Zarys finansów publicznych
Praca zbiorowa pod redakcją
Beaty Filipiah-Dylewskiej
i Adama Szewczuka
Redakcja naukowa: prof, dr hab. Adam Szewczuk
dr Beata Filipiak-Dylewska
Recenzent: prof, dr hab. Stanisław Flejterski
Autorzy: prof, dr hab. Adam Szewczuk - rozdz. 1
dr Marek Dylewski - rozdz. 4
dr Beata Filipiak-Dylewska - rozdz. 2, 3.1, 3.2, 3.5, 5.1, 5.3.1, 5.7
mgr Hanna Babis - rozdz. 3.3, 3.4
mgr Małgorzata Gorzałczyńska-Koczkodaj - rozdz. 6
mgr Agata Prochotta-Miłek - rozdz. 5.2, 5.3.2-5.6
ISBN 83-910641-9-0
Skład i opracowanie graficzne: Wiesława Mazurkiewicz
Druk: Zakład Poligraficzny, 71-046 SZCZECIN, uł. Ku Słońcu 97
Spis treści
Wstęp 7
Rozdział 1
PRZEDMIOT I ZAKRES NAUKI O FINANSACH PUBLICZNYCH
Finanse publiczne - przedmiot i zakres zainteresowań 9
Dobro publiczne i dobro społeczne
-mechanizmy alokacji i wyboru 17
1.3. Funkcje finansów publicznych 26
Funkcja alokacyj na 26
Funkcja redystrybucyjna 28
Funkcja stabilizacyjna 31
1.4. Finanse publiczne jako przedmiot zainteresowań
różnych dyscyplin 35
1.5. Proces transformacji systemu finansów publicznych w Polsce
- szanse i zagrożenia 40
Rozdział 2
SYSTEM FINANSÓW PUBLICZNYCH
2.1. Finanse publiczne jako podmiot oddziaływania
polityki gospodarczej państwa 46
2.2. System finansowy państwa, istota i struktura 53
Sektor państwowy w systemie finansów publicznych 53
System finansowy państwa i jego struktura 57
2.3. Podział zadań i kompetencji między sektor rządowy
i pozarządowy (komunalny) 62
Zadania sektora publicznego 62
Podział kompetencji między organy rządowe
a samorządowe 65
Zadania i kompetencje terenowych organów administracji
rządowej 65
Zadania i kompetencje terenowych organów
samorządowych 67
Rozdział 3
ORGANIZACJA SYSTEMU BUDŻETOWEGO
Podział podmiotów w systemie finansów publicznych 73
Podmioty samorządowe i ich rola w systemie
finansów publicznych 73
Samorząd wojewódzki 73
Samorząd powiatu 77
Samorząd gminy 80
Formy organizacyjne jednostek sektora publicznego 83
Instytucj a zamówień publicznych 88
Regionalne izby obrachunkowe 94
Rozdział 4
SYSTEM BUDŻETOWY I GOSPODARKA BUDŻETOWA
Cechy, funkcje oraz zasady budżetu państwa 98
Projektowanie budżetu państwa 105
Projektowanie założeń do budżetu państwa 105
Planowanie dochodów budżetowych 109
Planowanie wydatków budżetowych 110
Uchwalanie budżetu państwa 112
Wykonywanie budżetu państwa 115
Dyscyplina finansów publicznych 119
Rozdział 5
DOCHODY PUBLICZNE
Przesłanki gromadzenia dochodów publicznych 122
Rodzaje dochodów publicznych 122
Podatki jako źródło dochodów publicznych 128
Istota i klasyfikacja podatków 128
Cechy i funkcje podatków 132
Zasady podatkowe 136
Ogólna charakterystyka polskiego system podatkowego 140
Dochody z majątku i działalności gospodarczej 149
Opłaty 151
Dług publiczny 152
Kierunki ewolucji dochodów państwa 155
Rozdział 6
WYDATKI PUBLICZNE
Istota wydatków publicznych 158
Rodzaje i systematyka wydatków publicznych 161
Metody racjonalizacji wydatków publicznych 166
Granice a przepływ wydatków publicznych 172
Załącznik 1 177
Załącznik 2 178
Bibliografia 200
Wstęp
Zmiana systemu społeczno-ekonomicznego w Polsce, jak również związa-
na z nią ciągła przebudowa systemu finansów publicznych powoduje potrzebę
coraz większego zainteresowania zjawiskami finansowymi, w tym finansami pu-
blicznymi. Biorąc pod uwagę, że finanse publiczne odgrywają coraz bardziej
znaczącą rolę w dziedzinie realizowania i organizowania procesu zaspokajania
potrzeb społecznych, celowym wydaje się poznanie procesów i problemów zwią-
zanych z gospodarowaniem publicznymi zasobami finansowymi.
Gospodarka publicznymi zasobami finansowymi oddziałuje na procesy za-
chodzące we wszystkich sferach życia publicznego i gospodarczego. Decyzje po-
dejmowane przez władzę państwową oddziałują na system gospodarczy całego
państwa. Dlatego też nie można zrozumieć gospodarki rynkowej bez należytego
wniknięcia w skomplikowane zjawiska i procesy zachodzące w zakresie finan-
sów publicznych.
Niniejszy podręcznik ma za zadanie zaprezentowanie elementarnej wiedzy
w zakresie finansów publicznych studentom i słuchaczom studiów doktoranc-
kich oraz studiów podyplomowych. Mamy również nadzieję, że będzie on służył
wszystkim zainteresowanym problematyką finansów publicznych, gdyż znajo-
mość zaprezentowanych w nim zagadnień pomoże zrozumieć podejmowane de-
cyzje, wybory społeczne a w dalszej kolejności pozwoli na zrozumienie nowej,
ukształtowanej na skutek reform rzeczywistości społeczno-gospodarczej.
W związku z tym, że system, finansów publicznych ulega ciągłym prze-
obrażeniom, koniecznym staje się dokonywanie zmian i korekt dotyczących roz-
wiązań systemowych. Mamy nadzieję, że przybliżając problematykę finansów
publicznych, sprawimy, że zachodzące zmiany w systemie finansów publicznych
staną się bardziej czytelne, a podejmowane decyzje przez liderów politycznych
oraz samorządy lokalne bardziej zrozumiałymi.
Szczecin, listopad 1999
Rozdział 1
PRZEDMIOT I ZAKRES NAUKI O FINANSACH PUBLICZNYCH
1.1. Finanse publiczne - przedmiot i zakres zainteresowań
Przy studiowaniu ściśle określonej dziedziny wiedzy, niezwykle ważnym
zagadnieniem metodologicznym jawi się precyzyjne określenie jej przedmiotu
zainteresowań, celów poznawczych, stosowanych metod badawczych, zacho-
dzących związków przyczynowo-skutkowych z praktyką gospodarczą, relacji
do pokrewnych dyscyplin naukowych itp. Spełnienie tak sformułowanych ocze-
kiwań jest bardzo utrudnione. Dynamiczny rozwój nauki, pogłębiająca się se-
lektywność w badaniach stosowanych sprawia, iż wiele dyscyplin jest bezpo-
średnio lub pośrednio zainteresowanych tym samym „przedmiotem badań". Tak
więc wiele zjawisk i procesów zaznaczających swoją obecność w otaczającej
nas rzeczywistości jest umieszczona w obszarach badawczych różnych dyscy-
plin naukowych. Fakt interdyscyplinarnego podejścia badawczego do zjawisk
i procesów identyfikowalnych w świecie przyrody oraz społeczeństwach go-
spodarujących, niewątpliwie umożliwia pełniejsze rozpoznanie ich istoty oraz
obiektywnie rządzących nimi praw.
Szczegółowe badania są realizowane przy wykorzystaniu dorobku różnych
dyscyplin grupowanych selektywnie. Szczególne miejsce w badaniach zjawisk
gospodarczych zajmuje ogólna nauka finansów (por. rys. 1.1) na którą składa
się wiele dyscyplin m.in. finanse publiczne, finanse banków, finanse przedsię-
biorstw itp. Dla nauki finansów główny obszar badawczy stanowią1:
1 Elementy bankowości i finansów publicznych. Red. A. Szewczuk, S. Flejterski. PTE, Szczecin
1998, s. 16.
strumienie pieniądza. Badane są przepływy w układzie podmiotów go-
spodarczych i instytucji uczestniczących w procesach wytwarzania dóbr
i usług, podziału i wymiany oraz spożycia zbiorowego, indywidualne-
go i akumulacji rzeczowej;zasoby pieniądza. Badaniami są objęte procedury gromadzenia i dys-
trybucji zasobów w ścisłym związku przyczynowo-skutkowym z powyż-
szymi procesami.
Rys. 1.1. Struktura finansów (nauki finansów)
Źródło: S. Flejterski: Dywersyfikacja struktury sektora i przedsiębiorstwa bankowego. PTE, Szczecin 1998, s. 18.
Za podstawowy cel poznawczy nauki finansów określa się potrzebę wy-
jaśnienia w kategoriach ekonomicznych powyżej wymienionych zjawisk i pro-
cesów pieniężnych. Stąd w sposób kompleksowy przeprowadzana jest obliga-
toryjnie analiza zależności pomiędzy:
przepływem strumieni pieniężnych i ich podziałem (istotne tu są zasa-
dy alokacji), aprzepływem strumieni pieniężnych i podziałem produkcji materialnej
i niematerialnej oraz podziałem pracy żywej.
W sposób szczególny nauka finansów jest zainteresowana potencjalnymi moż-
liwościami wykorzystania powyższych związków i zależności przyczynowo-
skutkowych do skutecznego kierowania przebiegiem procesów rzeczowych (tj.
produkcją podziałem i spożyciem).
Uwzględniając powyższy zakres badawczy należy stwierdzić, że nauka fi-
nansów jako nauka społeczna obok zadań poznawczych, spełnia wiele ważnych
funkcji pragmatycznych. Poprzez dokonywanie uogólnień wynikających z prak-
tycznych doświadczeń a wzbogaconych wynikami badań teoretycznych, nauka
ta stawia do dyspozycji gospodarki i polityki finansowej usystematyzowaną wie-
dzę dotyczącą metod skutecznego wykorzystywania pieniądza jako jednego z waż-
nych narzędzi stosowanych w zarządzaniu gospodarką narodową.
Podejmując próbę określenia przedmiotu i zakresu nauki o finansach pu-
blicznych, należy pomocniczo wykorzystać w tym przedsięwzięciu różne na-
rzędzia, teorie poznawcze, procedury analityczne, podejścia i techniki badaw-
cze stosowane w metodologii nauk2. W odniesieniu do finansów publicznych
wielce przydatne jest powszechnie uznawane w naukach ekonomicznych „kry-
terium własności", w myśl którego wszelką działalność gospodarczą i społeczną
dzielimy na: prywatną i społeczną. Natomiast z punktu widzenia nauk organi-
zacji i zarządzania, powyższe obszary działalności można stosownie ulokować
w dwóch sektorach tj. sektorze prywatnym i sektorze publicznym.
2 Por. R. Barczyk, Z. Kowalczyk: Metody badania koniunktury gospodarczej. PWN, Warszawa
1993; D. Beggi: Ekonomia, Mikroekonomia. PWE, Warszawa 1998; M. Blaug: Metodologia ekono-
mii. PWN, Warszawa 1995.
3 P.M. Gaudemet: Finanse publiczne. PWE, Warszawa 1990, s. 27-41; S. Owsiak: Finanse pu-
bliczne. Teoria i praktyka. PWN, Warszawa 1997, s. 15; Finanse w gospodarce kapitalistycznej.
Praca zbiorowa. PWN, Warszawa 1986, s. 9 20.
Uwzględniając ustalenia metodyczne wielu teoretyków finansów publicz-
nych, można za S. Owsiakiem stwierdzić, że ,^przedmiotem nauki o finan-
sach publicznych są zjawiska i procesy związane z powstawaniem i roz-
dysponowywaniem pieniężnych środków publicznych zapewniających funk-
cjonowanie sektora publicznego"3.
Powyższa definicja ma charakter zbyt ogólny i nie konkretyzuje wszyst-
kich problemów i zjawisk, którymi zajmuje się ta dziedzina wiedzy. Zawęże-
nie przedmiotu zainteresowań finansów publicznych do gospodarowania pie-
niężnymi środkami publicznymi było adekwatne dla klasycznej ekonomii, a ściślej
dla okresu kapitalizmu wolnokonkurencyjnego4. W świetle współczesnych doktryn
ekonomicznych, pogłębianych badań nad funkcjonowaniem gospodarki kapi-
talistycznej, rozszerzeniem pakietu narzędzi ekonomicznych i politycznych od-
działywania państwa na stan gospodarki oraz jej rozwój; zakres przedmiotu nauki
o finansach publicznych jest zdecydowanie szerszy (por. rys. 1.2).
Zatem, można skonstatować, że nauka o finansach publicznych zajmuje
się funduszami, które tworzą i którymi dysponują władze publiczne (zwłasz-
cza takimi funduszami jak: budżet państwa, budżety samorządowe, publiczne
fundusze ubezpieczeniowe, inne fundusze publiczne). Inaczej określając, przed-
miotem zainteresowania finansów publicznych - we współczesnym ujęciu - jak
to słusznie stwierdza S. Owsiak jest nie tylko zewnętrzna pieniężna forma fun-
duszy publicznych, lecz także ich treść ekonomiczna, społeczna, polityczna itp.5
Jak wynika z rys. 1.2 nauka o finansach publicznych bada uwarunkowa-
nia oraz przyczyny tworzenia funduszy publicznych, jak również skutki gospo-
darcze i społeczne przez nie powodowane. W tej fazie badawczej nie wystar-
cza identyfikacja samych faktów potwierdzających występowanie konkretnych
przyczyn kreowania poszczególnych funduszy publicznych oraz wymiernych
skutków im towarzyszących, ale sformułowanie wiarygodnych ocen i odpowiedzi
na ważne pytania, jak np.:
4 Por. RA. Samuelson, W.D. Nordhaus: Ekonomia I. PWN Warszawa 1997.
5 S. Owsiak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 15.
dlaczego władze publiczne określają wielkość swojego popytu na pie-
niądz?które to czynniki jawią się jako kreujące wielkość tego popytu?
w jakim stopniu realne jest zaspokojenie zgłoszonego popytu na pie-
niądz w kontekście konkretnych źródeł ich pochodzenia (np. podatków,
pożyczki itp.)?jakie skutki dla rozwoju gospodarki i społeczeństwa wywoła w najbliższym
okresie fakt kreowania popytu na pieniądz przez władze publiczne?jakie wymierne skutki ekonomiczne i polityczne (dla społeczeństwa
i poszczególnych sektorów gospodarczych) będą następstwem wydatko-
wania pieniędzy przez władze publiczne?
Rys. 1.2. Obszary badawcze, procesy i zjawiska będące w kręgu zainteresowań finansów publicznych
Źródło: opracowanie własne.
które z instrumentów kreujących fundusze publiczne powinny być pre-
ferowane aktualnie, aby zminimalizować negatywne skutki redystrybucji
dochodów przez władze publiczne?które z dziedzin życia społecznego i gospodarczego powinny być szcze-
gólnie preferowane w finansowaniu z funduszy publicznych, przy za-
chowaniu jakich proporcji itp.?jakie procedury wydatkowania funduszy publicznych powinny być uzna-
wane za najefektywniejsze, aby pożądane cele społeczne, ekonomicz-
ne i polityczne były w pełni realizowane?jak powinny kształtować się wzajemne relacje pomiędzy wszystkimi
szczeblami władz publicznych, aby realizowana przez nich działalność
była akceptowana i uznawana przez społeczności lokalne, naród oraz
organizacje gospodarcze?
Tak sformułowany zakres zainteresowań finansów publicznych, ukazuje
wielkie bogactwo zagadnień i problemów ciążących do tej dyscypliny nauko-
wej. Nowoczesna nauka o finansach publicznych nie ogranicza się w swojej
filozofii do badania tylko procesów tworzenia i gospodarowania funduszami
publicznymi, ale:
wyjaśnia treść ekonomiczną i społeczną funduszy publicznych,
identyfikuje związki przyczynowo-skutkowe między gromadzeniem fun-
duszy publicznych a procesami gospodarowania, procesami społecznymi
i procesami politycznymi odnoszącymi się do sektora publicznego.
W świetle powyższych uwarunkowań, należy stwierdzić, że wyniki badań i analiz
stanowiących główny cel pragmatyczny nauki o finansach publicznych, mają
strategiczne znaczenie dla funkcjonowania społeczeństwa, gospodarki i państwa.
Przy definiowaniu przedmiotu i zakresu finansów publicznych wykorzy-
stane zostało m.in. kryterium własności. Fakt ten implikuje do sformułowania
kilku dylematów w postaci pytań:
jakie motywy i okoliczności zadecydowały o zaistnieniu własności pu-
blicznej?co to jest własność publiczna i jaki jest jej przedmiot?
jakie funkcje może i jakie aktualnie spełnia własność publiczna?
Potrzeby ludzkie mają charakter nieograniczony, co oznacza, że na coraz
wyższym poziomie rozwoju gospodarczego, społecznego i kulturalnego poja-
wiają się coraz nowsze rodzaje potrzeb dotychczas nie znane. Wzrost potrzeb
jest następstwem postępu technicznego, organizacyjnego, naukowego, rozwo-
ju twórczości kulturalnej, zmian politycznych i ideologicznych. O ile zgłasza-
ne przez człowieka potrzeby są nieograniczone, o tyle realne możliwości ich
zaspokojenia zawsze są ograniczone. Wynika to z ograniczoności zasobów, tj.
ziemi, pracy i kapitału; ponieważ w oparciu o nie można wyprodukować ogra-
niczoną ilość towarów i usług zaspokajających konkretne potrzeby ludzkie.
Powszechnie uznawane prawo ograniczonych możliwości w zaspokajaniu
potrzeb człowieka ma charakter względny i ogólny. Oznacza to, że w ramach
posiadanych zasobów - stopień zaspokojenia poszczególnych jednostek lub grup
społecznych może być faktycznie zróżnicowany. Na poziom i jakość zaspoko-
jenia potrzeb ludzkich znaczący wpływ (obok człowieka i jego postaw) wy-
wiera także państwo oraz władze samorządowe. Wynika to z naturalnych cech
niektórych potrzeb, jak również z realizowanej świadomie przez władze publiczne
- polityki społecznej i kulturalnej.
