Literatura: Jerzy Malec, Dorota Malec „Historia administracji i myśli administracyjnej”, Kraków 2000, strony 13-27
Zasady organizacji nowożytnej administracji państwowej
Zasada resortowości.
Zasada centralizacji i decentralizacji.
Zasada koncentracji i dekoncentracji.
Zasada hierarchicznego podporządkowania.
Zasada kolegialności i jednoosobowego kierownictwa.
Zasada biurokratyzmu.
Korpus urzędniczy.
Granice działalności administracyjnej.
Kryteria kształtowania podziałów terytorialnych.
PODSTAWOWE ZASADY ORGANIZACJI NOWOŻYTNEJ ADMINISTRACJI PAŃSTWOWEJ
*Od idioty do idioty idzie sobie, panie złoty, papier. Wreszcie w męce, w wielkim pocie zwróci idiota idiocie papier. Konstanty Ildefons Gałczyński
*Cechy charakterystyczne działania nowoczesnej administracji wykształciły się w czasach monarchii absolutnych, w XVII i XVIII w,
*Były następnie uzupełniane i rozwijane przez naukę administracji i prawa administracyjnego.
*Tak powstały zasady organizacji administracji publicznej.
ZASADA RESORTOWOŚCI
*Zasada resortowości - jedna z najważniejszych zasad, na której zaczęto opierać działania nowożytnej administracji publicznej - wykształcona we Francji Ludwika XIII i Ludwika XIV
*Zgodnie z zasadą resortowości, wykonanie administracji państwa podzielono pomiędzy niezależne od siebie struktury organizacyjne - resorty.
*Początkowo na ich czele organy kolegialne, od XIX wieku - jednoosobowo działający ministrowie.
*Najważniejsze, najwcześniej wyodrębnione resorty:
- sprawy zagraniczne,
- skarbowość,
- wojskowość,
- sprawy wewnętrzne,
- wymiar sprawiedliwości.
*Kolejny wyodrębniony resort: sprawy wyznaniowe i oświatowe.
*Resort spraw wewnętrznych - odpowiedzialny za ogólną administrację państwa, podlegał postępującej specjalizacji - powstawały organy zarządzające wyodrębnionymi działami - pocztą, komunikacją, lasami, górnictwem, opieką społeczną itp.
*W resortach stopniowo kształtowały się swoiste metody i formy wykonywania administracji, związanych ze specyfiką prowadzonej działalności.
*Postępująca od XIX wieku rozbudowa struktur resortowych - tworzenie nowych organów obok już istniejących, prowadziła często do nadmiernego skomplikowania i zawisłości w obrębie aparatu centralnego, dublowania wielu czynności, a w rezultacie do sporów kompetencyjnych pomiędzy poszczególnymi organami państwa.
PRZECIWDZIAŁAĆ TEMU MIAŁO:
*na szczeblu centralnym koordynowanie działań różnych resortów - np., za pośrednictwem kolegialnej rady ministrów,
*natomiast w terenie:
- zespalanie agend kilku ministrów w ręku jednego i tego samego pionu organizacyjnego (administracja zespolona),
- tworzenie odrębnych pionów administracji, podporządkowanych hierarchicznie poszczególnym ministrom (administracja niezespolona, administracja specjalna).
*Zasada zespolenia pozwalała zmniejszać ujemne skutki skrajnej resortowości.
*Zasada specjalizacji prowadziła do silniejszego związania pionów administracji specjalnej (wojskowej, wymiaru sprawiedliwości, wyznaniowej, szkolnej, gospodarczej, pocztowej itp.) z administracją centralną, zwiększała stopień fachowości i koncentracji na specyficznym przedmiocie działania.
* Resortowy system organizacyjny administracji państwowej przyjął się w większości państw europejskich już w XVIII wieku.
*Po Francji oparły się na nim: Prusy, Austria oraz inne państwa niemieckie, księstwa włoskie, Belgia, Holandia, kraje skandynawskie, Rosja, a także Polska w II połowie XVIII stulecia.
*Pierwotna równość wszystkich resortów nie przetrwała długo.
*Dominującą rolę zaczął odgrywać resort skarbu oraz resort spraw wewnętrznych.
*Prowadziło to w do powstania tzw. Państw policyjnych, w których poddany pozbawiony był jakiejkolwiek gwarancji respektowania swoich praw podmiotowych.
