J. Raciborski: „System rządów w Polsce: między semiprezydencjalizmem a systemem parlamentarno - gabinetowym” w: J. Wiatr, J. Raciborski, J. Bartkowski, B. Frątczak - Rudnicka, J. Kilias, Demokracja polska 1989 - 2003, Warszawa 2004
System rządów (reżim polityczny) - ogół relacji pomiędzy głównymi organami władzy państwowej.
Jakie są podstawowe elementy siatki władzy objęte systemem rządów?
parlament;
rząd;
prezydent;
sądy i trybunały.
Podstawowe modele systemów rządów w demokracjach:
System prezydencki
System parlamentarny (westminsterski)
System półprezydencki
Cechy systemu prezydenckiego:
dualizm politycznej reprezentacji obywateli;
powszechne wybory parlamentarne i prezydenckie, które odbywają się w innym czasie;
prezydent jest głową państwa i szefem egzekutywy;
parlament nie może skrócić kadencji prezydenta (wyjątki: pozbawienie urzędu za łamanie konstytucji lub za przestępstwo kryminalne);
prezydent nie może rozwiązać parlamentu;
prezydent nie ponosi odpowiedzialności politycznej przed parlamentem;
parlament autonomicznie stanowi prawo (zazwyczaj prezydent nie posiada inicjatywy ustawodawczej);
prezydent ma prawo weta (odrzucenie wymaga kwalifikowanej większości głosów).
Najbliżej modelu systemu prezydenckiego są USA (rodowód tego systemu).
Krytyka prezydencjalizmu:
system mniej odporny na zamachy stanu;
słabiej rozwiązany problem reprezentacji mniejszości;
sprzyja powstawaniu słabych, amorficznych partii;
system mniej elastyczny w sytuacjach kryzysu;
„...nie ułatwia demokratycznej konsolidacji. Rodzi napięcia między prezydentem a parlamentem i często skłania prezydenta do sięgania po niedemokratyczne środki” (J. Wiatr)
Zalety prezydencjalizmu (nieliczni je dostrzegają):
ograniczenie partykularyzmu;
prosty i szybki proces decyzyjny;
jednoznaczna odpowiedzialność polityczna.
Cechy systemu parlamentarnego:
parlament wyłaniany jest w powszechnych wyborach;
parlament kieruje egzekutywą na czele z premierem;
rząd ponosi odpowiedzialność polityczną przed parlamentem;
rząd może rozwiązać parlament i doprowadzić do przedterminowych wyborów;
rząd ma pełnię władzy wykonawczej i duży wpływ na władzę ustawodawczą.
System parlamentarny narodził się w Wielkiej Brytanii i tutaj dalej funkcjonuje.
Typy systemu parlamentarnego:
parlamentaryzm komitetowy (dominacja parlamentu nad rządem);
parlamentaryzm zracjonalizowany;
system kanclerski (silna pozycja ustrojowa premiera);
system westminsterski (dominacja gabinetu nad parlamentem).
Cechy systemu półprezydenckiego (inaczej zwany semiprezydencjalizmem czy systemem prezydencko - premierowskim):
dualizm władzy wykonawczej (rząd i prezydent);
rząd i prezydent wybierani w wyborach powszechnych;
prezydent nie ponosi odpowiedzialności politycznej przed parlamentem i jest wybrany na z góry określoną kadencję;
parlament nie może odwołać prezydenta;
prezydent może rozwiązać parlament (zazwyczaj po spełnieniu określonych warunków) i zarządzić przedterminowe wybory;
prezydent powołuje premiera i ministrów (jego swobodę ogranicza konieczność uzyskania przez rząd wotum zaufania w parlamencie);
ważne kompetencje prezydenta w zakresie polityki zagranicznej i obronnej.
Semiprezydencjalizm występuje we Francji (V Republika).
Hiperprezydencjalizm - system rządów występujący w Rosji. Charakteryzuje się większą rolą prezydenta w procesie legislacyjnym. Prezydent może rozwiązać parlament, jeśli ten odmówi współpracy.
