ZAŁOŻENIA POLITYKI TRANSPORTOWEJ PAŃSTWA NA LATA 2000 - 2015

1. GŁÓWNE PRZESŁANKI KSZTAŁTOWANIA I REALIZACJI POLITYKI

System transportowy a otoczenie

1.1.1.System transportu w zgodzie z zasadami polityki zrównoważonego rozwoju kraju dotyczy czynników: gospodarczych, społecznych, przestrzennych, ekologicznych i funkcjonalnych, z dost. do wymogów międzynarodowych.

1.1.2.Transport nie może być czynnikiem hamowania rozwoju gospodarczego, lecz nie może zagrażać bezpieczeństwu ludzi i naruszać równowagi środowiska.

1.1.3. Transport rozwija się w oparciu o zdrowe zasady ekon., przy rynkowej polityce rządu. Muszą być zintensyfikowane dział. dostosowawcze przedsięb., wzmocniona administracja: w ograniczonym stopniu reguluje rynek, głównie dla realizacji zasady uczciwej konkurencji oraz internalizacji zewn. kosztów transportu.

1.1.4. Lata 2000-15 można podzielić na trzy okresy związane z procesem wstępowania Polski do UE: okres dostosowawczy (2000-2)- dostosowanie prawa, wzmocnienie instytucjonalne, rozpoczęcie modernizacji infrastruktury i usamodzielniania firm; okres transformacji (2003-6)- wdrażanie unijnych zasad i rozwinięcie przedsięwzięć dostosowawczych; okres rozwoju w ramach Unii (2007-15, <)- prow. przedsięwzięć rozwojowych na większą skalę.

1.2. Diagnoza stanu istniejącego

1.2.1. Mimo stosunkowo poprawnej geograficznie struktury sieci transportowej - obecnie niedobory podaży w pewnych częściach sieci, wysokie koszty eksploatacji i rozbudowy oraz mała elastyczność wobec zmian popytu.

1.2.2. Tendencje lat 90-tych:

• dynamiczny przyrost liczby samochodów osobowych (o ok.70%),

• większość przewozów towarów przejął transport samochodowy (79% masy), przy spadku masy ogółem o ok. 17%,

• obniżyły się pasażerskie przewozy kolejowe (ok. 49%), nieznacznie wzrosły przewozy pasażerskie dalekobieżne,

• średnio dwukrotnie wzrosły natężenia ruchu na drogach krajowych,

• wzrósł ruch graniczny - w pojazdach osobowych w latach 1993-8 wzrost wyniósł 60%, sam. ciężarowych 100%, w przewóz pasażerów koleją spadł o 26%, towarów wzrósł o 26%, liczba statków handlowych wzrosła ponad 2-krotnie, a przeładunki o 8,4%; nastąpił spadek przewozów ładunków transportem morskim o ok. 11%, a ok. 70% między portami zagranicznymi; przewozy pasażerów w transporcie lotniczym wzrosły o ok. 53%,

• wielkość przewozów w transporcie śródlądowym utrzymuje się w latach 90-ych na zbliżonym poziomie.

1.2.3. Tło społeczno - gospodarcze można opisać następująco:

Stan motoryzacji w Polsce charakteryzuje się tym, iż przy relatywnie niskim poziomie PKB wskaźnik motoryzacji jest wysoki. Świadczy to o wysoce konsumpcyjnym nastawieniu, silnej preferencji społecznej dla motoryzacji. Udział wydatków budżetu państwa na sektor transportu spadł, wydatki inwestycyjne też spadły. Zaangażowanie budżetu w programy rozwojowe transportu maleje. W latach 1990-8 sektor transportu został znacząco zasilony z zagranicy: łącznie granty UE wyniosły 415 mln Є, pożyczki z MIF 1785 mln Є; budżet państwa na inwestycje sektora przeznaczył 5217 mln PLN, a więc proporcje środków zewnętrznych i z budżetu wyniosły jak 37 : 63. Zachowania transportowe mieszkańców uległy zmianie - po początkowym spadku nastąpiło ożywienie i wzrost ruchliwości. Znaczne zróżnicowanie w największych miastach - w Poznaniu ruchliwość mieszkańca to ok. 2,4 podróży dziennie, w Warszawie 2,2, w Krakowie 1,8. Udział transportu w obciążeniu środowiska w Polsce rośnie.