Naturalne cechy niektórych potrzeb sprawiają że nie mogą one być za-
spokajane inaczej niż w sposób zbiorowy. Do pakietu takich potrzeb można przy-
kładowo zaliczyć: bezpieczeństwo publiczne, obronę narodową administrację
państwową i samorządową ochronę sanitarną oświetlenie ulic, korzystanie z dróg
publicznych itp. Wyróżniającą cechą dla tego rodzaju potrzeb jest fakt, że ich
odbiorcą (konsumentem) jest społeczeństwo jako całość lub grupa osób np. wspól-
nota gminna, wspólnota regionalna, określona grupa zawodowa itp.
Zaspokajanie potrzeb zbiorowych wymaga ponoszenia nakładów kapita-
łowych i bieżących. Oznacza to, że w warunkach gospodarki pieniężnej konieczne
jest istnienie określonych funduszy na sfinansowanie procesu zaspokajania po-
trzeb zbiorowych. Ponieważ władze publiczne nie mają realnie możliwości two-
rzenia i gromadzenia dochodów w celu sfinansowania procesów gospodarczych
ukierunkowanych na wytwarzanie dóbr lub usług zaspokajających potrzeby
zbiorowe, zmuszone są sięgać do dochodów innych podmiotów, gospodarstw
domowych, przedsiębiorstw i spółek prawa handlowego, a także korzystać ze
środków pomocowych pochodzenia zagranicznego6.
Rzeczywistość potwierdziła w tym zakresie występowanie istotnej zależ-
ności: zaspokojenie potrzeb zbiorowych w każdym przypadku ogranicza moż-
liwości zaspokojenia potrzeb indywidualnych. Pojawia się zatem ważny pro-
blem:
6 Ibidem, s. 18.
zakresu i rozmiarów uznawania zasadności potrzeb zbiorowych,
zabezpieczenia możliwości ich finansowania z funduszy publicznych.
Uznawanie powszechne tych zależności wywodzi się z faktu, iż w praktyce
gospodarczej i społecznej określona część potrzeb indywidualnych posiada cechy
niejednoznacznie rozstrzygające zasadność ich finansowania z funduszy publicz-
nych. W przypadku części potrzeb nie ich walory (naturalne lub fizyczne) roz-
strzygają o sposobie zaspokojenia, lecz inne ważne względy społeczne lub eko-
nomiczne. Wśród potrzeb tego typu można wymienić: potrzeby oświatowe, pod-
stawowe potrzeby ochrony zdrowia, niektóre potrzeby kulturalne itp.
iDokonanie wyboru potrzeb indywidualnych, które są finansowane z fun-
duszy publicznych jest wypadkową wielu czynników, w tym zwłaszcza7:
istniejącego w danym kraju systemu ekonomicznego,
realizowanej doktryny społecznej,
poziomu rozwoju ekonomicznego kraju,
poziomu rozwoju cywilizacyjnego społeczeństwa.
Analizując sposób zaspokajania potrzeb (indywidualnych i zbiorowych)
w długim okresie czasu (przy uwzględnianiu różnych miejsc ich świadczenia)
można sformułować tezę, że „zakres i rodzaje potrzeb które są finansowane z fun-
duszy publicznych nie są stabilne - podlegają istotnym zmianom". Zmiany te
stanowią w pewnym sensie pochodną nowej konfiguracji kryteriów wyboru ak-
ceptowanych przez społeczeństwo i władze publiczne. Każda zmiana wywo-
łuje określone skutki wymierne dla np. różnych grup społecznych, dla gospo-
darki itp.
W sposób szczególny należy podkreślić fakt, że potrzeby które są finan-
sowane z funduszy publicznych wyróżniają się poprzez pewne osobliwe dla nich
„specyficzne cechy". Oto niektóre z nich:
7 Ibidem.
Potrzeby wspólne czyli traktowane jako ogólnospołeczne są odczuwalne przez
społeczeństwo bardziej ex post niż ex ante. Dla przykładu można odwołać
się do potrzeb obejmujących obronę narodową lub bezpieczeństwo publicz-
ne. W zdecydowanej większości obywatele uznają wydatki na ten cel jako
nieuzasadnione do momentu kiedy ich bezpieczeństwo nie jest zagrożone.
Z tego też względu wydatkowanie publicznych pieniędzy na powyższy cel
może być uznawane za dyskusyjne, ponieważ nie wszyscy obywatele postrze-
gają w takim samym stopniu zasadność zaspokajania i finansowania tych
potrzeb zbiorowych.Podział potrzeb na indywidualne i zbiorowe (tak ważny dla finansów publicz-
nych) nie jest powszechnie akceptowany przez teoretyków. W świetle nie-
których teorii, społeczeństwo lub państwo nie ma własnych potrzeb - są tylko
potrzeby poszczególnych obywateli. Zatem stosowany w praktyce podział po-
trzeb ma charakter umowny, dokonany sztucznie ze względu na „udogodnienia
organizacyjne" przy ich finansowaniu i fizycznym zaspokajaniu.
Niektóre potrzeby z uwagi na ich walory fizyczne (np. ochrona sanitarna spo-
łeczeństwa) mogą być zaspokajane tylko zbiorowo, inne zaś wyłącznie in-
dywidualnie, a jeszcze inne alternatywnie: indywidualnie lub zbiorowo (np.
potrzeby zdrowotne, potrzeby kulturalne i oświatowe).
♦ O istnieniu potrzeb zbiorowych decyduje obiektywny fakt funkcjonowania
społeczeństwa oraz instytucji, które są jego wytworem (np. państwa, władz
samorządowych).
Reasumując, należy stwierdzić, że istnienie potrzeb państwa, społeczeń-
stwa, jego elementów składowych tj. zbiorowości lokalnych - należy uznać za
zjawisko o charakterze obiektywnym. Natomiast brak realnych możliwości w ich
zaspokajaniu implikuje stany zagrożenia dla egzystencji społeczeństwa i państwa
(np. ochrona narodową ochrona środowiska naturalnego, niewydolna administracja
rządowa, samorządowa itp.). Powyższe stwierdzenia potwierdzają fakt, że pre-
cyzyjne określenie zakresu i przedmiotu zainteresowań nauki o finansach pu-
blicznych jest bardzo trudne i kontrowersyjne. Dla dalszego toku prezentowa-
nia szczegółowych zagadnień przyjmuje się zasadność podziału finansów na:
finanse prywatne,
finanse publiczne.
Finanse prywatne obejmują zasoby pieniężne indywidualnych jednostek
prowadzących działalność gospodarczą (produkcyjną i usługową) i spółek prawa
handlowego oraz zasoby pieniężne gospodarstw domowych (ludności).
Finanse publiczne obejmują zasoby pieniężne państwa, a zwłaszcza fun-
dusz nazywany budżetem państwa i fundusze gromadzone i rozdzielane przez
państwo poza budżetem (tzw. fundusze parabudżetowe), fundusze (budżety) sa-
morządu terytorialnego, gospodarczego i zawodowego oraz zasoby pieniężne
(budżety) ubezpieczeń społecznych, fundacji, związków wyznaniowych itp. Fi-
nanse publiczne są nierozerwalnie związane z realizacją interesu publicznego
w odróżnieniu od finansów prywatnych zorientowanych na gromadzenie do-
chodów oraz maksymalizacji zysków indywidualnych.
1.2. Dobro publiczne i dobro społeczne - mechanizmy alokacji i wyboru
W nauce o finansach publicznych należy stwierdzić brak jednoznaczno-
ści w pojmowaniu istotnych i wzajemnych relacji dotyczących trzech katego-
rii dóbr, tj.:
dobra publicznego,
dobra społecznego,
dobra prywatnego.
W rzeczywistości gospodarczej, jak i dostępnej literaturze, często kategorie „dobro
publiczne" i „dobro społeczne" używane są jako synonimy, co należy uznać
za błędne podejście. Dla rozstrzygnięcia tych metodycznych dylematów nale-
ży zdefiniować poszczególne kategorie. Zatem można sformułować pierwsze
pytanie: czym jest dobro publiczne? a czym jest dobro prywatne?
Uwzględniając fizyczne cechy dóbr nie zawsze można dokonać ich podziału
na publiczne i prywatne, ponieważ jedne z nich mają wyłącznie publiczny cha-
rakter (np. powietrze, akweny wodne, parki narodowe itp.), inne mogą jedno-
cześnie spełniać wymogi dobra prywatnego i dobra publicznego (np. media ener-
getyczne mogą być wykorzystane w zaspokajaniu potrzeb gospodarstwa domo-
wego, jak i dla celów publicznych - oświetlenie szlaków komunikacyjnych).
Zatem, które z kryteriów pozwalają na rozstrzygnięcie dylematu: w jakich uwa-
runkowaniach dane dobro ma charakter publiczny, a w jakich prywatny. W tej
konkretnej sytuacji użyteczne są dwa kryteria8:
kryterium użyteczności (kryterium społeczne),
kryterium odpłatności (kryterium ekonomiczne).
Według pierwszego kryterium różnica między korzyściami które daje do-
bro prywatne i korzyściami uzyskiwanymi z dóbr publicznych jest wyraźne.
Korzyści z dobra prywatnego ograniczają się z reguły do jednej osoby, cza-
sem do kilku osób. Gdy dana osoba używa dobra prywatnego (np. konkretne-
go instrumentu muzycznego), to jest ono niedostępne w tym czasie dla innych
osób. W odniesieniu do dóbr publicznych, fakt korzystania jednej osoby z tego
dobra nie przekreśla możliwości równoczesnego korzystania z tego samego dobra
przez inną osobę np. szlaki komunikacyjne, parki publiczne, klimat itp.
8 Ibidem, s. 20-21.
Drugie kryterium, tj. ekonomiczne pozwala przy pomocy źródła odpłat-
ności ustalić czy dane dobro ma charakter publiczny czy prywatny. Jako do-
bro publiczne są uznawane te dobra (usługi, towary), które są finansowane ze
środków budżetu państwa, budżetów samorządowych lub z innych funduszy pu-
blicznych. W świetle powyższego ujęcia dobra publiczne kreują konsumpcję
zbiorową społeczeństwa, która to jest finansowana z funduszy publicznych. Dla
potencjalnych konsumentów tych dóbr, sposób ich finansowania przesądza o do-
stępie do nich bezpłatnie lub za częściową odpłatnością. Fakt ten wywołuje wiele
kontrowersji w sposobie podejścia do konsumpcji zbiorowej:
♦ System finansowania dóbr publicznych (a właściwie ich konsumowania) spra-
wia, iż jedne dobra są dostarczane bezpłatnie a drugie za częściową odpłat-
nością. Bezpłatność w dostępie do dóbr publicznych może prowadzić do zja-
wisk marnotrawstwa a nawet nadużyć w gospodarowaniu nimi. Stąd poja-
wiają się poglądy o wprowadzaniu zasad rynkowych w sferę konsumpcji dóbr
publicznych (dążenie do pełnej odpłatności).
♦ Wprawdzie większość dóbr publicznych jest bezpłatna z punktu widzenia in-
dywidualnego konsumenta, ale w sensie ekonomicznym są one opłacone zbio-
rowo. W tej sytuacji dobra publiczne zawsze pozostają w sprzeczności z do-
brami prywatnymi, ponieważ konsumpcja dóbr publicznych automatycznie
ogranicza konsumpcję dóbr prywatnych.
Konsumpcja dóbr publicznych zawsze oznacza konsumpcję przymusową na-
rzuconą poszczególnym konsumentom bez względu na to czy są nią zainte-
resowani, czy też nie. W rzeczywistości preferencje deklarowane przez po-
szczególnych konsumentów mogą znacząco odbiegać od preferencji ustalo-
nych przez państwo lub władze samorządowe. Na tej płaszczyźnie uwidacznia
się jaskrawię sprzeczność interesów ekonomicznych między pojedynczym kon-
sumentem a społeczeństwem. Sprzeczności te pogłębiają się w warunkach
stale zwiększającego się zakresu konsumpcji dóbr publicznych. Utrzymywanie
tego typu tendencji może w rezultacie prowadzić do niekorzystnych zjawisk
osłabienia motywacji do pracy i rozwoju przedsiębiorczości, np. nadmierny
fiskalizm podatkowy kumuluje coraz więcej dochodów niezbędnych na fi-
nansowanie konsumpcji zbiorowej.
♦ Nadmierna, wymuszona konsumpcja dóbr publicznych narusza wolność jed-
nostki, powodując w skutkach znaczące ograniczenie możliwości wyboru celu
przeznaczenia dochodów skumulowanych w poszczególnych funduszach pu-
blicznych.
9 Por. J.M. Buchman: Finanse publiczne w warunkach demokracji. PWN, Warszawa 1997,
s. 29-40.
Uwzględniając powyższe wywody, można zatem stwierdzić, że za dobra
publiczne należy uznawać tylko te dobra, które z przyczyn naturalnych (uwzględ-
niając cechy fizyczne) mogą służyć zbiorowości lokalnej lub całemu społeczeń-
stwu (np. atmosfera, akweny, sądownictwo, szlaki komunikacyjne, działalność
służb dyplomatycznych, bezpieczeństwo zewnętrzne itp.). Niektóre z wymie-
nionych dóbr są wytworem natury, ale muszą być objęte ochroną lub włączo-
ne w proces gospodarowania nimi (to dotyczy np. powietrza, wody, krajobra-
zów itp.). Inne dobra publiczne stanowią produkt działalności wytwórczej czło-
wieka np. obiekty publiczne, drogi publiczne, urządzenia o przeznaczeniu ogól-
nospołecznym itp. Dobra publiczne podlegają z mocy prawa ochronie, powstają
są eksploatowane i odtwarzane przy wykorzystaniu funduszy publicznych9.
Drugie pytanie zasadnicze: co to jest dobro społeczne? jakie są relacje wza-
jemne i zależności z dobrem publicznym? Dobra społeczne jak stwierdza S. Ow-
siak to takie dobra, które ze względów fizycznych mogą być dobrami prywat-
nymi, ale na skutek doktryny społecznej i prowadzonej przez władze publicz-
ne polityki społecznej są dostępne dla każdego obywatela, tak jak w przypad-
ku dóbr publicznych10. Dotyczy to elementarnych potrzeb człowieka jak np. sys-
tem edukacji, ochrony zdrowia, zabezpieczenia porządku publicznego. Wszystkie
dobra społeczne wytwarza się za pomocą obiektów i urządzeń, które stanowią
własność społeczną i zostały sfinansowane z funduszy publicznych. Można tu
podać wiele przykładów, np. obiekty szpitalne i pozostałe służące ochronie zdro-
wia, infrastruktura szkół publicznych, obiekty dla sportów masowych. Wytwa-
rzane dobra publiczne (to najczęściej usługi) przy wykorzystaniu dostępnej in-
frastruktury są z reguły finansowane z funduszy publicznych np. finansowa-
nie usług oświatowych i usług zdrowotnych. Taki stosowany mechanizm finan-
sowania nie wyklucza aktywnego udziału (częściowego) osób prywatnych w fi-
nansowaniu dóbr społecznych. Świadczenie np. niektórych usług zdrowotnych
w sanatoriach uzależnione jest od partycypacji częściowej w bieżących kosz-
tach wytwarzania danego dobra (usługi).
Konkludując za S. Owsiakiem można stwierdzić, że dobra publiczne za-
wsze są finansowane z funduszy publicznych i można je nazwać klasycznymi
dobrami publicznymi, dobrami publicznymi sensu stricto, ze względu także na
ich naturalne cechy. Dobra społeczne mogą być finansowane w całości lub w czę-
ści z funduszy publicznych i wówczas można by mówić o dobrach publicznych
sensu largo, które obejmują klasyczne dobra publiczne oraz dobra publiczne,
które ze względu na społeczne znaczenie (politykę społeczną) są finansowane
z funduszy publicznych. Wreszcie dobra prywatne są finansowane wyłącznie
z funduszy prywatnych11.
Charakterystyka opisowa ukazuje, że precyzyjne określenie zakresu dóbr
publicznych nie jest praktycznie możliwe. W pewnym stopniu jest on elastyczny,
ponieważ może ulegać zmianie w zależności od sposobu alokowania dobra (usłu-
gi):
10 S. Owsiak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 22.
11 Ibidem.
rozdział następuje za pomocą mechanizmu rynkowego (ze względów fi-
zycznych),rozdział następuje z wyłączeniem mechanizmu rynkowego (ze wzglę-
dów społecznych).
Zmiany w zakresie dóbr społecznych wpływają bezpośrednio na:
zakres finansów publicznych,
rozmiary niezbędnych funduszy publicznych,
skałę i stopień złożoności zjawisk i procesów towarzyszących finanso-
waniu dóbr publicznych oraz dóbr społecznych.
Układ zależności między poszczególnymi rodzajami dóbr a źródłami ich finan-
sowania przedstawia rys. 1.3.
Rys. 1.3. Dobro publiczne a dobro społeczne
Źródło: S. Owsiak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 23.
Na podział klasyfikacyjny dóbr należy spojrzeć z punktu widzenia korzyści
które z nich czerpią obywatele. Już sam fakt istnienia dobra publicznego wskazuje,
że jest ono finansowane ze środków publicznych. Logika finansowania współ-
czesnych społeczeństw potwierdza fakt, że dobra publiczne sensu stricto, nie-
zależnie od tego czy obywatele są skłonni partycypować w ich finansowaniu
- muszą być tworzone oraz otoczone szczególną opieką. Tym samym możli-
wości dostępu do dalszego dobra publicznego (konsumowania) są nieograni-
czone w ogólności a posiadane dochody mogą ten dostęp ułatwić lub nie (np.
zwiedzanie parków krajobrazowych świata).
W odniesieniu do dobra społecznego obowiązuje odmienne podejście. Za
główną przesłanką kreowania tych dóbr uznawana jest misja stworzenia wa-
runków potencjalnym konsumentom do korzystania z dóbr społecznych, któ-
rych uzyskiwane indywidualne dochody znacząco ograniczałyby do nich do-
stęp lub całkowicie uniemożliwiały, gdyby te dobra były alokowane na zasa-
Zmiany zachodzące we współczesnym świecie sprawiają, że zarówno ochro-
na zdrowia jak i edukacja są uznawane w przeważającej części za dobra spo-
łeczne, a więc także wchodzą do grupy dóbr publicznych sensu largo (por.
rys. 1.3). Takie podejście w praktyce oznacza, że obok publicznego sektora zdro-
wia może art legis funkcjonować prywatny sektor zdrowia świadczący swoje
usługi na zasadach komercyjnych. W sektorze edukacyjnym również są stoso-
wane tego typu rozwiązania.
