REPUBLIKA FEDERALNA NIEMIEC

I. Podstawy konstytucyjne

Przepisy o randze konstytucyjnej, kształtujšce ustrój współczesnych Niemiec, zawarte sš w Ustawie Zasadniczej (Grundgesetz), uchwalonej 24 maja 1949 r., w czasie powojennego podziału Niemiec z 24 maja 1949 r. na cztery strefy okupacyjne. Tłumaczy to nazwę tego aktu: uchwalenie „konstytucji" chciano przesunšć do zjednoczenia Niemiec (por. pierwotny tekst art. 146 UZ), a dšżenie do tego zjednoczenia ujęto w Ustawie Zasadniczej (w jej preambule) jako podstawowy cel działania nowo ukształtowanej państwowości niemieckiej. Jak wiadomo jednak, w teorii prawa konstytucyjnego określenie „ustawa zasadnicza" uważane jest za synonim określenia „konstytucja", a określeń pochodnych od tego ostatniego używa sama UZ w sytuacjach, gdy ewidentnie chodzi o kwestie zawarte w „Ustawie Zasadniczej z 24 maja 1949 r.", jak na przykład w określeniach o „sprzeczności z konstytucjš" (por. art. 21 ust. 2 czy art. 100 ust. 1).

Akt ten przez ponad 40 łat obowiązywał jedynie na terenach byłych trzech zachodnich stref okupacyjnych. Status okupacyjny zniesiono zresztš na tym terytorium dopiero w 1955 r. i do tego też roku suwerenność międzynarodowa RFN była mocno ograniczona. ewne ograniczenia pozostawały w mocy nawet po tej dacie, aż do ustaleń konferencji międzynarodowej (cztery byłe mocarstwa okupacyjne plus dwa państwa niemieckie) z 12 wrzeœnia 1990 r. Jednak mimo zjednoczenia Niemiec w tymże roku i mimo szerokich yskusji, nie podjęto formalnej procedury uchwalenia nowej kon-tytuq'i i roję (.ę nadal spełnia Ustawa Zasadnicza. Niemniej dysku-)a ta doprowadziła do uchwalenia istotnych nowelizacji, ale profil tego art. 146 w nowym brzmieniu nadal zapowiada uchwalenie „formalnej „konstytucji". Dla całości tych uwag można wska na podstawie art. 140 UZ pięć artykułów tzw. konstytucji wp' ' I skiej (Konstytucji Niemiec z 11 sierpnia 1919 r.), dotyczšcych innych aspektów wolnoœci sumienia i wyznania oraz pozycji kn łów, zostało włšczonych jako częœć składowa UZ.

Ustawę Zasadniczš uchwaliło specjalne ciało, tzw. Racu p łamentarna, składajšca się z delegatów wyłonionych przez pari " menty krajowe. Zgodnie z poczynionym wczeœniej zastrzeżenie została zatwierdzona przez władze okupacyjne. „Kraje" (Laendp \ utworzono już wcześniej zarzšdzeniami dowódców wojsk alianckie administrujšcych każdš ze stref okupacyjnych. Kraje strefy radzieckiej nie brały jednak udziału w wyłonieniu Rady Parlamentarnej. Pn uchwaleniu przez Radę Parlamentarną tekst UZ został poddany zatwierdzeniu przez parlamenty krajowe, z wymogiem ratyfikacji co najmniej przez 2/3 z nich. Ratyfikaq'i odmówiła jedynie Bawaria Trybu tego nie stosuje się już oczywiście do dalszych zmian konstytucyjnych.

Na rozwišzania UZ bezpośredni wpływ wywarły doświadczenia okresu Republiki Weimarskiej, której konstytucja nie zdołała zapobiec upadkowi demokracji i likwidacji praw obywatelskich i w intencji wyeliminowania takich zagrożeń znaleźć można wytłumaczenie wielu rozwišzań UZ. Nie można też negować pewnego wpływu całej tradycji konstytucyjnej Niemiec. Innym jej Ÿródłem sš wytyczne mocarstw okupacyjnych, które musiały być uwzględnione przez twórców UZ, co zaznaczyło się zwłaszcza w szczegółowych rozwišzaniach zasady federalizmu oraz we wprowadzeniu sądownictwa konstytucyjnego. Jej postanowienia noszš też cechy kompromisu między dwiema największymi ówczesnymi siłami politycznymi: partiš socjaldemokratyczną i chrześcijańsko-demokratycznš. Ustawa Zasadnicza jest aktem o średnim stopniu sztywności: dla jej zmiany potrzeba uchwały Parlamentu Federalnego, a następnie Rady Federalnej, podjętych większoœciš 2/3 głosów. Wszelako kilka zasad konstytucyjnych uznanych zostało w art. 79 ust. 3 (który odsyła również do art. 1 i 20) za niepodlegajšce zmianom, a więc za absolutnie sztywne. Sš to zasady: suwerennoœci Narodu (państwa demokratycznego), zasada państwa socjalnego, zasada federalizmu opartego o kraje wraz z „zasadniczym" udziałem krajów w ustawodawstwie, zasada reprezentacji, trójpodziału władzy, zasada lega-lizmu, oparcie statusu jednostki na nienaruszalnoœci jej godnoœci-Nienaruszalny charakter posiada również konstytucyjne prawo Niemców do oporu wobec każdego, kto usiłowałby zmienić ustrój na powyższych zasadach. Prawo to, niewštpliwie manifestu-0par y. • ustrojodawcy na sposób objęcia władzy przez hitleryzm, w^Amrm z wielu oryginalnych rozwišzań omawianego aktu.

Ustawa Zasadnicza była też wielokrotnie nowelizowana. Warto też wspomnieć o szerokim otwarciu się państwa niemieckiego ukształtowanego przez omawianš Ustawę Zasadniczš, na współpracę międzynarodowš i uznanie wagi prawa międzynarodowego dla stosunków wewnętrznych. Już w pierwotnym brzmieniu wstępu konstytucyjnego pada deklaracja o „woli stania się równouprawnionym członkiem w zjednoczonej Europie", w art. 24 zawarta jest możliwoœć przenoszenia praw zwierzchnich na instytucje międzynarodowe, a w art. 25 ogólne zasady prawa międzynarodowego uznane zostały jako częœć składowa prawa federalnego, obowišzujšca bezpoœrednio, z zagwarantowaniem pierwszeństwa wobec ustaw. Niemniej w przypadku wštpliwoœci, czy konkretna reguła prawa międzynarodowego posiada taki walor, kwestię oddano — na wniosek orzekajšcych w konkretnej sprawie sšdów — orzecznictwu Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (art. 100 ust. 2). Z kolei zaangażowanie Niemiec w integrację europejskš zaowocowało obszernš zmianš konstytucyjnš z 21 grudnia 1992 r., precyzujšcš tryb włšczania się poszczególnych władz konstytucyjnych, a także krajów w funkcjonowanie Unii Europejskiej. Warto na zakończenie tej krótkiej charakterystyki dodać, że Konstytucja niemiecka przygotowana bardzo starannie od strony doktrynalnej j legislacyjnej zawiera wiele rozwišzań, które z biegiem lat uznane zostały za wzorcowe i znalazły wielu naśladowców.

II. Zasada suwerennoœci ludu

Deklaracja tej pierwszej zasady ustrojowej znajduje się już We Wstępie do UZ, wskazujšcym na lud niemiecki" (das Deutsche v°lk) jako jej twórcę („na mocy swej władzy ustrojodawczej"), a następnie w art. 20 ust. 1 UZ: zarówno w ogólnym stwierdzeniu, jest „państwem demokratycznym" i szerzej w ust. 2 tego przepisu, ale w ujęciu, iż „wszelka władza państwowa p0(4i Ludu", nie zaœ, że do niego „należy". Takie ujęcie zagadn' Ś?"'0^ werennoœci pozwala na przyjęcie jako jedynej procedury k0 ia stl" żujšcej narodowš suwerennoœć zasady reprezentacji. VVpr e!''~ art. 20 ust. 2 stanowi, że Lud sprawuje władzę „w wyborach 6 sowaniach", ale w tym drugim okreœleniu nie chodzi o sensu Ś referendum, lecz o plebiscyt dotyczšcy zmian w przynależ krajowej pewnych obszarów. Majšc smutne doœwiadczenia w I sowaniu referendum na poczštku lat 30. XX w., œwiadomie zrp nowano w UZ z tej instytucji. Jeszcze w latach 50. Federalny Trvh nal Konstytucyjny uchylił ustawy krajów federalnych (nierrmj Ś skierowanych na wywołanie pewnej działalnoœci władz federalnych), które postanawiały o przeprowadzeniu referendum, i to nawet tylko konsultatywnego — jako procedury nie występującej w UZ. Trybunał uznał, że UZ wprowadza czysty system reprezentacyjny i wyklucza wszelkie inne kroki, poza wyborami, formalnoprawnego wywierania przez Lud wpływu na politykę organów władzy publicznej Federacji. Z kolei gwarantując szeroki katalog wolności politycznych obywateli, a przede wszystkim instytucjonalizując partie polityczne i określajšc ich rolę jako „współdziałanie w kształtowaniu politycznej woli Ludu", UZ potwierdza i gwarantuje funk-q'onowanie instytucji społecznych, za pomocš których Suwerenmoże urealniać swš konstytucyjnš rolę Ÿródła władzy państwowej.

III. Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny

Prawa zasadnicze jednostki wysunięte sš na czoło regulacji konstytucyjnej, stanowiš przedmiot pierwszej, nader obszernej (21 rozbudowanych artykułów) części Ustawy Zasadniczej. Wiele wolnoœci i praw obywatelskich znajduje się ponadto w innych je] rozdziałach (por. np. art. 33, 34, 101-104), z uwagi na powišzania z tam regulowanymi materiami. Chodzi tu zwłaszcza o prawa wyj stępujšce w postępowaniu karnym. Szukajšc genezy sformułowań konstytucyjnych w tym zakresie, najbliższe wydajš się im idee praW-nonaturalne. Wskazuje na to w pierwszym rzędzie już pierwszy* tykuł UZ, przywołujšcy „nienaruszalnš godnoœć człowieka", uzna jacy prawa człowieka za „nienaruszalne i niepozbywalne", deklar jacy je jako „podstawę wszelkiej społecznoœci ludzkiej"- Naie " przypomnieć, że sformułowania te uznane zostały jako normy nie zmienialne, ponadkonstytucyjne.

W zakresie treściowym omawiane regulacje częœci ' T JZ dotyczš przede wszystkim klasycznych wolności osobistych i politycznych. Poza ten zakres wychodzi niewiele jak na przykład proklamowanie szczególnej ochrony pań-P1 i bec małżeństwa i rodziny. Takie ograniczenie zakresu tej Ś iże się jednak również z wyraŸnym potraktowaniem przez t eoisów o wolnoœciach obywatelskich jako przepisów wišżš-y, Ś sposób bezpoœredni nie tylko władzę ustawodawczš, lecz | . \eż władzę wykonawczš i wymiar sprawiedliwoœci (art. 1 o.) W braku więc przepisów ustawowych, opierajšc się wyłšcz-Ś o nie mogš być wydawane zarówno decyzje administracyjne, jak . ,vroia sšdowe. Tymczasem, jak wiadomo, tzw. prawa socjalne, którvch realizacja zależy od faktycznych (materialnych) możliwoœci państwa, praktycznie nie mogłyby być realizowane bezpoœrednio i wyłšcznie na podstawie przepisów konstytucyjnych, tak jak prawa osobiste i polityczne.

Brak wyraźnego ujęcia konstytucyjnego praw socjalnych rekompensowany jest jednak w pewnym stopniu przez konstytucyjne nadanie państwowoœci niemieckiej charakteru „państwa socjalnego" {sozider Staat — art. 20 ust. 1 UZ). Określenie to stało się przedmiotem licznych komentarzy, a także wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Nie wywodzi się z niego konkretnych praw czy roszczeń jednostki, wywodzi się natomiast obowiązki państwa zabezpieczenia wszystkim, a zwłaszcza najuboższym, pewnego minimum egzystencji materialnej, opieki zdrowotnej czy minimalnego wykształcenia i stanowi ono konstytucyjną dyrektyw ę działalnoœci państwa w tym kierunku. Zakłada prowadzenie przez państwo aktywnej polityki gospodarczej i socjalnej (interwencjonizm państwowy). Mimo otwarcia przez art. 15 możliwości przeprowadzania przez ustawy uspołecznienia ziemi, bogactw naturalnych i œrodków produkcji, nie należy oczywiście traktować tych określeń jako stanawiajšcych konieczność dokonywania przeobrażeń w kierunku "stroju socjalistycznego. Dyrektywa „państwa socjalnego" jest jednak tyle pojemna, że pomieœciła w swych ramach nader różne kształty polityki gospodarczej i społecznej, występujšce w historii RFN.

Zastrzeżenie bezpośredniego obowišzywania powyższych przepisów UZ nie wyklucza jednak możliwości ich konkretyzowania, a tym samym ograniczania. Zgodnie z pryncypiami ustroju może być to dokonane jedynie przez ustawy, pozostajšce z nimi w materialnej zgodnoœci. Po pierwsze jednak zasada państwa socjalnego UZ dopuszcza takie ograniczenie jedynie w przypadku wyraźnej delegacji konstytucyjnej, po drugie ustawy tav I zachować ogólny charakter.

Prawa i wolnoœci jednostki, dotyczšce obywateli RFM te sš nie tylko w Konstytucji i ustawach, lecz również w konwencjach międzynarodowych, których państwo to jest sygnatariuszem, w pierwszym rzędzie w konwencjach Rady Euro Ś Europejskiej. W zwišzku z tym należy wskazać na art. 25 którego ogólne zasady prawa międzynarodowego są częścią prawa federalnego. Mają one pierwszeństwo przed u mi i rodzš prawa i obowiąki bezpośrednio dla mieszkańców K ru federalnego".

Wolności i prawa jednostki zabezpieczone sš w Ustawień Zasadniczej prawie pełnym zestawem klasycznych gwarancji proceduralnych. Znajdziemy również tutaj pewne oryginalne instytucie I I w pierwszej części powołane zostało do życia ogólne prawo do sšdu i to w zasadzie do sšdu powszechnego (art. 19 ust. 4). W RFN funkcjonuje również rozbudowane sšdownictwo administracyjne. Odi* rębnymi pionami sšdownictwa jest również sšdownictwo w sprawach finansowych oraz w sprawach socjalnych i pracy. Wszystkie te piony sšdownicze sš w zasadzie trójinstancyjne, zwieńczone funkcjonowaniem odrębnego trybunału. Wspomniano już o istnieniu sądownictwa konstytucyjnego w postaci Federalnego Trybunału; Konstytucyjnego (pełniącego kilka różnych zadań). W zwišzku z tym ostatnim należy wspomnieć o funkcjonowaniu w jego ramach również obywatelskiej skargi konstytucyjnej. Z zestawu klasycznych. instytucji gwarancyjnych nie funkcjonuje w RFN rzecznik praw obywatelskich, o powszechnym zakresie właściwości. Zmiana U% z 1956 r. powołała jedynie tego rodzaju ombudsmana do sprat| wojskowych (w ramach ogólnej nowelizacji, wprowadzajšcej służbę wojskowš). Oryginalnš gwarancjš praw jednostki, występujšcš w UZ, jest wspomniane już prawo do oporu wobec wszelkich pw naruszenia konstytucyjnego ustroju Niemiec (art. 20 ust. 4) oraz zastrzeżenie, że jedynie FTK pozbawić może obywatela pewnych œciœle okreœlonych praw zawartych w częœci I, i to tylko w syrena d używania tych praw do zwalczania „demokratycznego i woin .a œciowego ustroju" (art. 18). Nie należy oczywiście zapominać obywatelom RFN, jako państwa członkowskiego Rady Europy ° Unii Europejskiej, służš do dyspozycji oba europejskie trybuj I zajmujšce się ochronš praw jednostki w zakresie ujętym w konwencjach.

Ustrój sołeczno-polityczny RFN, wyrastajšcy na podstawie praw i wolnoœci, jest ustrojem pluralistycznym, z funkcjonującym systemem wielopartyjnym, aczkolwiek i wzgląd na tradycje i kultura polityczna społeczeństwa, ale także kilka wahań ustrojowych sprawiły, że jest to system paropartyjny faktycznie mocno ograniczonš liczbš partii posiadajšcych

prawo udziału i współdecydowania w życiu politycznym. Sytuacja zdecydowanie różna od ogromnego rozbicia partyjnego, charakteryzującego okres Republiki Weimarskiej. Niemniej

.kultura życia politycznego RFN zna występowanie jedynie rzšdów, nawet wówczas gdy — choć była to sytuacja jednorazowa, jedna partia uzyskała bezwzględnš większoœć w parlamencie.