1.2.4. Wnioski dla sformułowania polityki transportowej:

• konieczne jest odwrócenie degradacji majątku trwałego i wzmocnienie usług w kierunku rynku konkurencyjnego;

• konieczne jest przejście do kolejnictwa opartego na rynkowej grze o klienta, wsparcie państwa dla infrastruktury;

• w sekt. drogowym: konieczna jest poprawa bezp. ruchu przez stworzenie systemu ratownictwa, zarządzania i wprowadzania wydajnych technologii; znaczący wzrost środków publ. (roboty utrzymaniowe, modernizacyjne);

• program budowy autostrad napotkał przeszkody: brak ofert kapitału prywatnego, natury ekologicznej. Niezbędne: pozyskanie kapitału prywatnego z zaangażowaniem środków publ. i zweryfikowaniem zakresu programu;

• dla osiągnięcia równowagi między transportem drogowym a koleją niezbędna jest poprawa efektywności kolei oraz szersze wsparcie przewozów kombinowanych, co wymaga znacznych nakładów finansowych;

• przyspieszenie komercjalizacji i prywatyzacji przeds. portowych, wzmożenie aktywności dla pozyskiwania klientów;

• rozwój śródlądowego transportu wodnego: modernizacja istniejących urządzeń oraz realizacja przedsięwzięć w ramach programów gospodarki wodnej; konkurencja z transportem lądowym byłaby szkodliwa dla obu gałęzi.

2. CELE I WARUNKI REALIZACJI POLITYKI TRANSPORTOWEJ PAŃSTWA

2.1. Celem generalnym jest osiągnięcie zrównoważonego systemu transportowego pod względem technicznym, przestrzennym, gospodarczym, społecznym i środowiskowym, w warunkach kraju rozwijającej się gospodarki rynkowej, z uwzględnieniem konkurencji międzynarodowej.

2.2. Realizacja tego celu możliwa jest przez ewolucję istniejących systemów, przyjęcie nowych rozwiązań technicznych, organizacyjnych i prawnych, z uwzględnieniem uwarunkowań wewnętrznych (finanse, zagospodarowanie przestrzenne...) i zewnętrznych (wstąpienie do UE, członk. w NATO, porozumienia i umowy międzynarodowe).

2.3. Warunki realizacji celu wynikają:

• z możliwości stabilnych finansów publicznych, opartych na prorozwojowym scenariuszu wzrostu PKB,

• wzmocnienia struktur zarządzania ze zwiększeniem efektywności ich działania,

• przekształceń własnościowych w gospodarce i restrukturyzacji ich urynkowienie i zorientowanie na konkurencję,

• partnerstwa publ.-prywatnego w inwestycjach i eksploatacji (dostępu do kapitału, rynkowych metod zarządzania),

• poszerzenia roli samorządów, szczególnie w skali lokalnej i regionalnej,

• pomocy zagranicznej, szczególnie związanej z przystąpieniem do UE i późniejszym.

2.4. Założenia wdrożenia polityki transportowej:

Hipotezy rozwojowe oparte będą na "Strategii finansów publicznych i rozwoju gospodarczego, Polska 2000-10" (KERM, Ministerstwo Finansów, czerwiec 1999).

3. STRATEGIA DŁUGOTERMINOWA, 2000 - 2015

(...............)

3.2. Zadaniem systemu kolejowego i drogowego jest wprowadzenie w okresie dostosowawczym zbilansowanych mechanizmów finansowania i efektywnej organizacji, ze wsparciem z finansów publ. ograniczonym do celów: (a) obronność, (b) umowy międzynarodowe TEN, (c) polityka transportowa w obszarach szczególnie wrażliwych na uciążliwości transportu. Zarząd infrastruktury kolejowej musi wygenerować środki na odtworzenie majątku i inwestycje w sieci o niższych kategoriach, budżet państwa wspierałby budowę i modernizację linii krajowych, a samorządy inwestycje lokalne. Dla sieci drogowej dochody z udziału w podatku akcyzowym, z gospodarowania gruntami drogowymi, opłaty za autostrady równoważyłyby wydatki na cały sektor.