Na dobro publiczne i dobro społeczne należy również spojrzeć z punktu
widzenia zależności zachodzących między osiąganym poziomem dochodu przez
obywatela a użytecznością tych dóbr oferowanych. Graficznie zależności te zo-
stały zaprezentowane na rys. 1.4.
Rys. 1.4. Dochody indywidualne a użyteczność dobra społecznego i dobra publicznego
Źródło: S. Owsiak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 24.
Krzywa użyteczności dobra publicznego (sensu strictó) Up jest neutralna
względem dochodów indywidualnych. Tą zależność należy interpretować na-
stępująco: każdy obywatel ma zapewnioną możliwość korzystania z danego dobra
publicznego niezależnie od tego, jakim dochodem osobistym może dyspono-
wać. Dla przykładu można podać dobra publiczne jak: administracja publicz-
na, drogi publiczne, ochrona środowiska, bezpieczeństwo wewnętrzne kraju itp.
W praktyce stopień korzystania z dóbr publicznych przez poszczególnych oby-
wateli jest bardzo zróżnicowany. Warunkowane jest to czynnikami obiektyw-
nymi i subiektywnymi, np. inne potrzeby korzystania z dóbr publicznych ma
mieszkaniec miasta a inne mieszkaniec wsi, niskie dochody mogą być główną
przeszkodą ograniczonego dostępu do konkretnego dobra. Nie zmienia to pra-
widłowości o istniejącej neutralności użyteczności dobra publicznego sensu stricto
w stosunku do dochodów indywidualnych.
Krzywa użyteczności dobra społecznego Us (por. rys. 1.4) ukazuje wy-
raźną zależność między dochodami obywateli a użytecznością dobra społecz-
nego. Najczęściej dla osób posiadających wysokie dochody osobiste użytecz-
ność dóbr społecznych jest niska, stąd wykorzystują rynkową prywatną ofertę
charakteryzującą się wyższym standardem usług np. w zakresie opieki zdro-
wotnej, form edukacji itp. W przypadku jednak korzystania przez te osoby
z usług dostępnych powszechnie np. zdrowotnych, uzyskują one pewną pre-
mię z tytułu użyteczności dobra społecznego. Premia możliwa do uzyskania
przez te osoby jest uzależniona od stopnia ich obciążenia daninami publicz-
nymi (podatkami) w tworzeniu funduszy publicznych, z których następnie są
finansowane dobra społeczne. Ze względu na powszechnie stosowaną progresję
podatkową, osoby uzyskujące wyższe dochody są bardziej obciążeni daninami
publicznymi niż osoby o niskich dochodach. Uwzględniając powyższe uwa-
runkowania podkreślić należy (w oparciu o rys. 1.4) ekonomiczną prawidło-
wość, że przy stałym spadku poziomu dochodów indywidualnych wzrasta pro-
porcjonalnie użyteczność dobra społecznego (potwierdza to analiza CD na krzy-
wej). W przypadku osiągania przez obywatela najniższych dochodów (odzwier-
ciedla ten fakt odcinek AO), użyteczność dobra społecznego jest najwyższą.
Obywatel o niskich dochodach jest zainteresowany przede wszystkim bezpłat-
nym korzystaniem z dóbr społecznych (usługi medyczne, imprezy kultural-
ne, zdobywanie wiedzy itp.).
Nauka o finansach publicznych zagadnieniom dóbr publicznych i dóbr
społecznych poświęca wiele uwagi. Niewątpliwie trudnym do jednoznaczne-
go rozwiązania jawi się problem sprecyzowania kryteriów wyboru w procesie
alokacji dóbr publicznych, które powinny być wykorzystywane przez państwo
przy podejmowaniu decyzji dotyczących rodzaju i ilości wytwarzanych dóbr
publicznych.
Władze publiczne - za pośrednictwem finansów publicznych - realizują
swoje ustawowe funkcje, w ramach których zachodzi konieczność rozwiązy-
wania wielu dylematów publicznych. Przyczyny tego stanu są następujące:
Państwo i władze samorządowe dokonując alokacji zasobów w celu tworzenia
dóbr publicznych i dóbr społecznych ograniczają znacząco swobodę obywateli
w dysponowaniu ich dochodami. O sposobie i formie zagospodarowania (prze-
znaczenia) części dochodów które wypracowują poszczególni obywatele -
decydują władze publiczne przesądzając o obligatoryjnej konsumpcji przez
nich części produktu krajowego.W rzeczywistości preferencje oferowane przez władze publiczne a dotyczące
alokacji zasobów publicznych i społecznych mogą znacząco odbiegać od pre-
ferencji uznawanych za słuszne przez pojedyncze osoby jak i grupy społeczne.
♦ Brak jednoznacznej odpowiedzi na pytania: kogo reprezentują władze pu-
bliczne i w czyim interesie spełniają funkcje? jakimi kryteriami kierują się
te władze przesądzając o alokacji dóbr publicznych i społecznych?
Naprzeciw tym wyzwaniom wychodzi teoria wyboru publicznego12. Głów-
nym celem tej teorii jest obiektywizacja kryteriów wyboru przy alokacji dóbr
i redystrybucji dochodów, czyli eliminowanie lub ograniczanie arbitralności i wo-
luntaryzmu decyzyjnego władz publicznych. Przedmiotem zainteresowania teorii
wyboru publicznego jest demokratyczny system podejmowania decyzji w kwe-
stiach publicznych, funkcjonowanie mechanizmów politycznych, zachowanie
się pojedynczego obywatela, grup społecznych, ich rola w podejmowaniu de-
cyzji publicznych. Zasadnicze znaczenie ma niewątpliwie sposób dokonywania
wyboru władz publicznych oraz możliwości oddziaływania wyborców na ich dzia-
łalność. W państwie demokratycznym wpływ obywatela jest realizowany poprzez
system wyborczy i wybory przedstawicieli do władz, które powinny uwzględ-
niać podczas „sprawowania władzy" preferencje swoich wyborców.
W nauce o finansach publicznych dużo miejsca jest przeznaczone dla trzech
kategorii: racjonalność zbiorowa, preferencje ogólnospołeczne, interes społeczny
w stosunku do których często formułowane są pytania:
kto w praktyce określa kryteria racjonalności zbiorowej?
kto ustala preferencje dla zbiorowości lokalnej czy społeczeństwa?
kto reprezentuje interes społeczeństwa?
12 Por. J.M. Buchmann: Finanse publiczne..., op.cit., s. 256-269; A. Komar: Finanse publiczne
w gospodarce rynkowej. OWBranta, Bydgoszcz 1996, s. 237-241; E. Denek, J. Sobiech, J. Wierz-
bicki, J. Wolniak: Finanse publiczne. PWN, Warszawa 1995, s. 34-40; S. Owsiak: Finanse publicz-
ne..., op.cit., s. 60-75.
Wpływ każdego obywatela na „bieżące i długookresowe kształtowanie spraw
publicznych" jest bardzo ograniczony i utrudniony. Praktyka funkcjonowania
zbiorowości lokalnych jak i całego społeczeństwa dowodzi, że pewna część oby-
wateli nie przejawia ani zainteresowania, ani zrozumienia dla spraw publicz-
nych. Tylko w wyjątkowych sytuacjach społeczeństwa biorą bezpośredni udział
w wypracowaniu decyzji publicznych np. przystąpienie do UE, kształt Konsty-
tucji, partycypacja w kosztach budowy sieci autostrad itp. W państwach o ustroju
demokratycznym typowy mechanizm kreowania decyzji w kwestiach publicz-
nych oparty jest na wyborze przedstawicieli społeczeństwa do parlamentu oraz
przedstawicieli poszczególnych wspólnot lokalnych do rad samorządów tery-
torialnych. Wyborcy posiadając swój system wartości oraz określone preferencje
głosują na takich kandydatów do władz publicznych, z którymi wiążą nadzie-
ję, iż będą oni w trakcie kadencji reprezentować i chronić ich interesy.
W rzeczywistości wyborcy opowiadają się za programem danej partii, or-
ganizacji społecznej, zawodowej itp. Zatem, demokracja przedstawicielska opiera
się istotnie na systemie partii politycznych i organizacji społecznych oraz ich
programach ideowych. Programy te w swojej strukturze zawierają szereg ele-
mentów składowych, które bezpośrednio odnoszą się do życia wyborcy, grup
społecznych, grup zawodowych itp. Ważne miejsce w programach zajmują pro-
blemy związane bezpośrednio z warunkami życia potencjalnych wyborców, tj.
bezpieczeństwem socjalnym, realizacją swobód i praw obywatelskich, działa-
niami na rzecz zmniejszenia bezrobocia, inflacji, zabezpieczenia bezpieczeń-
stwa itp. Partie polityczne budują także swoje programy, aby były one najbar-
dziej atrakcyjne dla największej liczby wyborców oraz korzystniej postrzega-
ne niż konkurentów. Tak więc przy alokacji dóbr publicznych i dóbr społecz-
nych decydujące znaczenia ma mechanizm polityczny. Zjawisko konkurowa-
nia między różnymi siłami politycznymi sprzyja procesowi kreowania racjo-
nalnych decyzji o charakterze publicznym.
Wyborcy głosując na swoich przedstawicieli w istocie wybierają małe grupy,
które podejmują decyzje. Są to: parlament, rady gminne, rady osiedlowe itp.
One z kolei wyłaniają organ wykonawczy, który decyduje o żywotnych inte-
resach wspólnot lokalnych, regionalnych i społeczeństwa. Przy podejmowaniu
decyzji publicznych stosuje się kryterium kosztów-korzyści. Przy planowa-
niu jak i wykonawstwie zadań można precyzyjnie ustalić koszty do pokrycia
z funduszy publicznych, natomiast pomiar korzyści osiąganych w rezultacie pod-
jętych decyzji publicznych jest w dużym stopniu utrudniony ze względu na prze-
ważający charakter jakościowy. Niewątpliwie łatwiej jest ustalić np. niezbęd-
ne nakłady na wybudowanie ośrodka opieki zdrowotnej, trudniej jednak osza-
cować korzyści wymierne jakie przyniesie realizacja tego przedsięwzięcia. Zde-
cydowanie więcej występuje metodycznych utrudnień przy dokonywaniu ana-
lizy kosztów i korzyści w takich dziedzinach jak: bezpieczeństwo publiczne,
administracja rządowa, obrona narodowa, sądownictwo itp.
Podstawowa przeszkoda przy dokonywaniu wyboru publicznego wynika
przede wszystkim z dysproporcji pomiędzy ponoszonymi kosztami a osiąga-
nymi korzyściami przez poszczególnych obywateli, grupy społeczne, wspólnoty
terytorialne. Sytuacja, kiedy osoba ponosi koszty wytwarzania dóbr publicz-
nych w identycznej wielkości, co osiągane z tego tytułu korzyści - może być
tylko rozpatrywana teoretycznie. Jest to powodowane faktem, że między pre-
ferencjami poszczególnych osób a preferencjami danej wspólnoty mogą zachodzić
wyraźne różnice, np. dlaczego mieszkańcy małych miasteczek mają ponosić stale
koszty wydatkowane z funduszy publicznych na rzecz utrzymania komunika-
cji publicznej - jeżeli korzystają z niej w minimalnym zakresie? W systemach
demokratycznych niezbędny jest pewien przymus wobec części społeczeństwa,
która na zasadzie dobrowolności nie byłaby skłonna ponosić koszty (ciężary)
na rzecz wspólnoty lokalnej czy społeczeństwa ze względu na deklarowane roz-
bieżności w preferencjach publicznych.
Finanse publiczne stanowią jeden z istotnych przejawów działalności pań-
stwa polegającej na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb za pomocą budżetu13.
Potrzeby zbiorowe są zaspokajane poprzez dostarczanie przez państwo dóbr
i usług publicznych. W rzeczywistości podział tych dóbr i usług odbywa się
na podstawie kryteriów uznanych publicznie za zasadne (dotyczy to w szcze-
gólności kształtowania odpłatności i dostępności), które z reguły odbiegają od
reguł stosowanych przez gospodarkę prywatną.
1.3. Funkcje finansów publicznych
Finanse publiczne są powszechnie uznawane za bardzo ważny instrument
i atrybut państwa (władz publicznych). Zasadniczym motywem aktywności pań-
stwa jest działanie na rzecz obywateli i społeczeństwa, przy czym podstawo-
wy cel działalności państwa nie jest zorientowany na zysk. Finanse publiczne
w życiu gospodarczym, społecznym i politycznym każdego państwa spełniają
trzy podstawowe funkcje14:
funkcję alokacyjną,
funkcję redystrybucyjną,
funkcję stabilizacyjną.
Każda z nich posiada swoje walory, których praktyczne wykorzystanie przez
władze publiczne sprzyja osiąganiu zamierzonych celów doraźnych i strategicz-
nych, przy jednoczesnym minimalizowaniu przejawów niegospodarności w fi-
nansach publicznych.
Funkcja alokacyjną
13 Por. A. Komar: Finanse publiczne..., op.cit., s. 51-52.
14 Funkcje finansów publicznych są szczegółowo zaprezentowane w licznych publikacjach. Por.
S. Owsiak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 49-59; A. Komar: Finanse publiczne..., op.cit., s. 63-80.
Istota funkcji ałokacyjnej polega na tym, że finanse publiczne są narzę-
dziem alokacji zasobów w gospodarce rynkowej. Szczupłość zasobów skłania
do efektywnej alokacji. Alokacja zasobów jest realizowana ze względu na kon-
kretne zadania stawiane przed państwem (władzami publicznymi). Wśród tych
zadań należy wyróżnić:
zadania o charakterze publicznym,
zadania o charakterze społecznym.
Realizacja przez władze publiczne powyższych zadań jest konieczna, po-
nieważ ich zakres i rozmiary nie mogą być realizowane w oparciu o mechani-
zmy rynkowe. W odniesieniu do potrzeb i dóbr zbiorowych rynek jest zawod-
ny. Dobra prywatne mogą być nabywane i konsumowane indywidualnie i podlegać
jedynie oddziaływaniu systemu cen. W przypadku dóbr publicznych niemoż-
liwe staje się techniczne i ekonomiczne rozdzielenie podaży w taki sposób, by
konsumpcja indywidualna stała się odrębnym towarem. Stąd trudno byłoby wy-
korzystując zasady rynkowe organizować np. bezpieczeństwo publiczne, admi-
nistrację państwową obronę narodową, służbę dyplomatyczną.
Zadania społeczne (dot. np. oświaty, kultury, ochrony zdrowia) są reali-
zowane w przeważającym stopniu przez państwo i władze samorządowe, po-
mimo że ich cechy fizyczne nie stanowią przeszkody, aby mogłyby być zaspo-
kajane na zasadach rynkowych. Jednak takie rozwiązanie implikowałoby wie-
le niebezpieczeństw ze względu na niesprawność mechanizmu rynkowego:
W rzeczywistości występuje duże zróżnicowanie w dochodach indywidual-
nych. Jeżeli dobra publiczne i społeczne byłyby alokowane na zasadach ryn-
kowych (np. oświata, ochrona zdrowia), to dostępność do nich byłaby ogra-
niczona dla pewnej zbiorowości obywateli (o najwyższych dochodach).Mechanizm rynkowy daje pełną swobodę w wyborze konsumentowi - w od-
niesieniu do dóbr publicznych takie rozwiązanie byłoby niekorzystne tak dla
obywatela jak i społeczeństwa. W przypadku gdyby wszystkie dobra były
alokowane przez rynek, nie byłoby gwarancji, że dany obywatel będzie skłonny
kupować określone rodzaje dóbr np. usługi oświatowe, zdrowotne itp. Można
przypuszczać, że grupy społeczne o najniższych dochodach zrezygnowały-
by z niektórych dóbr na rzecz zaspokojenia podstawowych potrzeb. W tej
sytuacji państwo i samorządy wymuszają na społeczeństwie pewną część
konsumpcji, dostarczając nieodpłatnie lub tylko za częściową odpłatnością
dobra i usługi niezbędne dla normalnej egzystencji i rozwoju człowieka.W gospodarce rynkowej podstawowym kryterium działania dla firm prywat-
nych jest zysk. Firmy te prowadząc swoją działalność wywołują wiele nie-
korzystnych efektów ubocznych (destrukcyjne oddziaływanie na środowisko
naturalne, zużywanie infrastruktury publicznej, uciążliwości dla aglomera-
cji itp.). Państwo pomimo obciążenia głównych „sprawców" kosztami tych
ubocznych efektów, zmuszone jest do alokacji pewnej części zasobów pu-
blicznych na ochronę i regenerację środowiska naturalnego.
Jak można zauważyć, powyższe fakty potwierdzają zasadność twierdze-
nia, że mechanizm rynkowy nie zaspokaja potrzeb zbiorowych. W tym celu wy-
korzystywany jest administracyjny mechanizm zaspokajania potrzeb zbiorowych,
w którym głównym elementem składowym są fundusze publiczne.
Przy realizacji funkcji alokacyjnej, instrumenty które wykorzystywane są
w finansach publicznych - w swojej strukturze i. sile oddziaływania są bardzo
zróżnicowane w zależności od zamierzonego celu. Na przykład podatki mają
służyć rozwijaniu lub ograniczaniu produkcji, za ich pośrednictwem odbywa
się właściwa alokacja czynników produkcji (pracy i kapitału). Na zbliżonych
zasadach opiera się subwencjonowanie działalności gospodarczej oraz stoso-
wanie transferów pieniężnych dla gospodarstw domowych w celu pobudzenia
ich popytu na określone dobra.
Państwo na rynku występuje jako bezpośredni producent i posiada upraw-
nienia do przyznawania finansowych przywilejów przedsiębiorstwom publicznym,
które wyrażają się w postaci stosownych ulg i zwolnień podatkowych oraz sub-
wencji. Tego typu strategia państwa umożliwia dla społeczeństwa powszech-
ny dostęp do dóbr i usług publicznych.