Ustawa Zasadnicza jest też drugš (po włoskiej) konstytucjš europejskš, która dokonała instytucjonalizacji partii politycznych. Tragiczne doświadczenia okresu hitleryzmu niewštpliwie zaważyły zarówno na samym wprowadzeniu tego zagadnienia do przepisów konstytucyjnych, jak i na jego treści. Wolności tworzenia partii politycznych poświęcony jest art. 21 UZ — uznano więc, iż dla tego celu nie wystarczy przyznanie ogólnej wolności tworzenia zrzeszeń (art. ?).Oprócz potwierdzenia wolności tworzenia partii, art. 21 generalnie okreœla ich rolę (por. wyżej), ale ustanawia także pewne wymogi co do ich struktury wewnętrznej (winna „odpowiadać demokratycznym zasadom") oraz nakłada na nie obowišzek składania publicznych sprawozdań z pochodzenia środków finansowych. Przede wszystkim jednak nakłada na partie polityczne pewne granice programowe, wymagajšc od nich uznania „wolnoœciowego, demokratycznego ustroju", a także niezagrażania istnieniu \FN". Partie przekraczajšce owe wymogi konstytucyjne UZ określa jako sprzeczne z konstytucjš i upoważnia FTK do orzekania o tej sprzeczności. To uprawnienie FTK zostało już kilkakrotnie zastosowane, a w dwu przypadkach zakończyło się rzeczywiście zdelegalizowaniem partii. Wszystkie powyższe kwestie zostały, zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 21 ust. 3, sprecyzowane przez ustawę. Wśród nich czołowe miejsce zajmuje ustawa o partiach politycznych z l967r.

IV. Ogólna definicja ustroju

Konstytucyjny system relacji między naczelnymi organami ma za swš podstawę zasadę trójpodziału władzy w wersjii istniejącej nie na separacji, lecz na założonym współdziałaniu organów należących do władzy ustawodawczej i wykonawczej (zainspirowanie działalności, możliwość piastowania funkcii we władzach przez te same osoby), prowadzšcym czasem do sprawowania obu funkcji. System ten wyraża również formalnie ideę, że czv -1 rzšdzšcy państwem czerpie legitymację do sprawowania rzadów z zaufania parlamentarnego, a nie z bezpoœredniego nadania h i Tym czynnikiem rzšdzšcym jest w RFN Kanclerz Federalny któ I wprawdzie jest także członkiem Rzšdu Federalnego, a nawet przewodniczšcym tego ciała, niemniej Ustawa Zasadnicza wyodrębnia go, czyni samodzielnym organem państwa, o własnych kompeten-' cjach i odpowiedzialnoœci. Kompetencje te sš przy tym — i to jest najistotniejsze — kompetencjami o charakterze zwierzchnim i kierowniczym wobec pozostałych członków Rzšdu Federalnego. Od-? powiada temu szczególny reżim odpowiedzialnoœci politycznej dotyczšcy wyłšcznie kanclerza. Można więc powiedzieć, że mam? tu do czynienia z dalszym pomnożeniem naczelnych organów Bœl zekutywy: z Egzekutywš niedualistycznš (głowa państwa — rzšd), a trialistycznš (głowa państwa — kanclerz — rzšd). Wydaje się wię|1 że sš podstawy do odmiennego zakwalifikowania tego ustroju jako „systemu kanclerskiego", bioršc pod uwagę kluczowš rolę odgrywanš przez ten organ. Oczywiœcie nie decyduje o tym nazwa orga| nu, lecz taka właœnie jego rola w formalnej strukturze władz naczep nych (w Austrii na przykład, mimo identycznej nazwy przewodniczšcego rzšdu, nie mamy do czynienia z „systemem kanclerskim I Jeœli natomiast chodzi o strukturę terytorialnš państwa, Niemcy sš państwem federacyjnym. Typ federacji, który został tu przyjęty, może być nazwany, w odróżnieniu do amerykańskiego „te-deralizmu dualistycznego" — „federalizmem funkcjonalnym W „federalizmem wykonawczym". Oba okreœlenia spotykane sš wu teraturze przedmiotu. Pierwsze okreœlenie tłumaczy się tym, w takim modelu federalizmu podział właœciwoœci między federację a jej częœci składowe przebiega według wykonywanych przez funkcji publicznych, a nie według materialnej (rzeczowej) własci œci. Do władz federacji mianowicie przekazane zostało, w zasa w całoœci, stanowienie prawa (ustawodawstwo oraz rozwijajš, i prawodawstwo innych organów federalnych, zwłaszcza rzš Ś

206

llOH11

ist

A\a władz jednostek federalnych wcielanie tych przepisz życie/ poprzez organy typu administracyjnego lub sšdo-, -Jeralnym władzom administracyjnym i sšdowym pozosta-_. . ' , ;eCjynie ogólny nadzór nad władzami jednostek federal-łirm zakresie. Drugie okreœlenie używane jest dla

ŤÓWf

ijaw

Ť* Fe

tym -jowania

uu sytuacji podobnej w swej ogólnej wizji do sytuacji

Hniei gdzie jednak funkcjonowanie władz jednostek fede-

^ -h ograniczone jest jedynie do działań administracyjnych, z po-

Ś Ś> ' ^m sšdowych. Stan ten występuje w klasycznej formie w fe-

1 Jzrnie austriackim. W rozwišzaniach konstytucyjnych niemiec-

1. , dotyczšcych federalizmu, idea „federalizmu funkcjonalnego"

i wcjelona w życie nie bez pewnych koncesji na rzecz „fede-

*.'izmu dualistycznego": w pewnym, niewielkim zakresie kraje

ńwnież wykonujš funkcję ustawodawczš i realizujš owe ustawy

nrzez własne organy, a z drugiej strony w pewnych sprawach fede-

raria nie tylko wydaje przepisy prawne, ale również wciela je w życie

przez własne organy administracyjne (por. niżej).

V. Zasada federalizmu

1. Kraje federalne

Republika Federalna Niemiec składa się aktualnie, po zjednoczeniu Niemiec w 1990 r., z 16 krajów. Wykazujš one wszelkie cechy ograniczonej państwowoœci, właœciwej dla jednostek federalnych: własne konstytucje i pochodzšce od nich ustawodawstwo (także budżetowe), parlamenty i rzšdy oraz dalsze organy administracji Majowej, własne sšdy, a także odrębne, krajowe trybunały konstytucyjne, formalnie istnieje również podwójne obywatelstwo (fede-^e i krajowe), w ograniczonym zakresie kraje mogš również za-'erac umowy z podmiotami zagranicznymi wobec całej RFN. j,^ponadto zawierać umowy między sobš, jak również z („całš") J Ś bpory kompetencyjne między federacjš a krajami oddano Federalnego Trybunału Konstytucyjnego. Wspomniano też J- ''ze zasada federalizmu i „podział na kraje" są niezmienialnymi zasadami konstytucyjnymi.

Elementy krajów federalnych mogą domagać się zmiany przynależnoœci kr przez niš zamieszkiwanych, w drodze inicjatywy ludowej (art. 29). Szczególny tryb zmiany dla (już nieistn' :ów południowo-zachodnich przewidywał art. 118 ma swojš przyczynę w fakcie, że po II, część ludności z obszarów przejętych przez Polskę ZSRR, powoływane były do życia rozkazami władz okupacyjnych.

Również konieczność przyjęcia z innych terenów sprawiła, że powstanie wielu krajów w sposób sztuczny, a ich ludnoœć w sposób nieporówn mniejszy ze stanem z okresu przed nazistowskiego odczuw ł •' tyfikację z nimi. Mimo to, oprócz zrealizowania procedury ? ten powojenny podział na kraje utrzymał się do dziœ, choć od wano wiele prób jego zmiany, z wykorzystaniem art. 29. P0 d • pozyq'a ustrojowa krajów osłabiona jest przez dalsze wymogi m ich konstytucje winny odpowiadać założeniom Ustawy Zasadnie (winny być to konstytucje republikańskie, demokratyczne i sodał-ne, jest tzw. zasada homogenicznoœci), a ponadto winny gwarant* wać samorzšd terytorialny w powiatach i gminach tudzież podstawowe wolnoœci obywatelskie znane samej UZ (por. art. 28). Dalej; prawo federalne posiada wyższš moc prawnš niż prawo krajowe, a w końcu wobec krajów niewywišzujšcych się ze swych obowišzków wobec federacji jej organy stosować mogš tzw. przymus federalny. W przepisach UZ nie znajdziemy też żadnego odniesienia do „suwerennoœci" krajów. Przeciwwagš dla tych uprawnień federalnych jest prawo krajów do współudziału w kształtowaniu federalnego ustawodawstwa (także konstytucyjnego) i administracji poprzez Radę Federalnš, tj. organ wprawdzie federalny, ale będšcy równoczeœnie swoistš reprezentacjš krajów.

2. Podział kompetencji

2.1. W zakresie ustawodawstwa

Zgodnie z powyżej zaznaczonš ideš „federalizmu funkc] nego", UZ inaczej dokonuje rozgraniczenia działania między racjš a krajami w zakresie funkcji ustawodawczej, wykonawcz ] . downiczej. Punktem wyjœcia jest jednak występowanie dornru • nia kompetencji krajów w zakresie ustawodawstwa (a Ś właœciwe raczej dla idei „federalizmu dualistycznego. Konstytucja ustala zakres ustawodawstwa i nieokreœlona reszta materii należeć będzie do? ,wyraŸnie jedynie co do materii tzw. ustawodawczej, choć obejmuje on dodatkowo, jak się uważa, wszystkich jednostek federalnych.

Bardzo duży (największy) kršg z pozosta-ch zagadnień objęty jest w art. 74,74a oraz 105 ust. 2 UZ jako tzw. ustawodawstwo konkurencyjne: jak sama nazwa wskazuje, mogšce jyc przedmiotem ustaw tak parlamentu federalnego, jak i parlamentów krajowych. Formalnie jednak Parlamentowi Federalnemu przypada priorytet, gdyż kraje mogš te zagadnienia uczynić przedmiotem swego ustawodawstwa, o ile wczeœniej nie uczyni tego Federa-cja.-Wprawdzie Federacja (w praktyce: Rzšd Federalny, projektujšcy ustawy) może podjšć tę regulację jedynie pod pewnymi warunkami, ale po pierwsze, sformułowane sš one bardzo ogólnie i warto-œciujšco, a po drugie, to sama Federacja ocenia, czy owe warunki występujš. Ogólnie chodzi tu o ocenę, czy nie zachodzi potrzeba regulacji danej materii w skali całego państwa. Ocenę tę Federacja może podjšć w każdym czasie i niezależnie od tego, czy występuje już w tej materii ustawodawstwo krajowe, które w takim wypadku wga derogacji zgodnie z zasadš pierwszeństwa prawa federalne-jOnad krajowym. Zaœ sprawa raz przejęta do ustawodawstwa feralnego pozostaje już na stałe w jego zakresie. Jak można się do-PW, taki też rozwój zaznaczył się w praktyce, a ustawodawstwo urencyjne stanowi dominujšcš grupę materii ustawodawczych. ^iej w drodze nowelizacji UZ z 1994 r. wprowadzono możliwi C ° ar^a siC przez RF, rzšd lub parlament krajowy do Fede-rów ^° ^imału Konstytucyjnego w przypadku zaistnienia spo-^ y konkretny projekt ustawy federalnej z zakresu ustawodaw-"sł 2 °TIfCUrencyJnego spełnia wymagane tu przesłanki (por. art. 93

Pr*Vn Ze zawężenie możliwoœci funkcji ustawodawczej krajów art- 75, okreœlajšcy sfery, w których ustawodawstwo krajowe może być realizowane dopiero w granicach wych", wydawanych wczeœniej przez Federację, oraz a ra*'ŚŚ ry wprowadza podobnš instytucję „ustaw co do zasad”.

Federacji, wišżšcych przy wydawaniu odpowiednich ust '^'"i wych. Dla pełnoœci obrazu można dodać, że ustawy wyda ' ^ teriach ustawodawstwa zupełnego mogš także upoważni < menty krajowe do wydawania ustaw. Trzy ostatnie sytuaci by objšć wspólnš, nieoficjalnš nazwš „ustaw wykonawczych.

2.2. W zakresie administracji

Pierwszš sytuacjš realizowania przez kraje działalnoœci ad w nistracyjnej jest wykonywanie „swoich" ustaw krajowych. Usta '"Ś Zasadnicza nie reguluje tej sytuacji. Podmiotem prowadzšcym t działalnoœć sš organy administracyjne przewidziane przez konstv tucje krajowe. Ustawa Zasadnicza wspomina o rzšdach krajowych (por. art. 51), poza tym stanowi o krajowych władzach administracyjnych różnych instancji (art. 84 ust. 3, art. 85 ust. 2), do których należy również zaliczyć organy samorzšdu terytorialnego (art. 28).

Zgodnie z tym, o czym wspomniano wyżej o idei federalizmii-funkcjonalnego, do administracyjnych władz krajowych (rzšdukra-' jowego oraz organów niższych instancji) należy również wykonywanie ustaw federalnych. Artykuł 83 UZ wprowadza w tym zakresie nawet domniemanie kompetencji krajów; inna sytuacja, czyli wykonywanie ustaw federalnych przez administrację federalnš, jest wyjštkiem zastrzeżonym w konkretnych przepisach UZ.

Wykonywanie ustaw federalnych przez władze administra-; cyjne krajów odbywa się w ramach dwu procedur: jedna z nich nos; nazwę wykonywania tych ustaw jako „sprawy własnej" kraju (art.ť UZ), druga zaœ wykonywania ich „na zlecenie Federacji" (art. Sal Obie przebiegajš jednak pod ogólnym nadzorem Rzšdu Federalnego, który w każdej z nich uprawniony jest m.in. do stanowień. „ogólnych przepisów administracyjnych", zwišzanych z tš fuitf władz krajowych. Regułš jest ta pierwsza procedura. Swoboda cjonowania władz krajowych w jej ramach jest nader szeroka, a trola Rzšdu Federalnego ograniczona zostaje do czuwania nadzn ^ noœciš działania władz krajowych z prawem. Procedura dotyczy jedynie wykonywania ustaw w sprawach konkretnie zanych przez UZ (por. np. art. 87c, 87d). Uprawnienia nadzór Rzšdu Federalnego idš tu dalej, obejmujš na przykład równie (^ wo wydawania instrukcji, a jego kontrola obejmuje także celowoœci działania.

2.3. W zakresie wymiaru sprawiedliwoœci

W zakresie sšdownictwa powszechnego, administracyjnego, finansowego, pracy i spraw socjalnych, sšdy krajowe stosujš tak ustawy federalne, jak i ustawy krajowe w zależnoœci od tego, które z nich regulujš, i w jakim zakresie, sprawy karne, cywilne, administracyjne, finansowe, pracy i spraw socjalnych. Również — będšc uprawnione do kontroli aktów administracyjnych — sšdy krajowe mogš je kontrolować zarówno wówczas, gdy pochodzš od organów federalnych, jak i krajowych. Sšdy krajowe stanowiš I i II instancję. Natomiast sšdami najwyższej instancji sš już sšdy federalne, noszšce konstytucyjnš nazwę „Trybunał" lub „Izba" (to ostatnie dotyczy federalnego sšdu finansowego; por. art. 95). Również więc te trybunały stosować mogš w swym orzecznictwie tak ustawy federalne, )ak i krajowe. W tym œwietle można więc mówić o pewnym domnie-aruu właœciwoœci sšdów krajowych w ramach funkcji sšdowniczej, lerctza to art. 96 UZ, który wyraŸnie na zasadzie wyjštku dolicza utworzenie wyłšcznie federalnych sšdów wszystkich in-. C'1 a Pewnych wšskich dziedzin (ochrony patentów, sšdow-wojskowe, sšdownictwo dyscyplinarne dla pewnych służb PuWicznych).

KI

sadp Ś 3 Za °^czenie trzeba jednak stwierdzić, że z uwagi na za-'ub f ,Zaw™0Œci sędziowskiej, traktowanie o sšdach „krajowych" W tyn. ,ralnych" posiada jedynie znaczenie formalne. Ustrój sšdów, krjL^ IUez -/krajowych", nie jest uregulowany w konstytucjach ^fdo' a W róznycn ustawach federalnych. O zaliczeniu sš-!0\yV" Ji e' n" drugiej kategorii decyduje użyta tam nazwa „kra-" yzszy krajowy" bšdŸ też „federalny". Klasyfikacja taka

wyjaœnia jedynie, kto jest uprawniony do prowadzenia tzw nistracji sšdowej (zarówno Federacja, jak i kraje posiadajš minŚ* , sprawiedliwoœci) oraz kto mianuje sędziów (Prezydent FeH r< bšdŸ krajowi ministrowie sprawiedliwoœci, w porozumieni powiednimi komisjami parlamentarnymi).

3. Powišzania obu rodzajów państwowoœci

Charakterystycznym znamieniem ustroju federacyjnego i funkcjonowanie obustronnego wpływu: krajów federalnych na f derację i federacji na kraje. Ten pierwszy wpływ wyraża się w Niemczech w powoływaniu przez kraje Rady Federalnej (Bundesratu) organu posiadajšcego poważny wpływ na kształtowanie się rozstrzygnięć federalnych. Wyrazem drugiego trendu jest funkcjonowanie w tym państwie po pierwsze tzw. interwencji federalnej w sytuacjach okreœlonych w art. 35 ust. 2 (klęska żywiołowa lub nieszczęœliwy wypadek o większej skali) i art. 91 ust. 1 (zagrożenie egzystencji lub ustroju Federacji bšdŸ kraju) UZ. Po drugie zaœ — funkcjonowanie tzw. przymusu federalnego, gdy kraj nie wypełnia cišżšcych na nim obowišzków wobec Federacji, przede wszystkim nie wykonuje ustaw federalnych. Organem stosujšcym ów „przymus federalny" jest Rzšd Federalny za zgodš Rady Federalnej (art. 37 ust. 1 UZ).