3.3. Cele układu drogowego:

• zdecydowaną poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz

• poprawę standardu robót utrzymaniowych, nadrobienie zaległości w robotach modernizacyjnych,

• stworzenie sprawnych połączeń z sąsiednimi krajami UE - szczególnie w układzie dróg ruchu szybkiego sieci TEN,

• poprawę systemów transportowych obszarów metropolitalnych.

3.4. Za cele systemu linii kolejowych przyjmuje się podniesienie sprawności najważniejszych linii kolejowych zarówno w tranzycie zach-wsch jak i płn-płd, łącznie z infrastrukturą przejść granicznych tych ciągów transportowych.

3.5. Podstawowym kierunkiem rozwoju transportu morskiego jest zwiększenie konkurencyjności portów morskich jako węzłów transportowych i niedopuszczenie do ich regionalizacji, zarówno na międzynarodowym rynku usług, jak i w żegludze bliskiego zasięgu; ważne zadanie państwa to poprawa dostępności portów od strony lądu i morza.

3.6. Porty lotnicze przechodzą w kierunku usamodzielnienia i aktywizacji w regionach. Porty: Warszawa, Gdańsk i Kraków wspierane przez państwo dla spełnienia warunków ruchu europejskiego i międzykontynentalnego, porty regionalne przekazane wojewodom dla komercjalizacji. Rozważana jest budowa drugiego lotniska w Warszawie.

3.7. Dla systemów transportowych miast i obszarów metropolitalnych stworzone zostaną podstawy systemowego zarządzania, opartego na koncentracji środków i potencjału wokół porozumień samorządowych dla realizacji spójnej polityki w skali lokalnej i regionalnej. Wsparcie państwa będzie uzależnione od przyjęcia na szczeblu lokalnym i regionalnym założeń zrównoważonej polityki transp., opartej na silnych podstawach finansowych i organizacyjnych.

3.7.1. System planowania strategicznego w województwach oparty jest na ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym a rozwijać będzie się w ramach nowych rozwiązań ustawowych i organizacyjnych w powiązaniu z procedurami wstępowania do UE...

3.7.2. Założenia pomocy państwa wobec systemów regionalnych opiera się głównie na współpracy z samorządami zainteresowanych resortów (transportu, przestrzenne planowanie krajowe, rozw. regionalny, mieszkalnictwo i rozw. miast, ochrona środ., finanse). Systemy finansowania oparte są na środkach własnych samorządu, wspieranych środkami unijnymi oraz ze strony administracji rządowej w ramach przedsięwzięć wspólnych.

(............)

3.8. Działalność operatorów i spedytorów na rynku usług przewozowych będzie wsparta przez państwo w zakresie przewozów kombinowanych i in. (bimodalne, itp). Wsparcie państwa realizowane w powiązaniu z systemem kolejowym i terminali przeładunkowych, w ramach reguł UE (odpowiednie mechanizmy fiskalne).

3.9. Państwo będzie inicjowało rozwój infrastruktury transportowej regionów, szczególnie w zakresie drogownictwa, kolei, lotnisk cywilnych, węzłów i terminali transportu kombinowanego, małych portów morskich i przystani.

3.10. Dziedziną o znaczeniu dla wsparcia podnoszenia sprawności, konkurencyjności na rynku transp. i ochrony przed uciążliwościami jest telematyka, z przetwarzaniem EDI, dokumentami i obrotem elektronicznym. Jej zastosowanie poprawi bezp. i sterowanie ruchem, rozwinie tworzenie i eksploatację baz danych dla zarządzania i planowania.

3.11. Perspektywy rozwoju transportu wodnego śródlądowego są ściśle uzależnione od popytu i możliwości przejęcia ładunków w znaczącym rozmiarze. Transport ten zamierza się utrzymywać na wyspecjalizowanych kierunkach i rejonach w ruchu towarowym i pasażerskim...