Trzeba obiektywnie stwierdzić, że wiele świadczeń na rzecz społeczno-
ści lokalnych, społeczeństwa nie można realizować w oparciu o mechanizmy
i kryteria rynkowe. Można podać wiele przykładów: budowa dróg publicznych,
autostrad, mostów, regulacja rzek, prowadzenie szkół, teatrów, muzeów, do-
mów opieki społecznej itp. - w których rzeczywiste relacje między przychodami
a kosztami są niekorzystne. Zaniechanie przez państwo odpowiedzialności za
świadczenia powyższych działalności jest nie do zaakceptowania przez spo-
łeczeństwo.
Dobra publiczne i społeczne są alokowane w przestrzeni (np. parki kra-
jobrazowe, drogi publiczne, oświetlenie ulic, obiekty zabytkowe, muzea, sa-
natoria itp.). Dostęp do tych dóbr jest bardzo zróżnicowany dla poszczególnych
obywateli a próba urynkowienia tego rodzaju dóbr jest praktycznie niewyko-
nalna ze względu na istnienie bariery technicznej w sposobie ustalenia ceny
za korzystanie przez daną osobę z dóbr wspólnych.
Funkcja redystrybucyjna
W warunkach gospodarki pieniężnej alokacja dóbr publicznych i społecznych
wymaga dysponowania niezbędnym poziomem dochodów. Państwo (władza
publiczna) z mocy konstytucji jest zobowiązana do:
wykonywania funkcji publicznych (obrona narodowa, administracja pu-
bliczna, bezpieczeństwo wewnętrzne, edukacja, opieka społeczna itp.);pokrywania wydatków dotyczących alokowania dóbr publicznych i spo-
łecznych.
Państwo posiada tę specyficzną właściwość, że bezpośrednio nie wytwa-
rza żadnego dochodu, dlatego zachodzi konieczność partycypowania w dochodach
innych podmiotów. Jest to realne ze względu na atrybut władzy znajdujący się
w gestii państwa. Trzeba też postrzegać jeszcze pożyczki, jako realne źródło
finansowania wydatków publicznych.
Ta złożona, wyjątkowo specyficzna sytuacja dochodowa państwa wprost
wymusza redystrybucję dochodów społeczeństwa. Jest ona realizowana w różnych
przekrojach, ponieważ swym zakresem obejmuje: różne grupy zawodowe lud-
ności, różne wspólnoty lokalne i regionalne, kraje itp. Zawsze redystrybucja
dochodów jest realizowana w formie pieniężnej. W praktyce stosowane pro-
cedury służące realizacji funkcji redystrybucyjnej finansów publicznych cha-
rakteryzują się szczególną złożonością i wywołują wiele wątpliwości, rozbieżnych
stanowisk, zastrzeżeń natury ekonomicznej, społecznej, politycznej, etycznej
itp. Procesy redystrybucyjne naruszają interesy ekonomiczne jednych podmiotów,
tworząc warunki innym do osiągania korzyści. Racjonalnym wyzwaniem jawi
się potrzeba ustalenia przejrzystych i zrozumiałych dla jednostek i społeczeń-
stwa kryteriów redystrybucji ich dochodów.
Stosowane kryteria przy redystrybucji dochodów mają wymiar:
makroekonomiczny,
makrospołeczny,
jednostkowy.
Redystrybucja dochodów w wymiarze makroekonomicznym jest ukierun-
kowana na podział produktu narodowego brutto oraz ogólną strukturę docho-
dów i wydatków realizowanych przez władze publiczne w ramach redystrybu-
cyjnej funkcji finansów publicznych. Poprzez takie podejście, redystrybucja
wykorzystując stosowne instrumenty, wywołuje określony wpływ (pozytywny
lub negatywny) na całą gospodarkę, jej poszczególne działy, sektory, gałęzie,
branże i regiony.
Z kolei makrospołeczny aspekt redystrybucji dochodów sprowadza się do
pogłębionych analiz skutków jakie są wywoływane przez państwo za pośred-
nictwem podziału dochodu narodowego. Ważne jest jak ten podział jest odbierany
przez różne grupy społeczne i zawodowe w sektorze publicznym i sektorze pry-
watnym. Można zatem przyjąć (założyć), że podstawowym kryterium redystry-
bucji dochodów w wymiarze makroekonomicznym i makrospołecznym jest taki
jej zakres oraz taka jej struktura, które stwarzają korzystne waninki do:
sprawnego funkcjonowania gospodarki narodowej,
wypełniania przez państwo obligatoryjnych funkcji publicznych i spo-
łecznych.
Pragmatycznie rzecz ujmując, redystrybucyjna funkcja finansów publicz-
nych jest urzeczywistniana za pośrednictwem ogromnej ilości operacji finan-
sowych, które na różnych szczeblach zarządzania gospodarką narodową oraz
państwem - wywołują wiele kontrowersji, konfliktów oraz zakłóceń. Znajdu-
ją one swoje przełożenie na funkcjonowanie gospodarki oraz realizację publicz-
nych i społecznych zadań państwa. W całości tej problematyki, ważnym za-
gadnieniem systemowym okazuje się ustalenie przez organa państwowe pakietu
instrumentów (np. jakie podatki), ich budowy, zasięgu itp., za pośrednictwem
których będzie realizowana redystrybucyjna funkcja finansów publicznych.
Dylematów do stałego rozwiązywania pojawia się wiele, np. jakie instru-
menty zastosować i w jaki sposób je zbudować, aby poprzez działalność redy-
strybucyjną w konkretnych uwarunkowaniach nie niszczyć w ewidentny spo-
sób interesów ekonomicznych poszczególnych jednostek, ponieważ mogłyby
zaistnieć okoliczności zagrażające ich egzystencji nie mówiąc o rozwoju. Okazuje
się, że finansowanie procesów alokacji dóbr publicznych i dóbr społecznych
jest realne tylko w warunkach konkretnego systemu wyrzeczeń jednostek, które
uszczuplają świadomie część swoich dochodów - czyli oddają je na rzecz spo-
łeczeństwa (państwa) lub wspólnot lokalnych. Jeżeli już redystrybucja docho-
dów odbywa się zawsze na kogoś „rachunek" i na czyjąś „korzyść", to rozmiary
zarówno kosztów i korzyści będą się w sposób zróżnicowany rozkładały na po-
szczególne jednostki. W świetle powyższego, kolejnym dylematem do rozwiązania
staje się sprawiedliwe rozłożenie ciężarów finansowania zadań publicznych i spo-
łecznych. Nauka o finansach publicznych w procedurach redystrybucyjnych
napotyka na złożone problemy. Oto niektóre z nich:
Jeżeli uznajemy że redystrybucja dochodów jest konieczna, to w rozumie-
niu jednostki za słuszne rozwiązanie można by uznać takie, w myśl którego
uzyskane przez pewną osobę konkretne korzyści w wyniku redystrybucji nie
przyczyniałyby się do pogorszenia sytuacji innych osób. W praktyce wystę-
pują trudności związane z pomiarem „korzyści" i „strat", które powstają w wy-
niku redystrybucji.Można dokładnie ustalić, jaka część dochodów obywatela jest przymusowo
(w postaci np. podatku) przejęta przez władze publiczne, ale ze względu na
różne możliwości wykorzystania dochodów, rozmiary utraconych korzyści
są trudne do zidentyfikowania.W świetle teorii finansów publicznych a także w praktyce analizuje się tyl-
ko typowe przypadki reprezentatywne dla różnych grup społecznych, grup
podmiotów gospodarczych itp.Główny dylemat nierozerwalnie związany z redystrybucyjną funkcją finan-
sów publicznych sprowadza się do wyboru: czy w procesie dystrybucji i re-
dystrybucji dochodów nadać priorytet efektywności gospodarowania, czy spra-
wiedliwości (równości). Pierwsze kryterium sprzyja aktywności gospodar-
czej, racjonalnemu wykorzystaniu zasobów, wyzwalaniu motywacji do pra-
cy i w sumie powiększeniu dochodów. Tego typu działania najczęściej pro-
wadzą do zróżnicowania dochodów, a dalej do zwiększenia poziomu świadczeń
podatkowych. Jest to zasadne z punktu widzenia równości (sprawiedliwo-
ści) ale może wyhamowywać aktywność gospodarczą. Występujące sprzecz-
ności między aktywnością a równością mają swoje odzwierciedlenie w sys-
temach podatkowych (zasada zdolności podatkowej). Stopień obciążenia
podatkami na rzecz zaspokajania potrzeb publicznych i potrzeb społecznych
jest zależny bezpośrednio od dochodów jaki uzyskuje osoba lub podmiot
gospodarczy w ściśle określonym okresie.
♦ Przy jednakowym korzystaniu z dóbr publicznych i dóbr społecznych sto-
pień ponoszenia ciężarów na rzecz finansowania tych dóbr jest większy w przy-
padku jednostek o większych dochodach (większym majątku). Można sfor-
mułować pytanie: dlaczego część społeczeństwa, wspólnoty lokalnej osiąga
niskie dochody? Przyczyny mogą być różnorodne - zależne i niezależne od
jednostki, pełne ich wyjaśnienie w skali np. kraju, regionu jest raczej nie-
możliwe, stąd w rzeczywistości mogą mieć miejsce przypadki nadużywania
przyjaznych skutków polityki redystrybucyjnej państwa (władz publicznych),
jak: sytuacje w których nadmiernie umiarkowana polityka redystrybucyjna
kreuje obywatelom bardzo trudną sytuację materialną (np. ograniczenie moż-
liwości zaspokojenia podstawowych potrzeb w zakresie ochrony zdrowia,
edukacji itp.).
Przegląd problematyki związanej z realizacją funkcji redystrybucyjnej fi-
nansów publicznych ukazuje ich znaczenie publiczne i społeczne oraz złożo-
ność i trudność w rozwiązywaniu. Procesy redystrybucji dochodów dotyczą pod-
staw ekonomii kraju oraz elementarnych interesów (potrzeb) społeczeństwa,
dlatego powinny być stale w centrum zainteresowania władz publicznych.
Funkcja stabilizacyjna
Powszechnie postrzegane mnożące się trudności oraz niekorzystne następ-
stwa uznawane jako pochodne praktycznego wykorzystywania funkcji aloka-
cyjnej i funkcji redystrybucyjnej finansów publicznych mogą być częściowo
zneutralizowane przez wykorzystanie finansów publicznych do procesów sta-
bilizowania gospodarki rynkowej.
Funkcja stabilizacyjna finansów publicznych ma prowadzić do rozwiązy-
wania jak trafnie określa A. Komar, problemów stanowiących treść tzw. ma-
gicznego czworoboku, tj. zapewnić wysoki poziom zatrudnienia, stabilizację
cen, równowagę bilansu płatniczego i stały wzrost gospodarczy. Rozwiązanie
pomyślne tych problemów nie jest łatwe i w praktyce trudno je równocześnie
jednako rozwiązywać. Długookresowa obserwacja mechanizmu rynkowego po-
twierdza fakty, że przebieg procesów gospodarczych odbywa się z różnym na-
tężeniem w poszczególnych przedziałach czasowych. Okazuje się że mechani-
zmy rynkowe nie są w stanie samoczynnie uzyskać zadowalający poziom np.
równowagi w bilansie płatniczym kraju, niskiej stopy inflacji, wysokiej stopy
wzrostu gospodarczego oraz zatrudnienia itp. Dlatego głównym celem władz
publicznych powinno być:
umiejętne wykorzystywanie instrumentów alokacji zasobów,
umiejętne dokonywanie redystrybucji dochodów na rzecz łagodzenia wa-
hań cyklów koniunkturalnych.
Wahania koniunkturalne nie mogą być obojętne dla funkcjonowania gos-
podarki narodowej, ani dla władz publicznych ani też dla społeczeństwa. W tym
względzie swojego znaczenia nabiera funkcja stabilizacyjna finansów publicznych.
Trzeba jednak mieć na uwadze, że:
państwo w procesie stabilizowania gospodarki może wykorzystywać nie
tylko instrumenty polityki fiskalnej, ale również skutecznie instrumen-
ty polityki monetarnej;w szczególnych warunkach instrumenty polityki fiskalnej w działaniach
na rzecz stabilizacji gospodarki mogą okazać się jako nieskuteczne.
Podejście pragmatyczne utwierdza w przekonaniu, że posługiwanie się in-
strumentami fiskalnymi zawsze jest konieczne, tak w odniesieniu do alokacji
zasobów w gospodarce, jak i redystrybucji dochodów.
Podstawowe znaczenie dla stabilizacji ma kształtowanie popytu m.in. za
pomocą finansów publicznych. W warunkach nierównomiernego przebiegu pro-
cesów gospodarczych, popyt indywidualny i popyt łączny (zagregowany) uza-
leżniony jest od kształtowania się efektywnego popytu pieniężnego na dobra
i usługi. Wzrostowe tendencje w popycie ujawniają się w warunkach ekspan-
sji gospodarczej gdzie ma miejsce:
wyraźny wzrost produkcji (również asortymentowo),
znaczący spadek bezrobocia,
odczuwalny wzrost dochodów w gospodarstwach domowych,
korzystny wzrost zysków podmiotów gospodarczych.
Są to niewątpliwie pozytywne zależności tak charakterystyczne dla procesów
wzrostu, które podlegają przyspieszeniu (w pewnym okresie) aby następnie
wywołać załamanie pozytywnych tendencji gospodarczych (wzrost bezrobocia,
zmniejszenie dochodów gospodarstw domowych, obniżenie osiąganego poziomu
zysku itp.).
Dla łagodzenia wahań cyklów koniunkturalnych w gospodarce, finanse
publiczne poprzez stosowne instrumenty polityki fiskalnej wyhamowują tem-
po ekspansji gospodarki w okresie jej nadmiernego wzrostu lub odpowiednio
pobudzają do aktywności w okresie wyraźnego słabnięcia tempa rozwoju go-
spodarczego.
Na finanse publiczne należy również spojrzeć z punktu widzenia możli-
wości ich oddziaływania stabilizacyjnego. Takie możliwości są realne przy
wykorzystaniu dwóch grup instrumentów:
podatki,
wydatki.
Generalnie za główne narzędzie redystrybucji dochodów uznawane są po-
datki, za pośrednictwem których jest możliwość sfinansowania procesów alo-
kacji dóbr publicznych i dóbr społecznych. Realizacja tej funkcji podatków może
pozytywnie przyczyniać się do stabilizowania cyklu koniunkturalnego. Zamie-
rzenia strategiczne tego typu mają szansę powodzenia poprzez odpowiednie skon-
struowanie systemu podatkowego. Wymiernie odczuwalne stabilizacyjne działanie
podatków (zwłaszcza dochodowych) polega na tym, że:
w okresie dynamicznego wzrostu gospodarczego (wzrost dochodów) za-
stosowana progresja podatkowa skutecznie obniża nadmierną aktywność
gospodarczą i ogranicza amplitudę wahań cyklu koniunkturalnego;w okresie wyraźnego słabnięcia aktywności gospodarczej (spadek do-
chodów) podatnicy lokują się w niższych strefach opodatkowania, na-
stępuje zmniejszenie obciążenia podatkowego a pojawiają się zatem
zachęty do inwestowania, tworzenia nowych miejsc pracy, poszukiwa-
nia nowych rynków zbytu dla wzrastającej produkcji itp.
W praktyce znane są dwa typowe sposoby wykorzystywania instrumen-
tów podatkowych w działaniach stabilizacyjnych:
wkomponowanie tzw. automatycznych stabilizatorów koniunktury w sys-
tem podatku dochodowego;uznaniowe (dyskrecjonalne) regulowanie poziomu opodatkowania pod-
miotów gospodarczych, w zależności od kształtowania się koniunktury
gospodarczej.
Istota podatkowych automatycznych stabilizatorów koniunktury sprowa-
dza się do gwałtownego, reagowania o ile ulega zmianie sytuacja dochodowa
podmiotów gospodarczych. Działają one w ramach każdego systemu podatko-
wego (np. jeżeli firma osiąga określony pułap w nakładach na tworzenie miejsc
pracy dla niepełnosprawnych, to przysługują jej konkretne preferencje podat-
kowe przy wzroście sprzedaży). Podobnie na zasadzie automatycznych stabi-
lizatorów realizowane są wydatki dotyczące np. zasiłków dla bezrobotnych.
Wzrost bezrobocia i spadek popytu - to wyróżniki kryzysu gospodarczego. Au-
tomatyczny system zasiłków o ile istnieje, niewątpliwie ogranicza dalszy spa-
dek popytu, przy rosnącym bezrobociu - jest to jedna z dróg łagodzenia wahań
cyklu koniunkturalnego. W fazie wzrostu dla przeciwwagi, wypłaty na zasiłki są
ograniczone, wówczas dochody pracowników powinny rosnąć, jeżeli dzieje się
to zbyt gwałtownie to uruchamiane są automatyczne stabilizatory podatkowe.
W przypadku uznaniowych decyzji podatkowych, państwo może wybie-
rać opcję w zależności od sytuacji:
jeżeli trzeba wyhamować rozgrzaną koniunkturę może być zastosowa-
na odpowiednia progresja podatkowa, nowe podatki itp.;w okresie recesji wzmocnienie aktywności gospodarczej można skutecznej
osiągnąć poprzez znaczące obniżenie podatków niż za pośrednictwem
automatycznych stabilizatorów koniunktury.
Uznaniowa polityka podatkowa posiada istotną wadę. Proces przygotowaw-
czy nowych instrumentów i rozwiązań wymaga dużo czasu, zdarza się, że w mo-
mencie gdy narzędzia te są przygotowane, układ gospodarczy na tyle uległ zmia-
nie, że nowe narzędzia są już nieskuteczne.
Globalny popyt w gospodarce, poziom zatrudnienia, stopa inflacji i stopa
procentowa - to kategorie ekonomiczne, na które istotny wpływ ma:
wielkość dochodów budżetowych,
wielkość wydatków budżetowych,
saldo budżetu państwa.