4. Federalizm kooperatywny

Poczšwszy od połowy lat 60. ubiegłego wieku, po blisko 20 latach funkcjonowania powyższej struktury federalnej, ewoluujšcej wyraŸnie w kierunku coraz większego centralizmu, zaczęła się w RFN rozwijać praktyka wspólnego wykonywania pewnych zadań publicznych i przez federację, i przez kraje, w ramach różnych wspólnych struktur. W ramach konstrukcji niemieckiego federali-zmu były to głównie zadania federacji, z uwagi na jej dominujšcš rolę w ustawodawstwie, do tego w państwie „socjalnym" (interwencyjnym). Wspomniana praktyka polegała więc głównie na przyda-ganiu krajów do pomocy (współdziałania) w wykonywaniu zadań federacji. Częsta była też sytuacja odwrotna: gdy ustawy federalne, majšce być realizowane silami władz krajowych, przekraczały ic*1 możliwoœci i dlatego z góry zakładały rozmaite dotacje i subwencje celowe, bšdŸ też powoływanie do życia pewnych wspólnych ffe' miów federalno-krajowych. Wszystko to wymagało oparcia na

Ś dniej podstawie konstytucyjnej, w zwišzku z czym pojawi-od?oV" ,„oWiednie nowelizacje UZ, głównie w postaci częœci VIIIa ^S'? 'bota i jej zadania"; „wspólnota" w znaczeniu połšczenia ^ % 'w federacji i krajów) oraz nowego art. 104a UZ, uchwało-Jhw°l969r.

5. Gwarancje zasady federalizmu

Ś Taj; już wspomniano „podział Federacji na kraje i zasadniczy , -aj jjjajów w ustawodawstwie" należy do niezmieniałnych norm Ustawy Zasadniczej. Tym samym jest to gwarancja samej zasady f ierałizmu, a przekształcenie Niemiec w państwo jednolite, drogš Walnš, nie ]est rnożliwe. Również bardziej szczegółowe instytucje federalizmu, ujęte w Ustawie Zasadniczej, cieszš się wyższym stopniem ochrony prawnej niż instytucje ujęte w ustawach zwykłych, wymagajšc spełnienia podwyższonych warunków dla ich zmiany czy likwidacji w porównaniu do warunków zmiany ustawodawstwa zwykłego.

Niezwykle doniosłš gwarancjš ustroju federacyjnego i konstytucyjnego stanowiska krajów jest Federalny Trybunał Konstytucyjny, powołany do rozstrzygania sporów co do zgodnoœci prawa stanowionego przez kraje z prawem federalnym, sporów co do wykonywania praw i obowišzków Federacji i krajów, a zwłaszcza sporów powstałych przy wykonywaniu prawa federalnego przez kraje i przy sprawowaniu nadzoru nad krajami przez federację (por. art. 93 ust. 1 pkt 2 i 3). Już od swych pierwszych orzeczeń poczynajšc, FTK zajmował stanowisko zdecydowanie chronišce prawa krajów w ramach UZ. Pewnš funkcję gwarancyjnš w tym zakresie pełni również Federalny Sšd Administracyjny, powołany min. do rozstrzygania sporów publicznoprawnych między Federaq'š a krajami, poza sporami konstytucyjnoprawnymi (por. § 40 ustawy z 1960 r. o sšdownictwie administracyjnym).

VI. Zasada podziału władzy

Zasada podziału władzy jest wprawdzie zadeklarowana w art. 20 UZ poprzez wyodrębnienie trzech głównych funkcji wła-dzy państwowej oraz uznana (poprzez art. 79) za zasadę niezmieniania, ale też nie nastšpiło jej rozwinięcie poprzez wskazanie, któ-e z naczelnych organów państwowych stanowiš organy każdej z nich. Również systematyka zastosowana w UZ nie daje tu pnH I wy do wycišgania definitywnych wniosków. Poszczególne r7 ^"' UZ (oprócz częœci I poœwięconej prawom zasadniczym obyw 11 i częœci II poœwięconej federalizmowi i zasadom wspólnym dla k' państwowoœci) biorš bowiem swe tytuły od nazw poszczególny lT naczelnych organów państwa („Parlament Federalny", „Rada Fed ' ralna" itd., a jest ich więcej niż trzy) lub wskazujš na regulację 0k œlonej funkcji publicznej („Ustawodawstwo federalne", „Wykon wanie ustaw federalnych (...)", „Wymiar sprawiedliwoœci" iw I - również i tutaj jest tych funkcji więcej niż trzy). I w jednym' i w drugim przypadku brak wyraŸnego nawišzania do okreœlonej „władzy". W zasadzie też, oprócz regulacji władzy sšdowniczej, nie spotkamy w treœci częœci, poœwięconych innym naczelnym organom ogólnego okreœlenia, iż „jest" to organ jednej lub drugiej władzy lub że jedna lub druga władza została mu „powierzona". W tym ujęciu zasada podziału władzy sprowadza się właœciwie do zakazu koncentracji podstawowych funkcji państwa w rękach jednego organu i postulatu dokładnego okreœlenia ich kompetencji.

VII. Parlament Federalny (Bundestag)

Parlament Federalny (Bundestag) jest organem, na którym spoczywa główny ciężar sprawowania funkcji ustawodawczej oraz kontroli politycznej nad działalnoœciš rzšdu. Jest również jedynym organem przedstawicielskim Federacji pochodzšcym z powszechnych i bezpoœrednich wyborów. Nic więc dziwnego, że UZ reguluje jego pozycję na pierwszym miejscu, przed regulacjš pozycji Prezydenta państwa, Rady Federalnej, Rzšdu Federalnego i organów władzy sšdowniczej.

1. System wyborczy i stanowisko deputowanych

Kadencja parlamentu niemieckiego wynosi 4 lata, liczy się od dnia pierwszego posiedzenia, może mieć miejsce dopiero po upływie poprzedniej kadencji. Artykuł 38 UZ ustala, że wybory do Bundestagu winny mieć charakter wyborów „pięcioprzymiotmko wych": powszechnych, bezpoœrednich, równych, tajnych i prop0 cjonalnych. Dodaje również okreœlenie o „wolnym" charakterze ty wyborów, co tłumaczyć można historycznymi okolicznoœciami P wstawania tego aktu konstytucyjnego, ale co wyklucza równie2

układ wprowadzenie glosowania obligatoryjnego, gwarantuje F \0dę w zgłaszaniu kandydatów oraz wyklucza wszelkie naci-

Jinawyborców-

Oprócz wskazania na te podstawowe przymiotniki wyborcze,

'' ma UZ rozstrzyga jedynie granicę czynnego i biernego prawa ,u0rczego (18 i 21 lat) i procedurę orzekania o ważnoœci wyborów rt 41), wszelkie natomiast szczegóły dotyczšce trybu przeprowa-, nja wyborów odsyła do ustawy federalnej. Aktualnie jest to ctawa z 1 wrzeœnia 1975 r., dostosowana w 1990 r. do sytuacji zjednoczonych Niemiec. Ustala ona również liczbę deputowanych, co TJ7 przemilcza. Liczba ta aktualnie, od roku 2002, wynosi 598, ale iest to, jak można powiedzieć, „liczba wyjœciowa" (nazwa nieoficjalna), gdyż liczba faktycznie wybranych posłów może być nieco wyższa. Wobec dokonanej instytucjonalizacji partii politycznych (oraz treœci tej instytucjonalizacji) dokonanej przez UZ, nie dziwi przyznanie partiom politycznym monopolu w zgłaszaniu kandydatów w tej częœci wyborów, która posiada najważniejsze znaczenie dla ustalenia składu parlamentu (por. niżej).

. System wyborczy stosowany przez powyższš ustawę jest bardzo interesujšcy. Jest to w zasadzie system proporcjonalny, z mocnš jednak korekturš w stronę systemu większoœci zwykłej. To i inne jeszcze odstępstwa od integralnego systemu proporcjonalnego wprowadzone zostały w nieskrywanym celu zapobieżenia rozbiciu partyjnemu w parlamencie.

Rozwišzania te były zresztš stosowane od poczštku RFN, od pierwszej ustawy wyborczej, a również i ustawa aktualna przenosi je do swych postanowień. Od razu też można powiedzieć, że uzyskano spodziewane rezultaty. O ile przy pierwszych wyborach, w 1949 r., o mandaty ubiegało się jeszcze 16 partii, z czego U znalazło się w parlamencie, to liczba ta zaczęła bardzo szybko spadać, przez długi czas w parlamencie reprezentowane były jedynie 3 par-ue (gdyż CSU praktycznie można traktować, pod tym kštem Widzewa, jako częœć CSU — partie te nigdy nie rywalizowały w wyborach jWCuzy sobš). Dopiero w latach 80. pewnš liczbę mandatów uzyska-a partia „Zieloni", a po zjednoczeniu Niemiec dalsze partie z byłej , K" (aktualnie w stanie szczštkowym).

Spoœród 656 „wyjœciowej" liczby deputowanych połowa, tj. wybieranych jest w jednomandatowych okręgach wyborczych, równych pod względem liczby mieszkańców, systemem większoœci zwykłej. Sš to tzw. „mandaty bezpoœrednie". Wyborcy wyrażajš tu swe preferencje wyborcze tzw. pierwszymi głosami ramach tej puli mandatów, o miejsca w parlamencie ubiegać się mogš również kandydaci indywidualni, zgłoszeni wyborców poza partiami politycznymi, co jednak praktyczn u posiada żadnego znaczenia. Jednakże zgłaszajšce kandydatów r> jedynie wówczas zachowujš uzyskane w ten sposób mandaty -l& jej kandydaci osišgnęli zwycięstwo co najmniej w trzech tak' u okręgach wyborczych. Poczštkowo wymogu tego nie stosowan terenie byłej NRD.

Obsadzanie drugiej połowy mandatów, wobec których w borcy wyrażajš swe preferencje tzw. drugimi głosami (wyborcy rf sujš tu na listy, a nie na poszczególnych kandydatów), odbywa si w każdym z 16 krajów federalnych, stanowišcych w tym przypad-ku okręgi wyborcze, oczywiœcie wielomandatowe. Liczba mandatów, zgodnie z wymogami zasady równoœci, jest w nich zróżnicowana w zależnoœci od liczby mieszkańców. Przyznawanie mandatów poszczególnym, krajowym listom kandydatów (partyjnym), odbywa się zgodnie z wymogami systemu proporcjonalnego, w jego wersji znanej jako system Hare / Niemeyer' a. Głosy „pierwsze" ; i „drugie" nie muszš być oddawane na tę samš partię i często w praktyce nie sš. Mandaty zdobyte przez wszystkie partie łšcznie tak „pierwszymi", jak i „drugimi" głosami mogš czasem przewyż szac liczbę 598, tj. ogólnš liczbę mandatów. Żaden z nich jednak ni przepada, co tym samym prowadzi wówczas do zwiększenia licz by miejsc w parlamencie. W ten sposób ukazujš się korzyœci nieusta lenia w UZ liczby mandatów parlamentarnych. Wszędzie też tam, gdzie UZ odsyła do „ustawowej liczby mandatów" (np. art, 63), należy to rozumieć jako odesłanie do liczby 598 plus ewentualne mandaty dodatkowe w konkretnej kadencji.

Wobec partii ubiegajšcych się w krajach o mandaty z „drugiej zaporowa połowy" miejsc, prawo wyborcze wprowadza tzw. klauzulę zaporowš. Polega ona na wymogu uzyskania przez nie minimum 5 A ważnie oddanych głosów — poczštkowo w skali danego kraju, od roku 1957 — w skali całej RFN, a po zjednoczeniu Niemiec, przejœciowo — bšdŸ w skali dawnej RFN, bšdŸ w skali dawnej NRD (z uwagi na cišgle jeszcze widoczne różnice w obrazie życia partyjnego jednej i drugiej częœci zjednoczonych Niemiec). Partie, którym nie uda się osišgnšć tej granicy poparcia, nie sš w żadnym kraju brane pod uwagę przy rozdzielaniu mandatów, nawet jeœli w pew nych krajach przekroczyły, i to być może znacznie, owš granicę-właœnie klauzuli zaporowej przypisuje się głównie zasługi we wskazanej, znacznej redukcji partii na arenie politycznej RFN.

Klauzula zaporowa była kwestionowana w procesach prz^ Federalnym Trybunałem Konstytucyjnym.

Ustawa Zasadnicza reguluje również, w sposób właœciwy dla orm konstytucyjnych, zagadnienie kontroli i orzekania o ważnoœci wyborów. Rozwišzanie to polega na połšczeniu zasady kontroli oarlamentarnej (ex offició) i sšdowej (na wniosek zainteresowanego). W myœl jej art. 41 kontrola ta należy do parlamentu, kryje się tu również możliwoœć orzeczenia o utracie mandatu, wszelako od jego orzeczeń w tym zakresie dopuszczalne jest zażalenie do FTK. Do tego rodzaju zażaleń uprawnieni sš zarówno deputowani, jak i wyborcy (por. § 48 ustawy o FTK).

Podobnie jak możemy mówić o pewnym kompromisie w kwestii stosowania systemu proporcjonalnego, tak również dotyczy to okreœlenia politycznoprawnego stanowiska deputowanych, chociaż tutaj nie jest on już tak daleko posunięty. Artykuł 38 ust. 1 UZ nawišzuje do klasycznej konstrukcji mandatu wolnego i deklaruje deputowanych jako przedstawicieli całego Ludu — suwerena, wolnych od wszelkich zaleceń i instrukcji. Ustawa Zasadnicza nie precyzuje przy tym czyich, z czego wynika, że jakichkolwiek: zarówno wyborców, jak i innych podmiotów, w tym także partii politycznych. Wspomniany przepis dopowiada jeszcze, iż deputowani „podlegajš wyłšcznie swemu sumieniu". W klasycznej konstrukcji tego rodzaju sformułowania oznaczajš również nieodpowiedzialnoœć politycznš deputowanych, gdyż odpowiedzialnoœć ta realizuje się jedynie przy następnej elekcji. Wspomniany kompromis dotyczy powišzania tej zasady konstytucyjnej z konstytucyjnie okreœlonš rolš partii politycznych. Sš one uznane, jak to już wskazywano, za podstawowy instrument kształtowania się woli Ludu, ale jednoczeœnie pewne partie pragnšce współkształtować tę wolę w okreœlonym Kierunku zostajš zadeklarowane jako sprzeczne z konstytucjš. Otóż stawa o partiach politycznych stanowi, że delegalizacja partii "drodze orzeczenia FTK oznacza również wygaœnięcie mandatów J partii w Bundestagu. Można więc zaryzykować tezę, że deputo-m sPrawujš swój mandat zasadniczo w pełnej niezależnoœci, ale 2asami mogš odpowiadać, i to skutecznie, przed FTK.

Oprócz formalnych członków, w r> cach frakcji i grupy mogš brać udział inni deputowani na prawa K „goœci" (por. § 10 regulaminu parlamentarnego). Najważniejsza konsekwencjš sformalizowania frakcji w regulaminie jest przyznanie im prawa do proporcjonalnej reprezentacji w składach komisji w Radzie Seniorów i wœród stanowisk przewodniczšcych komisji parlamentarnych oraz przy dokonywaniu wszelkich innych wyborów przez parlament (§ 12 tamże).

Poza tym deputowani cieszš się immunitetem materialnym „za sposób głosowania lub z powodu wypowiedzi w parlamencie lub jego komisji" oraz immunitetem formalnym „za popełnienie czynu zagrożonego odpowiedzialnoœciš karnš", który może być uchylony za zgodš parlamentu. Zatrzymanie posła bez zgody parlamentu możliwe jest jedynie w przypadku ujęcia na goršcym uczynku. Każde postępowanie karne i wszelkie ograniczenie wolnoœci osobistej należy zawiesić na żšdanie parlamentu, dotyczy to w szczególnoœci takich postępowań, które zostały wszczęte przed uzyskaniem mandatu (por. art. 46 UZ).

Ustawa Zasadnicza natomiast nie wypowiada się wyraŸnie w kwestii niepołšczalnoœci mandatu deputowanego z piastowaniem innych funkcji publicznych. Z pewnoœciš zasada niezawisłoœci sędziowskiej (art. 97) wyklucza sprawowanie przez nich funkcji sędziego. Milczenie to tłumaczy się jednak również jako dopuszczenie możliwoœci piastowania przez deputowanych stanowisk w Iw dzie Federalnym.

