1. Historia Wspólnej Polityki Rolnej
Rolnictwo zajmuje w UE miejsce specjalne, tak w jej strukturze ekonomicznej, jak socjalnej. Specyfika ta wynika z kilku faktów. Po drugiej wojnie światowej Europa borykała się z zapewnieniem samowystarczalności w zakresie produkcji żywności, wynikającym z tradycyjnej, małoobszarowej struktury rolnictwa oraz jego niskiej produktywności. Znaczne ubóstwo dużej liczby rolników i mieszkańców wsi zmuszało do stosowania protekcyjnej polityki cenowej w połączeniu z wybranymi elementami polityki rozwoju obszarów wiejskich, szczególnie na terenach o niskiej gęstości zaludnienia. Rolnictwo i przetwórstwo żywności należą ponadto do tych sektorów gospodarki, które charakteryzują się cykliczną naturą produkcji. Zasiane zboże, cielna krowa, wymagają czasu, by uzyskany produkt (ziarno, cielę) można było wykorzystać dla celów rynkowych. Kraje Unii charakteryzują się znacznym zróżnicowaniem pod względem ilości oraz jakości wytwarzanych produktów rolno-spożywczych, spowodowanym warunkami klimatycznymi, stosowanymi systemami zarządzania i żywienia zwierząt gospodarskich, poziomem wiedzy hodowlanej, itp.
Powstanie Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) miało sprzyjać realizacji następujących celów Treaty establishing the European Community, Art. 33 (ex Art. 39). :
wzrost produktywności rolnictwa poprzez promocję postępu technicznego i zapewnienie racjonalnego rozwoju w kierunku optymalnego wykorzystania czynników produkcji, w szczególności pracy,
zapewnienie odpowiedniego standardu życia dla rolników,
stabilizacja rynków rolnych,
zagwarantowanie zaopatrzenia rynku w żywność,
zapewnienie konsumentom żywności po racjonalnych cenach.
Cele te podlegają ciągłej ewolucji, co znajduje swe odbicie w kolejnych etapach reform polityki rolnej UE.
Powstanie WPR wiązało się z decyzją pierwszych sześciu członków Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej o stworzeniu wspólnotowej gospodarki żywnościowej (sektor rolno-spożywczy miał zawsze znaczenie strategiczne) oraz włączeniu jej w system wolnej wymiany handlowej. Rolnictwo podporządkowano zgodnie z Traktatem Rzymskim z 1957r. ogólnym zasadom w zakresie handlu i konkurencji. Stworzono jednak odstępstwa od tych reguł (Art. 32-38; ex Art. 38-421), co umożliwiło powstanie wspólnych organizacji rynkowych oraz kontrolę przepływu towarów.
2. Reformy Wspólnej Polityki Rolnej
Ubocznym efektem sukcesu, jakim niewątpliwie była WPR - pierwsza w historii zintegrowana i najbardziej rozwinięta wspólna polityka europejska, stały się różnorodne problemy. Rosnące nadwyżki produkcyjne spowodowały trudności ze sprzedażą produktów, wynikające z braku równowagi między podażą a wypłacalnym popytem na wiele produktów; dochody z rolnictwa przestały rosnąć, pogłębiały się różnice między gospodarstwami; zaostrzyła się konkurencja międzynarodowa. W połowie lat 80-tych zapasy większości głównych produktów, jak zboża, mleko, wołowina, osiągnęły niepokojący poziom, przy jednoczesnej stagnacji w wymianie handlowej. Sytuacja ta doprowadziła do znacznego zwiększenia wydatków na rolnictwo: między 1980 a 1984 rokiem nastąpiło podwojenie budżetu Sekcji Gwarancji Funduszu Rolnego.