Dochody budżetowe mają bezpośredni wpływ na popyt, któremu przypi-
sywana jest kluczowa rola w przebiegu cyklu koniunkturalnego. Z drugiej strony
dochody budżetowe (w formie podatków) ograniczają odpowiednio popyt. Wza-
jemnych zależności przyczynowo-skutkowych jest dużo:
nadmierny popyt w stosunku do wielkości produkcji i podaży może wy-
wołać inflację a wzrost obciążeń podatkowych może częściowo ten stan
zneutralizować (nadwyżka w budżecie);nadwyżka budżetowa może być uruchomiona gdy tempo rozwoju go-
spodarki jest ograniczone małym popytem;nadmierna ekspansja wydatkowa państwa wywołująca wysoki deficyt
budżetowy, może przejściowo wywołać inflację;
kryterium zrównoważenia budżetu jest wyzwaniem strategicznym dla
władz publicznych i państwa;wysokiej stopie bezrobocia może towarzyszyć wysoka stopa inflacji
i ujemny lub minimalny wzrost gospodarczy. Jest to zjawisko określa-
ne terminem stagflacja;polityka fiskalna jest skuteczna wówczas, gdy wywołują ją czynniki po-
pytowe, natomiast jest nieskuteczna, gdy źródłem inflacji są rosnące
koszty produkcji.
Stabilizacyjna funkcja finansów publicznych poprzez dochody budżeto-
we, wydatki i salda budżetu oddziaływuje na:
skłonność do oszczędzania,
skłonność do inwestowania,
poziom stopy procentowej,
poziom bezrobocia.
Państwo za pośrednictwem polityki podatkowej i wydatkowej może sku-
tecznie zwiększać lub zmniejszać skłonność obywateli i podmiotów gospodar-
czych do oszczędzania oraz inwestowania. Nadmierny fiskalizm nie sprzyja
oszczędzaniu, zaś większe wydatki państwa kreują nowy popyt (w tym także
inwestycyjny). Oddziaływanie państwa na poziom stopy procentowej jest zwią-
zane z deficytem budżetowym i długiem publicznym. Konieczność zaciągania
przez państwo pożyczek na rynkach finansowych kształtuje postawy inwesto-
rów na rynku pieniężnym i kapitałowym. Popyt na pieniądz zgłaszany przez
państwo powoduje z reguły wzrost stopy procentowej (działanie prawa popy-
tu i podaży). Państwo poprzez różne działania może wpływać stabilizująco na
rynek pracy (opiekuńcza rola w stosunku do sektora publicznego, programy robót
publicznych, finansowanie kursów przygotowujących do nowego zawodu dla
osób zwalnianych grupowo, osłony socjalne dla bezrobotnych itp.).
1.4. Finanse publiczne jako przedmiot zainteresowań różnych dyscyplin
Aktualny stan zaawansowania badań nad problemami wchodzącymi w zakres
zainteresowań nauki finansów publicznych oraz osiągnięty dotychczas poziom
abstrakcji, uogólnienia i usystematyzowania wiedzy, pozwala mówić już o zna-
czącym dorobku tej nauki. Obecnie, u progu XXI wieku gdy bardzo popular-
ne stają się badania interdyscyplinarne, warto zwrócić uwagę na różnorodność
dyscyplin, których narzędzia i metody poznawcze znajdują praktyczne zasto-
sowanie podczas prowadzenia studialnych badań operacji finansowych. Nauka
Zarys finansów publicznych
finansów publicznych jest szeroko otwarta na wpływ innych dyscyplin nauko-
wych (por. rys. 1.5). Z graficznego odwzorowania układu powiązań interdy-
scyplinarnych wynika, że z jednej strony nauka finansów korzysta w szerokim
zakresie z dorobku wielu dyscyplin społecznych, z drugiej zaś - spełnia ak-
tywną rolę motywacyjną przyczyniając się do ich rozwoju.
Rys. 1.5. Więzi nauki finansów publicznych z innymi dyscyplinami naukowymi
Źródło: opracowanie własne.
Różnorodność dyscyplin naukowych, które znacząco przyczyniają się do
poznawania najistotniejszych aspektów głównych zjawisk w dziedzinie finan-
sów publicznych i same korzystają z zasileń tej nauki, nadaje finansom publicz-
nym charakter „dyscypliny granicznej"15. Mnogość dopuszczalnych punktów
widzenia i podejść badawczych do zjawisk i procesów finansowych sprawia,
iż z metodologicznego punktu widzenia przedsięwzięcia z tego zakresu należą
(w ocenie badaczy) do zajęć atrakcyjnych i interesujących.
5 S. Flejterski: Dywersyfikacja struktury..., op.cit., s. 17.
Tworzenie nauki finansów publicznych - to proces złożony, długotrwały
z zaangażowaniem wielu dyscyplin naukowych. Wartościowanie udziału poszcze-
gólnych dyscyplin w tym wielosekwencyjnym procesie odkrywczym jest znacznie
utrudnione ze względu na brak jednoznacznych kryteriów oceny w tym zakre-
sie. Zatem prezentacja relacji naukotwórczych tych dyscyplin w odniesieniu do
procesu kreowania finansów publicznych może mieć charakter opisowy.
Historia - przypada jej szczególne miejsce. Administracja publiczna i in-
stytucje finansowe zawsze ujawniają niechęć do zmian w systemach skarbo-
wych, stąd w momentach przełomowych występują o różnej sile opory prze-
ciwko planowanym modyfikacjom np. stawek i opłat podatkowych. Zapisy hi-
storyków w tym względzie mają dużą wartość poznawczą ukazują one całą gamę
postaw poszczególnych społeczeństw wobec ewolucji systemów finansowych.
Socjologia finansów daje wykładnię dotyczącą procedur i uwarunkowań
wdrażania określonych mechanizmów finansowych. Badania socjologiczne obaliły
głoszony powszechnie mit o rodowodzie powstawania nowych mechanizmów
finansowych i skarbowych. Ich źródłem generowania nie jest rząd (jak uważa
przeciętny obywatel), a tylko struktury społeczne państwa.
Psychologia. W tworzeniu podstaw dla nauki finansów publicznych ak-
tywny udział psychologii jest znaczący, szczególnie w zakresie wypracowywania
scenariuszy ukierunkowanych na uzyskanie akceptacji społecznej „powszech-
nego obowiązku świadczeń pieniężnych" na rzecz budżetu państwa. Ten obo-
wiązek dotyczy osób osiągających dochody. Wyjaśnianie redystrybucyjnych zasad,
kształtowanie pożądanych reakcji podatnika w świetle rygorystycznych postaw
np. urzędów skarbowych, banku centralnego w przypadku kredytu publiczne-
go itp., to ważne zadania badawcze dla psychologii finansowej. Wnioski prak-
tyczne w wyżej wymienionym zakresie sformułowane przez psychologię po-
winny być odpowiednio wykorzystywane przez kreatorów i decydentów finansów
publicznych.
Statystyka poprzez swój aparat pojęciowy i praktyczne zastosowanie na-
rzędzi ewidencyjno-analitycznych, umożliwia komunikatywne prezentowanie
syntezy zjawisk i procesów finansowych, które są bardzo podatne do prezen-
tacji statystycznej (z reguły dają się one ujmować liczbowo). Dla ekonomistów
analizy statystyczne (w różnych przekrojach) są niezbędne do konstruowania
prognoz finansowych, sprawowania funkcji kontrolnych, ustalania systemów
motywacyjnych, zarządzania finansami w firmie itp.
Stosunki międzynarodowe i prawo międzynarodowe (ich znajomość) mają
strategiczne znaczenie przy podejmowaniu decyzji dotyczących finansów mię-
dzynarodowych. Występuje wiele problemów finansowych, których rozwiąza-
nie wymaga znajomości wielu uwarunkowań nie tylko o charakterze wewnętrz-
nym ale i zewnętrznym tj. międzynarodowym, np. zadłużenie jako problem glo-
balny, sposoby rozwiązywania zadłużenia krajów rozwijających się, globalizacja
rynków finansowych, koordynacja polityki walutowej i finansowej w skali mię-
dzynarodowej, przestępstwa finansowe w handlu zagranicznym itp.
Wśród wszystkich dyscyplin, które wnoszą istotny wkład w coraz lepsze
poznanie zjawisk i procesów finansowych, trzy z nich mają szczególne zna-
czenie: prawo publiczne (konstytucyjne i administracyjne), ekonomia i nauka
o polityce.
O dużym znaczeniu wzajemnych związków finansów publicznych z pra-
wem konstytucyjnym, świadczą potrzeby społeczne m.in. konieczność podpo-
rządkowania mechanizmów finansowych postanowieniom zawartym w konsty-
tucji, jak również oddziaływaniu zjawisk i procesów finansowych na równo-
wagę konstytucyjną. Warto wspomnieć, że zasady podporządkowania całego
systemu finansów publicznych ustrojowi konstytucyjnemu zostały ustanowio-
ne w 1789 roku w „Deklaracji praw człowieka i obywatela". Niniejsza dekla-
racja stanowi, że obywatele mają prawo sami lub poprzez swoich przedstawi-
cieli orzec o konieczności uiszczania daniny publicznej, akceptować ją dobro-
wolnie, kształtować jej poziom, kontrolować formy i sposoby gospodarowa-
nia tymi zasobami publicznymi itp. Demokratyczna procedura autoryzacji wpły-
wów publicznych a także wydatków pro publico bono przez obywateli lub ich
przedstawicieli, została wykreowana razem z systemem konstytucyjnym. Pra-
wo budżetowe i jego podstawy znajdują swoje umocowanie w konstytucji.
Nie mniej ścisłe związki występują między finansami publicznymi a pra-
wem administracyjnym. Nie tylko w warunkach polskich, normy prawa admi-
nistracyjnego w większości rozstrzygają o konfiguracji mechanizmów finan-
sowych znajdujących praktyczne zastosowanie. Wpływ finansów publicznych
na stosunki administracyjno-prawne jest bezsporny, choć trzeba przyznać ra-
cję, iż mechanizmy finansowe kształtują faktyczne oblicze administracji publicz-
nej (tj. urzędów i instytucji).
Podobnego typu związki i zależności rozwinęły się między finansami pu-
blicznymi a naukami ekonomicznymi. Ekonomia finansowa bada zjawiska i pro-
cesy finansowe w ich wymiarze globalnym, często zakres tych badań jest utoż-
samiany tylko z analizą „przepływów finansowych". Do zagadnień badanych
przez ekonomię finansową należy m.in. zaliczyć:
skutki wywoływane wzrostem danin publicznych,
następstwa nierównowagi budżetowej,
korzyści z inwestycyjnych wydatków publicznych,
czynniki wzrostu gospodarczego (w aspekcie wydatków publicznych).
Finanse publiczne w przeciwieństwie do ekonomii finansowej swoje pod-
stawowe badania koncentrują przede wszystkim na problematyce mikroekono-
micznej, dotyczące w szczególności:
mechanizmów stosowanych przy realizacji indywidualnych operacji fi-
nansowych,zasad obowiązujących przy ustalaniu wymiarów podatkowych,
skuteczności procedur odwoławczych (w sprawie wysokości i terminów
świadczenia danin publicznych),technik kontrolowania operacji finansowych,
adekwatności norm prawnych regulujących sferę finansów publicznych.
Wszystkie operacje finansowe (a szczególnie gdy dotyczą one redystry-
bucji zasobów publicznych) wymagają obiektywnej i rzetelnej interpretacji, aby
w społeczeństwie nie rozpowszechniano błędnych ocen. Tylko kontekst eko-
nomiczny przy wyjaśnianiu istoty zjawisk i procesów finansowych nadaje im
pełne znaczenie16.
Operacje finansowe (ich ilość, wartość obrotu) są pochodną koniunktury
i struktury gospodarczej. Natomiast one współdecydują o:
wpływach do budżetu państwa i budżetów terenowych,
możliwościach i potrzebach zaciągania kredytów,
poziomie i strukturze wydatków publicznych.
Przyjmując za prawdziwe powyższe twierdzenie „że koniunktura i struk-
tury gospodarcze warunkują operacje finansowe", należy dostrzegać również
metodyczną zależność, operacje finansowe oddziałują zwrotnie na gospodar-
kę w takim stopniu, że stały się jednym z preferowanych narzędzi polityki go-
spodarczej11.
16H. Sochacka-Krysiak: Finanse lokalne. Poltext, Warszawa 1993.
17 P.M. Gaudemet: Finanse publiczne. PWN, Warszawa 1994, s. 24.
Polityka wspierania koniunktury (z założeniem znaczącego wzrostu wpły-
wów do skarbu państwa) w praktyce uznawana jest jako instrument wyboru
politycznego. Poprzez odpowiednie kształtowanie podatków, można hamować
lub pobudzać koniunkturę. Struktura wydatków publicznych może spełniać funk-
cję neutralną dla rozwoju lub wspierającą. Preferowanie wydatków inwesty-
cyjnych pozwala na przekształcanie struktury gospodarczej kraju, ogranicze-
nia w tej kwestii wzmacniają wydatki na cele konsumpcyjne (np. wzrost świad-
czeń społecznych). Odpowiednia polityka może naprowadzać podmioty gospo-
darcze na przedsiębiorcze strategie, dotyczyć one mogąnp.: modernizacji po-
siadanych zasobów rzeczowych, zakupów nowych technologii, pozyskania in-
westorów strategicznych itp.
Praktyka gospodarcza dostarcza argumentów, iż operacje finansowe po-
wszechnie wykorzystywane są jako instrument polityki gospodarczej, stąd ba-
danie ich nie powinno ograniczać się. do rozpatrywania samych aspektów praw-
nych, ale powinno być umocowane w kontekście ekonomicznym. Przy takim
podejściu metodologicznym, finanse publiczne stanowią płaszczyznę na któ-
rej urzeczywistnia się (z wielką korzyścią) wzajemne przenikanie nauk praw-
nych i ekonomicznych.
Należy jeszcze zwrócić uwagę na istotne z pragmatycznego punktu wi-
dzenia powiązanie finansów publicznych z naukami politycznymi. Nauki po-
lityczne (poprzez realizowany zakres badań) umożliwiają pełniejsze poznanie
mechanizmów finansowych i ich wrażliwości w określonych sytuacjach poli-
tycznych. Z kolei znajomość operacji finansowych jest pomocna a często wa-
runkująca możliwość przeprowadzenia analizy niezwykle ważnych strategicz-
nie zjawisk politycznych. Finanse publiczne poprzez swoje zbiory informacji
statystycznych przyczyniają się do postępu w naukach politycznych. Informa-
cje finansowe (w różnych przekrojach) dla nauk politycznych stanowią pod-
stawę do weryfikacji hipotez badawczych, obiektywnej analizy treści politycznych
i pomiaru sił politycznych, jak również źródło inspiracji dla dalszych badań
naukowych.
1.5. Proces transformacji systemu finansów publicznych w Polsce
- szanse i zagrożenia
System finansów publicznych w Polsce nie posiada jeszcze ugruntowa-
nej struktury docelowej, ponieważ w nowych uwarunkowaniach (rynkowych)
funkcjonuje stosunkowo krótko. W obecnym systemie zaznaczają jeszcze swoją
obecność pozostałości z poprzednich rozwiązań (adekwatnych dla gospodarki
sterowanej centralnie) np. dotacje i subwencje, które potwierdzają brak respek-
towania zasady „o pełności decentralizacji zarządzania finansami publiczny-
mi". Trzeba obiektywnie stwierdzić, że transformacja systemu finansów publicz-
nych jest znacząco zaawansowana, a wymierne efekty tych zmian są powszechnie
postrzegane przez społeczeństwo np.:
- reforma podziału administracyjnego kraju oraz przewrócenie uprawnień
samorządom terytorialnym (nowe ogniwa władzy samorządowej, zmniej-
szenie wpływu Centrum na funkcjonowanie społeczności lokalnych, stop-
niowe wdrażanie zasad decentralizacji zarządzania finansami publicz-
nymi itp.);
- reforma ubezpieczeń społecznych (utworzenie regionalnych kas chorych,
powołanie funduszy emerytalnych itp.).
Zmiany w ustroju ekonomicznym i społecznym naszego kraju zapocząt-
kowane w 1989 roku znalazły swoje odzwierciedlenie w kondycji finansów pu-
blicznych. Główne dochody dla budżetu państwa stanowiły podatki pochodzące
od przedsiębiorstw państwowych. Rozpoczęcie procesu prywatyzacji tych przed-
siębiorstw (przy niskiej ich rentowności w stosunku do założeń) sprawiło, iż
na początku lat dziewięćdziesiątych dochody budżetowe zaczęły gwałtownie
spadać, czyli pojawiły się symptomy zjawiska kryzysu finansów publicznych.
O kryzysie finansów publicznych można mówić wówczas, gdy:
władze publiczne nie mogą skutecznie oddziaływać poprzez instrumenty
fiskalne;stan funduszy publicznych nie osiąga „bezpiecznego poziomu", a za-
tem zaplanowane wydatki publiczne nie mają pokrycia finansowego;uwarunkowania ogólnonarodowe uniemożliwiają wypełnianie podsta-
wowych funkcji finansów publicznych, tj. alokacyjnej, redystrybucyj-
nej i stabilizacyjnej.
Przy potwierdzaniu opinii o zaistnieniu sytuacji kryzysowej w sferze fi-
nansów publicznych należy bazować na wiarygodnych informacjach dotyczą-
cych m.in. głębokości kryzysu, czasookresu występowania zjawisk sygnalizu-
jących umacnianie się niekorzystnych trendów w redystrybucji dochodów bu-
dżetowych, możliwości zahamowania zjawisk kryzysowych poprzez włączenie
się samoczynnych mechanizmów wkomponowanych w system finansów publicz-
nych.
Z pragmatycznego punktu widzenia ważne jest dokonanie dokładnego po-
miaru zjawisk kryzysowych w finansach publicznych. Wartość poznawczą mają
następujące mierniki18:
18 Por. System finansów publicznych w procesie transformacji gospodarki polskiej. Red. S. Owsiak.
PWN, Warszawa 1995, s. 193-198.
stopa redystrybucji produktu krajowego brutto (PKB) poprzez system
finansów publicznych,stan zrównoważenia bieżących finansów publicznych, a zwłaszcza bu-
dżetu państwa,stan długu publicznego,
skuteczność aparatu fiskalnego w ściągalności danin publicznych.
