G. B. Peters

Administracja w systemie politycznym

Tradycyjna reguła życia publicznego sugeruje, że możliwe jest precyzyjne rozdzielenie polityki od administracji oraz odrębne analizowanie instytucji politycznych oraz bieżącego zarządzania sprawami publicznymi. Koncepcja ta jest oczywiście fałszywa, ale nadal żywotna, gdyż przynosi korzyści zarówno urzędnikom administracji publicznej jak i politykom. Tym pierwszym pozwala ona angażować się w politykę bez liczenia się z polityczną odpowiedzialnością oraz kształtować decyzje publiczne pod przykrywką technicznej racjonalności podejmowanych decyzji. Z kolei politykom rozdzielenie polityki od administracji publicznej pozwala na dokonywanie niepopularnych reform, których źle widziane przez opinię publiczną skutki są kojarzone z administracją.

W analizach naukowych nie można jednak dokonywać takiego sztucznego rozdziału. Trzeba zastanawiać się nad otoczeniem politycznym i wpływami politycznymi na decyzje podjęte w obrębie administracji publicznej. Analiza przebiega tu w dwóch wymiarach politycznej aktywności urzędników. Pierwszy wymiar to oś interesy publiczne - interesy organizacyjne (zewnętrzne - wewnętrzne). Interesy publiczne to uwzględnianie punktów widzenia polityków i szerokiej publiczności, interesy organizacyjne to działania na rzecz dobra organizacji samej w sobie. Drugi wymiar to oś formalne - nieformalne; urzędnicy kontaktują się bowiem zarówno z osobami sprawującymi oficjalne funkcje publiczne, jak i z ludźmi spoza kręgu oficjalnej polityki. Między tymi kontaktami istnieje różnica w stylu działań podejmowanych przez urzędników i poziomem ich legitymizacji.

Gdy skrzyżujemy ze sobą obydwie osie uzyskamy rozróżnienie czterech podstawowych form aktywności urzędników:

1. Formalne - wewnętrzne: interakcje między wyższymi urzędnikami i ich politycznym zwierzchnikiem (ministrem), który często zdaje się na ich opinię.

2. Formalne - zewnętrzne: organizacje uczestniczą w procesie kształtowania budżetu publicznego i podejmują rozmaite wysiłki by zapewnić sobie odpowiednie fundusze.

3. Nieformalne - wewnętrzne: negocjacje z grupami interesu.

4. Nieformalne - zewnętrzne: posunięcia służące uzyskaniu poparcia opinii publicznej, co na dłuższa metę przekłada się na otrzymywanie większych funduszy.

Dalej nastąpi analiza nieformalnych związków administracji publicznej z jej społecznym otoczeniem.

W większości współczesnych społeczeństw konflikt między dążeniami grup nacisku i rolą administracji publicznej w procesach podejmowania ważnych publicznych decyzji jest jednym z najważniejszych problemów wobec których stają systemy polityczne. Kluczowe jest tutaj zrozumienie jak konflikt ten zostaje rozwiązywany. Przyczyny dążenia do porozumienia przez obie strony należy upatrywać w tym, że:

- administracja nie jest monolitem; pewne jej organizacje mają zbieżne interesy z pewnymi grupami nacisku

- biurokraci muszą zabiegać o polityczne poparcie ich przez grupy nacisku, bo walczą z innymi biurokratami; grupom nacisku z kolei zależy na dostępie do instytucji politycznych i wpływie na podejmowane w nich decyzje.

Istnieją cztery wzory relacji łączących administrację publiczną i grupy interesu. Wzorce te można ułożyć wzdłuż kontinuum, w którym jeden skraj odpowiada sytuacjom, w których wpływ grup interesu na sprawy publiczne uważa się za nielegalny, zaś drugi skraj opisuje sytuacje, w których udział grup interesu jest nie tylko legalny, ale i pożądany.

1. Powiązania legalne

Korporatyzm

Korporatyzm polega na tym, że liczba grup interesu dopuszczonych do udziału w kształtowaniu biegu spraw publicznych jest zwykle nader ograniczona, a ich reprezentanci są na rozmaite sposoby włączani w struktury administracji publicznej. Jest to działalność ograniczonej liczby dobrze wyodrębnionych, nie konkurujących ze sobą, hierarchicznie uporządkowanych i funkcjonalnie wyspecjalizowanych grup, w których członkostwo jest obowiązkowe, wyposażonych w uprawnienia do reprezentowania określonych interesów (Schmitter). Przedmiotem analizy są tu formy udziału central związkowych, organizacji pracodawców i administracji publicznej w negocjacjach dotyczących takich kwestii jak wysokość płac, cen i zysków w gospodarce. Ważną konsekwencją korporatyzmu jest ograniczenie liczby partnerów dopuszczonych do udziału w procesach decyzyjnych, a zatem do ograniczenia zasobów informacji i sugestii jakie docierają do administracji publicznej. Zaleta natomiast jest to, że współpraca organizacji publicznej oficjalnie zaakceptowanymi grupami interesu znakomicie przyczynia się do legitymizacji i realizacji ich celów.