Punktem zwrotnym w ewolucji WPR było zamrożenie poziomu wsparcia cen produktów rolnych na przełomie lat 1984/85. W roku 1984 wprowadzono kwoty mleczne w celu zahamowania wzrostu produkcji. Kolejny ważny krok stanowiło zastosowanie w 1988r. tzw. stabilizatorów (stabilizers), prowadzących do obniżek cen lub dotacji, jeśli całkowita produkcja danego towaru na terytorium UE przekraczała poziom maksymalnych gwarantowanych ilości. Ważnymi elementami systemu były: dobrowolne odłogowanie (set-aside) w zamian za finansową rekompensatę, pomoc przy rozszerzaniu niektórych rodzajów produkcji oraz zachęty do wycofywania się z działalności rolniczej.
Reforma MacSharry'ego
Zasadniczym etapem zmian WPR była tzw. reforma MacSharry'ego, przyjęta w maju 1992r. Reforma dotyczyła rynków zbóż, roślin oleistych i wysokobiałkowych, mleka, wołowiny oraz wprowadzała szereg działań strukturalnych, realizowanych przez kraje członkowskie w ramach programów wieloletnich.
W wyniku przeprowadzonych zmian WPR rynki rolne stały się bardziej zrównoważone, a wielkość zapasów publicznych uległa znacznej redukcji, szczególnie w przypadku zbóż. Ceny produktów rolnych zbliżyły się do cen światowych dzięki obniżeniu cen interwencyjnych, ale również dzięki korzystnej koniunkturze i znacznemu wzrostowi cen światowych. Umożliwiło to zmniejszenie środków na subsydia eksportowe, co z kolei odciążyło budżet unijny. Zwiększył się średni dochód z rolnictwa, sytuacja różniła się jednak w zależności od kraju członkowskiego i rodzaju produkcji. Nie zanotowano natomiast większych zmian na rynku wołowiny, dotkniętym po raz pierwszy w 1996 r. kryzysem choroby BSE oraz decyzjami GATT/WTO limitującymi możliwości dotowania eksportu. Ograniczenie wsparcia cenowego oraz wprowadzenie płatności bezpośrednich spowodowało większą przejrzystość pomocy dla rolników, a przez to lepszą kontrolę wydatków na WPR. Istotną wadą przeprowadzonej reformy był brak spójności programów realizowanych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, co prowadziło do ich niskiej efektywności.
Agenda 2000
Dalsze przesłanki reformowania polityki rolnej wynikały z niekorzystnych prognoz rozwoju sytuacji na rynkach rolnych UE w nadchodzących latach. Unia ponownie stała przed problemem nadprodukcji towarów rolnych, których nie mogła wyeksportować ze względu na zobowiązania wobec GATT/WTO. Istniała potrzeba poprawy konkurencyjności rolnictwa unijnego, zarówno na rynkach wewnętrznych, jak światowych. Planowane rozszerzenie UE o kraje Europy Środkowo-Centralnej i Cypr wymagało ponadto reformy budżetu unijnego i zasad finansowania kluczowych instrumentów unijnych, tzn. WPR i Funduszy Strukturalnych.
Przez prawie dwa lata trwała walka o zmianę polityki rolnej UE, która zakończyła się porozumieniem osiągniętym przez Radę Europejską w Berlinie w 1999r. Sprzeciw Francji, Portugalii, Irlandii i Hiszpanii oraz największej europejskiej organizacji rolniczej - COPA/COGECA, spowodował złagodzenie pierwotnych propozycji reform Komisji Europejskiej (KE) i przyjęcie zaproponowanego przez Niemcy stanowiska kompromisowego. Głównym założeniem Rady Europejskiej była raczej stabilizacja budżetu unijnego niż osiągnięcie celów kolejnej reformy WPR. Wydatki na rolnictwo (łącznie z rozwojem obszarów wiejskich) zostały określone na poziomie średnio 40,5 mld EURO na rok (indeksowane o 2 proc. rocznej inflacji). Wprowadzono nowe uregulowania prawne na wybranych rynkach rolnych: zbóż, roślin oleistych i wysokobiałkowych, skrobi ziemniaczanej, wołowiny, mleka oraz oliwy z oliwek, tytoniu i wina. Zaczęto propagować potrzebę zachowania wielofunkcyjnego charakteru rolnictwa unijnego (multifunctionality), wprowadzając nowe regulacje horyzontalne dotyczące ochrony środowiska, rozwoju obszarów wiejskich oraz zwiększenia bezpieczeństwa i jakości żywności, czyli instrumenty "drugiego filaru" CAP (Tabela 3).