2. Zasady działania

Bundestag działa w systemie permanenq'i, nie występujš WiŤ tu sesje parlamentarne ani okresy międzysesyjne, nie ma pojęcia sesji i nadzwyczajnych, zaœ przede wszystkim nie występu-pyycZ3) )-a jakiegokolwiek czynnika pozaparlamentarnego |j k"01" /jj^ci: Prezydenta za kontrasygnatš rzšdowš) zwoływa-t,v 5ZL ' ?izbv. Cała czteroletnia kadencja Bundestagu stanowi jed-0 A względem prawnym okres, w cišgu którego może on ob-

n°' rć na kolejnych posiedzeniach, uzależniony jedynie od włas-v. / lenurn lub swych organów) decyzji w tym zakresie. Ustawa K znicza w sposób wymowny oznacza ten system procedowania zamykanie i wznawianie swych posiedzeń" (art. 39 ust. 3). " Terminy kolejnych posiedzeń mogš być ustalane przez sam iestag, w praktyce jednak terminy te ustala Rada Seniorów, może to uczynić również sam przewodniczšcy izby na podstawie • i upoważnienia lub w sytuacji nie dojœcia do skutku takiego upoważnienia. Wszelako na żšdanie 1/3 członków izby, Prezydenta państwa (oczywiœcie za kontrasygnatš rzšdowš) lub Kanclerza Federalnego, Przewodniczšcy Bundestagu winien zwołać swego rodzaju nadzwyczajne posiedzenie izby w innym terminie. Natomiast porzšdek dzienny posiedzeń ustalany jest na posiedzeniach Rady Seniorów, o czym zawiadamia się wszystkich deputowanych. Do godziny 18 dnia poprzedzajšcego posiedzenie, każdy z nich może . zgłosić wniosek o zmianę porzšdku obrad, o czym ostatecznie decyduje izba. W praktyce posiedzenia zwoływane sš co miesišc (oprócz ferii), trwajš trzy tygodnie, w cišgu których posiedzenia plenarne przeplatajš się z posiedzeniami frakcji, grup roboczych frakq'i i komisji. Następny tydzień przeznaczony jest na prace deputowanych poza parlamentem. Przy okazji poruszania sprawy _ porzšdku obrad i jego ustalania warto nadmienić, że ani Konstytucja, ani regulamin nie przewidujš jakichkolwiek preferencji proceduralnych dla projektów rzšdowych kosztem parlamentarnych.

3. Struktura wewnętrzna

Parlament Federalny cieszy się pełnš autonomiš w zakresie swej organizacji i trybu funkcjonowania, oczywiœcie w granicach rozstrzygnięć podjętych w tej materii przez samš UZ. Jej art. 40 ust. 1, wyraŸnie wspomina o regulaminie parlamentu. Formalnie,

godnie z zasadš dyskontynuacji, również każda następna kadencja parlamentu Federalnego jest władna uchwalać nowy regulamin, jednakze w praktyce, w sposób milczšcy, przyjmuje się dalsze stosowanie regulaminu dotychczasowego. Formalnie regulam' ustawš, a wewnętrznš uchwałš izby, którš publikuje sie i wieszczenie". Natomiast sam regulamin dopuszcza również możliwoœć jednorazowych odstępstw od swych posta uchwałš podejmowanš większoœciš 2/3 deputowanych (6 1?^

Sama UZ przesšdza, że parlament wybiera swego pr? niczšcego (Praesident), jego zastępców i sekretarzy (art. 40) n wa Zasadnicza wspomina również ogólnie o komisjach parłam tu (art. 43), a w sposób szczegółowy wymienia Komisję do sd Unii Europejskiej, Spraw Zagranicznych, Komisję Obrony o Komisję Petycji. W końcu nadmienia, że mogš funkcjonować rów nież komisje œledcze (art. 44). Natomiast szczegółowo o kompeten ej ach tych organów stanowi regulamin.

W myœl regulaminu przewodniczšcy i zastępcy tworzš prezydium Bundestagu. Prezydium plus 23 dalszych osób, wyznaczo--. nych przez frakcje proporcjonalnie do ich wielkoœci, tworzy Radę Seniorów jako czynnik wspierajšcy Przewodniczšcego w realizacji jego obowišzków zwišzanych z prowadzeniem spraw parlamentarnych. Prezydium jest typowym organem parlamentarnym stanowišcym forum współpracy między frakcjami (partiami politycznymi) w celu zapewnienia możliwie sprawnego, od strony formalnej, funkcjonowania izby.

W sposób odmienny od powszechnie stosowanego w innych parlamentach, regulamin Bundestagu nie wymienia poszczególnych komisji. Oczywiœcie te z nich, które wymienia UZ, muszš być utwo-; rzone. Podobnie — komisje przewidziane w ustawach szczególnych (np. komisja do przeprowadzenia kontroli wyborów, komisja wyboru sędziów) oraz przewidziana w art. 56a regulaminu Komisja do spraw Oœwiaty, Badań i Oceny Skutków Postępu Technicznego. Poza tym, na poczštku każdej kadencji, Bundestag powołuje inne komisje stałe, głównie jako komisje resortowe, stanowišce odpowiedniki ministerstw. Kilka z nich posiada jednak charakter ogólny (komisja prawna, komisja budżetowa) lub powoływanych jest do rozpatrywania spraw wewnętrznych izby (regulaminowa i mandatowa). Oprócz komisji stałych regulamin zna możliwoœć powołania komisji specjalnych dla przygotowania stanowiska w sprawach wycinkowych. Odmiennym rodzajem komisji sš komisje œledcze. W kofr cu § 56 regulaminu przewiduje możliwoœć powołania komisji ankietowych, „w celu przygotowania rozstrzygnięć obszerny^ i znaczšcych kompleksów zagadnień". W zwišzku z zagadnienie"1 komisji Bundestagu wskazać również należy na funkcjonowanie tzr|

Wspólnej (Bundestagu i Bundesratu), powołanej przez %orn 117 Jej funkcjonowanie zwišzane jest z ewentualnym wpro-P; s'' . m tzw. stanu obrony. Po drugie — na możliwoœć funkcjo-a tzw. komisji mediacyjnych, powołanych do eliminacji spo-h° >dzV Bundestagiem a Bundesratem (art. 77 ust. 2 UZ). ftm Paragraf 54 regulaminu okreœla, że komisje funkcjonujš „dla ntowania obrad Bundestagu". Choć więc mogš one samodziel-rać się okreœlonymi zagadnieniami, leżšcymi w zakresie działania, to zawsze zmierzać powinny do takie-

pfektu swych prac, aby mogły być przedmiotem wystšpienia żaceeo się ze sprawš rozpatrywanš przez Parlament — nie mogš aœkończyć się jedynie na własnych krokach komisji. Efekty te przybierajš więc postać opinii, wniosku, sprawozdania, projektu itd. Natomiast w ramach poszczególnych funkcji Parlamentu, zwłaszcza ustawodawczej i kontrolnej, szczegółowe przepisy konstytucyjne i regulaminowe powołujš do życia konkretne uprawnienia komisji.

4. Funkcje

4.1. Ustawodawstwo

Ustawa Zasadnicza — naturalnie w zakresie ustawodawstwa federalnego — nie zna wyraŸnie żadnych granic materialnych ustawy, poza które ustawodawca nie mógłby ingerować i uczynić przedmiotem swej regulacji. Odwrotnie: art. 80, regulujšcy instytucję rozporzšdzeń wydawanych przez rzšd lub ministrów federalnych, wymaga wyraŸnie, aby akty te miały œciœle wykonawczy wobec ustaw charakter, innymi słowy potwierdza zasadę, że regulacja Każdej materii, w zakresie ustawodawstwa federalnego, winna rozpoczynać się od ustaw. Ustawa Zasadnicza nie dokonuje żadnego zróżnicowania materialnego ustaw (występuje natomiast zróżnicowanie co do trybów uchwalania; por. niżej). Natomiast doktryna już Qosc dawno zwróciła uwagę na częste występowanie w praktyce ^errrieckiej tzw. ustaw programowych (Massnahmengesetze) będš-ych wyrazem aktywnej, ingerujšcej w życie społeczne postawy Państwa, zgodnych z charakterem RFN jako państwa „socjalnego". Inicjatywa ustawodawcza należy do Rzšdu Federalnego, ePutowanych oraz Rady Federalnej. Regulamin Bundestagu wy-' ma, że projekty ustaw składane przez deputowanych muszš być 8 oszone przez frakcję lub przez 5% członków izby (§ 76). Nato-asi projekty Rady Federalnej przesyłane sš do parlamentu przyszłych rozstrzygnięciach ustawodawczych. Wszelak Bundesrat posiada istotne kompetencje w procesie ustawodawczym

(por. niżej), parlament nie może łatwo przechodzić nad jego w^ nymi uwagami do porzšdku dziennego. Wspomniane opiruow ?' przez Bundesrat projektów rzšdowych jest pewnym surog t braku możliwoœci tego organu do rozpatrywania projektów ust w pierwszej kolejnoœci. Konstytucyjne terminy przedstawiania opi nii mogš być skrócone lub nawet opinie mogš być przedstawione ex post, jeœli organ iniq'ujšcy traktuje swe projekty jako pilne.

W myœl regulaminu postępowanie ustawodawcze w parlamencie składa się z trzech czytań. Pierwsze czytanie polega na decyzji o przekazaniu projektu do dalszych prac, które podejmš komisje. Decyzja ta może być poprzedzona dyskusjš nad zasadami projektu, ale dopiero na żšdanie frakcji lub 5% obecnych deputowanych, lub na zalecenie Rady Seniorów. Projekty ustaw winny być z reguły przesłane do jednej komisji. Jeœli Bundestag decyduje się na przesłanie ich do kilku, musi wyznaczyć komisję wiodšcš i tylko ona jest następnie kompetentna do złożenia sprawozdania. Praktyka ta sto-.,, sowana jest stale wobec projektu ustawy budżetowej, nad którym pracuje jako wiodšca Komisja Budżetowa, jednakże z wykorzystywaniem opinii pozostałych komisji resortowych. Poza tym postępowanie budżetowe przebiega zgodnie z trybem uchwalania innych ustaw. Bundestag może też zadecydować, choć dopiero większoœciš 2/3 głosów, o przejœciu do drugiego czytania bez odsyłania projektu do komisji. Jednakże wobec projektów ustaw finansowych, dla Komisji Budżetowej winien być zawsze pozostawiony termin do zaopiniowania projektu, przed przejœciem do drugiego czytania.

Wœród uprawnień, które mogš być wykorzystane przez komisje do właœciwej oceny projektu, wymienić należy prawo wzywania członków rzšdu federalnego na swe posiedzenia (§ 68 regulaminu, oparty na art. 43 ust. 1 UZ) bšdŸ też prawo członków rzšdu brania udziału w tych posiedzeniach z własnej inicjatywy (art-ust. 2 UZ), publiczne przesłuchania rzeczoznawców, przedstawia rozmaitych organizacji (§ 70 regulaminu), a także prawo powo y wania podkomisji. Te ostatnie mogš być organami jednej komisji;

Drugie czytanie polega na odbyciu generalnej debaty, ale je- drugie czytanie dynie wówczas, gdy zaleca jš Rada Seniorów, zażšda tego frakcja lub |% obecnych członków izby. Następnie (lub jedynie) odbywa się dyskusja nad sformułowaniami poszczególnych artykułów: w jej trakcie deputowani mogš zgłaszać do tych artykułów swoje poprawki, a głosowanie odbywa się kolejno nad omawianymi artykułami (w brzmieniu komisyjnym lub poprawionym przez deputowanych), chyba że izba uchwali głosowanie łšczne nad większymi fragmentami tekstu. Projekt ustawy może być jednak ponownie odesłany do

komisji.

Regulamin dopuszcza ogólnš dyskusję nad projektem także trzecie czytanie w trzecim czytaniu (niezależnie od tego, czy miała już miejsce w drugim czytaniu), na zalecenie Rady Seniorów lub 5% deputowanych. Również i na tym etapie procedury można zgłaszać poprawki, ale juz nie indywidualnie, lecz przez frakcję lub przez 5% deputowanych i tylko do tych artykułów, wobec których w drugim czytaniu uchwalono poprawki. Głosowanie ma już miejsce tylko wobec takich fragmentów projektu. Także i tutaj może zapaœć decyzja o odesłaniu projektu do komisji, ale już innej niż ta, która uczestniczyła dotychczasowym postępowaniu. Zasadniczym elementem trze-ego czytania jest ostateczne głosowanie nad całoœciš ustawy: art. 42 Ś z UZ wypowiada w tej kwestii regułę ogólnš, ustalajšcš wymóg . *yWej większoœci głosów, natomiast § 45 regulaminu ustala wy-Kosć kworum, przy którym obrady Bundestagu sš prawomocne, połowę ogólnej liczby jego członków. Ir Ustawy, uchwalone przez Parlament Federalny, nie majš jesz-zagwarantowanego wejœcia w życie, a to ze względu na szczere uprawnienia tak Bundesratu (art. 11 ust. 2-4), jak i Rzšdu Federalnego (art. 113). Również odrzucenie projektu ustawy n Bundestag niekiedy (w tzw. stanie koniecznoœci ustawodawcze'; 6Z może zapobiec wejœciu takiego projektu w życie. Wszystkie te in ^ tucje będš one jednak analizowane niżej.

4.2. Kontrola nad działalnoœciš rzšdu federalnego

W zakresie drugiej z podstawowych funkcji parlamentów w państwach demokratycznych — jakš jest kontrola Egzekutywy -— parlament niemiecki dysponuje pełniš klasycznych instrumentów tej kontroli. Ujęte zostały one tak w Ustawie Zasadniczej, jak i w Regulaminie Bundestagu.

4.2.1. Żšdanie obecnoœci

Na czoło tych uprawnień jako najbardziej ogólny œrodek kontroli winno być wysunięte prawo żšdania obecnoœci Kanclerza i ministrów federalnych na posiedzeniach parlamentu oraz, co się rozumie samo przez się, wysłuchiwania wówczas ich informacji oraz wyjaœnień o działalnoœci rzšdowej. Te same osoby posiadajš możliwoœć uczestniczenia w tych posiedzeniach z własnej inicjatywy i analogicznego przedstawiania rozmaitych stanowisk (art. 43 UZ). Ustawa Zasadnicza nakłada również na Parlament obowišzek wysłuchania ich wystšpień.

Najważniejszym tego rodzaju wystšpieniem jest niewštpliwie corocznie składane sprawozdanie ministra finansów z wykonania budżetu państwa, a także o stanie majštku państwowego (art. 114 ust. 1 UZ). Jest to następnie podstawš podjęcia przez Bundestag (i oddzielnie przez Bundesrat) uchwały w sprawie absolutorium dla rzšdu. W zwišzku z tym warto stwierdzić już w tym miejscu, iz nieuchwalenie absolutorium nie powoduje koniecznoœci złożenia przez Kanclerza dymisji rzšdu

Do œrodków kontroli tej pierwszej grupy zaliczyć również można przedkładanie parlamentowi przez rzšd, łšcznie z projektem budżetu, wieloletnich planów finansowych. Sš to akty rzšdU/ uchwalane na okresy pięcioletnie i co roku aktualizowane, przed' stawiane parlamentowi tylko do jego wiadomoœci. Niemniej um°z liwia mu to w miarę bieżšce œledzenie polityki rzšdowej (przebi]3 jšcej się w jego zamierzeniach finansowych) w dłuższej, wieloleW1) perspektywie.

224

4.2.2. Kontrola komisji stałych

Rozmaite.możliwoœci kontrolne posiadajš również stałe komisje Bundestagu. Niewštpliwie zasadniczo resortowy charakter tych komisji ułatwia im w praktyce realizację

Od razu zwraca też uwagę, że uprawnienia, dotyczš nie tylko posiedzeń plenarnych, lecz również posiedzeń komisji stałych.

4.2.3. Komisje śledcze

Ustawa Zasadnicza zna również inny, klasyczny instrument kontroli parlamentarnej, jakimi sš komisje œledcze (art. 44), powoływane dla wyjaœnienia kwestii wywołujšcych szczególne zainteresowanie parlamentarzystów, a zwykle również opinii publicznej. Komisje takie mogš być powołane w każdym czasie, na wniosek choćby indywidualnego deputowanego, muszš być jednak powołane dopiero na wniosek 1/4 deputowanych. W ten sposób instytucja ta staje się możliwa do powołania także przez opozycję, wszelako—w praktyce — najmniejsze frakcje mogš być z tego wyłšczone. Także komisje œledcze parlamentu niemieckiego majš prawo przeprowadzania wyjaœnień, w sposób analogiczny do postępowania organów œledczych, przy zachowaniu, jako zasady, jawnoœci postępowania. Z mocy UZ wspomniana przez niš Komisja Obrony posiada z urzędu prawa komisji œledczej i w tym charakterze winna funkcjonować na żšdanie 1/4 jej członków.

Ustalenia podjęte przez komisje œledcze winny być następnie podstawš odpowiednich działań organów œledczych i sšdów. Natomiast komisja jako taka nie posiada żadnych formalnych upraw-weń o takim charakterze.

4.2.4. Komisja ankietowa

Instytucja ta genezę swš wywodzi z komisji œledczych, a ma ^stosowanie w sytuacjach potrzeby wyjaœnienia sprav>' bardziej kompleksowych. Nie chodzi tu w pierwszym rzędzie o wyjaœnienie rzypadków nieprawidłowoœci funkcjonowania władz, lecz o obiek-ty^ne naœwietlenie okreœlonego problemu. Dlatego też komisja taka "^ Przeprowadzać rozmaite sondaże i ankiety, zlecać ekspertyzy itd. Warunki jej powołania sš identyczne co komis" -i Regulamin zakłada, że na podstawie prac komisji ankieto /r";-dzie się następnie w Bundestagu generalna debata w snr Ś ^ której została powołana (§ 56 ust. 4).

4.2.5. Korzystanie z prac Izby Obrachunkowej

Federalna Izba Obrachunkowa (Bundesrechnungshnfi • najwyższym organem kontroli finansowej w Niemczech kontt i jšcym prawidłowoœć wydatkowania funduszy federalnych O ten wykonuje swe funkcje z urzędu, na zasadzie niezależnoœć dziowskiej (por. art. 114 ust. 2 UZ, ale nie wolno go mylić z Fed ralnym Sšdem Finansowym — Bundesfinanzhof), tak że ani Bimd stag, ani inny naczelny organ federalny nie posiada prawa zlecani mu przeprowadzenia kontroli. Niemniej jest on ustawowo zobowišzany do corocznego przedstawiania Bundestagowi i Bundesratowi sprawozdania z realizacji budżetu oraz z kierowania gospodarkš państwa, pod względem gospodarnoœci i legalności.