Specyficzną odmianą korporatyzmu jest korporatystyczny pluralizm. Zakłada on istnienie społeczności decyzyjnych/układów problemowych, czyli luźno powiązanych grup i struktur interesów usiłujących współkształtować decyzje w sprawach publicznych; są to sieci powiązań sił, które mają zbliżone interesy i łączą się w celu stworzenia skutecznej koalicji. Zaletą takiej formy jest fakt, że ograniczenia współuczestnictwa udają się dość rzadko. Koncepcja ta pozwala dostrzec także zróżnicowanie rozmaitych układów - mamy więcej danych, kim są partnerzy negocjujący treść podstawowych decyzji w sprawach publicznych. Różni się od korporatyzmu tym, że dopuszcza konflikt zamiast porozumienia.

Obligatoryjne konsultacje

Jest to mechanizm legalnego uwikłania grup interesu w procesy kształtowania biegu spraw publicznych, który nakłada na administrację publiczną obowiązek konsultowania projektów nowych regulacji prawnych z przedmiotowo właściwymi grupami interesu, uwzględniania formułowanych przez nie opinii i informacji. Przykładem może być tu stosowana w Szwecji i Norwegii instytucja remiss petition - obowiązkowe zasięganie przez administrację opinii grup interesu w sprawach, którymi mogłyby być zainteresowane. Wprawdzie instytucje tego rodzaju nie przynoszą jakichkolwiek gwarancji, że opinie poszczególnych grup nacisku zostaną uwzględnione, to jednak maja tę zaletę, że dają im bezpośredni dostęp do administracji publicznej. Może to przybierać także formy mniej oficjalne, pozostające jednak w obyczaju politycznym. Jest to ważna alternatywa dla liberalnej koncepcji parlamentarnych form reprezentacji interesów.

Udział grup interesu w realizacji zadań administracji publicznej

Kolejną ważną formą legalnej współpracy grup interesu z organizacjami publicznymi jest posługiwanie się nimi podczas rozwiązywania rozmaitych problemów życia zbiorowego. Służą one jako quasi - oficjalne, wyspecjalizowane agencje publiczne, realizujące część zadań administracji - tych które mieszczą się w obszarach ich zainteresowania i merytorycznych kompetencji. Podejście takie jest rezultatem poszukiwania tańszych i bardziej efektywnych mechanizmów bieżącego zarządzania sprawami publicznymi. Obie strony podejmują tu jednak pewne ryzyko. Administracja staje się słabsza i mniej autonomiczna, grupy interesu ryzykują, że ulegając kooptacji, pozwolą się wbudować w system sprawowania władzy.

Specjalną kategorię stanowią tu instytucjonalne grupy nacisku. Są to ważne, społeczne czy polityczne instytucje usiłujące wpływać na bieg spraw publicznych. Oczywistymi przykładami są tu kościoły, wojsko czy sama administracja publiczna (i samorządy lokalne). Instytucjonalne grupy nacisku mają legalny dostęp do procesów podejmowania decyzji w sprawach publicznych, zaś grupy interesu muszą o to pracowicie zabiegać.

Podsumowując, legalna współpraca prowadzi do tego, iż decyzje podejmowane są na podstawie specjalistycznej wiedzy, a w procesie decyzyjnym uczestniczą wszyscy (lub większość) zainteresowani. Ciągłe uczestnictwo w zarządzaniu sprawami publicznymi powoduje, że rozmaite grupy interesu stosunkowo zgodnie stosują się do tych decyzji, które - na krótką metę - są z ich punktu widzenia niekorzystne.

2. Klientelizm

Jest to model relacji, w którym administracja publiczna uznaje określone grupy nacisku za naturalnych i oczywistych reprezentantów interesów skoncentrowanych w określonych dziedzinach życia zbiorowego i niekwestionowanych współuczestników zarządzania sprawami publicznymi w tych sektorach. W praktyce, jedna z grup jest uznawana przez administrację publiczną za prawomocną reprezentację określonych interesów, ale nie ma po temu wyraźnej podstawy prawnej i nie dotyczy to wszystkich grup interesu działających w określonej dziedzinie oraz nie obejmuje wszystkich powstających w niej interesów. Ma to określone konsekwencje: liczba grup interesu dopuszczonych do udziału w procesach decyzyjnych jest nader ograniczona; po drugie brak formalnych podstaw prawomocności reprezentacji interesów grupowych obniża poziom aprobaty publicznej dla wpływów grupy nacisku i wrażliwości administracji publicznej na sugestie i oczekiwania grup. Wiążę się to z faktem, że grupy nacisku zwykle zapominają tu o interesach publicznych i koncentrują się na maksymalizacji cząstkowych korzyści. Warto podkreślić , że model ten opiera się niejako na symbiozie obu partnerów: organizacje publiczne uzależnione są od wybranych, uznanych za reprezentatywne, grup interesu w tej mierze, w jakiej korzystają z ich sugestii i dostarczanych przez nie informacji; z drugiej strony - sukcesy grup interesu zależą od organizacji publicznych, o tyle, o ile są one wyznaczone dostępem do procesów zarządzania sprawami publicznymi i korzystnymi dla nich decyzjami podejmowanymi przez biurokratów.