Ministrowie w Rzeczypospolitej Obojga Narodów. Istniały osobne urzędy dla Korony Królestwa polskiego i Wielkiego Księstwa Litewskiego o identycznych kompetencjach w ramach każdego z państw.
*Ministrami byli:
- kanclerz wielki koronny i kanclerz wielki litewski,
- podkanclerzy koronny i podkanclerzy litewski,
- marszałek wielki koronny marszałek wielki litewski,
- marszałek nadworny koronny i marszałek nadworny litewski,
- podskarbi wielki koronny i podskarbi wielki litewski.
Z racji sprawowanego urzędu wchodzili oni do Senatu.
*Ministrami byli także:
- hetman wielki koronny i hetman wielki litewski,
- hetman polny koronny, hetman polny litewski,
- podskarbi nadworny koronny i podskarbi nadworny litewski.
Kanclerz wielki koronny - kanclerz wielki litewski
*Urzędnik kierujący kancelarią monarchy oraz odpowiadający za politykę zagraniczną.
*Utarło się, iż kanclerz koronny kieruje polityką zagraniczną wobec państwa Europy Zachodniej, zaś kanclerz wielki litewski wobec Rosji.
*Kanclerz koronny - pierwszy urzędnik państwa dbającym o praworządność i pilnującym by król przestrzegał praw i zachowywał pacta conventa.
*Przewodził sądowi królewskiemu - Asesorii.
Podkanclerzy koronny - podkanclerzy litewski
*Formalnie zastępca kanclerza, ale nie podwładny.
*Zakres kompetencji - identyczny jak kanclerza wielkiego.
(fot. Hugo Kołłątaj 1750-1812 podkanclerz od 1791)
Marszałek wielki koronny - marszałek wielki litewski
*Pierwszy „minister” w Koronie.
*Kompetencje zbliżone do współczesnego ministra spraw wewnętrznych, w tym m.in.:
- bezpieczeństwo osobiste monarchy,
- sąd marszałkowski,
- straż marszałka,
- ustanawiał i kontrolował ceny, nadzorował wagi i miary,
- przyjmował jako pierwszy zagraniczne poselstwa,
- zwoływał posiedzenia senatu, którym przewodniczył,
- w czasie bezkrólewia, organizował elekcje i dbał o jej spokojny przebieg.
(fot. Laski marszałkowskie - oznaka władzy marszałka, Łukasz Opaliński 1581-1654 Marszałek wielki koronny 1634-1650)
Marszałek nadworny koronny - marszałek nadworny litewski
*Zakres kompetencji:
- zastępca marszałka wielkiego,
- nadzór nad dworem królewskim - wielkoksiążęcym.
Podskarbi wielki koronny - podskarbi wielki litewski
*Kompetencje - zbliżone do uprawnień dzisiejszego ministra skarbu, finansów i szefa banku centralnego:
- piecza i zarządzanie skarbem publicznym i mennicą państwową,
- wypłata żołdu wojsku,
- kontrola ściągania podatków.
*Nadużycia - podskarbi był praktycznie bezkarny:
- liczne nadużycia i fałszerstwa,
- częste fałszowane dane, by ukryć korupcję i malwersacje,
- nagminne wystawianie fałszywych kwitów itp.
(fot. Dwa klucze - herb podskarbich wielkich koronnych)
Hetman wielki koronny - hetman wielki litewski
Dowódca armii polskiej - litewskiej
Ogólna administracja wojska w czasie pokoju.
Hetman polny koronny i hetman polny litewski
Zastępcy hetmanów wielkich. Zwykle w polu strzegąc granice.
(fot. Jan Klemens Branicki 1689-1771, Hetman wielki koronny od 1752)
(fot. Szymon Kossakowski 1741 - 1794, ostatni hetman wielki litewski)
ZASADY CENTRALIZACJI I DECENTRALIZACJI
Kolejne fundamentalne zasady:
*zasada centralizacji (centralizacji) oraz przeciwstawną jej -
*zasada decentralizacji.
- Zasada centralizacji - oznaczała podporządkowanie organów niższego stopnia organom nadrzędnym oraz skupianie decyzji w organach centralnych i naczelnych.
- Zasada decentralizacji - zakładała brak tej zależności i rozkład uprawnień decyzyjnych pomiędzy władze centralne i lokalne (terytorialne).