4. STRATEGIA ŚREDNIOTERMINOWA 2000 - 2006

4.1. Celem strategii średnioterminowej jest rozpoczęcie głębokich zmian strukturalnych, zarysowanych wyżej, w okresie przystępowania do UE. Proces ten podzielony jest na dwa etapy: (a) przygotowawczy oraz (b) dostosowawczy. Przyjęto, iż proces kończy się wraz z osiągnięciem stopnia integracji i osiągnięcia standardów co najmniej grupy kilku krajów członkowskich.

4.2. Wymogi akcesji do UE oznaczają następujące priorytety najwyższego rzędu:

• podniesienie nośności na sieci dróg międzynarodowych do 115 kN/oś,

• dostosowanie możliwości technicznych i organizacyjnych zarządu kolei do konieczności otwarcia rynku usług kolejowych i rozwój wzrostu konkurencyjności polskich przewoźników kolejowych,

• realizację systemu drogowego, kolejowego, portów morskich i żeglugi oraz lotnictwa w korytarzach transeuropejskich w zgodzie ze standardami technicznymi, uzgodnionymi w umowach międzynarodowych.

(.............)

4.4. Za cel operacyjny układu drogowego przyjmuje się:

• zdecydowaną poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego,

• podniesienie niezawodności mostów (nadrobienie zaległości w utrzymaniu, podniesienie nośności),

• poprawę standardu robót utrzymaniowych,

• nadrobienie zaległości w robotach modernizacyjnych (w tym - rehabilitacja nawierzchni),

• zaawansowanie budowy i modernizacji dróg w korytarzach TEN,

• powiązanie modernizacji mostów i szlaków wodnych z ochroną przeciwpowodziową.

4.5. Natomiast za cel operacyjny dla sieci linii kolejowych przyjmuje się:

- podniesienie sprawności najważniejszych szlaków kolejowych w tranzycie wschód - zachód, łącznie z infrastrukturą przejść granicznych na tych szlakach.

4.6. Reforma zarządzania drogownictwem ma na celu podniesienie efektywności gospodarowania, poprawę stanu technicznego dróg i jego dostosowanie do wymogów UE wraz z uruchomieniem zmian w realizacji programu budowy autostrad (poszerzenie katalogu partnerstwa publiczno-prywatnego, weryfikacja założeń technicznych, etapowanie realizacji w dost. do potrzeb ruchowych, możliwości finansów publ. i zaangażowania się podm. komercyjnych).

4.7. Zwiększenie operatywności lotnisk ma na celu przejęcie do tych portów możliwie znaczących potoków pasażerskich w tej części Europy, poprawę finansów i uzyskanie możliwości rozbudowy bazy technicznej portów lotniczych.

4.8. Przygotowywana jest prywatyzacja przedsiębiorstwa PLL LOT w celu dostosowania go do współdziałania w ramach szerokiego aliansu przewoźników w skali globalnej i utrzymania znaczącej pozycji w skali europejskiej i przewozów atlantyckich. Wymaga to utrzymania funkcji centralnego lotniska Warszawa Okęcie.

4.9. Porty morskie znajdują się w trudnej sytuacji ze wzgl. na ostrą konkurencję z innymi portami i z transportem lądowym w skali europejskiej. O powodzeniu ich restrukturyzacji musi decydować operatywność zarządów portów oraz spedytorów, w powiązaniu z realizacjami w zakresie transportu kombinowanego. Porty morskie podjęły wysiłek dostosowawczy do zmieniającej się struktury przeładunków i nowej sytuacji wobec przystąpienia kraju do UE.

4.10. Rozwój wodnego transportu śródlądowego będzie następował w oparciu o modernizowane urządzenia i drogi wodne, z uwzględn. wymogów ochrony przeciwpowodziowej i środ. naturalnego dolin rzecznych. Szersza aktywizacja turystyki wodnej to jedna z nowych możliwości. Operatorzy transp. wodnego będą działali na zas. komercyjnych.

