BUDŻET ZADANIOWY

Wprowadzenie do metodologii

Zespół konsultantów:

Krzysztof Domański,

Jolanta Szołno-Koguc

„NIGDY NIE JESTEŚMY RÓWNIE DALEKO OD CELU JAK WTEDY, KIEDY NIE WIEMY DOKĄD ZMIERZAMY”

Ch.M. de Talleyrand

1. CZYM JEST BUDŻET ZADANIOWY?

Istotą budżetu zadaniowego jest zarządzanie działalnością gminy poprzez ujęcie tej działalności w zadania. Dotyczy to zarówno wykonywanych przez gminę kompetencji ustawowych, obowiązków zleconych przez administrację rządową, jak i innych wynikających z woli samorządu, określanych na podstawie priorytetów zawartych w programie gospodarczym oraz potrzeb mieszkańców.

Budżetowanie zadaniowe stanowi alternatywny, w stosunku do układu tradycyjnego podziałek klasyfikacji budżetowej (dział - rozdział - paragraf), sposób opracowywania i wykonywania budżetu gminy. Pozwala na lepszą alokację zasobów finansowych i rzeczowych, w rezultacie właściwsze zaspokojenie potrzeb mieszkańców. Odpowiada postulatom ustawowym w zakresie celowości wydatkowania środków finansowych gminy, gdyż wiąże konkretny wydatek z zadaniem, które gmina przez to realizuje na rzecz społeczności lokalnej, umożliwia dokonanie optymalnego wyboru sposobu realizacji zadania. Poprzez układ zadaniowy budżet staje się czytelny i przejrzysty, zrozumiały zarówno dla jego wykonawców - zarządu gminy oraz pracowników poszczególnych komórek organizacyjnych gminy (dając możliwość szerszego udziału w tworzeniu budżetu, a przez to zwiększenie poczucia faktycznej odpowiedzialności za realizację zadań), jak i dla radnych, i wszystkich mieszkańców gminy.

2. BUDŻET ZADANIOWY A BUDŻET KLASYCZNY

W porównaniu z budżetem klasycznym, sporządzanym w układzie podziałek klasyfikacji budżetowej, budżet zadaniowy:

• Pokazuje wszystkie zadania realizowane przez gminę

• Wskazuje, co ma zostać zrealizowane za te środki

• Pozwala zestawić rzeczywiste i pełne koszty realizacji zadań

• Prezentuje szczegółowe mierniki wykonania zadań

• Wskazuje odpowiedzialnych za wykonanie poszczególnych zadań

• Pracownicy wiedzą według jakich kryteriów będą oceniani

• Określa pracochłonność zadań i czynności wykonywanych przez pracowników

• Może być podstawą racjonalności zatrudnienia

• Jest czytelny i zrozumiały dla mieszkańców gminy i radnych

• Budżet zadaniowy powstaje „od dołu”, dzięki czemu pracownicy współuczestniczą w procesie jego powstawania

• Spełnia dodatkowe funkcje planistyczne - wykres Gantta, harmonogramy realizacji dochodów i wydatków

3. CECHY BUDŻETU ZADANIOWEGO

• Wszystkie wydatki gminy przyporządkowuje do ściśle określonych zadań

• Składa się z zadań formułowanych i kalkulowanych według określonej metody

• Planowane wartości umieszczone w podziałkach klasyfikacji budżetowej są pochodną planowanych zadań

• Jest budżetem powstałym z budżetów zadań realizowanych przez gminę

Budżet zadaniowy pozwala zatem odpowiedzieć na zasadnicze pytania:

• Co w gminie przewiduje się zrobić?

• Po co to się robi i co chce osiągnąć?

• Jak gmina chce to zrobić?

• Jakie środki są potrzebne?

• Jak można zmierzyć efekty tej pracy?

4. CO TO JEST ZADANIE BUDŻETOWE?

Przez zadanie budżetowe należy rozumieć zadanie wykonywane przez jednostki organizacyjne oraz osoby prawne i fizyczne, finansowane z budżetu gminy. Jego celem jest osiągnięcie określonego długoterminowego rezultatu służącego mieszkańcom. Cel zadania budżetowego tworzy ramy, w których realizowane jest to zadanie, jest osią, wokół której obracają się wszelkie działania związane z danym zadaniem. Cel powinien być wyrażony nie tylko jakościowo, ale także ilościowo, bardzo ważna jest bowiem jego mierzalność.