*Centralizacja - zakładała brak samodzielności organów niższego szczebla i ścisłe uzależnienie od struktur nadrzędnych, które kierują ich pracą.
*Na pojęcie centralizacji składają się zależności:
- osobowa,
- i służbowa.
Zależność osobowa związana była z decydowaniem o przyjęciu do służby, dysponowaniem osobą pełniącą funkcję w organie administracyjnym itp.
Zależność służbowa wiązała się z kolei z upoważnieniem do wydawania poleceń służbowych, czy też wyznaczaniem kierunków działania organu podległego.
*Szczególnie charakterystyczne było stosowanie od XVII wieku zasady centralizacji w absolutnych państwach policyjnych.
*W mniejszym stopniu występowała ona w tzw. Republikach, do których zaliczyć możemy Polskę epoki stanisławowskiej.
*W XIX wieku wywarła znaczny wpływ na rozwiązania przyjęte w napoleońskiej Francji, ale także w państwach Europy Środkowowschodniej.
*W przypadku decentralizacji brakowało wspomnianych zależności (osobowych i służbowych) - w ich miejsce rozwijała się samodzielności i niezależności podmiotów.
*Organy zdecentralizowane nie mogą być adresatem poleceń służbowych, a jego decyzje nie mogą być zmieniane lub uchylane w trybie nadzoru.
*W XIX wieku podstawową formę decentralizacji stanowił samorząd, którego istotą było powierzenie zarządu sprawami publicznymi samym zainteresowanym - czyli zrzeszeniu obywateli.
*Samorząd mógł mieć:
- charakter terytorialny (zrzeszanie mieszkańców danego obszaru),
- zawodowy (korporacje lekarskie, adwokackie, notarialne itp.)
- lub gospodarczy (korporacje przemysłowo - handlowe, rzemieślnicze, rolnicze).
*Inne formy decentralizacji, oparte nie na czynniku osobowym, lecz majątkowym (przedsiębiorstwo i zakład administracyjny), pojawiły się lub zaczęły odgrywać znaczniejszą rolę dopiero w XX w.
*Z zasadami centralizacji i decentralizacji ściśle wiążą się dwie inne zasady:
- koncentracji,
- dekoncentracji,
Wykształcone głównie na gruncie niemieckiej nauki prawa w XIX w.
*Koncentracja - mamy do czynienia wówczas, gdy kompetencje przyznane administracji państwowej mają być spełniane przez szczeble wyższe, zwłaszcza przez szczebel centralny.
*Następuje wówczas skupienie decyzji z reguły w jednych rękach (ministra, wojewody, gubernatora itp.)
*Dekoncentracja polegała natomiast na powierzeniu kompetencji administracyjnych także organom terenowym, zwłaszcza szczebla podstawowego, co prowadzi do rozłożenia prawa decyzji i odpowiedzialności pomiędzy różne czynniki, niezależnie od tego, czy orany niższego stopnia mają jakikolwiek zakres niezależności od organów nadrzędnych.
ZASADA HIERARCHICZNEGO PODPORZĄDKOWANIA
*Zasada hierarchicznego podporządkowania (hierarchicznej zależności) była najwcześniej wykształconą zasadą organizacyjną.
*Działo się tak ze względu na powiązania pomiędzy organami administracji, zwłaszcza na zakres podporządkowania organów niższego szczebla organom nadrzędnym.
*Geneza- w starożytności, zwłaszcza w despotiach wschodnich:
- panujący posiadał pełnię władzy nad całym aparatem terenowym,
- zależność wynikała z norm etycznych oraz religijnych,
- z boskiej legitymacji władzy monarszej,
- sprawowanie władzy „z boskiej łaski” - Dei gratiae.
*Hierarchiczność - także w zależności urzędników niższego szczebla od swych bezpośrednich przełożonych, reprezentujących wobec nich wyższe szczeble władzy - a na szczycie - osobę władcy.
*W czasach nowożytnych zasadę hierarchicznej zależności najpełniej stosowano w monarchiach absolutnych.
*Władca (upoważnieni urzędnicy centralni):
- decydowali o obsadzie stanowisk, awansach, karach, odpowiedzialności służbowej itp. - podległość pod względem osobowym:
mogli wydawać organom niższego szczebla wiążące polecenia i dyrektywy w odniesieniu do całego zakresu ich działania - podległość pod względem służbowym.