Negatywne zjawiska w sferze finansów publicznych mogą potwierdzać „stan
kryzysowy" wówczas, gdy przyczyny jego mają charakter strukturalny. Moż-
na tu wymienić dla przykładu takie zjawiska, jak:
brak korelacji pomiędzy dochodami publicznymi a realizowanymi wy-
datkami przez rząd i samorządy terytorialne;utrzymywanie wysokiego poziomu w wydatkach publicznych w stosunku
do realnej zdolności podatkowej społeczeństwa i gospodarki;mała skuteczność instytucji publicznych w zakresie gromadzenia i kre-
owania dochodów;nieefektywne systemy alokacji i wykorzystania dochodów publicznych
itp.
Podejmując próbę zidentyfikowania zjawisk kryzysowych w sferze finansów
publicznych pożyteczna jest ich analiza na tle zjawisk, które występują auten-
tycznie w życiu gospodarczym. Obserwacja powinna dotyczyć podstawowych
wielkości ekonomicznych, które bezpośredni lub pośrednio mają wpływ na kon-
dycję finansów publicznych m.in. wielkość PKB, wielkość zatrudnienia, war-
tość inwestycji, rozmiary oszczędności, wartość eksportu, wartość importu,
wartość wpływów dewizowych. W dokonywanej analizie tych parametrów eko-
nomicznych ważnym elementem jawi się uchwycenie dynamiki tych wielko-
ści (stopy wzrostu), a także ich struktury (ujęcie dynamiczne). Wśród pienięż-
nych uwarunkowań, które mają swoje przełożenie na zjawiska kryzysowe w fi-
nansach publicznych, za ważną strategiczną informację w badaniach analitycznych
należy uznać „poziom oraz zmiany w czasie":
stopy inflacji,
stopy procentowej na rynku pożyczkowym,
kursu walutowego.
Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że finanse publiczne są nie tylko katego-
rią ekonomiczną i społeczną, ale także z natury rzeczy kategorią polityczną.
Polityczny wymiar finansów publicznych sprawia, że obiektywne ustalenie stanu
rzeczy, czy mamy do czynienia z ich kryzysem, czy tylko z przejściowymi trud-
nościami, zależy właśnie od doktryny ekonomicznej i społecznej realizowanej
przez rząd oraz jego orientacji politycznej. Doktryna ta ma najczęściej bezpo-
średni związek przyczynowo-skutkowy z faktem wystąpienia (lub nie) kryzy-
su, jego głębokości, czasu trwania, przebiegu oraz podejmowanymi środkami
i działaniami anty kryzysowymi.
W realiach gospodarczych, społecznych i politycznych z kryzysem finansów
publicznych mamy do czynienia wówczas, gdy państwo utraciło rzeczywiście
możliwości (ze względu na brak funduszy) realizowania ważnych zadań publicz-
nych do których należą: bezpieczeństwo zewnętrzne, bezpieczeństwo wewnętrzne,
wymiar sprawiedliwości, administracja publiczna, stosunki dyplomatyczne z za-
granicą, ochrona sanitarna kraju itp.
Okres jaki nas dzieli od rozpoczęcia zmian systemowych w naszym kra-
ju, a zarazem przebudowy systemu finansów publicznych jest stosunkowo krótki,
ale pozwalający na pewne spostrzeżenia i wnioski w postaci szans i zagrożeń
skierowanych głównie pod adresem władz publicznych i społeczności lokalnych.
Oto niektóre z nich:
Jest praktycznie pełna akceptacja społeczna co do zasadności potrzeby zmian
w sferze gospodarowania finansami publicznymi. Natomiast krytycznie jest
oceniany sposób przygotowania tej reformy (dotyczy to braku opracowanych
nowych procedur i scenariuszy działania, niedoinformowanie społeczeństwa,
bezpodstawna wymiana kadr itp.).Nowa strategia podatkowa. Zmiana w strukturze dochodów budżetowych ze
względu na wprowadzony m.in. podatek VAT oraz podatek dochodowy od
osób prawnych i fizycznych (twórcza rola podatków bezpośrednich i pośred-
nich).Aktywna rola budżetu państwa w restrukturyzacji gospodarki.
Odrzucenie dogmatu o konieczności równoważenia budżetu państwa (wysi-
łki na rzecz utrzymania tzw. bezpiecznego deficytu budżetowego).Ujawnia się problem obsługi długu publicznego oraz jego wpływ na bieżą-
cy deficyt budżetowy.Emisja papierów wartościowych przez państwo (papiery krótkoterminowe
i papiery długoterminowe) jako źródło finansowania deficytów budżetowych.Zmiany w procedurze przygotowywania i uchwalania budżetu państwa.
Zmiany w procedurze przygotowywania i uchwalania budżetu gminy.
Wdrażaniu zmian w gospodarowaniu finansami publicznymi oraz nowych
zasad funkcjonowania samorządów lokalnych towarzyszy wiele barier i utrudnień.
Jedne z nich mają charakter obiektywny (czyli niezależny od postaw i zacho-
wań władz samorządowych), drugie zaś są subiektywne - czyli zależne jedno-
znacznie od lokalnych władz. Wśród tych makroekonomicznych uwarunkowań
można wymienić19:
19 A. Szewczuk: Dysfunkcje w zarządzaniu finansami gminy. Finanse i bankowość a wejście Polski
do Unii Europejskiej. Materiały Konferencyjne. SGH, Warszawa-Pułtusk 1999, s. 139-147.
- niekorzystne stany, procesy i zjawiska ekonomiczne charakteryzujące
przekształcającą się gospodarkę narodową np. stopa inflacji, bezrobo-
cie, nieefektywne wykorzystywanie potencjału wytwórczego w regio-
nach, zróżnicowany stan rynku usług finansowych, nierównomiernie
rozłożone realne dochody społeczeństwa;
zmiany w systemie prawa nie nadążają za tempem przemian struktural-
nych w naszej gospodarce;wpływ niekorzystnych stanów, procesów i zjawisk ekonomicznych na
ogólną kondycją finansów publicznych w kraju;brak gotowych scenariuszy postępowania dla polskich samorządów lo-
kalnych przy uwzględnieniu zróżnicowanych uwarunkowań sytuacyjnych;znaczący brak profesjonalnie przygotowanych kadr (w skali kraju) do
gospodarowania „publicznym pieniądzem" według zmienionych reguł.
Do barier i przeszkód natury subiektywnej w sferze zarządzania finansa-
mi na poziomie gminy, należy zaliczyć:
niewłaściwe wybranie przez rady gminne: priorytetów w polityce wy-
datkowej, zbyt liberalną politykę podatkową, niską efektywność eko-
nomiczną wykorzystania mienia komunalnego, małą aktywność gmin
w zakresie pozyskiwania dochodów ze źródeł obcych, niewielkie zaan-
gażowanie gmin na rynku kapitałowym, nieefektywne gospodarowanie
posiadanymi środkami finansowymi;niezmienne utrzymywanie samorządowych struktur organizacyjnych wraz
z dotychczasową obsadą kadrową;brak przedsiębiorczych działań na rzecz wykreowania racjonalnych stra-
tegii dla gmin, uwzględniających potrzeby społeczności lokalnych;w już opracowanych strategiach przez gminy (w wielu przypadkach) wy-
stępuje brak realnego przełożenia finansowego na planowane przedsię-
wzięcia inwestycyjne i rozwojowe.
20 K. Piotrowska-Marczak: Przemiany finansów publicznych w Polsce w warunkach wejścia do
Unii Europejskiej. Finanse i bankowość a wejście Polski do Unii Europejskiej. Materiały Konferen-
cyjne. SGH, Warszawa-Pułtusk 1999, s. 121.
Przezwyciężanie wyżej wymienionych trudności w sferze zarządzania fi-
nansami publicznymi stanowi wielkie wyzwanie dla wszystkich, tj. rządu, sa-
morządów lokalnych i społeczeństwa. Akceptacja starań Polski o wejście do
Unii Europejskiej jest ściśle związana z oceną sytuacji w zakresie finansów pu-
blicznych. Drogę do przekształceń systemu finansowego wyznaczają porozu-
mienia międzynarodowe (m.in. z Maastricht z 07.02.1992 r.). W naszym sek-
torze publicznym następują (nie zawsze w zadowalającym nas tempie) zmia-
ny strukturalne, można je wstępnie ocenić następująco20:
Przedmiot i zakres nauki o finansach publicznych 45
zmniejsza się poziom deficytu sektora publicznego w stosunku do PKB,
nie przekraczając 3% co jest zgodne z wymaganiami UE;źródłem podstawowym finansowania deficytu są dochody z prywaty-
zacji. W tych warunkach trzeba się liczyć, że w przyszłości ze wzglę-
du na zmianę tempa procesów prywatyzacyjnych nie będzie to możli-
we;wyrazem procesów decentralizacyjnych jest zmiana struktury sektora pu-
blicznego i zwiększenie roli segmentu - budżetów samorządowych;niepokojący jest wysoki udział w sektorze publicznym funduszów ce-
lowych. Gospodarka funduszowa niesie ze sobą niebezpieczeństwo ogra-
niczenia dyspozycyjności środkami publicznymi przez ich wyłączenie.
Dodatkowo „wymyka" się z pełnej kontroli parlamentarnej;przekształceniom w sektorze publicznym nie towarzyszy w odpowied-
nim stopniu polityka stopy procentowej. Istnieją znaczne różnice mię-
dzy Polską a krajami UE. Wyższe od Polski stopy procentowe maja takie
kraje jak Bułgaria czy Rumunia;procedura i tempo przekształceń sektora publicznego w Polsce jest wła-
ściwe z punktu widzenia wymagań UE, konieczne jednak są korekty we-
wnętrzne, dotyczące np. źródeł finansowania deficytu czy gospodarki
funduszowej.
Podstawowe uwarunkowania towarzyszące „gospodarowaniu finansami
publicznymi" ukazują mnogość występowania złożonych problemów decyzyj-
nych i strategicznych) wymagających ich rozwiązywania zarówno na poziomie
rządu, jak i przez samorządy lokalne. Nowe umocowanie prawne samorządów
terytorialnych oraz szeroki ich zakres uprawnień władczych sprawia, że gospo-
darowanie „publicznym pieniądzem" aby mogło być pełniej akceptowane przez
społeczności lokalne, wymaga w tym procesie dostosowawczym - przedsiębior-
czego i aktywnego zaangażowania rządu i władz samorządowych.
Rozdział2
SYSTEM FINANSÓW PUBLICZNYCH
2.1. Finanse publiczne jako podmiot oddziaływania polityki gospodarczej
państwa
Cele ekonomiczne i społeczne (polityczne) we współczesnych państwach
demokratycznych w systemie gospodarki rynkowej są sprowadzane syntetycz-
nie do kształtowania, wdrażania i ugruntowania obrony i promowania wolno-
ści, sprawiedliwości i dobrobytu. Są to cele nadrzędne trudne do sprecyzowa-
nia. Są one konkretyzowane w licznych celach cząstkowych, podlegających kry-
tyce ugrupowań politycznych. Krytyka ta wynika z rozbieżności poglądów od-
noszących się do trudnych dla obiektywnego i pozytywnego zdefiniowania pojęć
takich jak sprawiedliwość i dobrobyt, z punktu widzenia ekonomicznego i spo-
łecznego1.
Podstawowym celem każdego państwa o charakterze uniwersalnym i po-
nadczasowym jest wszechstronne kształtowanie wspólnego (publicznego dobra)
które musi być nieodpłatnie dostarczane w tej samej ilości wszystkim obywa-
telom znajdującym się w sferze jego oddziaływania. Powinność „dostarczania"
dobra wspólnego spoczywa na państwie i jego instytucjach. Dobrem tym jest
obrona narodowa, czyste powietrze, ochrona zdrowia, z których każdy obywatel
ma równe prawo do korzystania. Ludzie nie mogą korzystać z dóbr wspólnych
wybiórczo lub w sposób różny.
Uzupełnieniem dobra wspólnego w celu do którego powinno dążyć pań-
stwo, jednak już o charakterze gospodarczo-komercyjnym, jest oddziaływanie
na zaspokajanie potrzeb społeczno-gospodarczych społeczeństwa. Zaspokaja-
nie tych potrzeb poza dobrami wspólnymi nie należy utożsamiać z obowiąz-
kami państwa do ich wszechstronnego, a tym samym nieodpłatnego realizowania.
Por. MJ. Thieme: Społeczna gospodarka rynkowa. C.H.BWCK, Warszawa 1995, s. 34 i n.
Państwo jako instytucja nie ma charakteru omnipotentnego, wszechmoc-
nego w zaspokajaniu potrzeb społeczeństwa, których nie może i nie powinno
realizować. Jako instytucja ma natomiast obowiązek stwarzać warunki do rozwoju
gospodarczego, tak aby każdy obywatel dzięki dobrze i efektywnie wykony-
wanej pracy osiągał dochody zapewniające jemu i jego rodzinie właściwy standard
w zaspokajaniu potrzeb materialnych i kulturowych2.
Przedmiotem oddziaływania państwa jest gospodarka narodowa. Realizując
swoje funkcje państwo ponosi wydatki, które są określone w dokumencie zwanym
budżetem państwa. Budżet kształtuje znaczącą część globalnego popytu na dobra
i usługi wytwarzane przez gospodarkę. Poprzez swoje wydatki państwo two-
rzy rynek zbytu na towary i usługi. Wzrost wydatków budżetowych pobudza
popyt globalny i wpływa na wzrost produkcji. Ograniczenie wydatków budże-
towych działa odwrotnie. Można więc mówić o ingerencji państwa w sprawy
gospodarcze3. Rola państwa sprowadza się do eliminowania słabości i pod wzglę-
dem zwiększenia efektywności gospodarki narodowej, ograniczaniu nadmier-
nych nierówności w podziale produktu społecznego, stabilizowaniu gospodar-
ki. Ponad to państwo prowadzi działania zmierzające do ochrony zasobów i śro-
dowiska naturalnego, ochronę konsumentów, przeciwdziałania nieuczciwej kon-
kurencji, regulowania warunków i zasobów pracy, ochrony zdrowia, ochrony
emerytalnej.
Można więc stwierdzić, że państwo wpływa na procesy gospodarcze za-
chodzące w gospodarce narodowej wykorzystując narzędzia polityki gospodar-
czej4 oraz budżet. Budżet może być wykorzystywany jako narzędzie oddzia-
ływania na rozmiary procesu gospodarczego.
Do głównych narzędzi polityki gospodarczej państwa zaliczamy5: _
2 W. Grzywacz: Społeczno-gospodarcze problemy ekonomii i polityki gospodarczej. PTE, Szcze-
cin 1996, s. 85-90.
3 Polityka ekonomiczna. Red. B. Winiarski. WAE, Wrocław, s. 28.
4 Pod pojęciem polityki gospodarczej należy rozumieć tu działania państwa lub innego organu
publicznego, zmierzające do osiągania celów spoleczno-ekonomicznych w ściśle określonych wa-
runkach i określonym horyzoncie czasu. Jest to sposób działania i rozwiązywania problemów gospo-
darczych z punktu widzenia interesu publicznego. W: K. Schneider: Instrumenty polityki bilansowej
i podatkowej w małych i średnich firmach. Wydawnictwo US, Szczecin 1998, s. 7.
5 W. Grzywacz: Metodyka polityki gospodarczej. PTE, Szczecin 1995, s. 99.
narzędzia polityki fiskalno-gospodarczej: podatki, cła, dopłaty wyrów-
nawcze, premie produkcyjne i inwestycyjne, subwencje, obligacje, ubez-
pieczenia itp.;narzędzia polityki kredytowej: gwarancje państwowe, priorytety, kwo-
towanie jednostkowe (podmiotowe), pułapy kredytowe (przedmiotowe),
zróżnicowane oprocentowanie, terminowanie spłat, umarzanie itp.;narzędzia polityki taryfowej: systemy taryfowe, zasady i stawki tary-
fowe, ulgi taryfowe;
inwestycje państwowe oraz etatyzm;
koordynowanie rozwoju i funkcjonowania gospodarki;
koncesjonowanie i kontyngentowanie działalności;
nacjonalizacja, zamówienia rządowe.
Biorąc pod uwagę kryterium rodzajowe, narzędzia możemy podzielić na-
stępująco6:
1) ekonomiczne:
stawki taryfowe, podatkowe, celne, ubezpieczeniowe, amortyzacyj-
ne,premie, subwencje, dotacje, ulgi podatkowe, obligacje, inne,
kredyty i stopy jego oprocentowania,
normatywy w zakresie podziału zysku, amortyzacji, tworzenia fun-
duszy celowych, obowiązkowych depozytów, kaucji,płace, ich systemy, stawki,
zamówienia rządowe;
2) pozaekonomiczne:
administracyjne (koncesje, limity, decyzje),
prawne (akty normatywne, inne normatywy),
informacyjne (prognozy, sprawozdania, analizy),
moralne (odznaczenia, apele, wyróżnienia).
Aby polityka gospodarcza mogła pełnić swe założone funkcje, musi mieć
odpowiednio rozbudowane instrumentarium. Oddziałując regulacyjnie na go-
spodarkę, wchodzi ona w konflikt z postulatem zapewnienia maksymalnej swo-
body w działalności gospodarczej. Interwencjonizm oddziały wuj e stymuluj ą-
co ma rozwój pewnych gałęzi gospodarki. To podejście jest kontrowersyjne.
W literaturze przedmiotu występuje pogląd, iż sprawy te powinien regulować
rynek.
6 Ibidem, s. 99-100.
Przyjmując za podstawę kryterium instrumentacji, można wydzielić pod-
systemy polityki gospodarczej, w których są stosowane różnego rodzaju spo-
soby, mechanizmy i czynniki oddziaływania na gospodarkę. Podstawowym
mechanizmem regulującym gospodarkę jest pieniądz. Jego regulacją zajmuje
się polityka pieniężna, obejmująca emisję i politykę kredytową. Oddziaływa-
nie państwa na ceny, płace, dochody, odbywa się w ramach polityki cenowo-
dochodowej.
Analizując źródła dochodów państwa, możemy mówić o dochodach z ty-
tułu obciążenia zysków jednostek gospodarujących oraz osób fizycznych. Za-
gadnieniem tym zajmuje się polityka budżetowa, zwana również polityką skar-
bową. Do jej funkcji należy określenie i racjonalizowanie wydatków i docho-
dów aparatu państwowego. Bezpośrednim wsparciem polityki fiskalnej jest po-
lityka podatkowa, która zajmuje się sposobami obciążania podmiotów gospo-
darujących i osób fizycznych świadczeniami na rzecz państwa oraz ściąganiem
tych środków.