5. CECHY ZADANIA BUDŻETOWEGO

• Jasno sprecyzowany cel

• Odniesienie do stanu istniejącego i potrzeb gminy

• Wskazanie szczegółowego zakresu zadania

• Określenie odpowiedzialności

• Skalkulowanie kosztów rzeczywistych realizacji zadania

• Specyfikacja czynności niezbędnych do realizacji zadania rozplanowanych w czasie

• Określenie mierników skuteczności - wskaźników wykonania i efektywności

• Uwzględnienie przepływów finansowych

6. RODZAJE ZADAŃ BUDŻETOWYCH

Budżet zadaniowy uwzględnia różne rodzaje zadań. Przede wszystkim należy wskazać na :

• Zadania bezpośrednie, tj. zadania, które bezpośrednio wpływają na zaspokojenie potrzeb społeczności lokalnej (np. utrzymanie ulic, utrzymanie zieleni miejskiej);

• Zadania pośrednie (pomocnicze), które warunkują wykonanie zadań bezpośrednich (np. utrzymanie sekretariatu urzędu, radców prawnych itp.).

Ze względu na kompetencje gminy można mówić o zadaniach:

• Własnych

• Zleconych

• Powierzonych

Ze względu na czas trwania wyróżnia się:

• Zadania kontynuowane

• Zadania nowe

Z kolei charakter zadania stanowi kryterium wyróżnienia:

• Zadań obligatoryjnych

• Zadań fakultatywnych

7. BUDŻET INWESTYCYJNY I BUDŻET OPERACYJNY

Budżet zadaniowy składa się z dwóch integralnych części, zróżnicowanych co do charakteru i zakresu: budżetu inwestycyjnego oraz budżetu operacyjnego. Stąd ze względu na ww. części budżetu wyróżnia się odpowiednio:

• Zadania inwestycyjne, których zasadniczą cechą jest to, że ich realizacja przekracza okres 1 roku budżetowego, w rezultacie przynoszą powiększenie majątku gminy;

• Zadania bieżące (operacyjne), które zamykają się w cyklach rocznych (w ramach 1 roku budżetowego), choć mogą być grupowane w programy trwające dłużej niż jeden rok.

I tak budżet inwestycyjny przedstawia wielkość środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań inwestycyjnych i daje upoważnienie do wydawania tych środków. Podstawą dla budżetu inwestycyjnego jest wieloletni plan inwestycyjny, którego fragment dotyczący danego roku budżetowego, po odpowiednim rozwinięciu, jest włączany do budżetu gminy. Zadania inwestycyjne są to zadania, które służą powiększaniu majątku gminy, w tym majątku jednostek organizacyjnych gminy lub innych gminnych osób prawnych. Z kolei budżet operacyjny stanowi plan finansowy zadań bieżących, dotyczących operacyjnej aktywności gminy, codziennej działalności związanej z realizacją usług na rzecz społeczności lokalnej. Zadania operacyjne mają charakter kontynuowany bądź doraźny, ich cykl realizacyjny i finansowy zamyka się w obrębie jednego roku budżetowego.

8. KOSZTY ZADANIA BUDŻETOWEGO

Z każdym zadaniem budżetowym wiążą się określone jego koszty. Koszty zadania to nakłady finansowe poniesione na realizację zadania/usługi. Stanowią sumę kosztów bezpośrednich oraz kosztów obsługi zadania (kosztów pośrednich), na które składają się koszty osobowe obsługi oraz koszty ogólne, administracyjne.

Koszty bezpośrednie zadania są to koszty, które można w całości przyporządkować do danego zadania czy świadczonej usługi, ponieważ wprost i bezpośrednio przyczyniają się do realizacji zadania/usługi; np. zakupy dóbr, usługi materialne i niematerialne.

Koszty obsługi zadania (koszty pośrednie) to koszty, które nie mogą być bezpośrednio i w całości przypisane danemu zadaniowi, rodzajowi usługi; są to koszty obsługi zadania/usługi przez urząd czy inną jednostkę organizacyjną gminy. Na koszty obsługi zadania składają się koszty osobowe oraz koszty ogólne (administracyjne, ogólnourzędowe). Koszty osobowe to koszty wynagrodzeń (par. 11, 17) wraz z pochodnymi (par.41, 42, 43) pracowników wydziałów/referatów i innych jednostek organizacyjnych gminy realizujących zadania. Do kosztów ogólnych zaliczyć można koszty rzeczowe związane z obsługą stanowisk pracy, koszty utrzymania urzędu (oświetlenie, ogrzewanie itp.), koszty transportu, jak również koszty funkcjonowania zarządu (a zatem wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń stanowisk funkcyjnych tj. burmistrza/wójta, skarbnika, sekretarza) czy też koszty osobowe innych jeszcze stanowisk pracy, które pracują na rzecz całego urzędu (np. radcy prawni).