*Niewykonanie polecenia służbowego - groziło urzędnikowi różnymi sankcjami.
*Cecha charakterystyczna - brak prawnej niezawisłości organów podległych w stosunku do nadrzędnych.
*System administracji oparty na zasadzie hierarchicznej zależności
był systemem centralistycznym.
Podlegał także zasadzie koncentracji.
*Na przełomie XVIII i XIX wieku powyższy system administracyjny był charakterystyczny i obowiązywał w państwach,
opartych na zasadzie praworządności - szczególnie we Francji napoleońskiej, krajach czerpiących z niej wzory ustrojowe,
w rym w Księstwie Warszawskim.
*Istotną różnicę stanowiło jednak oparcie wszelkich działań organów administracji, w tym także zasad podległości służbowej na przepisach stanowionego prawa. Nie zaś - jak wcześniej - wyłącznie na woli panującego.
ZASADA KOLEGIALNOŚCI I JDNOOSOBOWEGO KIEROWNICTWA
* Aspekty rozpatrywania kolegialności i jednoosobowości:
- aspekt strukturalny.
- aspekt funkcjonalny.
* Aspekt strukturalny - ma charakter ilościowy i różnicuje oba pojęcia
w zależności od liczby osób tworzących dany organ:
- gdy na czele stoi grupa osób, mówimy o strukturze kolegialnej,
- gdy jednostka - o organie jednoosobowym.
* Aspekt funkcjonalny- odnosi się do uzależnienia podejmowania decyzji od aktywności grupy lub jednostki. Uznanie danego organu za w pełni kolegialny lub w pełni jednoosobowy wymaga spełnienia obu aspektów jednocześnie
*Zasada kolegialności - charakterystyczna cecha administracji XVII i XVIII w
* Decyzje podejmowane większością głosów członków obecnych na posiedzeniu organu administracyjnego.
* Uważano, że kolegialność zapewnia:
- wzajemną samokontrolę osób wchodzących w skład gremium decyzyjnego.
- ogranicza skorumpowanie administracji
- utrudnia działania sprzeczne z prawem.
- lepsze przygotowanie merytoryczne określonej sprawy
*Ograniczano też w ten sposób polityczne wpływy władzy najwyższej.
* Wzrost liczby spraw i ich złożoność - wymusiło korzystanie przez kolegia
z pomocy rozbudowującego się aparatu urzędniczego o charakterze biurokratycznym.
* Rozbudowa administracji prowadziła do odchodzenia od zasady kolegialności, gdyż przez swą ociężałość i zrutynizowanie -hamowała tempo załatwiania spraw.
*Zgodnie z zasadą kolegialności kształtowano administrację - głównie centralne organy resortowe - w monarchiach absolutnych oraz w XVIII-w wiecznych republikach.
* W 2. pol. XVIII w. oparto na niej nowo tworzoną strukturę administracji w Polsce - wskutek braku tradycji biurokratycznych, kolegia miały charakter nieurzędniczy i niefachowy.
* Zasada jednoosobowości - wprowadzona na szeroką skalę w pocz. XIX w
pod wpływem rozwiązań francuskich.
* Polegała na ześrodkowaniu całego zakresu przekazanej władzy oraz powierzeniu wyłącznego prawa podejmowania decyzji jednej o sobie —»
* We władzach centralnych - ministrowi stojącemu na czele resortu.
* Minister - rozstrzyga osobiście lub za pośrednictwem swoich podwładnych w ramach dekoncentracji wewnętrznej - w każdym wypadku ponosząc odpowiedzialność za zapadłe rozstrzygniecie
* Zaletą zasady jednoosobowości - szybkość i sprawność działania. jak również wyraźne określenie
osoby odpowiedzialnej za wydaną decyzję
* Wady zasady jednoosobowości - ryzyko arbitralności rozstrzygnięć.
Zasadę jednoosobowości (system „ ministerialny"), za napoleońską Francją, przyjęły:
- Rosja w latach 1802-1811
- Prasy w 1808 r,
- Bawaria w lalach 1799-1808,
- Wirtembergia w 1805 r.
- Austria w roku 1848.
- Dania w roku 1848
ZASADA BIUROKRATYZMU
*Zasada biurokratyzmu - pojawiła się w okresie monarchii absolutnej, wymuszona potrzebą specjalizacji i fachowości aparatu urzędniczego.