Przegląd Średniookresowy 2003/2004
Zgodnie z konkluzjami Agendy 2000, Komisja Europejska została zobowiązana do przeprowadzenia najpóźniej do stycznia 2003 r. przeglądu funkcjonowania wybranych rynków, tj. zbóż, roślin oleistych i wysokobiałkowych, wołowiny, mleka oraz oceny unijnych wydatków rolnych. Zbliżające się rozszerzenie UE oraz konieczność objęcia zasadami polityki rolnej sektorów rolnych nowych krajów członkowskich przyczyniły się do rozpoczęcia debaty na temat konieczności wprowadzenia bardziej radykalnych niż do tej pory zmian WPR.
W lipcu 2002r. KE ogłosiła pierwszą wersję Przeglądu Średniookresowego WPR. Przedstawione propozycje mieściły się w dotychczasowych ustaleniach, odnoszących się do ram finansowych budżetu unijnego w latach 2000 - 2006r. Dokument wywołał wiele dyskusji. Według przeciwników MTR był zbyt radykalny i wykraczał poza mandat, jaki otrzymała KE na Szczycie Rady Europejskiej w Berlinie w 1999r. Ich zdaniem reforma powinna dotyczyć jedynie tych rynków rolnych, które funkcjonują w nieskuteczny sposób. Tak zasadnicze decyzje, jak wprowadzenie decoupling czy modulacji, należy podjąć dopiero podczas określania kolejnego pakietu finansowego UE na lata 2007-2013. Wiele kontrowersji budziła także redystrybucja dodatkowych środków uzyskanych z zastosowania wymienionych instrumentów. Podkreślano potrzebę przeprowadzenia badań analizujących wpływ propozycji KE na zatrudnienie i dochody rolników.
Z kolei zwolennicy argumentowali, że obecna polityka rolna zachęca rolników do intensywnej produkcji w celu otrzymania płatności bezpośrednich (np. w przypadku premii za bydło). Decoupling może ułatwić odejście od intensyfikacji rolnictwa, powodującej degradację środowiska naturalnego oraz umożliwić łatwiejsze dostosowanie rolników do faktycznych potrzeb rynku i konsumentów. Natomiast wprowadzenie modulacji będzie sprzyjać osiągnięciu równowagi między "pierwszym" (mechanizmy rynkowe) a "drugim filarem" CAP (rozwój obszarów wiejskich).
Wiele dyskusji wywołało również obligatoryjne przestrzeganie wymogów dotyczących jakości i bezpieczeństwa żywności, dobrostanu zwierząt oraz ochrony środowiska w gospodarstwach rolnych. Nowy element propozycji KE został zaproponowany pod presją opinii publicznej, zagrożonej ciągłymi kryzysami w sektorze spożywczym (dioksyny, choroba BSE, pryszczyca). Wyrażano jednak obawy, że wyższe standardy wpłyną na spadek dochodów rolników (wyższe koszty produkcji), a co za tym idzie obniżenie produkcji i niższy udział UE na rynkach światowych.
W czerwcu 2003 r. zawarto kompromis między Komisją, krajami członkowskimi oraz pozostałymi zainteresowanymi stronami w kwestii przyjęcia pakietu reform WPR. W 2004 r. zakończono reformy kolejnych rynków, tj. tytoniu, chmielu, bawełny, oliwy, natomiast w 2005 r. rynku cukru.