9. PROCEDURA BUDŻETOWANIA ZADANIOWEGO

Budżet w układzie zadań opracowuje zarząd gminy, aktywnie włączając do tego procesu pracowników gminy. W tym celu, zarząd gminy zobowiązuje kierowników jednostek organizacyjnych gminy i kierowników wydziałów/referatów urzędu gminy, do sporządzenia i przedłożenia wniosków budżetowych dotyczących finansowania ze środków budżetu gminy, zadań wykonywanych przez te jednostki i wydziały czy referaty. Wniosek budżetowy jest dokumentacją planistyczną obejmującą charakterystykę zadania wykonywanego przez jednostkę, plan działań realizujących zadanie oraz wydatki osobowe i rzeczowe związane z realizacją zadania. Sposób sporządzania wniosków budżetowych, terminy ich składania oraz wzory formularzy wniosków szczegółowo określa zarząd gminy.

Na podstawie wniosków budżetowych, złożonych przez jednostki organizacyjne gminy i kierowników wydziałów, uwzględniając prognozę dochodów i zestawienie obligatoryjnych wydatków sporządzonych przez skarbnika, zarząd gminy ustala projekt budżetu. Projekt budżetu, wraz z informacją o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami oraz projektem uchwały budżetowej, zarząd przedkłada radzie gminy w ustawowym terminie

Przykłady formularzy budżetowych - w załączeniu.

10. ETAPY OPRACOWYWANIA BUDŻETU ZADANIOWEGO

I. Określenie celów ogólnych na dany rok oraz środków na sfinansowanie zadań

1.Wyznaczenie priorytetów.

2.Oszacowanie dochodów budżetowych.

3.Ustalenie obligatoryjnych płatności gminy.

4.Ustalenie środków na nowe zadania.

5.Podział oszacowanych środków.

6.Ustalenie etatów.

II. Definiowanie zadań

1.Analiza potrzeb gminy i określenie sposobu ich realizacji.

2.Zdefiniowanie zadań.

3.Wyznaczenie osób odpowiedzialnych za realizacje zadań.

4.Zakwalifikowanie zadania do dalszej analizy.

III. Planowanie zadań przez koordynatora

1. Ustalenie kosztów roboczogodziny.

2.Opis zadania.

3.Ustalenie wskaźników efektywności.

4.Opracowanie planu działań dla zadania.

5.Sporządzenie kosztorysu zadania.

6.Ustalenie klasyfikacji budżetowej.

IV. Zatwierdzanie zadania do realizacji

1.Weryfikacja wniosków budżetowych.

2.Włączenie zadania do budżetu gminy.

3.Opracowanie budżetu wg zasad określonych ustawą o finansach publicznych.

V. Realizacja zadań

1.Realizacja czynności zapisanych w planie działania.

2.Bieżące odnotowywanie zrealizowanych czynności na kartcie zadania.

3.Dokonywanie zmian w planowanych zadaniach.

4.Ocena zadań zrealizowanych.

5.Analiza osiągniętych wskaźników efektywności.

11. PROCES WDRAŻANIA METODOLOGII

Metoda budżetu zadaniowego może być wprowadzona przez każdą jednostkę samorządu terytorialnego - nie tylko gminę, ale także powiat czy województwo samorządowe - każda z tych jednostek realizuje określone zadania na rzecz społeczności lokalnej czy regionalnej, wydaje środki publiczne i ważne jest aby czyniła to w sposób możliwie najbardziej efektywny, z uwzględnieniem elementów optymalizacji ponoszonych kosztów.

Budżetowanie zadaniowy stanowi pewną nowość w praktyce funkcjonowania polskiego samorządu terytorialnego. Stąd może pojawić się szereg wątpliwości. Jak każda zmiana tak i wdrażanie budżetu zadaniowego nie pozbawione będzie obaw i niepokojów ze strony bezpośrednio zainteresowanych, przedstawicieli rad gmin, zarządów, a w szczególności samych pracowników urzędów, ponieważ

„Nic nie jest tak trudne do rozpoczęcia, niebezpieczne do przeprowadzenia i nie gwarantuje powodzenia, jak wprowadzenie nowego porządku rzeczy” (Machiawelli)

a l e

„DOSKONAŁE ORGANIZACJE NIE WIERZĄ W DOSKONAŁOŚĆ - WIERZĄ JEDYNIE W CIĄGŁY POSTĘP I CIĄGŁĄ ZMINĘ” (Tom Peters, Throwing on Chaos)

Stąd szczególnie istotne jest, aby koncepcja budżetu zadaniowego, jego zalety i użyteczność była nie tylko znana, ale także rozumiana we wszystkich strukturach jednostek organizacyjnych gminy. Dla powodzenia całego przedsięwzięcia konieczne jest bowiem pełne zaangażowanie tych struktur nie tylko na etapie wdrażania metodologii, oraz jej doskonalenia i dostosowywania do specyfiki potrzeb danej gminy.