Szczególne znaczenie odgrywa polityka finansowa, która polega na świa-
domym wyborze celów, środków ich realizacji spośród możliwych do przyję-
cia alternatywnych rozwiązań7. Jeżeli takiej możliwości nie ma, ponieważ ist-
nieje tylko jedna możliwa ścieżka wyboru, to można mówić o określonej dzia-
łalności wykonawczej nie zaś o polityce finansowej.
Polityka finansowa charakteryzuje się następującymi cechami:
jest działalnością prowadzoną w ramach publicznej działalności finan-
sowej, zajmującą się wyznaczaniem celów i zadań, jakie w ramach tej
działalności powinny być realizowane;polega na określeniu i wyborze nadrzędnych celów wyznaczonych przez
politykę społeczno-gospodarcza państwa lub lokalną;jest lub powinna być działalnością długofalową, zmierzającą do osią-
gnięcia celów strategicznych; ' \powinna być przeprowadzona elastycznie, czyli dostosowywać się do
zmieniających warunków społeczno-gospodarczych;dzięki możliwości świadomego wyboru odgrywa czynną rolę w reali-
zacji publicznej działalności finansowej i zadań społeczno-gospodarczych
państwa lub organów samorządu terytorialnego8.
W ramach ostatniego stadium są podejmowane liczne działania admini-
stracyjne i organizacyjne związane z techniczną stroną prowadzonej polityki.
Polityka gospodarcza nie jest wyłączną domeną państwa lecz może być pro-
wadzona także na niższych szczeblach zarządzania.
7 W literaturze przedmiotu spotykane jest wiele definicji polityki finansowej - por. RM. Gaude-
met: Finanse publiczne. Warszawa 1990, s. 27; R Unger: Finanse we współczesnej gospodarce.
Katowice 1993, s. 8-42; A. Komar: Finanse publiczne. Warszawa 1994, s. 41-64.
8 E. Tegler: Prawo finansowe. Szczecin 1996, s. 20-21.
9 W. Grzywacz pojęcie polityki gospodarczej rozumie jako dyscyplinę ogólnej polityki, ściśle kom-
ponującą się z polityką społeczną. Często zresztą te dyscypliny traktuje się jako politykę społeczno-
Cele polityki gospodarczej9 jak i każdego podmiotu gospodarczego trze-
ba realizować za pośrednictwem rynku gospodarczego i jego mechanizmów. Przez
społeczny efekt lub wartość użytkową należy rozumieć ogół cech i właściwo-
ści wytworzonych produktów i usług, przydatnych do zaspokajania potrzeb
gospodarki i społeczeństwa. Celem gospodarczym staje się więc produkcja o po-
żądanych parametrach jakościowych, dostosowanych asortymentowo, przestrzen-
nie i czasowo do potrzeb użytkowników.
Celem polityki gospodarczej jest całokształt poczynań państwa, oraz pod-
miotów centralnych i pośrednich związanych z programowaniem i realizacją
wzrostu i rozwoju działalności gospodarczej. Są to czynności związane z two-
rzeniem terytorialnej struktury rzeczowo-organizacyjnej systemu gospodarczego
oraz kształtowaniem zasad ekonomiczno-prawnych funkcjonowania i eksplo-
atacji tegoż systemu, jak również z oddziaływaniem, na potrzeby i popyt ryn-
kowy. Współrealizatorami tak określonych celów polityki gospodarczej są jej
przedmioty, jednostki gospodarcze.
Polityka gospodarcza ma jednak to do siebie, że nigdy nie może rozwią-
zywać wszystkich problemów, a bardzo często zdarza się, iż rozwiązanie jed-
nych problemów powoduje, że zaostrzają się inne. Wynika to z faktu, że po-
lityka ta jest z reguły funkcją wielu czynników, często od siebie nie zależ-
nych10.
Cele społeczne korespondują z wcześniej przestawionymi celami nadrzęd-
nymi oraz zasadami społecznymi praw człowieka. Wykorzystują one koncep-
cję sprawiedliwości społecznej, bezpieczeństwa socjalnego oraz postępu spo-
łecznego.
-gospodarczą. Jej zadaniem jest przewidywać rzeczywistość oraz pozytywnie ją współkształtować.
W. Grzywacz: Metodyka polityki gospodarczej. PTE, Szczecin 1995, s. 6.
10 Por. Z. Landau, W. Roszkowska: Polityka gospodarcza IIRP i PRL. Warszawa 1995, s. 300.
Państwo i inne instytucje publiczne wpływają poprzez zespół instrumen-
tów na podział zarówno dochodu funkcjonalnego, jak i osobistego. Chodzi
w szczególności o zapewnienie sprawiedliwego podziału dochodu. Państwo wpły-
wa za pomocą podatków, transferów i subwencji na wtórny podział dochodu.
Ponadto nie tylko spełnia funkcje władcze, lecz stanowi również ważny pod-
miot gospodarczy. Jest istotnym czynnikiem organizującym życie gospodarcze,
producentem oraz nabywcą dóbr i usług. Organizacja życia publicznego pole-
ga przede wszystkim na konstytucyjnym uregulowaniu prawnych warunków pro-
wadzenia rożnego rodzaju działalności. Szczegółowo kwestie te są uregulowane
ustawami, które najogólniej określają niezbędne ramy porządku prawnego. Jest
on niezbędny m.in. w celu określenia ram prawnych dotyczących zawierania
i wywiązywania się z umów, pozyskiwania dochodów budżetowych, czy cho-
ciażby interwencji administracyjnej. Warunki działalności gospodarczej są
w znacznym stopniu kształtowane przez państwo. Nie tylko z punktu widze-
nia organu przywracającego równowagę11.
Państwo ma świadomość, że istnieje grupa dóbr, które w następstwie funk-
cjonowania mechanizmu rynkowego nie są wytwarzane lub są obecne na ryn-
ku w ograniczonym zakresie. Zadaniem państwa jest więc podjęcie się wytwa-
rzania lub też zlecenie ich wytwarzania przedsiębiorstwom występującym na
rynku. Uzasadnieniem ingerencji państwa jest przestrzeganie aby nikt nie od-
nosił korzyści kosztem innych. Postulat ten ma daleko idące konsekwencje za-
równo polityczne, ekonomiczne, fiskalne, socjalne i etyczne. Jest on argumentem
na rzecz istnienia w gospodarce rynkowej nie tylko sektora prywatnego ale i pu-
blicznego.
Rola państwa w gospodarce rynkowej koncentruje się przede wszystkim
na świadczeniu dóbr i usług publicznych. Dobra i usługi publiczne są dostęp-
BFHIa każdego, wykluczając konieczność zapłaty ich ceny. Są to dobra zaspo-
kajające potrzeby zbiorowe w różnych dziedzinach. Świadczenie dóbr i usług
publicznych następuje w wyniku decyzji politycznych podejmowanych przez
parlament, rząd i inne ograny. Dlatego też udział państwa w gospodarce przede
wszystkim ma charakter polityczny. Dobra i usługi publiczne dotyczą m.in. sfery
administracji publicznej, obronności, bezpieczeństwa wewnętrznego, spraw
zagranicznych, oświaty, służby zdrowia, szkolnictwa, ubezpieczeń społecznych.
Dobra publiczne charakteryzują się ogólną dostępnością, co oznacza że nikt nie
powinien być wykluczony, z powodów ekonomicznych lub technicznych, z ko-
rzystania z nich. Nie istnieje dzięki temu czynnik rywalizacji w korzystaniu z tych
dóbr, dzięki czemu każdy ma do nich równy dostęp. Towarzyszy temu sank-
cyjny mechanizm finansowania tych dóbr w formie podatków i przymusowych
opłat. Jest to jakby cena za ich dostarczanie. Nie oznacza to, że podmiot ko-
rzystający z tych dóbr musi tę cenę zapłacić i że jest to cena jednakowa dla
wszystkich korzystających podmiotów. Założenia polityki socjalnej postulują,
by podmioty mniej zamożne były zwolnione lub partycypowały tylko w nie-
wielkiej części kosztów, co nie pociąga za sobą ograniczenia korzystania tych
podmiotów przez uboższe społeczeństwo. Natomiast podmioty bogatsze ponoszą
odpłatność w zależności od stopnia ich zamożności. Na tym polega postulat
powszechnego i równego dostępu do dóbr publicznych. Jak z powyższego wi-
dać występuje tu wyraźny aspekt socjalny a jego uwzględnienie stanowi jeden
z istotnych warunków spokoju społecznego i stabilizacji politycznej.
A. Komar: Finanse publiczne w gospodarce rynkowej. OW Branta, Bydgoszcz 1996, s. 17-50.
Prawidłowe wytwarzanie i podział dóbr publicznych wymaga sprawnego
rządu. Wc współczesnej nauce finansów przyjmuje się, żc sprawny rząd sam
w sobie jest - dobrem publicznym. Sprawność rządzenia ma wiele aspektów,
ale jednym z istotnych jest poprawnie zorganizowany i sprawnie funkcjonują-
cy system finansów publicznych. Nie można go kształtować pod wpływem do-
raźnych impulsów politycznych bez oglądania się na reguły rządzące finansa-
mi publicznymi12.
A. Komar definiuje jako podstawowe zadanie finansów publicznych za-
spokajanie zbiorowych potrzeb za pomocą budżetu. Potrzeby zbiorowe są za-
spokajane poprzez dostarczanie przez państwo dóbr i usług publicznych. Po-
dział tych dóbr i usług może odbiegać od reguł stosowanych przez gospodar-
kę prywatną zwłaszcza w zakresie dostępności i odpłatności13.
Państwo może oddziaływać na gospodarkę poprzez operacje publicznymi
zasobami pieniężnymi. W związku z tym, mimo różnorodności instrumentów
i technik interwencji państwowej, możemy mówić, iż państwo stosuje techni-
ki arbitralne i techniki elastyczne. Stosując techniki arbitralne organy państwowe
wykorzystują bezpośrednio prerogatywy władzy publicznej takie jak np. urzę-
dowe ustalanie cen, reglamentacja. Techniki elastyczne polegają zaś na przy-
znaniu swobody działania i dążeniu do kształtowania decyzji podmiotów w sposób
pożądany przez kierujących gospodarką. Służą do tego celu subwencje, ulgi
podatkowe, preferencje kredytowe itp.
Oddziaływanie na gospodarkę za pomocą wydatków publicznych może
przybrać postać oddziaływania na strukturę oraz na koniunkturę gospodarczą.
Oddziaływanie na struktury ekonomiczne odbywa się poprzez ponoszenie wy-
datków inwestycyjnych w zakresie infrastruktury ekonomicznej i społecznej oraz
wydatków związanych ze służbami, które wspierają działalność inwestycyjną
w zakresie poprawy infrastruktury ekonomicznej i społecznej.
W zakresie oddziaływania na koniunkturę gospodarczą mamy do czynie-
nia z wydatkami na wynagrodzenia w sektorze publicznym i świadczeniami so-
cjalnymi (uruchamia zdolność nabywczą z jednej strony, ale przyczynia się do
wzrostu inflacji), wydatkami na roboty publiczne (wchłonięcie bezrobocia), wy-
datkami zbrojeniowymi.
12 Ibidem, s. 51.
13 Ibidem, s. 51-52.
Analogicznie operacje dochodowe mogą być również wykorzystywane do
oddziaływania na gospodarkę. Oddziaływanie na struktury ekonomiczne i ko-
niunkturę gospodarczą może odbywać się za pomocą emisji pożyczek, prywa-
tyzacji lub wypływ na wykorzystanie majątku publicznego, podatków.
Wpływy publiczne są uzależnione od sytuacji gospodarczej danego pań-
stwa. Wydatki związane są z określoną wolą polityczną rządzących związaną
z oddziaływaniem na określone sfery aktywności gospodarczej. Państwo ste-
rując gospodarką za pomocą narzędzi polityki gospodarczej wpływa na poziom
jej rozwoju i zaspokojenia potrzeb społecznych.
Wpływ polityki na finanse publiczne ujawnia się poprzez wpływ elit rzą-
dzących na politykę finansową, a z drugiej wydarzenia polityczne oddziałują
na finanse publiczne i uruchamiają określone mechanizmy finansowe14.
2.2. System finansowy państwa, istota i struktura
2.2.1. Sektor publiczny w systemie finansów publicznych
W polskiej literaturze przedmiotu pojęcie sektora publicznego nie zosta-
ło jednoznacznie zdefiniowane. Doczekało się ono uregulowania ustawowego.
Stworzyło to podstawy do określenie w sposób jednolity zasad gospodarki fi-
nansowej dla wszystkich jednostek sektora15.
R. Domaszkiewicz definiuje sektor publiczny w sposób pośredni, stwier-
dzając że działalność aparatu państwowego oraz innych związków publiczno-
prawnych wchodzących w skład tzw. sektora publicznego wymaga ponoszenia
różnego rodzaju wydatków16. S. Owsiak wskazuje, że takie zdefiniowanie sektora
publicznego jest niepełne, gdyż analizując pojęcie sektora publicznego poprzez
pryzmat jego wydatków można wskazać na dwa rodzaje strumieni wydatko-
wych. Pierwszy strumień to wydatki materialne związane z zakupem przez władze
publiczne dóbr i usług niezbędnych do wypełnienia ustawowych i statutowych
zadań. Drugi rodzaj wydatków to wydatki transferowe, oparte na redystrybu-
cji dochodów przez państwo17.
14 P.M. Gaudemet: Finanse publiczne. PWE, Warszawa 1990, s. 128.
15 Wskazują na potrzebę stworzenia takiej definicji Z. Gilowska, A. Mierzwa, W. Misiąg: Stan
i kierunki reformy sektora publicznego w Polsce. IBNGR, Gdańsk 1997, s. 43. Powyżsi autorzy
dyskutują również konsekwencje braku tejże definicji dla gospodarki finansowej sektora (s. 43^t4).
16R. Domaszkiewicz: Finanse w gospodarce rynkowej. Akademia Ekonomiczna, Kraków 1991,
s. 178.
17 S. Owsiak: Finanse publiczne. Teoria i praktyka. PWN. Warszawa 1999, s. 85-86.
18 W. Misiąg: Finanse publiczne w Polsce. Wyd. Rzeczpospolita. Warszawa 1996, s.11.
W. Misiąg pod pojęciem sektora publicznego rozumie część gospodarki
narodowej, na którą składają się18:
państwowe i gminne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości
prawnej,państwowe fundusze celowe.
W tej definicji ze względu na wprowadzenie nowych szczebli samorzą-
dowych brak jest uwzględnienia powiatowych i wojewódzkich jednostek or-
ganizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej. W definicji tej nie uję-
to jednostek takich jak choćby państwowe i komunalne instytucje kulturalne,
które posiadają osobowość prawną.
Z. Gilowska, A. Mierzwa, W. Misiąg rozumieją pod terminem sektor pu-
bliczny pewien, za każdym razem nieco inny, zbiór jednostek organizacyjnych.
Są to wszystkie państwowe i gminne jednostki organizacyjne, które albo nie
posiadają osobowości prawnej, albo też mają osobowość prawną, a ich głów-
nym źródłem dochodów są środki publiczne. Podkreślają również, że pojęcie
sektora publicznego może być określane jako sfera budżetowa19. W związku
z reformą należałoby uzupełnić powyższą definicję o nowoutworzone jednostki
samorządowe jakimi są powiaty i samorządy województw oraz tworzone przez
nie jednostki organizacyjne.
Definicja Głównego Urzędu Statystycznego definiuje sektor publiczny jako
wszystkie jednostki organizacyjne, w których Skarb Państwa lub jednostki sa-
morządowe mają udział większy niż 50%. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie
z tą definicją do sektora publicznego można zaliczyć przedsiębiorstwa państwowe
oraz spółki, w których Skarb Państwa ma udziały większościowe.
Ustawa o finansach publicznych zalicza do sektora finansów publicznych20:
organy władzy publicznej i podległe im jednostki organizacyjne,
państwowe osoby prawne oraz inne państwowe jednostki organizacyj-
ne nie objęte Krajowym Rejestrem Sądowym, których działalność jest
finansowana ze środków publicznych, z wyjątkiem banków państwo-
wych, przedsiębiorstw państwowych, spółek prawa handlowego.
19 Z. Gilowska, A. Mierzwa, W. Misiąg: Stan i kierunki reformy sektora publicznego w Polsce.
IBNGR, Gdańsk 1997, s. 43-44.
20 Art. 5 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Dz.U. nr 155, poz. 1014, z późn.
zm.
21 Porównaj ibidem, s. 44. Cytowani powyżej autorzy ograniczają definicją sektora komunalnego
do gmin i ich związków, sejmików samorządowych oraz obligatoryjnych i dobrowolnych związków
gmin.
Powyżej cytowana ustawa wprowadziła również podział tegoż sektora na
sektor rządowy i samorządowy (por. rys. 2.1). Sektor komunalny (samorządo-
wy) tworzą21:
System finansów publicznych
gminy i ich jednostki organizacyjne,
powiaty i ich jednostki organizacyjne,
samorząd wojewódzki i jego jednostki organizacyjne,
związki gmin, powiatów tworzone obligatoryjnie oraz dobrowolnie.
Powyżej przedstawione poglądy wskazują na brak spójności w definiowaniu
pojęcia sektora publicznego. Brak tejże spójności wynika również z prowadzonej
działalności przez jednostki wchodzące w skład tego sektora. Obok przedsię-
biorstw komercyjnych, kierujących się zyskiem występują przedsiębiorstwa
wymagające subwencjonowania. Prowadzona działalność przez wiele przedsię-
biorstw przynależących do tego sektora nie ma nic wspólnego z działalnością
państwa w sferze publicznej.
Rys. 2.1. Schemat podziału sektora finansów publicznych
Źródło: opracowanie własne.