4.2.6. Zapytania

Niemieckie prawo konstytucyjne nie zna klasycznego instrumentu kontroli parlamentarnej nad rzšdem, jakimi sš interpelacje, jako œrodek wywoływania zasadniczej debaty politycznej, łšczšcej się z postawieniem kwestii zaufania parlamentarnego dla rzšdu. Wišże się to niewštpliwie ze szczególnš procedurš wyrażania owego zaufania. Natomiast regulamin Bundestagu zna kilka procedur „zapytań" parlamentarnych: zapytania poważne (grosse Anfragen), zapytania „bieżšce" (kleine Anfragen) oraz zapytania „krótkie" (kurze Einzelfragen). Dodatkowo ten ostatni œrodek kontroli regulowany jest przez speq'ałne „wytyczne" Bundestagu. Już same oryginalne nazwy sugerujš, że w żadnej z tych sytuacji nie mamy do czynienia z u^ sycznš interpelacjš. Natomiast brak zakotwiczenia „zapyta w przepisach konstytucyjnych sprawia, że formalnie rzecz biorš można z nimi wišzać żadnych obowišzków dla rzšdu, gdy w Niemczech nie mogš wypływać jedynie z regulaminu parlamentarnego.

W myśl § 75 ust. 1 lit. f w zw. z § 76 ust. 1 regulaminu,, pytania poważne" mogš być złożone dopiero przez frakcję W 6 pę deputowanych, stanowišcš 5% członków Bundestagu-w myœl § 100 składa się je na ręce przewodniczącego.

4.2.7- Godzina aktualnoœci

' lest to czas przeznaczony na omawianie w parlamencie zagadnień „aktualnych o ogólnym znaczeniu" (§ 106), do którego dochodzi bezpoœrednio po „godzinie pytań", o ile deputowani dojdš do przekonania, że któreœ z postawionych wówczas pytań zasługuje na takie rozwinięcie. Jednakże wymaga się tu pewnych kroków formalnych: albo uzgodnienia przejœcia do „godziny aktualnoœci" w ramach Rady Seniorów, albo żšdania jednej z frakcji lub 5% deputowanych. „Godzina aktualnoœci" może być przeprowadzona również niezależnie od pytania postawionego w trakcie „godziny Pytań", na żšdanie frakcji lub 5% deputowanych. Zostanie ona jednak przesunięta na inne posiedzenie, pod warunkiem jednak, że Mzie tam przewidziane omówienie odpowiedzi rzšdu na zapytanie ustne. „Godzina aktualnoœci" trwać może najwyżej 60 minut.

4.2.8. Przesłuchanie Rzšdu Federalnego

'! W każdym tygodniu posiedzeń winno być zarezerwowane teinut na przeprowadzenie swoistego „ognia krzyżowych pytań" lutowanych wobec członków rzšdu (§ 106 ust. 2 regulaminu), ziarnin zaznacza że winno to z reguły pozostawać" w zwišzku z ostatnim posiedzeniem rzšdu. „Przesłuchanie" otwie trwajšca najwyżej 5 minut, informacja ze strony rzšdu o ^'^ (sprawie) z tego posiedzenia. Również pytania winny bv lT?8^ i „umożliwiać równie krótkie odpowiedzi" oraz dotyczv ' aktualnych. Przewodniczšcy Bundestagu może nieco nrz m^ czas owego „przesłuchania", o tyle jednak samo winien r. . W następujšcš z kolei „godzinę pytań".

4.2.9. Pełnomocnik Bundestagu do spraw wojskowych

Organ ten wprowadzony został do przepisów Ustawy Za<; a niczej w roku 1956 (art. 54b), jako pewna odpowiedŸ na krytyl zwišzanš z rozpoczynajšcš się wówczas remiłitaryzacjš Niemie W przepisie tym jest on okreœlony jako organ pomocniczy Bundestagu w sprawowaniu kontroli parlamentarnej, oczywiœcie w dziedzinie funkcjonowania sił zbrojnych. W wykonaniu swych zadań pełnomocnik zobowišzany jest przedstawiać parlamentowi odpowiednie sprawozdania.

4.2.10. Rezolucje

Przy okazji przeprowadzania większoœci z powyższych pro-. cedur, a także przy okazji uchwalania ustaw (stšd ich regulaminowa nazyva — akty niesamodzielne; § 75 ust. 2), Bundestag może rozpatrywać i uchwalać rezoluq'e. Sš to uchwały o czysto politycznym znaczeniu (pozbawione znaczenia prawnego), wyrażajšce sta-, nowisko izby wobec konkretnego zagadnienia. Ich faktyczny wpływ może być bardzo różny, zależny od konkretnej sytuacji polityczne].

VIII. Rada Federalna (Bundesrat)

Jednym z naczelnych, konstytucyjnych organów RFN jest Rada Federalna, organ, który trudno jest umiejscowić w klasycznym układzie ustrojowym, opartym o ideę trójpodziału władz. Posiada ona natomiast swe odpowiedniki w ustroju i Republiki Weimarskiej (Rada Rzeszy), i w ustroju Cesarstwa Niemieckiego (Rada Federalna), choć były to organy nie całkiem identyczne w swych składach i kompetencjach. Organ ten wyrósł z potrzeby stworzenia reprezen; tacji krajów federalnych na poziomie federacji, i to reprezentacji o istotnych kompetencjach ".

1. Skład Rady Federalnej i stanowisko jej członków

Podobnie jak we wczeœniejszych konstytucjach niemieckich, również aktualnš Radę Federalnš RFN tworzš członkowie rzšdów poszczególnych, 16 krajów federalnych, mianowani przez te rzšdy. Reprezentacje te nie sš równe (i ta cecha łšczy aktualnš Radę ze swymi poprzedniczkami); rzšdy poszczególnych krajów wysyłajš minimum trzech (aktualnie dotyczy to 4 krajów), czterech (8 krajów), pięciu (aktualnie to nie występuje) lub, maksymalnie, szeœciu (4 kraje) delegatów i tyle też posiadajš głosów. Ogólna liczba członków wynosi więc 68, co jednak może zmienić się w przyszłoœci. Liczba delegatów zależy od liczby mieszkańców kraju: liczšc do 2 milionów — kraj wysyła trzech członków, od 2 do 6 milionów — czterech, od o do 7 milionów — pięciu, a powyżej 7 milionów.

W praktyce w skład delegacji poszczególnych rzšdów kr ' wych wchodzš: jego premier wraz z najbliższymi współpracow •" kami oraz członek rzšdu krajowego będšcy jednoczeœnie pełnorrm a nikiem kraju wobec władz Federacji (coœ w rodzaju „ambasador " kraju czy jego łšcznika z Federacjš). Rada Federalna jest organem o tak dużych kompetencjach, że trudno sobie wyobrazić skład dp legacji bez premierów krajowych; obecnemu w trakcie prac Ra<jv premierowi krajowemu łatwo jest przede wszystkim dyscyplinować innych członków delegacji. Sankcjš ich zgodnego działania ze stanowiskiem premiera krajowego jest wspomniane również w UZ prawo rzšdów krajowych odwoływania delegatów do Rady. Tym bardziej dopuszczalne jest (choć UZ nie stanowi o tym wprost) udzielanie przez rzšdy krajowe wišżšcych instrukcji swym delegatom. W praktyce zastępowane jest to przez bezpoœrednie wytyczne premiera.

Delegacje ponoszš więc odpowiedzialnoœć przed rzšdami krajowymi, te zaœ z kolei przed krajowymi parlamentami (Landtagami). W praktyce odpowiedzialnoœć delegacji i możliwoœć zmiany ich składów osobowych przez rzšdy krajowe realizuje się z okazji wyborów do Landtagów, gdy ich rezultat przyniesie odmienny od dotychczasowego wynik. Następuje wówczas dymisja dotychczasowego rzšdu krajowego i powołanie nowego, co automatycznie zmienia skład delegacji do Rady Federalnej. Ponieważ terminy wyborów do parlamentów krajowych sš bardzo różne i nie pokrywajš się z terminami wyborów do Parlamentu Federalnego, skład polityczny Rady może odbiegać od składu politycznego parlamentu tak na poczštku kadencji tego ostatniego, jak i w jej trakcie. Natomiast Rada Federalna, co w takiej sytuacji oczywiste, nie ma swej kadencji. Ta różnica składu politycznego ma zasadniczy wpływ na wykonywanie kompetencji Rady: w sytuacji jednorodnoœci politycznej obu organów współpraca ich układa się bezkonfliktowo, w sytuacji opanowania większoœci składu Rady przez siły opozycyjne, muszš być wypracowywane rozległe kompromisy.

Członkowie Rady Federalnej nie mogš być jednoczeœnie członkami Rzšdu Federalnego (co jest oczywiste także z innych powodów) oraz Parlamentu Federalnego. Posiadajš immunitet w zakresie, jaki konstytucje ich krajów przyznajš parlamentarzystom krajowym.

2. Struktura wewnętrzna

Pewne elementy struktury wewnętrznej Rady Federalnej i,je już UZ. Ich rozwinięcie i uzupełnienie znajduje się w regu-l minie tego organu, którego uchwalenie jest wyłšcznš kompetencjš „ dv (art- 52 ust- 3 UZ). Rada cieszy się więc konstytucyjnie uznanš autonomiš wewnętrznš, podobnie jak izby parlamentarne. Jako nreany Rady Federalnej UZ wymienia jej przewodniczšcego (Pra-esident) oraz komisje, nie różnicujšc jednak tych ostatnich ani nie okreœlajšc ich charakteru. Regulamin dodaje do tych organów także Prezydium oraz Stałš Radę Doradczš.

Przewodniczšcy Rady Federalnej wybierany jest corocznie, w praktyce funkcję tę pełniš kolejno przewodniczšcy delegacji, czyli premierzy rzšdów krajowych. Zwołuje on posiedzenia Rady, przygotowuje projekt porzšdku dziennego i kieruje obradami. Oprócz zwoływania posiedzeń wynikajšcych z ustalonego porzšdku działania Rady Federalnej, przewodniczšcy tego organu winien zwołać posiedzenie na żšdanie 2 krajów lub Rzšdu Federalnego. Na mocy art. 57 UZ przewodniczšcy Rady zastępuje Prezydenta Federalne-go, gdy urzšd ten jest opróżniony lub też gdy Prezydent nie może spełniać swych funkcji.

Prezydium Rady składa się z przewodniczšcego i jego trzech zastępców. Jego kompetencje nie sš w regulaminie precyzyjnie ustalone, ogólnie organ ten powołany jest do decydowania w sprawach wewnętrznych Rady. W skład Stałej Rady Doradczej, oprócz członków Prezydium wchodzš również wspomniani wyżej ministrowie krajowi — pełnomocnicy wobec władz Federacji. W jej obradach bierze również udział minister federalny do spraw stosunków z krajami. Taki skład sprawia, że organ ten, oprócz działań pomocniczych wobec przewodniczšcego i Prezydium zwišzanych z tokiem prac RF, pełni także rolę forum bieżšcych kontaktów rzšdów krajowych z Rzšdem Federalnym, a zwłaszcza wzajemnego informowania się o swych poczynaniach. Jest rzeczš charakterystycznš, że o ile posiedzenia plenum Rady odbywajš się œrednio co trzy tygodnie, to omawiana Rada Doradcza zbiera się co tydzień. Organ ten jest więc również szczególnym elementem wspomnianego wyżej „federali-zmu kooperatywnego".

Regulamin Rady Federalnej powołuje kilkanaœcie stałych komisji o charakterze resortowym. Ich składy osobowe powoływa-ne sš przez Radę, która powołuje również przewodniczšcych komi-SJL W myœl art. 52 ust. 4 UZ do komisji mogš wchodzić nie tylko członkowie Rady, ale również inni ministrowie krajowa, a nawet ich pełnomocnicy. W ten sposób wszystkie kraje sš również ren towane w komisjach. W praktyce członkami odpowiednich k ^" resortowych sš właœciwi ministrowie krajowi, a członkami nai Ś

niejszych z nich (tzw. komisji politycznych, jak np. spraw zagra ' nych czy spraw wewnętrznych) — premierzy krajowi. VV ten sób w pracach komisji przygotowujšcych przecież merytoryc? •* decyzje plenum biorš udział rzšdy krajowe w całoœciach swv k składów. Przy rozstrzygnięciach, podejmowanych przez komis' każdy kraj dysponuje jednym głosem (i tyleż ma w nich swych przedstawicieli). Należy jeszcze dodać, że na podstawie regularr,: nu Rady mogš działać również jej komisje niestałe, powoływane ad hoc dla okreœlonych kwestii.

Sui generis organem Rady Federalnej jest jej Izba Europejska (Europakammer), która zyskała swe podstawy konstytucyjne w 1992 r. Jest to jakby replika samej Rady, gdyż zasady obowišzujšce przy tworzeniu i funkcjonowaniu obu organów sš identyczne. Jak mówi już sama jej nazwa, jest to podmiot wypracowujšcy stanowisko Rady wobec problemów Unii Europejskiej. W końcu w skład struktury wewnętrznej sensu largo, w ramach Rady działajš również frakcje partyjne.

3. Funkcje

Zgodnie z powołanym już wyżej art. 50 UZ, funkcje Rady Federalnej rozpatrywać należy na dwu płaszczyznach: działalnoœci ustawodawczej i działalnoœci administracyjnej Federacji. Rada Federalna, mimo szczególnego sposobu kreacji oraz swej roli jako czynnika służšcego realizacji praw krajów—jest organem Federacji, a nie wspólnym organem wszystkich krajów, działa w ramach jej właœciwoœci, a nie w ramach właœciwoœci krajów. Funkcje, wskazane w art. 50, sš dwiema podstawowymi, lecz nie wyłšcznymi funkcjami RF, znanymi przepisom konstytucyjnym.

3.1. Udział w federalnym ustawodawstwie oraz w dokonywaniu zmian konstytucyjnych

Działania Rady Federalnej na tej płaszczyŸnie nieodparcie przypominajš działania drugiej izby parlamentarnej i rzeczywiœcie, przez wielu autorów dokonujšcych analizy ustroju RFN jest ona w ten sposób klasyfikowana. Przypomnijmy, że „zasadniczy udziat krajów w ustawodawstwie" jest niezmienialnš zasadš konstytucjonalnosci z uwagi na szczupłe ramy ustawodawstwa krajowego, ów ' dniczy" udział nie może być więc ograniczony jedynie do ' ^aiania ustaw krajowych i kraje winny mieć zapewnione miej-także w procesie tworzenia ustawodawstwa federalnego.

3.1.1. Inicjatywa ustawodawcza

Wspomniano już o tej kompetencji przy okazji przedstawiana procedury ustawodawczej.

Tu można jedynie dodać, że UZ nie zna żadnych treœciowych ograniczeń tego uprawnienia, w szczególnoœci projekty Rady nie muszš dotyczyć wyłšcznie stanowiska krajów lub innych aspektów struktury federacyjnej państwa. Oczywiœcie ogranicza jš monopol inicjatywy ustawodawczej rzšdu w pewnych sprawach, ale ten ogranicza także inicjatywę deputowanych do parlamentu. Postępowanie w Radzie, majšce doprowadzić do uchwalenia inicjatywy ustawodawczej, może rozpoczšć się jedynie z inicjatywy kraju. Ów „praprojekt" przechodzi dwa czytania, rozdzielone zaopiniowaniem tekstu przez merytorycznš komisję. Do przyjęcia projektu wystarczy zwykła większoœć głosów, co niekoniecznie zawsze oznacza większoœć delegacji krajowych.

3.1.2. Opiniowanie projektów ustaw zgłaszanych przez Rzšd Federalny

Uprawnienie to posiada charakter wstępnej kontroli projektu rzšdowego, praktycznie — z punktu widzenia dochowania interesów krajów. Opinia Rady nie jest jednak przesyłana bezpoœrednio parlamentowi, lecz składana jest na ręce Rzšdu Federalnego, który dopiero przesyła jš do niego, wraz ze swoim projektem ustawy. Opinia ta w trakcie prac parlamentu nie posiada formalnie żadnego szczególnego znaczenia, ale jej faktyczne znaczenie jest niemałe.

3.1.3. Wyrażanie zgody na ustawy uchwalone przez Parlament Federalny

W tej sytuacji działania Rady nasuwajš dużš analogię do Pozycji drugiej izby w parlamencie „symetrycznym", tzn. takim, którym obie izby posiadajš równe kompetencje i żadna nie może Przełamać oporu drugiej. Rada Federalna jest uprawniona do wydania zgody na ustawy uchwalone przez parlament, a jej brak powoduje nie dojœcie ustawy do skutku.