System rządów w Polsce od przełomu 1989 roku do 2003:
Rząd Mazowieckiego (VIII 1989 - XI 1990) - system parlamentarno - gabinetowy, później semiprezydencjalizm (od I 1990)
Ukształtował się system parlamentarno - gabinetowy, mimo że w projekcie okrągłostołowym silne były elementy prezydencjalizmu. Powód: słaba legitymizacja społeczna prezydenta Wojciech Jaruzelskiego.
Nowela wrześniowa (1990) wprowadza bezpośrednie, powszechne wybory prezydenta z zasadą bezwzględnej większości, co przesądza o poważnej zmianie systemu w kierunku semiprezydencjalizmu.
Rząd Bieleckiego (I 1991 - XII 1991) - system półprezydencki.
Wyraźne przesunięcie centrum władzy wykonawczej w kierunku prezydenta. Elekcja prezydenta w wyborach powszechnych zmieniła rozkład władzy - uprawomocnienie roszczeń prezydenta do bezpośredniego wpływu na wszystkie ośrodki władzy. W praktyce, to Lech Wałęsa wyznaczył Bieleckiego na premiera i w pełni kontrolował rząd. W tym samym czasie parlament autonomizuje się. Prezydent wykraczał poza swoje kompetencje - kryzys polityczny, który wzmógł polityczną alienację obywateli i spowodował spadek zaufania do instytucji władzy.
Rząd Olszewskiego (XII 1991 - VI 1992) - system na krawędzi kryzysu.
Rząd Suchockiej (VII 1992 - X 1993) - źle funkcjonujący system parlamentarny.
Mała Konstytucja z dnia 17 X 1992 uporządkowała relacje między organami władzy państwowej (zniosła preponderancję (prymat) Sejmu), wprowadziła podział władz, ale zrodziła też nowe obszary napięć.
Najważniejsze rozstrzygnięcia Małej Konstytucji:
sprecyzowanie prerogatyw prezydenta i wprowadzenie generalnej zasady kontrasygnaty premiera lub właściwego ministra dla innych aktów urzędowych prezydenta;
rząd powoływany przez prezydenta (zasada typowa dla systemu prezydenckiego) przy wymogu uzyskania przez rząd wotum zaufania w Sejmie - wymóg ten umocnił parlamentarny charakter rządów;
dopuszczenie możliwości wydawania przez rząd dekretów z mocą ustawy, ale po uzyskaniu dodatkowego ustawowego upoważnienia;
możliwość rozwiązania parlamentu przez prezydenta w wypadku, gdy ten uchwali wotum nieufności dla premiera i nie powoła nowego;
zniesienie prawa prezydenta do rozwiązania parlamentu w sytuacji, gdy ten przyjmie ustawę lub uchwałę uniemożliwiającą prezydentowi wykonywanie obowiązków.
Rządy koalicji SLD - PSL w latach 1993-95 .
Konflikty w trójkącie rząd-prezydent-Sejm:
odrzucenie przez Wałęsę kandydatury Dariusza Rosatiego na stanowisko ministra finansów (wiosna 1994);
tzw. obiad drawski - konflikt dot. cywilnej kontroli nad armią (jesień 1994);
konflikt wokół KRRiT.
weto prezydenckie do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, a po przełamaniu weta w Sejmie skierowanie ustawy do Trybunału Konstytucyjnego. Doprowadziło to później do sporu o budżet na 1995 rok, który uchwalono w terminie, a z którego podpisaniem zwlekał prezydent, grożąc jednocześnie rozwiązaniem parlamentu z powodu nieuchwalenia budżetu.
Rządy koalicji SLD - PSL w latach 1996 - 1997 - system półprezydencki.
Po objęciu urzędu prezydenta przez A. Kwaśniewskiego nastąpiła radykalna zmiana relacji pomiędzy najwyższymi organami władzy państwowej, a także rozkwit prezydentury jako instytucji.