W wielu systemach politycznych dążenie do uzyskania politycznego poparcia powoduje zastąpienie procesów administracyjnej regulacji życia zbiorowego klientelizmem i właściwymi dlań mechanizmami samoregulacji. Mechanizmy samoregulacji prowadzą do takiego sposobu zarządzania sprawami publicznymi, który ma służyć obsłudze interesów organizacji obdarzonych regulacyjnymi prerogatywami. Drugim ważnym elementem pisywanej relacji jest dystrybucja. Mechanizmy powstawania budżetu publicznego skłaniają organizacje publiczne do poszukiwania politycznego wsparcia, m.in. przez dystrybucję korzyści, jakimi zajmują się grupy interesu.

Jedną z najważniejszych konsekwencji klientelizmu stanowi narastanie wzajemnych współzależności między grupami interesu, administracją publiczną i parlamentem. Wszystkie te instytucje mają wiele do zyskania dzięki określonej strukturze wydatków publicznych.

3. Parantelizm

Parantelizm to termin służący wskazaniu na silne, niemalże tak zobowiązujące jak związki krwi, powiązania między określonymi grupami nacisku i administracją publiczną lub rządzącą partią polityczną. Sprzyja temu system polityczny, w którym jedna z partii wyraźnie dominuje na pozostałymi. Istotną cechą parantelizmu jest - inaczej niż w klientelizmie - pośredni charakter związków między administracją i grupami interesu. Ogniwem pośrednim jest partia hegemonistyczna. Ona bowiem również czerpie z takiego układu korzyści: obniżenie kosztów kontrolowania administracji oraz możliwość odwoływania się do specjalistycznej wiedzy grup interesu.

Efektem parantelizmu są silne tendencje do dystrybucji korzyści między lojalnych partnerów, uznawanych za reprezentantów rozmaitych interesów społecznych. W ten sposób monopartia podejmuje decyzje o rozdziale przywilejów między pomiędzy oficjalnie uznawane i politycznie lojalne grupy nacisku, pozbawiając tym samym dostępu do procesów kształtowania ważnych decyzji w sprawach publicznych te z nich, które usiłują utrzymać swoją niezależność. Drugą konsekwencją parantelizmu jest nacisk na regulację, tj. na stymulowanie działalności administracji publicznej dzięki kontrolowaniu jej współpracy z lojalnymi grupami interesu, lecz także ich szerokie wykorzystywanie jako jednego z ważnych instrumentów kontrolowania tego, co dzieje się w życiu zbiorowym (grupy interesu wpływają na społeczeństwo „w zastępstwie” monopartii).

4. Wpływy nieprawomocne

Wzajemne oddziaływania biurokratów i ludzi reprezentujących różne interesy zbiorowe wykraczają poza działalność uznawaną w określonym systemie politycznym za „normalną” . Jest to sytuacja, w której ani system polityczny jako całość, ani administracja publiczna nie uznają danych grup nacisku za prawomocną reprezentację określonych interesów. Działanie takich grup może być sygnałem, że w strukturze społecznej pojawiły się segmenty, których interesy nie są uwzględniane w trakcie podejmowanie ważnych decyzji dotyczących spraw publicznych. Składający się na nie jednostki (lub całe grupy społeczne) nie mają innego wyjścia jak podejmowanie działalności nie mieszczącej się w regułach wyznaczających przebieg gry politycznej.

Nieprawomocne grupy interesu nie rezygnują zazwyczaj z prób wpływania na decyzje podejmowane w sprawach publicznych, nawet jeśli wiedzą, że ich skuteczność jest niewielka. Dlaczego tak się dzieje? Po pierwsze dlatego, że ich upór wynika z potrzeby zapewnienia sobie dalszej lojalności swoich członków. Po drugie, upór wynika ze stosowania się do oczekiwań swoich członków. Po trzecie - może się okazać, że grupy tego rodzaju, trzymając się reguł gry, doczekają się wreszcie oficjalnego uprawomocnienia.

Efekty działalności takich grup - gdy kończy się ona sukcesem - z reguły mają charakter redystrybucyjny, tj. zmuszają administrację do rozpatrzenia i uwzględnienia wcześniej lekceważonych żądań; następuje redystrybucja przywilejów społecznych, ekonomicznych lub politycznych (najwyraźniejszy przykład - ruchy mniejszości etnicznych i rasowych).

Podsumowanie: Prawomocność działalności grup interesu, obejmująca próby wpływania na decyzje dotyczące biegu spraw publicznych i otwarta współpraca grup interesu - zmierzająca do wypracowania kompromisu między często sprzecznymi żądaniami - wcale nie gwarantuje możliwości określenia takiego mitycznego bytu, jak „interes publiczny”. Uzgodnienie treści tego, co miałaby ona zawierać, jest jednak znacznie bardziej prawdopodobna wtedy, gdy grupy interesu usiłują wynegocjować między sobą jakiś rozsądny kompromis, niż w takich sytuacjach, w których każda z nich usiłuje monopolizować dla siebie określone segmenty administracji publicznej.

---