Jednakże nie dotyczy to wszystkich ustaw, lecz jedynie I w materiach, przy regulacji których istnieje wyraŸny tego r ri Ś wymóg UZ. Innymi słowy: UZ odsyłajšc pewnš sprawę do d 1 'U regulacji ustawowej jednoczeœnie może wymagać, aby ustawa t 1^ po przyjęciu przez parlament, uzyskiwała następnie zgodę R š ' Zastrzeżenie zgody wyrażać się może albo co do konkretnie ok słonej regulacji ustawowej (np. art. 87d: kraje mogš sprawować administrację komunikacji lotniczej na podstawie ustawy wymaea jšcej zgody RF), albo co do ustaw o pewnej, szczególnej cesze i ze względu na tę cechę (np. art. 105 ust. 3: o ile jakiekolwiek ustawy podatkowe przewidywałyby, że częœć wpływów z tych podatków będzie przypadała krajom lub gminom, to każda tego rodzaju ustawa wymaga zgody RF). Jedna i druga sytuaq'a łšcznie powodujš, że w praktyce działalnoœci ustawodawczej RFN ponad połowa ustaw uchwalana jest z wymogiem uzyskania zgody Rady Federalnej.

Udzielenie przez RF zgody kończy postępowanie ustawodawcze. Natomiast zanim odmówi ona swej zgody, ustawa winna stać się wczeœniej, na jej żšdanie, przedmiotem prac Komisji Mediacyjnej. Jest to organ liczšcy 32 członków, w połowie mianowanych przez parlament, w połowie przez rzšdy krajowe, ale jej członkami z tej drugiej częœci muszš być członkowie RF. W jej pracach mogš brać także udział członkowie Rzšdu Federalnego. Zadaniem Komisji jest albo zaproponowanie takiego tekstu ustawy, który jej zdaniem zaakceptujš oba organy: Parlament i Rada, albo też zaproponować odrzucenie ustawy. Po obradach Komisji Mediacyjnej wyrażajš one swe stanowiska: tj. Parlament ponownie uchwala ustawę (jeżeli nie uchwali ponownie, to kończy to postępowanie ustawodawcze), a Rada wyraża zgodę lub jej odmawia.

Ten ostatni rezultat nie musi kończyć postępowania ustawodawczego, gdyż z kolei, w myœl UZ, do zwołania Komisji Mediacyjnej może doprowadzić Parlament Federalny. Co więcej, nawet jeœli i wówczas Rada po raz drugi nie udzieli swej zgody na nowy tekst zaproponowany przez Komisję, postępowanie ustawodawcze może się dalej toczyć, gdyż w takim przypadku zwołania Komisji Mediacyjnej może domagać się Rzšd Federalny (kolejnoœć może być tez odwrotna) i takie trzykrotne prace Komisji Mediacyjnej i trzykrotne głosowanie w sprawie kolejnego uchwalenia ustawy i udzielenia zgody rzeczywiœcie zdarzyły się kilka razy w historii RFN-

14. Wyrażanie sprzeciwu wobec ustaw uchwalanych przez Parlament Federalny

Wobec wszystkich innych ustaw federalnych RF dysponuje

ii -oœciš bardziej ograniczonš, mianowicie prawem wyrażenia

7eciwu", który jednak może być odrzucony przez parlament.

i' t to więc sytuacja przypominajšca z kolei „parlament niesyme-

\r 'czny" (ł^ ,/asymetryczny"), o nierównych prawach izb.

Na wyrażenie sprzeciwu przez Radę UZ wyznacza termin „tygodniowy. Po jego upływie, przy braku działań Rady, ustawa kierowana jest do promulgacji. Natomiast w terminie tym wyrażenie sprzeciwu nie może jeszcze nastšpić. Rada Federalna może jedynie spowodować obrady Komisji Mediacyjnej. Dopiero gdy Komisja zaproponuje uchwalenie ustawy bez zmian, Rada w terminie dalszych 2 tygodni może wnieœć sprzeciw. Jeœli go nie wniesie, ustawa kierowana jest do promulgacji. Jeœli wniesie, parlament winien . zajšć stanowisko i albo sprzeciw odrzuci (i skieruje ustawę do promulgacji), albo nie odrzuci, co kończy negatywnie postępowanie | ustawodawcze. Jeœli Komisja zaproponuje nieprzyjęcie ustawy lub jej zmianę (poprawki), to najpierw parlament podejmuje próbę ponownego uchwalenia ustawy, w wersji pierwotnej lub ze zmianami. Gdy się to nie powiedzie, postępowanie ustawodawcze jest zakończone. Jeœli uchwali ustawę ponownie — Rada Federalna zajmuje stanowisko co do wyrażenia sprzeciwu. Jeœli go nie wyrazi, ustawa kierowana jest do promulgacji. Jeœli go wyrazi, musi nim zajšć się znowu parlament i zdoła lub nie zdoła go odrzucić. Jest sprawš istotnš, że UZ wymaga odrzucenia sprzeciwu takš samš większoœciš parlamentarnš (zwykłš lub kwalifikowanš), jaka charakteryzowała uchwalenie sprzeciwu. Jeœli sprzeciw uchwalony został większoœciš zwykłš lub kwalifikowanš, odrzucenie sprzeciwu winno nastšpić takš samš większoœciš. Za odrzuceniem sprzeciwu winna jednak w każdym razie głosować większoœć ustawowej liczby członków parlamentu (a więc 300).

Uprawnienia do wyrażania zgody i wyrażania sprzeciwu sš bardzo istotne i odzwierciedlajš o wiele większe znaczenie krajów federalnych w strukturze państwowej RFN, niż wynikajšce z samego rozgraniczenia kompetencji.

3.2. Udział w wykonywaniu federalnej administra I i w kontroli nad Rzšdem Federalnym

Udział Rady Federalnej w wykonywaniu federalnej ad i stracji przejawia się w kilku sytuacjach, w których wyraża o ^" stanowisko wobec aktów organów władzy wykonawczej

3.2.1. Wyrażanie zgody na przepisy prawne wydawane przez Rzšd Federalny

Po pierwsze, należy tu kompetencja do wyrażania zgody ns uchwalane przez Rzšd Federalny rozporzšdzenia wykonawcze do ustaw. Ustawa Zasadnicza przewiduje to w trzech sytuacjach (por art. 80 ust. 2 UZ):

a) jeżeli rozporzšdzenia wydawane sš do tych ustaw, które uchwalane sš za zgodš Rady;

b) jeżeli rozporzšdzenia wydawane sš do ustaw realizowanych przez kraje;

c) co do szczególnej regulacji ustawowej przewidzianej w tym przepisie.

Rada Federalna może zarówno udzielić swojej zgody, jak i jej odmówić, ale w praktyce równie często udziela swej zgody warunkowo, zmuszajšc wówczas Rzšd Federalny do odpowiedniej modyfikacji swych rozporzšdzeń. Żadne formalne postępowanie mediacyjne nie ma tu już miejsca.

Po drugie, zgody RF wymagajš wydawane przez rzšd, pod adresem krajów, „ogólne przepisy administracyjne" (art. 84 i 85 UZ), w zwišzku z realizacjš przez nie ustaw federalnych.

3.2.2. Współdziałanie w wykonywaniu nadzoru nad krajami federalnymi

Ustawa Zasadnicza przyznaje Radzie prawo współdziałania z rzšdem, w różnych sytuacjach wykonywania przezeń pewnego nadzoru federalnego nad krajami (np. przy wysyłaniu pełnomocników rzšdowych do krajów, przy ustalaniu, czy kraje dopuœciły się naruszenia prawa, przy stosowania przez rzšd tzw. przymusu federalnego lub tzw. interwencji federalnej i inne).

~3 uprawnienia kontrolne wobec Rzšdu Federalnego

Rada Federalna i jej komisje majš prawo żšdania obecności członków rzšdu na swych posiedzeniach. Członkowie rzšdu mogą też brać udział w tych posiedzeniach z własnej inicjatywy i wysłuchania ich przedłożeń. Ponadto spoczywa na nich obowiązek bieżšcego informowania Rady o stanie spraw publicznych (art. 53 UZ).

Na podstawie art. 114 UZ Rada na równi z parlamentem trzymuje od rzšdu sprawozdania z realizacji budżetu oraz odpowiednie materiały Federalnej Izby Obrachunkowej. Na ich podstawie niezależnie od uchwały parlamentu, również i Rada podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium.

Przekształcony w wyniku nowelizacji z 1992 r. art. 3 ust. 5 UZ nakłada na rzšd obowišzek uwzględniania stanowiska Rady Federalnej w kontaktach z Uniš Europejskš w zakresie, w którym dotyczy to interesów krajów federalnych.

Œledzšc ewolucję uprawnień Bundesratu w cišgu przeszło półwiecza działalnoœci Republiki Federalnej Niemiec dochodzi się do jednoznacznego wniosku o powolnym, lecz stałym wzroœcie jego znaczenia. Charakter prawny tego organu nie może być przy tym jednoznacznie okreœlony. W szczególnoœci poważny udział w ustawodawstwie często powoduje klasyfikowanie go jako drugiej izby parlamentarnej. Jednakże sposób powoływania członków Rady, zwišzanie ich instrukcjami rzšdów krajowych, poważny udział w realizacji władzy wykonawczej (administracji federalnej) to trzy podstawowe powody, dla których taka klasyfikacja staje się mocno wštpliwa. Trzeba uznać go raczej za specyficznie niemieckie rozwišzanie w specyficznie niemieckim kształcie zasady federalizmu.

konkluzje

IX. Rzšd Federalny

1. Powoływanie i skład

Ustawa Zasadnicza przyjmuje rzadko spotykany wariant wybór przez

powoływania rzšdu: w myœl jej art. 63 to Parlament Federalny wybiera Kanclerza większoœciš ustawowej liczby swych członków, na poczštku każdej kadencji i na okres jej trwania (chyba że Kan złoży wczeœniej swš dymisję, do czego jednak UZ w żadnej syf ? go nie zmusza). Rzšd niemiecki jest więc organem kadencyj (art. 69 ust. 2), œciœle zwišzanym z kadencjš parlamentu. Jedvn wnioskodawcš proponujšcym kandydata na urzšd Kanclerza m być najpierw Prezydent Federalny i jest to jedna z niewielu je czynnoœci zwolnionych z wymogu kontrasygnaty, co wydaje ^ skšdinšd oczywiste. Swoboda działania Prezydenta jest tu czyst formalna, w warunkach — które zawsze dotychczas miały miejsce — istnienia większoœci parlamentarnej, Prezydent na stanowisko Kanclerza proponuje jej przywódcę. Debata nad kandydaturš jest wykluczona. Tak wybranego Kanclerza Prezydent obowišzany jest formalnie mianować. Ustawa Zasadnicza nie wymaga piastowania przez kandydata mandatu parlamentarnego.

Niemniej UZ reguluje również sytuaq'ę, gdyby zaproponowany przez Prezydenta kandydat nie został wybrany. Nie zdarzyło się to nigdy w praktyce, ale rzuca nieco œwiatła na pewne założenia konstytucyjne. Prawo proponowania kandydatur na urzšd Kanclerza przechodzi wówczas na członków parlamentu. Kandydaturę zgłosić może jednak dopiero 1/4 deputowanych, stšd też ich liczba (i liczba głosowań) wynosi najwyżej cztery. Dla dokonania wyboru wymagana jest i wówczas większoœć ustawowej liczby deputowanych. Procedura ta winna być przeprowadzona w cišgu 14 dni od nieskutecznego odbycia się pierwszego głosowania.

Rozwišzana jest również sytuacja, gdy i w taki sposób przeprowadzone wybory Kanclerza nie przyniosš rezultatu. Wówczas niezwłocznie (w każdym razie w cišgu powyższego terminu 14 dni) odbywa się jeszcze jedno głosowanie, nad tymi samymi kandydaturami: gdy deputowani zmieniš zdanie i efektem głosowania będzie wybór Kanclerza większoœciš ustawowej ich liczby, osoba ta zostanie oczywiœcie mianowana. Natomiast jeœli w tym głosowaniu nikt takiej większoœci nie uzyska, Prezydent ma do wyboru dwie możliwoœci:

1) mianowanie Kanclerzem kandydata, który uzyskał najwięcej głosów, co prowadzi do powstania rzšdu mniejszoœciowego (w literaturze znane jest również okreœlenie „Kanclerz mniejszoœciowy"),

2) rozwišzać Parlament.

Warto jednak zaznaczyć, że ów „Kanclerz mniejszoœciowy" posiada wszystkie konstytucyjne atrybuty Kanclerza, w szczególnoœci zaœ dysponuje pełnym zestawem możliwoœci oddziaływania na

238

'Ś 'strów oraz podlega normalnej procedurze konstytucyjnej co do ""ej odpowiedzialnoœci (por. niżej).

Z kolei na wniosek Kanclerza dochodzi do mianowania dalmA członków rzšdu (ministrów) przez Prezydenta, który też odbiera od nich ślubowanie lub przysięgę. Ustawa Zasadnicza nie weœla liczebnoœci Rzšdu Federalnego, wspomina jednak o kilku rzędach ministerialnych: federalnym ministrze obrony, finansów nraz sprawiedliwoœci. Poza tym liczbę resortów oraz ich zakresy działania okreœla Kanclerz, najpierw we wniosku do Prezydenta w sprawie mianowania ministrów, a następnie w drodze swych wewnętrznych zarzšdzeń. Dopuszczalne jest również funkcjonowanie ministrów bez teki. Okreœlanie liczby i zakresu działania resortów jest wyrazem tzw. władzy organizacyjnej Kanclerza, niewymie-nionej eipressis verbis w UZ, ale co do której uważa się, że wypływa z jego ogólnego stanowiska ustrojowego. Spoœród członków rzšdu Kanclerz uprawniony jest również do mianowania jednego z nich swym zastępcš (wicekanclerzem), który może również pełnić jednš z funkcji ministerialnych. W praktyce politycznej funkcję tę pełni przywódca partii tworzšcej koalicję rzšdowš z partiš kanclerza, w rzeczywistoœci pełni on również funkcję ministra spraw zagranicznych. Liczebnoœć rzšdu RFN w praktyce nie jest wielka.

Utworzonemu rzšdowi Ustawa Zasadnicza stara się też zapewnić bardzo daleko posuniętš trwałoœć i stabilizację, a także optymalne warunki prowadzenia działalnoœci. Należš tu zwłaszcza szczególna procedura odpowiedzialnoœci politycznej (por. niżej), udzielanie zgody na najważniejsze praktycznie ustawy parlamentu (art. 113), możliwoœć dokonywania okreœlonych wydatków publicznych także w sytuacji nie uchwalenia budżetu (art. 111; tzw. stan koniecznoœci budżetowej), stan wyższej koniecznoœci ustawodawczej (art. 81) i inne. Charakterystyczne jest również, że rzšd, któremu upłynęła kadencja i do którego Prezydent zwróci się o dalsze pełnienie obowišzków, nie może nie podjšć się tego zadania (art. 69 ust. 3). To wszystko składa się na obraz pełnej cišgłoœci władzy rzšdowej w państwie.

2. Funkcje

Rzšd RFN stanowi naturalnie organ władzy wykonawczej, stšd też jego funkcje odpowiadajš teoretycznemu rozumieniu tej władzy, a Ustawa Zasadnicza nie zawiera osobnego artykułu obejmujšcego wyliczenie kompetencji rzšdowych. O pewnych szczególnych kompetencjach tego organu mówi natomiast wiele przen' konstytucyjnych, wówczas gdy wišżš się one z konkretnš, reg ^ wanš przez UZ materiš. Tak więc na przykład art. 76 ust: Im- '. o rzšdowej inicjatywie ustawodawczej, art. 77 ust. 2 o prawie zw ' łania komisji mediacyjnej, art. 111 o prawie dokonywania wydatk' bez ustawy budżetowej i zacišganiu na nie kredytów, art. 113 o r, wie wyrażania zgody na uchwalone ustawy, a także o możliwoœ ' zastosowania weta ustawodawczego, art. 80 o prawie wydawani rozporzšdzeń wykonawczych do ustaw, art. 84 i 85 o wydawaniu „ogólnych przepisów administracyjnych", art. 84 także o nadzorze nad rzšdami krajowymi w zakresie wykonywania przez nie ustaw federalnych (w tym min. o wydawaniu poleceń oraz ustalaniu, że kraje naruszajš prawo federalne), art. 65 o prawie rozstrzygania różnicy zdań między ministrami, art. 93 o prawie wnioskowania do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego i inne. Katalog ten uzupełniajš również liczne kompetencje wynikajšce z ustaw, jak na przykład wspomniane już prawo uchwalania planów finansowych, Wszystkim tym kompetencjom szczegółowym daleko jednak do wyczerpania całoœci działań rzšdu i wszystkie one mieszczš się w jego ogólnej roli, jakš jest naturalnie rzšdzenie państwem, tj. okreœlanie jego polityki i wprowadzanie jej w życie. Z reguły wymaga to okreœlonych podstaw ustawowych i finansowych, stšd szczególne znaczenie przypada rzšdowej inicjatywie ustawodawczej i budżetowej.

Z powyższego zestawu na bardziej szczegółowš analizę prawnš (co jednak nie ma dowodzić, że sš to działania najważniejsze) zasługujš:

• Prawo wyrażania zgody na ustawy federalne (art. 113 ust. 1). Po pierwsze, chodzi o ustawy podwyższajšce wydatki budżetowe lub zmniejszajšce wpływy budżetowe. Rzšd posiada wówczas prawo żšdania, co musi zostać zrealizowane, aby parlament odroczył uchwalenie ustawy, ale jest też zobowišzany do przedstawienia wówczas parlamentowi, w okresie 6 tygodni, swej opinii. Jak widzimy, niemieckie przepisy konstytucyjne nie uzależniajš jednak definitywnie uchwalenia tego rodzaju ustawy od zgody rzšdu.