Lata 1997 - 2001 po uchwaleniu Konstytucji 1997 roku - system parlamentarno - gabinetowy.
Wielu konstytucjonalistów system rządów, który wprowadziła Konstytucja nazywa parlamentaryzmem zracjonalizowanym, choć rola prezydenta jest większa niż to zakłada zracjonalizowany parlamentaryzm.
Najważniejsze rozstrzygnięcia Konstytucji 1997 roku:
wzmocnienie roli rządu i premiera (ograniczenie zasady preponderancji parlamentu).
ograniczenie możliwości odwołania premiera tylko do trybu konstruktywnego wotum nieufności (wymagającego większości ustawowej liczby posłów);
domniemanie kompetencyjne na rzecz Rady Ministrów;
uniezależnienie premiera od Sejmu w zakresie powoływania i odwoływania członków rządu (rezygnacja z opinii komisji sejmowych);
wpływ rządu na proces ustawodawczy (instytucja pilnych projektów ustaw);
powiązanie politycznej egzystencji rządu z osobą premiera (dymisja premiera = dymisji rządu, Rada Ministrów nie może uchwalić swojej dymisji);
wymóg kontrasygnaty premiera dla aktów prezydenta;
bezpośrednie podporządkowanie premierowi Urzędu Ochrony Państwa.
ograniczenie kompetencji rządu;
odebranie prawa rządu do uzyskania od Sejmu zgody na wydawanie rozporządzeń z mocą ustawy;
uporządkowanie systemu źródeł prawa.
wzmocnienie roli Trybunału Konstytucyjnego (ostateczny charakter orzeczeń);
enumeratywne wymienienie prerogatyw prezydenta;
ograniczenie kompetencji prezydenta
wymóg 3/5 głosów w Sejmie potrzebnych do uchylenia prezydenckiego weta (wcześniej 2/3)
odebranie ogólnego kierownictwa w dziedzinie stosunków zagranicznych na rzecz rządu;
zastąpienie ogólnego kierownictwa w dziedzinie wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa ogólnikowym stwierdzeniem, że prezydent „stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium”;
rozszerzenie zakresu kontrasygnaty (tylko premiera, nie ministrów);
zlikwidowanie możliwości podwójnego kontestowania ustaw (albo weto, albo skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego).
Niemożliwa jest jednoznaczna kwalifikacja polskiego systemu rządów po uchwaleniu Konstytucji 1997 roku z powodu dualizmu egzekutywy i powszechnych wyborów prezydenta.
Po 2001 roku - rozchwiany system parlamentarno - gabinetowy.
Liczne konflikty o zakres realnej władzy między prezydentem i premierem:
konflikty w procesie formowania rządu;
konflikt o bank centralny;
konflikt o reformę służb specjalnych;
konflikt o ustawę medialną;
konsultacje w sprawie poszerzenia politycznej bazy rządu i ewentualnej zmiany premiera (określenie granic władzy prezydenta);
samodzielne podejmowanie decyzji przez premiera w sprawie zmian personalnych w rządzie.
Jakie były przyczyny konstytucyjnych napięć i konfliktów w pierwszym okresie III RP?
słaba instytucjonalizacja systemu władzy (stąd niska instytucjonalizacja parlamentu i kłopoty z tworzeniem większościowych efektywnych rządów);
niezrozumienie granic własnych kompetencji, a raczej niechęć do pozostawania w tych granicach ludzi u władzy;
strukturalny konflikt między prezydentem a rządem, którego natężenie i dynamika zależy od regulacji konstytucyjnych oraz politycznej siły partnerów.
W Polsce istnieje napięcie między konstytucjonalizmem a demokracją.
Instytucjonalizacja - jasne reguły gry politycznej - procedury, które są znane i powszechnie akceptowane.
Strukturalny konflikt - konflikt wynikający z pozycji ustrojowej władz.
Referat: J. Raciborski: „System rządów w Polsce: między semiprezydencjalizmem a systemem parlamentarno - gabinetowym”
- 4 -