* Biurokracja stanowiła hierarchiczną organizację, opartą na zależności służbowej miedzy zwierzchnikiem a podwładnym.
* Personel aparatu biurokratycznego pobierał stale wynagrodzenie pieniężne
*Obsada stanowisk - przede wszystkim kryterium kwalifikacji, co umożliwiało uzyskiwanie urzędów także przez osoby spoza warstw uprzywilejowanych.
*Sprawowanie urzędu często wiązało się z nabyciem szlachectwa, co prowadziło do wykształcenia się warstwy tzw. szlachty urzędniczej.
Szlachta urzędnicza w Europie
*Francja- noblesse de robe - szlachta w todze, w XVIII - wiecznej Francji nobilitowano kilkanaście tysięcy osób, z czego większość stanowili urzędnicy.
*Austria - w XVIII i XIX w.- ponad 12 tysięcy nobilitacji, w tym 1/3 wiązała się z pełnionym urzędem.
*Rosja - obowiązywała zasada, według której osoby osiągające odpowiedni szczebel w karierze urzędniczej automatycznie uzyskiwali szlachectwo osobiste bądź dziedziczne.
Pojęcie biurokratyzmu
* Sformułowane we Francji w 1747, przez Vincenta de Gournay - twórcę typowego dla liberalizmu gospodarczego hasła: laissez faire, laissez passer - dajcie nam swobodę działania i ruchu - wolność zarobkownia i handlu, oznaczającego, że państwo powinno, ograniczając swe funkcje, zezwolić wszystkim na dowolność działań i na samoczynne przemijanie rzeczy i zjawisk.
* Początkowo biurokratyzm wiązał się systemem biuralizmu -
oparcia administracji na biurach złożonych z urzędników.
*Biurokracja w znaczeniu funkcjonalnym - „rządy urzędników”, których częstą wadą było dążenie aparatu urzędniczego do wychodzenia poza przepisane mu, służebne wobec społeczeństwa, role.
* Biurokracja w znaczeniu podmiotowym - wiązała się ścisłe z pojawieniem się warstwy zawodowych funkcjonariuszy - tzw. korpusu urzędniczego.
* Biurokratyzm był konsekwencją centralizmu
i hierarchicznej struktury władz.
* Biurokratyzm - cechą charakterystyczną nowoczesnej administracji.
* Od XIX w biurokracja nierozerwalnie wiąże się z administracją publiczną.
* Lata 30. i 40. XIX w., początkowo w Niemczech, upowszechniło się negatywne rozumienie biurokracji jako synonimu wad administracji oaz dysfunkcji organizacyjnej.
* Był to skutek pojawienia się skłonności do
nadmiernego formalizowania pracy i stanowiska,
a także z postępującym przerostem personelu administracyjnego.
* Pojecie biurokratyzmu stopniowo poczęło nabierać
zabarwienia głównie pejoratywnego.
* Dziś kojarzone jest często w języku potocznym z wadami administracji.
Przełom XIX i XX w. - Max Weber sformułował neutralne rozumienie biurokracji.
Idealnemu systemowi biurokratycznemu przypisywał on następujące cechy:
* Zawodowy charakter administracji, oznaczający pełnienie funkcji urzędniczych w sposób profesjonalny (fachowy), związany ponadto z określonym wynagrodzeniem, stanowiącym podstawowe źródło utrzymania.
* Specjalizacja w załatwianiu określonych kategorii spraw, a także związany z tym poziomy i pionowy podział pracy.
- Poziomy podział pracy - polegać miał na rozgraniczeniu zadań pomiędzy urzędnikami tego samego szczebla, na podstawie kryterium rzeczowego (rodzaj załatwianych spraw).
- Pionowy podział pracy - oznaczał podział pracy miedzy urzędników różnych szczebli.
Związane z tym było ścisłe sprecyzowanie zadań, co miało przeciwdziałać powstawaniu kolizji i sporów kompetencyjnych.
* Hierarchiczność struktury władzy, zakładająca podległość organów
niższego szczebla organom nadrzędnym pod względem osobowym i służbowym,
* Tworzenie norm generalnych, określających działalność
aparatu biurokratycznego w sposób jednolity.
* System biurokratyczny - stał się jedną z najistotniejszych instytucji państwa absolutnego, a następnie państwa burżuazyjnego.
