversammlung). Ciało to składa się w połowie z członków Bundestagu i w połowie z członków wybranych przez przedstawicielstwa narodowe krajów na zasadzie wyborów proporcjonalnych. Kandydat wybierany jest na to stanowisko, jeżeli otrzyma bezwzględną większość głosów. Jeżeli w ciągu dwóch tur głosowań nikomu nie uda się osiągnąć takiej przewagi, zwycięża ten, kto otrzymał względną większość głosów. Dopuszczalny jest tylko jeden ponowny wybór danej osoby na to stanowisko. Kandydat musi mieć ukończone 40 lat i posiadać prawo wyborcze do Bundestagu.
Prezydent RFN:
reprezentuje państwo na zewnątrz,
zawiera umowy z innymi państwami,
wysyła i przyjmuje przedstawicieli dyplomatycznych,
mianuje i odwołuje najwyższych urzędników państwowych, m.in. sędziów związkowych,
wskazuje kandydata na kanclerza,
na wniosek rządu rozwiązuje parlament, gdy postawiony przez kanclerza wniosek o wotum zaufania zostanie odrzucony,
na wniosek rządu wprowadza ustawodawczy stan wyjątkowy,
posiada prawo łaski.
Wydawanie aktów prawnych przez prezydenta (rozporządzeń i zarządzeń) wymaga kontrasygnaty kanclerza lub właściwego ministra. Wyjątkiem tutaj jest mianowanie i odwoływanie kanclerza oraz rozwiązywanie parlamentu.
Prezydent nie odpowiada politycznie przed parlamentem.
Proces ustawodawczy
Prawo inicjatywy ustawodawczej przysługuje rządowi federalnemu, Bundesratowi, a w ramach Bundestagu frakcji politycznej lub grupie przynajmniej 5 proc. składu izby. Poszczególne ustawy uchwalane są przez Bundestag we współpracy z Bundesratem. Konstytucja federalna wskazuje na konkretne przypadki, w których niezbędna jest zgoda Bundesratu na przyjęcie danego aktu prawnego przez Bundestag. Obecnie jest to ok. 60 proc. wszystkich uchwalanych ustaw. W przypadku pozostałych istnieje jedynie możliwość wniesienia sprzeciwu przez Bundesrat, który jednak może zostać odrzucony przez Bundestag.
Gdy pojawia się brak jednomyślności obu izb, możliwe jest powołanie komisji mediacyjnej w skład której wchodzą przedstawiciele obu izb - po 16 osób. Ciało takie kończy swoje prace wraz z przedłożeniem propozycji osiągnięcia jednomyślności. Nie posiada ono jednak uprawnienia do samodzielnego podejmowania decyzji w imieniu Bundestagu i Bundesratu.
Kolejnym etapem federalnego procesu ustawodawczego jest podpisanie uchwalonego aktu prawnego przez prezydenta Niemiec. Promulgacja nie może się jednak odbyć bez kontrasygnaty odpowiednich członków rządu federalnego. Końcowym aktem całości procedury jest publikacja danej ustawy w Federalnym Dzienniku Ustaw. Ustawa zazwyczaj wchodzą w życie w 14 dni od czasu jej publikacji, choć jej przepisy mogą stanowić inaczej.
System sądowniczy
System sądowniczy w RFN opiera się na zasadzie niezawisłości sędziów i minimum dwuinstancyjnym orzekaniem spraw.
System sądowniczy RFN składa się z trzech rodzajów sądów:
sądy zwykłe - zajmujące się najpopularniejszymi sprawami kryminalnymi i cywilnymi,
sądy wyspecjalizowane - zajmujące się sprawami administracyjnymi, z zakresu prawa pracy, finansów i prawa patentowego,
sądy konstytucyjne - skupiają się na badaniu hierarchicznej zgodności ze sobą aktów prawnych, również z konstytucją.
Każdy kraj związkowy posiada własny sąd konstytucyjny. Wyjątkiem tutaj jest Szlezwik-Holsztyn. Sądy te zajmują się rozstrzyganiem o zgodności aktów prawnych niższej rangi z aktami wyższej rangi. Sądy te są administracyjnie niepodległe i finansowo autonomiczne, nie uzależnione od jakiejkolwiek władzy rządu. Jest jeden federalny sąd konstytucyjny, Związkowy (lub Federalny) Trybunał Konstytucyjny.
Federalny Trybunał Konstytucyjny
Siedziba Federalnego Trybunału Konstytucyjnego w Karlsruhe - widok od południa
Trybunał (niem. Bundesverfassungsgericht) to organ złożony z dwóch senatów, spośród których każdy liczy 8 sędziów. Wybierają ich po połowie obie izby parlamentu na kadencję trwającą 12 lat.
Trybunał ma trzy główne funkcje:
rozstrzyganie o sporach kompetencyjnych pomiędzy konstytucyjnymi organami władzy,
badanie zgodności z konstytucją działań organów państwowych, partii politycznych oraz prywatnych osób prawnych,
badanie zgodności ustaw i innych aktów z konstytucją.
Faktyczna rola prawodawstwa Trybunału Konstytucyjnego w regulowaniu systemu politycznego w Niemczech jest wobec lapidarności niemieckiej konstytucji bardzo duża.
7