4.11. Rozwiązanie problemów transportu w miastach i obszarach metropolitalnych jest wyzwaniem dla zdecentralizowanego państwa i znaczącej roli samorządu. Przyjmując wiodącą rolę samorządów w zarządzaniu transportem w obszarach zurbanizowanych - wsparcie państwa polegać będzie na dofinansowaniu najważn. przedsięwzięć inwestycyjnych z zakresu transp. zbiorowego, udzielaniu gwarancji kredytowych na przedsięwzięcia usprawniające systemy.

6. INSTRUMENTY WDRAŻANIA POLITYKI

6.1. Instrumenty prawne będą obejmować nowelizacje ustaw i tworzenie nowych aktów prawnych związanych z:

• uporządkowaniem kompetencji organów adm. publicznej, z przeniesieniem na samorządy obsługi mieszkańców,

• urynkowieniem realizacji zadań przez podm. gospodarcze, z uwzględn. wpływu kosztów zewnętrznych transportu,

• uporządkowaniem struktur adm. (rozdzielenie zadań o char. strategicznym od operacyjnych) i przepisów związanych z gospodarowaniem nieruchomościami i mieniem, podmiotów gospodarczych i obywateli,

W szczególności w sektorach transportowych przewiduje się:

w transporcie publicznym: 1) ustalenie organów administracji publicznej organizatorami transp. zbiorowego, 2) wprowadzenie zasady refundacji ulg przez organ je ustanawiający, 3) wprowadzenie w metropoliach związków lub porozumień transportowych, otrzymujących wsparcie państwa,

w drogownictwie: 1) uporządkowanie kompetencji organów rządowych i jedn. organizacyjnych odpow. za zarządzanie, 2) wprowadzenie przep. techniczno-budowlanych dot. utrzymania dróg i specyfiki dróg i mostów (uprawnienia budowlane), 3) wzmocnienie syst. gospodarowania nieruchomościami, 4) oddzielenie zarządzania od wykonawstwa, 5) uporządkowanie prawa na styku dróg, zagospodarowania przestrz. i przepisów o ochronie środowiska i przyrody,

w budowie autostrad płatnych: 1) poszerzenie partnerstwa publiczno-prywatnego, 2) wprowadzenie zasad kształtowania etapowania realizacji autostrad w zal. od uwarunkowań ruchowych, przestrzennych i finansowych, 3) wprowadzenie zasad opłat za przejazd niektórymi drogami, nie będącymi autostradami;

w kolejnictwie: 1) dokonanie przekształcenia PKP w zespół spółek, z wydzieleniem spółki zarządzania infrastrukturą, spółkami przewozowymi oraz spółką - agencją do przeprowadzenia operacji przekształceniowych,

w transporcie morskim uwzględnienie europejskiego światowego ładu transportowego,

w transporcie kombinowanym: poszerzenie mechanizmów wsparcia państwa tej formy transportu, szczególnie przez mechanizmy fiskalne,

w transporcie samochodowym: stałe podnoszenie wymagań technicznych, dopuszczenie kabotażu .

6.2. Instrumenty organizacyjne dotyczą zmian w strukturze resortu tigm w dostosowaniu do ustawy o działach administracji rządowej i dla zwiększenia skuteczności oddziaływania na realne procesy realizacji polityki. W odniesieniu do przedsiębiorstw i jednostek podporządkowanych resortowi zmiany prowadzić będą do wzmocnienia mechanizmów efektywnościowych zarządzania. W szczególności instrumenty te prowadzą do:

• wzmocnienia merytorycznego ministerstwa przez: 1) wyodrębnienie organizacyjne działalności w zakr. infrastruktury oraz regulacji rynku 2) koordynacji przedsięwzięć dotyczących przygotowania poszczególnych gałęzi transportu dla potrzeb obronnych, 3) oddzielenie w administracji publicznej zarządzania strategicznego od operacyjnego,