Po drugie, tenże sam przepis UZ (art. 113 ust. 2) upoważnia rzšd do stosowania weta zawieszajšcego wobec wszystkich ustaw uchwalonych już przez parlament, w cišgu czterech tygodni po uchwaleniu — a polegajšcego na wystosowaniu żšdania ponownego uchwalenia ustawy. Regulamin parlamentarny wyjaœnia, że należy wówczas uchwalonš ustawę odesłać do komisji, poprzednio pracujących nad ich projektami, a ewentualne odesłanie ustawy do Rady Śralnej uważa się za niebyłe (§ 87). Jednakże ponowne uchwalenie ustawy nie wymaga żadnych podwyższonych warunków stosunku do uchwalenia pierwszego. Natomiast gdy ustawa przejdzie iuż stadium postępowania w RF, a rzšd nie wszczšł wczeœniej stepowania majšcego doprowadzić do wyrażenia przez siebie ody łub żšdania ponownego uchwalenia ustawy, uprawnienia te rzšdowi już nie przysługujš.

Ogólnie jednak bioršc, kompetencje rzšdu z art. 113 UZ posiadajš niewielkie znaczenie w praktyce, gdyż większoœć rzšdowa ,.w Bundestagu zapewnia mu pożšdany kształt ustawodawstwa bez koniecznoœci sięgania po te procedury.

• Prawo stanowienia rozporzšdzeń wykonawczych. Artykuł 80 UZ, powołujšcy do życia tę instytucję, zasługuje na szczególnš uwagę z powodu daleko idšcych ograniczeń dla rzšdu przy korzystaniu z tej możliwoœci. Rozporzšdzenia mogš być wydawane jedynie na podstawie szczególnego upoważnienia ustawy zawierajšcego okreœlenie „treœci, celu i zakresu" stanowionych rozporzšdzeń. Artykuł 80 generalnie wypowiada też zakaz subdelegacji, chyba że samo ustawowe upoważnienie jš dopuszcza. W przypadku niedochowania tych wymogów ustawa w tym zakresie uznana zostanie za-niekonstytucyjnš. Uchwalane rozporzšdzenia muszš wyraŸnie wskazywać na ustawowe upoważnienie.

W przeciwieństwie do rozporzšdzeń, uchwalanie przez rzšd „ogólnych przepisów administracyjnych" (art. 84-86) nie jest konstytucyjnie uzależnione od szczegółowych upoważnień ustawowych.

rozporzšdzenia i ogólne przepisy

administracyjne

3. Realizacja funkcji rzšdowych — stanowisko Kanclerza

Realizacja szczególnych kompetencji, konstytucyjnie powierzona „rzšdowi" przez konkretne przepisy, dokonuje się naturalnie na posiedzeniach Rzšdu Federalnego (UZ nie stosuje terminu „Rada Ministrów"), w postępowaniu ustalonym w regulaminie działalnoœci rzšdu (por. art. 65 UZ). Specyfikš UZ jest jednak zaprowadzenie WyraŸnej hierarchii wewnętrznej w ramach rzšdu, co występuje tak W aspekcie jego struktury, jak i w funkcji. W szczególnoœci szef rzšdu jest nie tylko politycznie, lecz również konstytucyjnie umiejscowiony W pozycji czynnika nadrzędnego nad pozostałymi członkami rzšdu. Nie jest więc „pierwszym wœród równych", lecz konstytucyjnym zwierzchnikiem ministrów.

Polega to na skonstruowaniu przez Ustawę Zasad ogólnej procedury ustalania i wyrażania polityki rzšdów "'^ 'ako jawiš się zarówno w wykonywaniu konkretnych kompot ?***• i w ogólnym „rzšdzeniu państwem"), jednoosobowych dzj T^' ^ rzšdu, tj. Kanclerza Federalnego, które to działanie UZ* ^^ „okreœlaniem wytycznych polityki" (Der Bundeskanzler besti**^. Richtlinien der Politik; niektórzy polscy autorzy stosujš termi""7"' *f sianie zasadniczej linii polityki"). Jest to okreœlenie wskazu'"*6" merytoryczne stanowisko Kanclerza w tej procedurze, nie z ^ ^ sienie wskazujšce na pewnš szczególnš formę jego aktów Oh" o to, że UZ powierza okreœlanie polityki, którš następnie b d prowadził rzšd — wyłšcznie jego przewodniczšcemu. Konkret^ forma tego ustalania nie jest przez UZ uregulowana, zresztš ustaT nie to musi cechować się pewnš elastycznoœciš. Analizowane okre" sianie polityki" mieć więc będzie miejsce na przykład w expose par" lamentarnym Kanclerza, w innych jego wystšpieniach parlamentarnych, w przemówieniach otwierajšcych posiedzenia rzšdu" w konkretnych pismach do poszczególnych ministrów, w ustnych dyspozycjach pod ich adresem (zbiorowych lub indywidualnych) wyrażanych zwłaszcza na posiedzeniach rzšdu itd. W praktyce dochodzić może do nich szczególnie często w wyniku wczeœniejszych ustaleń międzykoalicyjnych partii, tworzšcych rzšd, czym jednak UZ już się nie zajmuje. „Okreœlanie wytycznych polityki" może w zwišzku z tym przybierać różny stopień konkretnoœci: od bardzo ramowych dyrektyw po nader szczegółowe ustalenia. Ich adresatami mogš być indywidualni ministrowie, pewne ich grupy lub wszyscy członkowie rzšdu.

Konstytucyjno-prawne znaczenie „wytycznych polityki" ustala art. 65 w sformułowaniu „w ramach (innerhalb) tych wytycznych każdy minister federalny kieruje swym resortem samodzielnie". Wynika z niego moc wišżšca wytycznych dla ministrów i stšd, poœrednio, dla całego rzšdu. Ministrowie winni doprowadzać do ich zrealizowania (urzeczywistnienia). Stopień zwišzania będzie zależał przy tym od stopnia ich szczegółowoœci: wytyczne bardziej ogólne wišzać będš zwykle poprzez wskazanie celów, które należy urzeczywistnić, wytyczne bardziej konkretne będš krępowały ministrów w sposób dalej idšcy. Oczywiœcie w każdym przypadku winny pozostawać w zgodzie z obowišzujšcym prawem. Pewnš „samodzielnoœć" dla ministrów winny one jednak zawsze pozostawiać, co wynika z przytoczonego zwrotu UZ. Nie mogš więc prowadzić do faktycznego przejęcia całoœci kierownictwa resortem przez Kanclerza.

Kanclerz „czuwa nad zapewnieniem jednolitoœci mjnistrów", a § 3 nakłada na ministrów obowišzek informowania kanclerza „o podejmowanych œrodkach i przedsięwzięciach, które majš znaczenie dla kierowania pracami rzšdu". Niewšt-v r'e również konstytucyjne prawo Kanclerza do „kierowania j Rzšdu Federalnego" (art. 65 UZ), choć w pierwszej linii

P, j sję do uprawnień proceduralno-organizacyjnych (przewod-• 7enie, ustalanie porzšdku obrad, podsumowywanie dyskusji itd) to przecież w praktyce nie jest ono pozbawione możliwoœci mjvwu na meritum rozstrzygnięć niemieckiego gabinetu. W koń-u należy wskazać, że do bieżšcego nadzorowania prac ministrów służy Kanclerzowi rozbudowany Urzšd Kanclerski stanowišcy jego sztab roboczy.

.- Formalnš sankcjš realizacji przez ministrów wytycznych Kanclerza i dalszych jego uprawnień jest prawo Kanclerza wystšpienia do Prezydenta o odwołanie ministra i należałoby tu przyjšć obowišzek Prezydenta takiego odwołania. W realiach politycznych tego rodzaju sytuacja oznaczałaby poważny konflikt polityczny w łonie rzšdu, którego rozwišzanie wymagałoby również, przede wszystkim, œrodków politycznych. Dlatego formalnie do takich kroków nie , dochodzi, a skonfliktowany minister po prostu ustępuje.

4. Odpowiedzialnoœć

System konstytucyjny RFN posiada swe korzenie w systemie parlamentarnym: rzšd winien posiadać zaufanie parlamentu dla swego funkcjonowania i winny być przewidziane procedury stwierdzania występowania tego zaufania lub jego utraty. Także więc rzšd niemiecki ponosi odpowiedzialnoœć politycznš przed Bundestagiem. Procedury tej odpowiedzialnoœci sš jednak skonstruowane w sposób szczególny, adekwatnie i logicznie wobec postaci, w której rzšd ow występuje. Kierowniczemu stanowisku Kanclerza w strukturze rzšdu i determinowaniu przez niego postępowania ministrów odpowiada więc rozwišzanie polegajšce na wprowadzeniu przez UZ przede wszystkim — jeœli nie wyłšcznie — jego odpowiedzialnoœci politycznej wobec Bundestagu. Przepisom konstytucyjnym nie jest znana ani procedura pocišgania całego rzšdu do odpowiedzialnoœci politycznej, ani też pocišgania do indywidualnej odpowiedzialnoœci poszczególnych ministrów. Jak zaznaczono, jest to rozwišzanie logiczne: skoro wszyscy ministrowie funkcjonujš w wytycznych polityki, ustalanych samodzielnie przez K rr,a<:V trudno byłoby im stawiać zarzuty prowadzenia niewłaœciw Ś ^^ tyki, skoro nie byli jej autorami. Właœciwym autorem jest Ka ^°''~ wobec tego rozliczeniu podlega jego działalnoœć. Dopiero r> -&l' nio rzutuje to również na odpowiedzialnoœć pozostałych człn i • rzšdu.

4.1. Konstruktywne wotum nieufnoœci

Odpowiedzialnoœć polityczna Kanclerza przebiega przy ty wyłšcznie w postaci tzw. konstruktywnego wotum nieufnoœć' (art. 67 UZ). Formš postawienia kwestii zaufania dla dotychczasowego Kanclerza jest wystšpienie ze strony deputowanych z wnioskiem o wybranie przez Parlament wskazanej osoby nowym Kanclerzem (mimo że Kanclerz dotychczasowy urzęduje nadal i sprawuje swój urzšd w cišgu całego toczšcego się postępowania). Sam wniosek o uchwalenie negatywnej oceny działalnoœci Kanclerza czy też majšcy stwierdzić utratę przez niego zaufania, nie jest dopuszczalny. Przeprowadzenie debaty przed glosowaniem jest dopuszczalne. Wybranie wymaga uzyskania większoœci ogólnej liczby deputowanych. Gdy wybór zostanie dokonany, parlament winien zwrócić się do Prezydenta o zwolnienie dotychczasowego Kanclerza i powołanie na to stanowisko wybranš przez Bundestag osobę. Prezydent winien to stanowisko parlamentu zrealizować. Konstytuq'a i regulamin Bundestagu okreœlajš wysokie wymogi formalne dla tej procedury, co oczywiœcie ma na celu stabilizację funkcjonowania rzšdu. Po pierwsze, tego rodzaju wniosek może być zgłoszony przez co najmniej 1/4 deputowanych (łub frakcję, liczšcš takš samš ich liczbę), po drugie, między zgłoszeniem wniosku a jego głosowaniem winno upłynšć co najmniej 48 godzin, po trzecie, wybór nowego Kanclerza dokonywany jest większoœciš ogólnej (ustawowej) liczby deputowanych do Bundestagu, czyli większoœciš identycznš co wybór Kanclerza na poczštku kadencji, po czwarte wybór następuje w tajnym głosowaniu i dopuszczalna jest tylko jedna tura, nawet jeœli zgłoszono kilka kandydatur. Przebieg procedury tłumaczy jej nazwę: jest to wotum „konstruktywne", gdyż w miejsce dezawuowanego kanclerza wchodzi natychmiast nowy szef rzšdu, z pełniš uprawnień. Nie ma kryzysu gabinetowego ani nawet żadnego „rzšdu tymczasowego", wyposażonego zwykle w niepełny zestaw kompetencji rzšdowych. Działalnoœć kierujšcego państwem czynnika nie

Radnej przerwy, jak trudno jest skutecznie sięgnšć do tej ^ \ n-y wskazuje fakt, że na przestrzeni dziejów RFN sięgano po pr'1CL |pjwie dwukrotnie i to tylko raz z powodzeniem. Stosowane $fo ' rrh państwach wotum nieufnoœci „zwykłe" („destruktywne") S<i Ÿa możliwoœć obalenia rzšdu przez większoœć, złożonš z roz-

-tvch partii, połšczonych jedynie krytykš rzšdu dotychczasowe-f procedura niemiecka wyklucza sytuację obalenia rzšdu, jeśli nie wyłoni alternatywnej, zdolnej do sprawowania władzy koalicji.

4.2. Odmowa wotum zaufania

Drugš procedurš odpowiedzialnoœci politycznej jest stwierdza- wotum zaufania nie istnienia parlamentarnego zaufania podejmowane z inicjatywy Kanclerza, czyli procedura uzyskiwania wotum zaufania (art. 68 UZ). Z tego rodzaju wnioskiem Kanclerz może wystšpić w każdym czasie; może to być wniosek samodzielny lub powišzany z okreœlonym projektem rzšdowym. Głosowanie nad tym wnioskiem następuje także dopiero po upływie 48 godzin, poprzedzone jest debatš, a również wotum zaufania winno być udzielone takš samš większoœciš głosów co wybór nowego Kanclerza w procedurze konstruktywnego wotum nieufnoœci. Uzyskanie wotum zaufania nie jest więc rzeczš łatwš, co na pierwszy rzut oka stanowi zagrożenie dla stabilizacji funkcjonowania rzšdu. Sprawę tę należy jednak widzieć łšcznie z następnym rozwišzaniem konstytucyjnym. Artykuł 68 UZ ustala bowiem, że w przypadku nieuchwalenia wotum zaufania, na wniosek Kanclerza złożony w cišgu 21 dni od dnia takiego głosowania, Prezydent Federacji winien rozwišzać Bundestag i zarzšdzić nowe wybory. Kadencja Kanclerza zakończy się wówczas w dniu pierwszego posiedzenia nowego parlamentu. To zagrożenie jest pewnš presjš na deputowanych skłaniajšcš ich do głosowania za udzieleniem wotum zaufania. Jest to klasyczna sytuacja systemu parlamentarnego będšca swoistym potwierdzeniem zasady podziału władzy. Nieuchwalenie wotum zaufania nie powoduje natomiast koniecznoœci automatycznego ustšpienia rzšdu, a nawet nie ma takiej konstytucyjnej możliwoœci. Nie jest to bowiem procedura konstruktywnego wotum nieufnoœci, która jest jedynš procedurš, jak zaznaczono wyżej, dla spowodowania przez parlament zmiany na stanowisku Kanclerza. Powołany przepis konstytucyjny stwarza jednak pewnš szansę dla parlamentu uniknięcia rozwišzania. Oto do rozwišzania nie dojdzie, jeœli Bundestag zdoła, w procedurze identycznej jak procedura uchwalania konstruktvw ufnoœci, w powyższym terrrurue21 dni. PozostaJe ona nader charaktery-yczna dla konstytucyjne, pozyqi Rzšdu Federalnego.

X. Prezydent Federalny

Przepisy konstytucyjne Republiki Federalnej Niemiec sš

!0wym przykładem rozwišzań kreujšcych bardzo słabš pozy-n° }oWy państwa, wyłšczajšcš jš z bieżšcej gry politycznej, ogra-• iacš do roli neutralnego reprezentanta państwowoœci niemiec-• Niewštpliwie wpłynęły na to w silnym stopniu złe doœwiad-Jnia okresu Republiki Weimarskiej, której Konstytucja kreowała p zydenta bardzo wpływowego, zwłaszcza z uwagi na bezpoœredniš elekcję przez Naród.

1. Powoływanie

Prezydent RFN wybierany jest przez specjalny organ, zwany ' Zgromadzeniem Federalnym, w skład którego wchodzš członkowie Bundestagu oraz delegaci każdego z 16 parlamentów krajowych, przy czym liczba delegatów z krajów winna się równać liczbie członków Bundestagu. Dokonanie wyboru Prezydenta stanowi jedynš kompetencję tego organu, gdyż nawet złożenie przysięgi prezydenckiej następuje wobec zebranych na wspólnym posiedzeniu członków Bundestagu i Bundesratu. Wybór następuje na kadencję pięcioletniš, a więc o rok dłuższš od kadenq'i parlamentu i jednorazowy, ponowny wybór jest konstytucyjnie dopuszczalny. Wybór następuje większoœciš ogólnej liczby członków Zgromadzenia, z możliwoœciš przeprowadzenia trzech tur głosowania, z tym że w trzeciej turze obowišzuje już większoœć zwykła.