*Biurokratyzm prowadził do racjonalizacji władzy państwowej,
usprawniając działania nowoczesnej organizacji zarządu państwem
* Przyjęcie systemu biurokratycznego powodowało konieczność
zatrudnienia przez aparat administracyjny coraz większej liczby zawodowych urzędników, co prowadziło do powstania korpusu państwowej służby cywilnej.
Prawo Parkinsona
Praca rozszerza się wprost proporcjonalnie do czasu wyznaczonego do jej wykonania.
Prawo to odnosi się do organizacji formalnych typu biurokratycznego jeżeli urzędnik ma określony czas na wykonanie danego zadania, zadanie to zostanie wykonane w możliwie najpóźniejszym terminie.
KORPUS URZĘDNICZY
*Budowanie scentralizowanej monarchii absolutnej wymagało stworzenie nowoczesnego aparatu zarządu państwem — zatrudnienia w nim ludzi:
- posiadających odpowiednie wykształcenie i kompetencji'
- posłusznych woli władcy.
* Praca dla państwa zapewniała urzędnikom byt i możliwość awansu społecznego.
* Wyodrębniła się nowa warstwa: urzędników, określanej też jako stan urzędniczy.
* Pochodzenie urzędników -
najczęściej z drobnej szlachty oraz mieszczaństwa.
* Uposażenie urzędników - pensje ze skarbu państwa, z czasem także uposażenia emerytalne f
*Początkowo wynagrodzenie było stosunkowo niskie, wręcz symbolicznie
- w monarchii pruskiej było ono przynajmniej regularnie wypłacane
- w wielu państwach następowało ze znacznym opóźnieniem.
często u niepełnym wymiarze. * Prowadziło to do...
uzupełniania dochodów pieniędzmi otrzymanymi od interesantów, co rodziło rosnącą na coraz większą skalę korupcję urzędniczą.
*Cechy charakterystyczne powstającego stanu urzędniczego:
sprzedawalność urzędów- kupowano je wprost od monarchy lub dotychczasowych posiadaczy (warunki - wiek i odpowiednie wykształcenie),
korpus urzędniczy posiadał odrębny status prawny - zapewniający trwałość stosunku służbowego.
*Praktyczna niezależność urzędników od władzy królewskiej - powodowała konieczność tworzenia równoległych, w pełni biurokratycznych struktur - dublujących istniejące.
*W Niemczech - stosunek państwowej służby cywilnej zaliczano
do sfery prawa prywatnego! państwo pozbawiając urzędu nie mogło.
bez odpowiedniej procedury (sądowej lub dyscyplinarnej), odebrać prawa do uposażenia.
*We Francji służba państwowa traktowana była jako udział w wykonywaniu suwerenności państwowej, co osłabiało w pewnym stopniu stabilizację urzędników, bowiem zmiany w obsadzie personalnej mogły być dokonywane w następstwie przemian politycznych Nic korzystano zresztą z tego nadmiernie.
*W Rosji, w XVIII wieku wprowadzono obowiązek odbywania przez całą szlachtę służby publicznej (cywilnej lub wojskowej), trwała ona w zasadzie dożywotnio.
Ze względu na opór szlachty system ten nie przetrwał długo.
Zasada fachowości korpusu urzędniczego
* Dostęp do urzędów - uzależniano od posiadania przez kandydata odpowiednich kwalifikacji.
* Powstawanie formacji profesjonalnej kadry administracyjnej.
posiadającej odpowiednie wykształcenie - często akademickie uzupełnione przez praktyką w administracji.
* Awans - uzależniano od zdania egzaminu przed specjalną komisją.
*W krajach niemieckich kształcenie przyszłych kadr urzędniczych
już w XVIII w. prowadziły katedry kameralistyki i nauki policji
działające na większości uniwersytetów.
*We Francji - powstające wyższe szkoły techniczne.
*Od XIX wieku podstawą przygotowania merytorycznego urzędników byty głównie- studia prawnicze (Niemcy, Księstwo Warszawskie, Królestwo Polskie) politechniczne lub administracyjne (Francja)
*Stabilizacja zatrudnienia, zawodowy charakter korpusu urzędniczego, stałość uposażenia, z czasem także prawo do rent i emerytur, powodowały stopniowe alienowanie się tej grupy od społeczeństwa, a w rezultacie jej kastowość.