Dla zapewnienia odpowiedniego poziomu wiedzy i umiejętności z zakresu metodologii niezbędne jest przeprowadzenie szeregu szkoleń adresowanych do kierownictwa, a następnie pracowników merytorycznych gminy. Szkolenia takie są niezbędne również ze względu na potrzebę usuwania ewentualnych niepokojów związanych z wprowadzaniem zmian w zarządzaniu gminą.

Zakres pomocy konsultantów zewnętrznych ma charakter fakultatywny i zależy od konkretnych uwarunkowań jednostki samorządu. Osoba konsultanta powinna ułatwić proces wdrażania nowej metodologii poprzez m.in.:

• szkolenie kadry kierowniczej oraz pracowników w zakresie metodologii budżetowania zadaniowego zarówno poprzez przekazanie niezbędnej wiedzy, jak i umiejętności praktycznych;

• nadzór nad realizacją poszczególnych etapów wdrożeniowych;

• wskazywanie szczegółowych rozwiązań dostosowanych do specyfiki danej gminy;

• bezpośrednią pomoc w sporządzeniu wewnętrznych regulacji prawnych dotyczących procedury budżetowej;

• wreszcie wsparcie w procesie przezwyciężania naturalnego oporu wobec zmiany, wynikającego najczęściej po prostu z przyzwyczajeń do starych, sprawdzonych, choć nie zawsze odpowiednich i efektywnych nawyków działania.

12. ETAPY WDRAŻANIA METODOLOGII BUDŻETU W UKŁADZIE ZADAŃ:

1. Poznawanie metody - czas: pierwszy rok, pilotażowe wdrożenie w fazie opracowywania budżetu, nauka poprzez ćwiczenia praktyczne

2. Doskonalenie metody - czas trwania: drugi rok prac wdrożeniowych, praktyczna weryfikacja metody nie tylko w fazie planowania, ale także wykonywania budżetu, sprawozdawczości i kontroli

3. Pełny budżet zadaniowy - czas trwania: łącznie około 2-3 lat, pełna procedura budżetowania zadaniowego - planowanie, realizacja, sprawozdawczość w układzie zadaniowym, opracowywanie budżetu zadaniowego wraz z zestawieniem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów z odpowiednim przełożeniem na wymagany prawem tradycyjny układ klasyfikacji

13. WSPOMAGANIE INFORMATYCZNE

W oparciu o prezentowaną metodologię zostały opracowane przez firmę: Delfin s.c. (21-040 Świdnik, ul. E. Orzeszkowej 16, tel/fax [phone], email: [e-mail]) kompleksowe programy komputerowe, umożliwiające opracowanie wieloletnich planów inwestycyjnych oraz budżetu operacyjnego w formie zadań, a w szczególności:

• sporządzanie kosztorysów zadań i harmonogramów ich realizacji,

• obliczanie pracochłonności i kosztów obsługi zadań,

• sporządzanie wieloletnich planów inwestycyjnych jako pakietów zadań i programów inwestycyjnych,

• szacowanie rzeczywistych kosztów realizacji planów inwestycyjnych w rozbiciu na kolejne lata budżetowe,

• planowanie źródeł finansowania (budżetowych i pozabudżetowych),

• kontrolę realizacji zadań (zarówno kosztów jak i terminów),

• projektowanie harmonogramów finansowania zadań (planowanie przepływów dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów),

• sporządzanie raportów i sprawozdań w formie wydruków: tabele, wykresy, grafy Gantta itp,

• wreszcie pełną integrację z budżetem w układzie klasycznym, a zatem bezpośrednią możliwość automatycznego sporządzania sprawozdań zewnętrznych wg podziałek klasyfikacji budżetowej dział- rozdział - paragraf.

System pracuje w środowisku Windows 95/98/NT. Może pracować na pojedynczym stanowisku bądź w sieci.

Podstawowe wymagania sprzętowe:

• Komputer P100

• Dysk twardy minimum 500 MB

• Pamięć RAM 16 MB

1

Domański&Koguc&Kozyra _10 z 10

Kontakt: tel. [phone] lub 0 601 268 787,

email: [e-mail], [e-mail])

---