• wzmocnienia merytorycznego jednostek pomocniczych ministerstwa przez: 1) wprowadzenie menedżerskiego systemu realizacji zadań operacyjnych z ukierunkowaniem na efektywność w osiąganiu celów, poprawę standardów oraz obniżanie kosztów jednostkowych, 2) ustanowienie centrum studiów transportowych dla bieżącej obsługi Ministra TiGM w kreowaniu i wdrażaniu założeń polityki transportowej, 3) nadania jednostkom podległym Ministrowi charakteru zarządów lub inspekcji, odpowiedzialnych za wdrożenie założeń polityki transportowej,

• uporządkowanie struktur organizacyjnych drogownictwa w kierunku nadania GDDP charakteru zarządu dróg krajowych, ABiEA instytucji wyspecjalizowanej we wdrażaniu komercyjnego modelu realizacji programu budowy autostrad (w ramach strategii, ustalanej przez Ministra),

• przeprowadzenie restrukturyzacji (z prywatyzacją) przedsiębiorstw transportowych, w tym przedsiębiorstwa PKP, w kierunku wydzielenia działalności z zakresu infrastruktury kolejowej oraz stopniowego usamodzielnienia przedsiębiorstw przewozowych, działających na rynku usług przewozowych.

6.3. Instrumenty finansowe wynikają zarówno z ustaw specjalistycznych ", jak i z ustawy o finansach publicznych z wieloletnim formułowaniem programów modernizacyjnych; działania te w szczególności polegają na:

• dążeniu do zbilansowania wpływów i kosztów poszczególnych gałęzi,

• włączeniu zewnętrznego finansowania do poszczególnych przedsięwzięć (kredyt bankowy lub kupiecki, leasing, gwarancje, emisja obligacji); przez zewnętrzne finansowanie rozumiane są zarówno źródła pomocowe UE, kredyty MIF, jak i udział kapitałowy w ramach partnerstwa publiczno - prywatnego,

• bezwzględnym stosowaniu rachunku efektywności ekonomicznej poszczególnych przedsięwzięć inwestycyjnych, modernizacyjnych i z zakresu usprawnienia eksploatacji, także w ramach realizacji etapowych,

• wprowadzeniu mechanizmów pro-efektywnościowych do zarządzania z uzyskiwaniem stosownych efektów dla finansów publicznych.

6.4. Instrumenty związane z współpracą międzynarodową (współpraca z UE, MIF). Czynnikami realizacji są tu:

• dostosowywanie przedsięwzięć do szerszego kontekstu międzynarodowego i uzyskiwanie efektu synergii,

• racjonalizacja wydatków przez poddawanie przedsięwzięć ocenie wykwalifikowanych partnerów zewnętrznych,

• pobudzanie doświadczonych podmiotów inwestujących do aktywności w Polsce (wzmożenie konkurencji).

6.5 Instrumenty związane z współpracą samorządową dotyczą sfery legislacji oraz podejmowania wspólnych przedsięwzięć. W odniesieniu do samorządu terytorialnego chodzi o umocnienie instytucjonalne i stabilizację finansową, w sferze współpracy z samorządem gospodarczym chodzi o stabilizację mechanizmów regulacji rynku. Wspólne przedsięwzięcia dotyczyć mogą sytuacji, gdy zadania radykalnie przekraczają możliwości lokalnego samorządu z powodu np. warunków geograficznych a ogólne systemy finansowania nie mogą tego faktu bezstronnie uwzględnić (np. most przez dużą rzekę), lub gdy interes ogólnokrajowy wyrządza szkody lokalnej społeczności.

6.6. Instrumenty związane z poszerzeniem bazy społecznej podejmowania decyzji polegają przede wszystkim na uzyskiwaniu opinii społecznych we wczesnych fazach kształtowania polityki i poszczególnych rozwiązań dla minimalizowania konfliktów w fazie podejmowania decyzji realizacyjnych. Oznacza to, że w ramach procedur planowania przestrzennego oraz lokalizowania inwestycji rozwiązania zostaną poddane szerszym procedurom prezentacji i dyskusji publicznych, zaś w sferze bieżącej działalności administracji i gestorów infrastruktury zostaną wypracowane nowe mechanizmy informacji i konsultacji społecznej.

Źródło: http://www.mtig.gov.pl

1

1

---