Nowa perspektywa finansowa 2007-2013
Negocjacje dotyczące polityki rolnej UE w ramach Nowej Perspektywy Finansowej na lata 2007-2013 już od początku były zdeterminowane ustaleniami podjętymi w październiku 2002r. (zamrożenia wydatków rolnych w I filarze WPR) oraz zatwierdzonym kształtem reformy WPR z 2003/2004r. Ostatecznie, negocjacje finansowe w Radzie UE zakończyły się redukcją środków unijnych na II filar WPR. Propozycja Komisji w tym zakresie została zredukowana o ponad 21 proc. (z poziomu 88,8 mld € do 69 mld €). Spośród pozostałych postanowień dotyczących rolnictwa należy także odnotować rozszerzenie możliwości korzystania z modulacji. Pozostawiając w mocy rozwiązania przyjęte podczas reformy WPR w 2003r., wprowadzono możliwość dobrowolnego podwyższenia stopy modulacji do 20% wydatków na I filar WPR. Ponadto ustalono, że Komisja Europejska przeprowadzi w 2008/2009r. całościowy przegląd, obejmujący wszystkie aspekty wydatków UE, w tym WPR.
3. Rozwój obszarów wiejskich
Komisja Europejska, przedkładając propozycję reformy WPR w 2003 r., dała jasny sygnał do zwiększania roli działań na rzecz wsi przy jednoczesnej redukcji ilości środków na I filar wspólnotowej polityki rolnej (płatności bezpośrednie). Temu służy modulacja dopłat bezpośrednich oraz propozycja utworzenia Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich, który ma integrować dotychczas rozproszone działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Propozycja jego utworzenia bezpośrednio wynika z zasady zawartej w projekcie nowej perspektywy finansowej 2007-2013: jeden obszar działania - jeden instrument; jeden fundusz - jeden program.
W nowym podejściu do problematyki rozwoju obszarów wiejskich KE wymienia trzy osie działań, które muszą być uwzględnione w przyszłej polityce rozwoju wsi:
wzrost konkurencyjności sektora rolnego poprzez wsparcie restrukturyzacji,
poprawa stanu środowiska naturalnego poprzez wspieranie zarządzania gruntami (Natura 2000),
poprawa jakości życia na obszarach wiejskich; promowanie dywersyfikacji działalności gospodarczej poprzez środki ukierunkowane na rolników i inne podmioty polityki wiejskiej.
Propozycje Komisji Europejskiej dotyczące reformy polityki rozwoju obszarów wiejskich wpisują się w szerszy kontekst ewolucji unijnej polityki rolnej, polegający na stopniowym rozszerzaniu celów tejże polityki poza wspieranie wyłącznie produkcji rolnej. Na znaczeniu zyskują działania na rzecz wsparcia edukacji, powstawania pozarolniczych miejsc pracy oraz ochrony środowiska naturalnego. Rozwój wsi przestaje być postrzegany jedynie przez pryzmat wzrostu efektywności produkcji rolnej. Co więcej, już we wstępie projektu rozporządzenia ustanawiającego EFRROW podkreśla się, iż polityka rozwoju obszarów wiejskich powinna się stać jednym z narzędzi realizowania celów Strategii Lizbońskiej.
Działania w ramach funduszu rozwoju wsi zostały pogrupowane w trzy osie, które są pochodną wymienionych powyżej priorytetów Komisji odnośnie polityki rozwoju obszarów wiejskich, a więc:
Oś priorytetowa I - poprawa konkurencyjności w sektorze rolnictwa i leśnictwa,
Oś priorytetowa II - gospodarowanie gruntami,
Oś priorytetowa III - podniesienie jakości życia na obszarach wiejskich i dywersyfikacja gospodarcza obszarów wiejskich,
Dodatkowo wyodrębniono inicjatywę LEADER.
Komisja określiła również minimalny poziom środków z Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich, które każde państwo członkowskie musi przeznaczyć na poszczególne osie priorytetowe:
10% na oś priorytetową I,
25% na oś II,
10% na oś III,
5% na działania w ramach inicjatywy LEADER.
Dodatkowo na dole strony można dodać linki do rozporządzenia ustanawiającego EFRROW oraz projektu PROW 07-13.
W ramach poszczególnych osi priorytetowych Komisja zawarła szereg działań szczegółowych. W rozporządzeniu wielokrotnie podkreśla się, że polityka rozwoju wsi musi być komplementarna w stosunku do innych polityk UE.
5