2. Funkcje

Funkcje Prezydenta RFN sš klasycznymi funkcjami głowy państwa systemu parlamentarno-gabinetowego. To samo należy reprezentacyjne powiedzieć o charakterze jego działania oraz odpowiedzialnoœci. Sš to po pierwsze funkcje reprezentacyjne, z których UZ wymienia min. reprezentowanie państwa (Federacji) na zewnštrz i zawieranie w jego imieniu umów międzynarodowych, wysyłanie i przyjmowanie przedstawicieli dyplomatycznych (art. 59), mianowanie i zwalnianie sędziów, urzędników federalnych i oficerów (o ile ustawy nie stanowiš inaczej), korzystanie z prawa łaski (art. 60). Po drugie, sš to funkcje wcišgajšce Prezydenta w bieżšce funkcjonowanie władz naczelnych: żšdanie zwołania posiedzenia parlamentu (art. 39 ust. 3), przedstawianie parlamentowi kandydatury na Ka lerza i mianowanie go po wyborze lub po przejœciu procedury W struktywnego wotum nieufnoœci (art. 63 i 67), mianowanie min' strów (art. 64), zatwierdzanie regulaminu Rzšdu (art. 65), rozwiazv wanie Bundestagu w sytuacji nieuchwalenia wotum zaufani (art. 68), powierzanie rzšdowi, którego kadencja się skończyła, dal szego spełniania obowišzków (art. 69 ust. 3), ogłaszanie stanu koniecznoœci ustawodawczej (art. 81), promulgacja ustaw (art. 82) ogłaszanie o zaistnieniu stanu obrony (art. 115a ust. 3 i 5) i jego zakończeniu (art. 1151). Jednak i uprawnienia tej drugiej grupy posiadajš charakter z reguły czysto formalny, podejmowane sš na wniosek rzšdu i wymagajš kontrasygnaty. Jedynym wyjštkiem jest wybór przez Bundestag Kanclerza mniejszoœci: jedynie wówczas Prezydent decyduje swobodnie o mianowaniu takiej osoby Kanclerzem lub o rozwišzaniu Bundestagu. Ta formalnoœć działań Prezydenta sprawia, że również kompetencje drugiej grupy wykazujš charakter działań neutralnie politycznej głowy państwa.

Od strony formalnej przejawia się to w tradycyjnym wymogu działania Prezydenta przy kontrasygnowaniu jego aktów przez Kanclerza łub ministra odpowiedniego resortu. Od tego wymogu zwolnione jest jedynie mianowanie Kanclerza (po wyborze przez Bundestag) i jego formalne odwołanie w przypadku skończenia się kadencji, rozwišzanie Bundestagu w sytuacji wybrania Kanclerza „mniejszoœciowego" (ale nie w sytuacji nieuchwalenia wotum zaufania, rozwišzanie Bundestagu podlega wówczas kontrasygnacie), a także powierzanie ustępujšcemu Kanclerzowi i ministrom dalszego spełniania ich funkcji do czasu wyboru nowego rzšdu.

3. Odpowiedzialnoœć

Równie tradycyjnym i wišżšcym się z kontrasygnatš rozwišzaniem jest brak politycznej odpowiedzialnoœci Prezydenta Federalnego, w szczególnoœci przed Bundestagiem. Ustawa Zasadnicza wprowadza natomiast odpowiedzialnoœć konstytucyjnš Prezydenta, którš ponosi on przed Federalnym Trybunałem Konstytucyjnym, za „umyœlne naruszenie Ustawy Zasadniczej lub innej ustawy federalnej". Czynnikiem pocišgajšcym do tej odpowiedzialnoœci jest Bundestag lub Bundesrat, działajšce na wniosek 1/4 swych członkowi podejmujšcych stosownš uchwałę większoœciš 2/3 głosów ogólnej liczby członków. Jedynš sankcjš znanš UZ w przypadku zapadnięcia skazujšcego orzeczenia jest złożenie Prezydenta z urzędu.

W każdej sytuacji opróżnienia urzędu Prezydenta Federacji • możnoœci wykonywania funkcji, zastępuje go Przewodniczš-|Łesratu(art.57).

XI. Władza sšdownicza

Ustawa Zasadnicza zajmuje się jedynie, o czym już wspo-. sšdowmctwem federalnym, które ogranicza się w zasadzie Łie do sšdów najwyższych instancji. Jedynie dla osšdzania prze-)L Lw popełnionych przez żołnierzy i to tylko w stanie obrony lub czasie ich służby poza granicami, dla spraw ochrony prawnej działalnoœci twórczej oraz dla wykroczeń dyscyplinarnych pracowników federalnych - mogš być tworzone niższe sšdy federalne

Charakterystycznymi cechami sšdownictwa federalnego jest iego rozproszenie oraz włšczenie do niego, acz przy podkreœlaniu szczególnego stanowiska, także Federalnego Trybunału Konstytucyjnego. Odmiennie więc niż na przykład w Austrii czy we Włoszech—w RFN organ sšdownictwa konstytucyjnego stanowi częœć władzy sšdowniczej. Oprócz FTK funkcjonuje również 5 innych najwyższych instancji sšdowych: Trybunał Federalny (najwyższa instancja w sprawach karnych i cywilnych), Federalny Sšd Administracyjny, Federalny Trybunał Finansowy, Federalny Sšd dla spraw Pracy oraz Federalny Sšd dla spraw Socjalnych. W celu wyeliminowania różnorodnoœci orzecznictwa w tych kilku pionach sšdowych, UZ zapowiada utworzenie Wspólnego Senatu dla wszystkich z nich, ale z wyłšczeniem FTK.

Istotnš częœć rozdziału IX, poœwięconego władzy sšdowniczej, zajmujš przepisy dotyczšce pozycji sędziów. Ustawa Zasadnicza deklaruje przede wszystkim ich niezawisłoœć i podległoœć jedynie ustawie, gwarantuje trwałoœć w wykonywaniu funkcji sędziowskiej. Zwolnienie, a także okresowe pozbawienie jej wykonywania może nastšpić jedynie na podstawie orzeczenia sšdowego. Tym sšdem dla sędziów federalnych jest specjalny senat orzekajšcy Trybunału Federalnego. Przenoszenie na inne stanowisko lub miejsce urzędowania może nastšpić jedynie z zachowaniem dotychczasowego uposażenia. Sędziowie, powołani przez Prezydenta państwa, wykonujš swe funkcje w zasadzie dożywotnio, choć UZ dopuszcza wydanie ustawy okreœlajšcej granicę przechodzenia na emeryturę. Natomiast sędziowie niemieccy nie cieszš się żadnym specjalnym immumtetem a skazanie sędziego w postępowaniu karnym oznacza zai, czenie stosunku służbowego. Ustawa Zasadnicza zna również s? golnš odpowiedzialnoœć sędziów za „wykroczenie przeciwko z & dom UZ", ponoszonš przez nich przed Federalnym Trybunał Konstytucyjnym na wniosek Bundestagu. Przypomina to więc oń powiedzialnoœć konstytucyjnš Prezydenta państwa. Federalny Tr bunal Konstytucyjny władny jest wówczas orzec przeniesienie s dziego na inny urzšd, przeniesienie w stan spoczynku lub zwolnię nie (art. 98 ust. 2 UZ). Dotyczyć to może również sędziów sšdów krajowych, za wykroczenie przeciwko porzšdkowi konstytucyjnemu danego kraju, o ile tego rodzaju możliwoœć przewidywać będš krajowe konstyruge (ale wnioskować w tym przypadku będzie również Bundestag).

XII. Sšdownictwo konstytucyjne

powstanie Federalnego Trybunału Konstytucyjnego

Wœród organów władzy sšdowniczej szczególne stanowisko ustrojowe przypada Federalnemu Trybunałowi Konstytucyjnemu. Jest to jeden z najstarszych sšdów konstytucyjnych w Europie, utworzony już w pierwotnym tekœcie UZ z 23 maja 1949 r. Należy nadmienić, że jeszcze wczeœniej swe trybunały (sšdy) konstytucyjne powołały kraje niemieckie (póŸniejsze kraje federalne) w swych konstytucjach. Te sšdy krajowe nie doznały przerwy w działalnoœci po powstaniu FTK i funkcjonujš również aktualnie, orzekajšc na podstawie swych krajowych konstytuq'i. Wszelako kraje mogš zrezygnować z tej instytucji i przekazać orzekanie w sprawach krajowych sporów konstytucyjnych Federalnemu Trybunałowi Konstytucyjnemu, co praktycznie występuje aktualnie w jednym z nich. Federalny Trybunał Konstytucyjny Niemiec, z uwagi na długi okres funkcjonowania oraz orzekanie na tle nowoczesnej, rozwiniętej (wielokrotnie nowelizowanej) Konstytucji — wywarł duży wpływ na praktykę funkcjonowania państwa niemieckiego, zyskał tam wysoki autorytet oraz stał się wzorcem, do którego nawišzywało następnie wiele konstytucji innych państw, gdy instalowały one sšdownictwo konstytucyjne. W cišgu kilkudziesięciu już lat funkcjonowania rozszerzały się także przepisy UZ, dotyczšce jego właœciwoœci (najważniejsze jest tu przyjęcie postanowień o skardze konstytucyjnej w 1969 r.). Cechš charakterystycznš tej właœciwoœci jest skoncentrowanie w rękach FTK właœciwie wszystkich sporów konstytucyjno-prawnych, tj. majšcych zwišzek z prawem konstytucyjnym. W odróżnieniu od dużego rozproszenia w systemie sš-tyrtictwa niemieckiego w ogóle (por. wyżej), w tej dziedzinie spo-, istnieje zasadnicza koncentracja, co eliminuje niebezpieczeń-uwo rozbieżnoœci w interpretacji przepisów konstytucyjnych. Nie i mkcjonuje więc w Niemczech osobny Trybunał Stanu, Trybunał kompetencyjny czy Trybunał Wyborczy, ani też żaden z najwyż-,zVCh sšdów federalnych nie posiada kompetencji wkraczajšcych Śuj dziedzinę prawa konstytucyjnego. W ten sposób niemiecki sšd konstytucyjny jest zarówno „sšdem prawa", jak i „sšdem faktów". Federalny Trybunał Konstytucyjny składa się z 16 sędziów, $ orzekajšcych w dwu senatach, dzielšcych się z kolei na izby. Senaty sš stałymi częœciami FTK, o podzielonej właœciwoœci rzeczowej. Na przykład do pierwszego Senatu należš sprawy dotyczšce zgodnoœci przepisów prawnych z tymi częœciami UZ, które okreœlajš zasadnicze prawa i wolnoœci jednostki. Sędziowie FTK powoływani sš na dwunastoletnie kadencje, po połowie przez Bundestag i przez Bundesrat. Kompetencje, organizację i funkcjonowanie FTK reguluje bliżej ustawa, pochodzšca jeszcze z 1951 r., wielokrotnie nowelizowana.

Zakres działania FTK okreœlony został głównie w art. 93 UZ, a oprócz tego w kilku innych jej artykułach, dotyczšcych sporów powstajšcych w zwišzku z regulowanš tam sytuacjš.

Po pierwsze więc, zakres działania FTK obejmuje orzekanie o zgodnoœci z UZ innych przepisów prawa, tak federalnego, jak i krajowego (kontrola norm). Te inne przepisy prawa to zarówno ustawy, jak i pozostałe Ÿródła prawa. Do procesu w tym zakresie dochodzić może zarówno w drodze abstrakcyjnego wniosku uprawnionych konstytucyjnie organów (Rzšdu Federalnego, rzšdu krajowego oraz 1/3 deputowanych do Bundestagu), jak i w drodze kontroli konkretnej, na skutek zwrócenia się każdego sšdu majšcego wydać orzeczenie na podstawie przepisu budzšcego u niego wštpliwoœci co do jego konstytucyjnoœci, jak w końcu przy rozpatrywaniu skarg konstytucyjnych indywidualnych podmiotów. Kontrola norm nie obejmuje wprost kontroli umów międzynarodowych, ale sš one objęte takš kontrolš poœrednio, poprzez kontrolę ustaw upoważniajšcych do ich ratyfikacji. Natomiast specyfikš FTK jest kompetencja do orzekania, czy okreœlona reguła prawa międzynarodowego jest częœciš składowš prawa federalnego i czy tworzy bezpoœrednio prawa lub obowišzki dla jednostki; orzekanie w takich sprawach odbywa się wyłšcznie na wniosek sšdów.

Orzeczenia FTK stwierdzajšce sprzecznoœć okreœlonych przepisów z UZ (czy też sprzecznoœć norm hierarchicznie niższych z wyższymi) sš ostateczne, wišżšce dla wszystkich organów i r> Ś moc ustawy. Orzeczenie takie stwierdza nieważnoœć zaskar' ^ przepisu, czyli innymi słowy posiada charakter ex łunc. DoH S^° wo moc orzeczeń FTK podkreœla art. 100 ust. 3 UZ, w myœl Ict -go, o ile krajowy sšd konstytucyjny zamierzałby przy wykład ' /f* odstšpić od poglšdu wyrażonego w orzeczeniu FTK, obowiaz jest wczeœniej uzyskać jego orzeczenie. Szczególnym rodzajem o czeń FTK wydanych w sporach o konstytucyjnoœć norm jest orzer nie „wykładnicze", polegajšce na uznaniu wprawdzie konstyturvi noœci przepisu, ale pod warunkiem jego okreœlonego rozumienia W przypadku stwierdzenia nieważnoœci przepisu, w szczeeólnip uzasadnionych przypadkach („koniecznych i pilnych dla uniknięcia poważnych szkód, zapobieżenia użycia przemocy lub z innego powodu, ważnego dla dobra powszechnego" — § 32 ustawy o FTK) FTK może wydawać zarzšdzenia tymczasowe, ustalajšce tymczasowy stan prawny, który będzie regulował zagadnienie objęte dotychczas przez uchylone przepisy.

Po drugie, FTK rozpatruje spory kompetencyjne; chodzi tu o spory między najwyższymi organami federalnymi, jak i innymi podmiotami, które z mocy przepisów prawnych wyposażone sš we własne prawa (chodzi tu przede wszystkim o parlamentarne frakcje partyjne), a kolejno o spory między Federacjš a krajami, dotyczšce działalnoœci obu tych podmiotów w ramach UZ. Ten drugi rodzaj sporów kompetencyjnych obejmuje zwłaszcza spory w sprawie zgodnoœci prawa krajowego nie tylko z UZ, lecz i pozostałymi Ÿródłami prawa federalnego, spory powstajšce przy realizacji prawa federalnego przez rzšdy krajowe (zwłaszcza w sytuacji wyraŸnie wskazanej przez art. 84 ust. 4) oraz spory co do sposobu wykonywania przez Rzšd Federalny tzw. nadzoru federalnego. Legityma-q'ę procesowš w takich sporach posiadajš wyłšcznie Rzšd Federalny i rzšdy krajowe. Oprócz sporów kompetencyjnych między Fede-raq'š a krajami, FTK rozstrzyga również „inne spory o charakterze publicznoprawnym między Federacjš a krajami lub między poszczególnymi krajami, o ile nie jest przewidziana inna droga prawna (art. 93 ust. 1 pkt 4 UZ), co — z uwagi na wyraŸnie subsydiarny charakter tej procedury — praktycznie nie znajduje zastosowania. W końcu najbliższe tej grupie uprawnień FTK jest uprawnienie do orzekania, czy obowišzujšce do czasu wejœcia w życie UZ prawo niemieckie zaliczyć należy — w œwietle jej unormowań — do prawa federalnego czy do prawa krajowego (art. 126 UZ).

Po trzecie, dalszymi sporami rozpatrywanymi przez FTK sš spory powstałe co do ważnoœci wyborów powszechnych do Bundestagu. Po czwarte, FTK orzeka w przypadku pocišgnięcia Prezyden-ństwa do odpowiedzialnoœci konstytucyjnej oraz w podobnych wach, polegajšcych na orzekaniu w przypadku pocišgania do ; dpowiedzialnoœci sędziów.

p0 pište, orzeka co do zgodnoœci działania partii politycznych Ustawš Zasadniczš (art. 21 ust. 2).

Po szóste, orzeka w sprawach skarg konstytucyjnych, co dotyczy w pierwszym rzędzie skarg wnoszonych przez jednostki. ťsarea konstytucyjna w rozwišzaniach UZ polega na zaskarżaniu -do FTK „naruszeń przez władzę publicznš praw zasadniczych", które ujęte zostały zarówno w rozdziale 1 UZ, jak i w kilku innych jej artykułach. Przedmiotem skargi może być więc zarówno przepis prawny, jak i każdy inny akt władzy wykonawczej lub sšdowniczej o takim charakterze, zarówno organu federalnego, jak i krajowego. W Niemczech skarga konstytucyjna posiada w zasadzie charakter subsydiarny (przysługuje po wyczerpaniu zwykłych œrodków dochodzenia naruszenia prawa), może być wniesiona w cišgu miesišca od daty naruszenia, z wyjštkiem skargi na ustawę (wówczas termin ten wynosi rok). Uwzględnienie skargi konstytucyjnej skierowanej przeciwko decyzji władzy wykonawczej lub orzeczeniu sšdowemu posiada charakter kasacyjny i dana sprawa musi być rozpatrywana od poczštku. Uwzględnienie skargi skierowanej przeciwko przepisowi prawnemu powoduje jego uchylenie.

Skarga konstytucyjna na mocy odrębnego przepisu (art. 93 ust. 1 pkt 4b) przysługuje również gminom lub ich zwišzkom, ale tylko z powodu naruszenia przez ustawę federalnš konstytucyjnego prawa do samorzšdu z art. 28 UZ, natomiast przeciwko podobnej ustawie krajowej tylko wówczas, o ile takiej skargi nie przewidujš odpowiednie konstytucje krajowe.

Po siódme, FTK uprawniony jest do orzekania o pozbawieniu jednostki pewnych praw zasadniczych, zawartych w UZ, w sytuacji ich nadużywania (art. 18 UZ).

W końcu, po ósme, FTK działać może jako sui generis krajowy trybunał konstytucyjny, dla rozpatrywania „sporów konstytucyjnych w obrębie jednego kraju" (art. 99 UZ), co może nastšpić na Podstawie odpowiedniej ustawy krajowej.

---