*Towarzyszyła temu skłonność do formalizmu i tendencyjnego załatwiania spraw, z wyraźnym eksponowaniem interesu władzy.
*Było to tym łatwiejsze, że zażalenia ze strony ludności na decyzje urzędników rozpatrywane były przez te same organy, które je wydały.
*Stan ten zmienił się w XIX wieku, dzięki poddaniu działań administracji prawu oraz powstanie instytucji sądowej kontroli administracji.
GRANICE DZIAŁALNOŚCI ADMINISTRACYJNEJ
* Od XIX wieku - po poddaniu administracji rządom prawa -granice działalności administracyjnej określały dwie nowe zasady:
1) zasada legalności (praworządności),
2) zasada odpowiedzialności za wyrządzone szkody.
*Zasada legalności - polega na związaniu administracji prawem.
Już fizjokraci - w ramach programu absolutyzmu praworządnego (despotisme legal), domagali się przestrzegania przepisów prawa przez cały aparat państwowy, w tym przez monarchę.
• W XIX w., a zwłaszcza w okresie państwa prawnego, w prowadzono wymóg zgodności aktów administracyjnych z ustawami oraz - stojące na straży tej zgodności -sądownictwo administracyjne.
• Odtąd odwołania obywateli od nielegalnych decyzji administracyjnych
zaczęły rozpatrywać niezawisłe od administracji organy.
* Zasada odpowiedzialności - urzędnika, jak i państwa,
za szkody wyrządzone obywatelom przez administracje w związku z wykonywaniem jej funkcji pojawiła się również w XIX wieku.
* W monarchii absolutnej jednostka pozostawała bezbronna wobec nadużyć ze strony administracji,
stąd odpowiedzialność odszkodowawcza organu administracji na drodze sądowej, czy jakiejkolwiek innej, była wykluczona.
*Francuska doktryna rewolucyjna oraz zasady przyjęte w państwie prawnym spowodowały, że - podobnie jak w stosunkach cywilnoprawnych - szkody wyrządzone obywatelom przez organ administracji państwowej zaczęły rodzi określone skutki prawne.
*Uznano, że obowiązek odszkodowawczy nie tylko gwarantuje lepszą ochronę interesów obywateli, lecz także wpływa korzystnie na sprawność funkcjonowania aparatu administracyjnego.
KRYTERIA KSZTAŁTOWANIA PODZIAŁÓW TERYTORIALNYCH
Rodzaje podziału terytorialnego:
- podstawowy (zasadniczy),
- pomocniczy,
- dla celów specjalnych.
* Zasadniczy podział terytorialny -
dokonywany jest z reguły na potrzeby organów administracji rządowej ogólnej oraz samorządu terytorialnego.
* Podział pomocniczy dokonywany jest na potrzeby organów o charakterze pomocniczym w stosunku do wyżej wymienionych (np. podział gminy na sołectwa)
*Podziały specjalne służą realizacji zadań, których wykonanie w ramach podziału zasadniczego nie jest uzasadnione (np. na cele administracji wojskowej).
*Wg. współczesnej nauki korzystne jest występowanie jak najmniejszej liczby podziałów specjalnych oraz dostosowanie administracji specjalnej do podziału zasadniczego.
*Rozróżnia się dwa systemy podziału terytorialnego;
- podział typu historycznego,
- podział typu racjonalistycznego.
*Podziały historyczne kształtowane były na drodze wielowiekowego rozwoju, zmieniając się z upływem czasu w niewielkim stopniu.
*Według podziałów racjonalistycznych, charakterystycznych od XIX wieku, nowe jednostki tworzono w oderwaniu od tradycji historycznych, opierając się na przesłankach geograficznych, demograficznych, ekonomicznych, komunikacyjnych itp., uwzględniających aktualne potrzeby kraju.
*Podziały historyczne - charakterystyczne do końca XVIII wieku, występują do dziś min, w:
- Szwecji (podział na lan - „ziemie" - regiony ukształtowane od przełomu XVI i XVII wieku),
- Anglii (z podziałem na hrabstwa i parafie),
- Holandii (prowincje).
- Szwajcarii (kaniony).
- USA (stany),
- Austrii (kraje),
choć dokonywano pewnych korekt wprowadzających elementy racjonalizmu.
8