Przedsiębiorstwa komercyjne różnią się od jednostek sektora publiczne-
go źródłami finansowania. Przedsiębiorstwa komercyjne działają w oparciu o ra-
chunek ekonomiczny i opierają swoją działalność o zasadę samofinansowania
i zyskowności, która jest podstawą ich rozwoju. Jednostki sektora publiczne-
go opierają swoją działalność na dochodach innych podmiotów, pochodzących
z redystrybucji. W rachunku finansowym przedsiębiorstw występuje strumień
dochodowy, związany ze sprzedażą wytworzonych lub będących w posiadaniu
dóbr i usług oraz strumień wydatkowo-kosztowy związany ze wytwarzaniem
dóbr i usług. W jednostkach sektora publicznego ponoszenie kosztów jest za-
razem zużyciem dochodów wytworzonych przez inne podmioty22.
Innym argumentem świadczącym o niespójności sektora finansów publicz-
nych jest jego analiza z punktu widzenia posiadanego majątku. Na majątek sektora
publicznego składa się23:
majątek władzy i administracji publicznej,
majątek instytucji publicznych,
majątek będący w użytkowaniu publicznym,
majątek zaangażowany w działalności publicznej.
Jeżeli będziemy rozumieć pod pojęciem finansów publicznych „zasoby
finansowe państwa, a zwłaszcza fundusz nazwany budżetem państwa i fundu-
sze gromadzone i rozdzielane przez państwo poza budżetem, fundusze samo-
rządu terytorialnego, gospodarczego i zawodowego oraz zasoby pieniężne ubez-
pieczeń społecznych, fundacji, związków wyznaniowych itp."24, to można mówić,
iż zarówno pojęcie sektora publicznego jak i finansów publicznych należy do
tej samej kategorii.
Działalność państwa opiera się na wykorzystaniu majątku publicznego,
zarówno majątku trwałego, bogactw naturalnych, jak również majątku obroto-
wego. Możemy stwierdzić, iż ta działalność wymaga poniesienia nakładów zwią-
zanych z wytworzeniem określonych dóbr i usług. Ten proces jest tożsamy z funk-
cjonowaniem jednostek i przedsiębiorstw komercyjnych. Jak już podkreślano
różnica tkwi w źródłach finansowania. W tym celu sektor publiczny musi gro-
madzić i wykorzystywać wcześniej nagromadzone dochody publiczne.
22 S. Owsiak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 86.
23 Ibidem, s. 87 oraz Z. Fedorowicz: Finanse i kredyt w krajach kapitalistycznych. PWE, Warszawa
1970, s. 5.
24 E. Denek, J. Sobiech, J. Wierzbicki, J. Wolniak: Finanse publiczne. PWN, Warszawa 1995, s. 19.
Poza wspólną cechą która stanowi majątek publiczny kategoria finansów
publicznych i sektor publiczny różnią się. Tabela 2.1 prezentuje różnice mię-
dzy sektorem publicznym a finansami publicznymi.
Tabela 2.1
Różnice miedzy sektorem publicznym a finansami publicznymi
Reasumując, sektor publiczny i finanse publiczne są ze sobą ściśle powią-
zane. Znaczna cześć sektora publicznego nie mogłaby funkcjonować bez fun-
duszy, których wyrazem są finanse publiczne. Mimo tego związku między tymi
kategoriami zachodzą różnice.
^^—^2.2.2. System finansowy państwa i jego struktura
k
i^^VS!i?rzez P°J?c^e systemu finansowego należy rozumieć ogół zasad i insty-
tucji finansowych stworzony przez obowiązujące w danym państwie i w da-
nym czasie prawo finansowe25. Inaczej definiuje pojęcie systemu finansowe-
go państwa G. Krasowska-Walczak. Rozumie ona pod tym pojęciem zespół urzą-
dzeń i instytucji prawnych połączonych w sposób celowy i logiczny w całość,
służący gromadzeniu środków pieniężnych i ich rozdysponowywaniu26.
W ramach obowiązującego w Polsce systemu prawno-finansowego moż-
na wyróżnić następujące elementy składowe27:
obowiązujące normy prawne w zakresie podziału zadań i kompetencji,
prawo regulujące stosunki finansowe pomiędzy państwem, administracją
rządową i samorządową
25 J. Harasimowicz: Finanse i prawo finansowe. Warszawa 1977, s. 26-17; C Kosikowski, E. Ruś-
kowski: Finanse i prawo finansowe. Wydawnictwo Agencji ER. Białystok 1994, s. 8.
26G. Krasowska-Walczak: Finanse publiczne. WSB, Poznań 1997, s. 23.
27 Por. A. Borodo: Samorząd terytorialny. System prawno-finansowy. PWN, Warszawa 1997,
s. 43.
prawo regulujące dochody państwa i samorządu terytorialnego,
normy prawne regulujące sposoby i kierunki wydatkowania publicznych
środków finansowych,prawo regulujące zasady konstrukcji i funkcjonowania budżetów - pań-
stwa i jednostek samorządowych,prawo w zakresie kontroli i nadzoru nad działalnością organów pań-
stwowych i jednostek samorządowych,prawo regulujące funkcjonowanie sektora komunalnego.
W literaturze przedmiotu istnieje kilka podejść dotyczących elementów
składowych systemu finansowego państwa. S. Owsiak wskazuje na rozpatry-
wanie systemu finansów publicznych w przekroju podmiotowym, prawnym,
instytucjonalnym, instrumentalnym i technicznym2.8.
W przekroju podmiotowym system finansów publicznych tworzą29:
władze ustawodawcze szczebla centralnego (parlament), makroregional-
nego (rady regionalne, np. euroregionów) i samorządowego (sejmik
województwa, rady powiatów, rady gmin);władze wykonawcze wymienionych powyżej szczebli;
aparat kontrolny działający w imieniu władz stanowiących (komisje kon-
troli, RIO, NIK);aparat skarbowy zajmujący się bieżącą realizacją dochodów i wydat-
ków publicznych oraz kontrolą poprawności ściągania dochodów;podmioty sektora publicznego finansowane z funduszy publicznych (po-
licja, straż pożarna, szkoły, pomoc socjalna).
W przekroju prawnym system finansów publicznych tworzą:
S. Owsiak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 89-91.
Ibidem, s. 90.
Konstytucja RR
ustawa o finansach publicznych i pozostałe ustawy regulujące funkcjo-
nowanie sektora finansów publicznych,ustawy podatkowe,
ustawy regulujące procedury zaciągania długu (ustawa o obligacjach,
ustawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi),rozporządzenia Rady Ministrów i Ministra Finansów,
ustawy: ordynacja podatkowa i karno-skarbową,
uchwały organów stanowiących poszczególnych jednostek samorządo-
wych,
- akty prawne, różnego znaczenia regulujące działalność rządu, ministerstw,
jednostek i organów samorządowych.
Analizując przekrój instytucjonalny należy wskazać na:
budżet państwa,
budżety jednostek samorządowych,
fundusze ubezpieczeń społecznych,
fundusze organizacji publicznych (fundusze i fundacje).
W przekroju instrumentalnym system finansów publicznych tworzą:
podatki centralne i lokalne,
opłaty,
system ceł,
dochody z majątku publicznego i odsetki od środków publicznych zgro-
madzonych na rachunkach bankowych,składki na ubezpieczenia społeczne,
system dotacji i subwencji,
państwowy i samorządowy dług publiczny (kredyty, pożyczki i obliga-
cje).
W skład technicznych elementów systemu finansów publicznych wcho-
dzą30:
klasyfikacja budżetowa,
procedura budżetowa,
postępowanie podatkowe i karno-skarbowe
metody planistyczne.
G. Krasowska-Walczak wyróżnia stałe elementy systemu finansowego i po-
zostałe31.
Do stałych elementów zaliczono system budżetów i system finansowy banku
centralnego, natomiast drugą grupę elementów stanowią systemy finansowe
przedsiębiorstw publicznych i instytucji o charakterze para fiskalnym.
S. Owsiak: Finanse publiczne. Teoria i praktyka. PWN. Warszawa 1997, s. 81-82.
Porównaj G. Krasowska-Walczak: Finanse..., op.cit., s. 23.
Z. Fedorowicz: Podstawy teorii finansów. Poltext. Warszawa 1993, s. 10.
Z pojęciem systemu finansowego ściśle wiąże się pojęcie polityki finan-
sowej. Z. Fedorowicz rozumie pod pojęciem polityki finansowej dokonywa-
nie wyboru zarówno celów, które mają być osiągnięte w wyniku gospodarki
finansowej, jak i sposobów lub metod ich osiągania32. Pod pojęciem polityki
finansowej należy rozumieć działalność ludzką oraz grup ludzi tworzących in-
stytucje w rozumieniu prawa, polegającą na wyznaczaniu i realizacji celów, które
ta polityka ma osiągnąć za pomocą środków pieniężnych. Jak już podkreślano
polityka finansowa wchodzi w skład polityki gospodarczej państwa.
Z przyjętych celów polityki gospodarczej państwa będą wynikały cele po-
lityki finansowej w dziedzinie wielkości i struktury wydatków publicznych, jak
i w dziedzinie dochodów publicznych. Wraz z wyznaczeniem celów polityki
finansowej musi być dokonany wybór metod osiągania tychże celów.
Polityka finansowa, aby mogła spełnić postawione przed nią zadania po-
winna mieć sprecyzowane cele, które powinny być osiągalne i wewnętrznie nie-
sprzeczne. Środki i programy realizacji postawionych celów polityki finanso-
wej powinny być wewnętrznie spójne, pozwalające na sprecyzowanie zadań i od-
powiedzialności za realizację przez poszczególnych jej adresatów. Nie mniej
istotnym zadaniem jest zapewnienie stabilności ogólnych ram prowadzonej po-
lityki finansowej. Polityka powinna być konsekwentnie realizowana przez or-
gany państwowe. W celu zapewnienia właściwej realizacji polityki finansowej
państwa muszą być przygotowane kompetentne kadry oraz środki i warunki
umożliwiające realizację tej polityki.
Gospodarka finansowa obejmuje wszystkie formy działania w dziedzinie
zjawisk pieniężnych33. Działania te można określić jako:
planowanie i przygotowanie do realizacji operacji pieniężnych,
realizacja operacji pieniężnych,
ewidencja i analiza przebiegu operacji pieniężnych,
kontrola - ustalenie odchyleń i ich przyczyn oraz opracowanie wnio-
sków dotyczących zmian w procedurze planowania realizacji analizy
i ewidencji operacji pieniężnych.
Ramy prawne w celu prowadzenia gospodarki finansowej przez jednost-
ki samorządowe zostały stworzone przez szereg aktów prawnych:
Ibidem.
ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim,
ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999—
2000,ustawa o finansach publicznych,
ustawę o podatkach i opłatach lokalnych,
ustawę o obligacjach,
ustawę o publicznym obrocie papierami wartościowymi.
Gospodarka finansowa budżetu państwa została uregulowana w ustawach
o finansach publicznych, o obligacjach i publicznym obrocie papierami war-
tościowymi, oraz ustawach podatkowych (o podatku dochodowym od osób praw-
nych i fizycznych oraz o VAT).
Podany katalog aktów prawnych obowiązuje w obecnym systemie praw-
no-finansowym. Katalog ten może się zmieniać w związku z doskonaleniem
systemu finansowego jednostek samorządu terytorialnego. Przykładowo Usta-
wa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ma moc obowiązywania
do 2000 roku i już pojawiają się głosy dotyczące ujednolicenia aktów praw-
nych, dokonania zmian w układzie kompetencyjnym i zmian w istniejącym prawie
w zakresie dochodów jednostek samorządowych.
Wprawdzie w ustawie nie zostało zdefiniowane pojęcie gospodarki finan-
sowej, to jednak określono jej zakres jako procesy związane z gromadzeniem
środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Wskazano również w usta-
wie na następujące czynności34:
pobieranie i gromadzenie dochodów,
wydatkowanie środków publicznych,
finansowanie deficytu,
zaciąganie zobowiązań i zarządzanie środkami publicznymi,
zarządzanie długiem.
Prowadzona aktywnie gospodarka finansowa powinna skupić się na dą-
żeniu do stworzenia wieloletniego planowania finansowego, określeniu ram
prowadzenia polityki kredytowania, określeniu kanałów i źródeł informacji w celu
stworzenia procedur wieloletniego planowania finansowego. Koniecznym wy-
daje się nadanie nowych funkcji w zakresie zarządzania skarbem oraz dążenie
do uzyskania obiektywnego obrazu finansowego poprzez audyt lub rating.
34 Art. 6 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Dz.U. nr 155, poz. 1014, z późn.
zm.
System finansowy państwa, jego struktura i ramy gospodarki finansowej
są przedmiotem wyboru politycznego, którego dokonuje organ przedstawicielski
społeczeństwa, którym to jest parlament. Parlament decyduje również o kie-
runkach i celach polityki finansowej oraz o narzędziach i metodach ich osią-
gania. Czyni to w formie ustaw lub deleguje uprawnienia na rząd do opraco-
wania stosownych rozporządzeń (aktów niższego znaczenia) lub organy stano-
wiące jednostek samorządu terytorialnego, które to posiadają uprawnienia do
stanowienia prawa lokalnego w formie uchwał.
2.3. Podział zadań i kompetencji między sektor rządowy i pozarządowy
(komunalny)
2.3.1. Zadania sektora publicznego
Zgodnie z obowiązującą Konstytucją RP, ustawami i pozostałymi aktami
prawnymi jednostki sektora publicznego wykonują i finansują zadania wyni-
kające z regulacji prawnych zawartych w tychże aktach. Jednostki sektora pu-
blicznego współuczestniczą w procesie redystrybucji dochodów w gospodarce
narodowej, a ponadto wpływają poprzez swoje budżety na gospodarkę. Jest to
związane z kształtowaniem struktury dochodowo-wydatkowej przez państwo,
czyli stanowi instrument polityki gospodarczej państwa.
Zadania realizowanie przez sektor publiczny można podzielić na trzy grupy:
zadania o charakterze ogólnopaństwowym,
usługi i dobra świadczone przez jednostki sektora publicznego,
regulacje makroekonomiczne.
Do zadań o charakterze ogólnopaństwowym można zaliczyć zadania z za-
kresu funkcjonowania administracji państwowej, administracji rządowej i sa-
morządowej wraz z służbami specjalistycznymi. Ponadto należy wskazać na
zadania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa wszystkich obywateli, a więc
i całego państwa. Chodzi tu o bezpieczeństwo rozumiane zarówno jako bez-
pieczeństwo zewnętrzne (np. ochrona granic) jak również bezpieczeństwo we-
wnętrzne (np. walka z przestępczością zorganizowaną). Do zadań ogólnopań-
stwowych należy również zaliczyć zadania z zakresu organizacji, zapewnienia
sprawności funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości oraz kontroli przestrze-
gania prawa ustanowione przez Parlament i organy administracji publicznej.
W związku, iż sektor publiczny (Skarb Państwa i jednostki sektora publicz-
nego) dysponuje majątkiem, do zadań ogólnopaństwowych możemy zaliczyć
zadania z zakresu wypełniania funkcji właścicielskich. Ponieważ wszystkim
zachodzącym procesom w gospodarce towarzyszy pieniądz, do zadań możemy
zaliczyć obsługę wewnętrznych i zewnętrznych zobowiązań państwa jak rów-
nież prowadzenie polityki w tym zakresie.
Usługi i dobra świadczone przez jednostki sektora publicznego mogą być
świadczone nieodpłatnie, częściowo odpłatnie lub odpłatnie. Świadczone przez
sektor publiczny dobra i usługi związane są przede wszystkim ze sferą admi-
nistracji publicznej, ochroną zdrowia, szkolnictwem, ubezpieczeniami społecz-
nymi, opieką społeczną kulturą. Dobra publiczne charakteryzują się ogólną
dostępnością, czyli brakiem wykluczenia. Oznacza to, że każdy może z nich
skorzystać i ma do nich równy dostęp. Procesowi świadczenia dóbr i usług to-
warzyszy sanacyjny mechanizm finansowania tychże dóbr i usług przez sys-
tem podatków i opłat. W wyniku decyzji politycznych podejmowanych przez
parlament i organy administracji rządowej i samorządowej mimo równego do-
stępu do tychże dóbr i usług, cena jaką płaci każdy podmiot za użytkowanie
tychże dóbr i usług jest nierównomiernie rozłożona. Oznacza to w praktyce,
że podmioty zamożniejsze mogą ponosić wyższe obciążenia, a w wyniku pro-
wadzonej polityki socjalnej podmioty mniej zależne będą ponosić mniejsze ob-
ciążenie. Nie wszystkie podmioty korzystają w sposób równomierny z dóbr i usług
publicznych, ale muszą ponosić obciążenia na ten cel zgodnie z obowiązują-
cymi przepisami. Należy podkreślić, iż część środków pochodzących z obcią-
żeń w formie opłat i podatków za świadczone usługi i dobra publiczne wraca
do podmiotów zeń korzystających, ale nie do wszystkich. W związku z tym roz-
kład kwot wypłacanych przez jednostki sektora publicznego jest zupełnie inny
niż rozkład kwot pobieranych w postaci dóbr i usług publicznych.
Regulacja makroekonomiczna jest związana z zachowaniem parametrów
ekonomicznych związanych z funkcjonowaniem sektora publicznego, takich jak35:
skala i struktura obciążeń publicznoprawnych;
globalne rozmiary wydatków sektora publicznego i związane z tym roz-
miary zaciągniętego długu publicznego, a także koszty obsługi długu
publicznego;sposób zaciągania długu publicznego;
struktura wydatków sektora publicznego, a zwłaszcza udział wydatków
skierowanych na konsumpcję;wielkość zatrudnienia, polityka wobec bezrobocia i wysokości wyna-
grodzeń w sektorze publicznym.
Można stwierdzić, że państwo i organy samorządu terytorialnego wypeł-
niają funkcje o charakterze władczym, co związane jest z realizacją zadań za
pomocą różnych form przymusu.
W. Misiąg: Finanse publiczne..., op.cit., s. 14.
A. Komar: Finanse publiczne..., op.cit., s. 45.
Państwo nie tylko wypełnia funkcje władcze, lecz stanowi ważny podmiot
gospodarczy36. Poprzez wypełnianie swych zadań państwo organizuje życie
gospodarcze poprzez stanowioną politykę gospodarczą oraz regulacje dotyczące
życia gospodarczego i publicznego. Jest jednocześnie producentem dóbr i usług
publicznych (co już powyżej podkreślono), ale z drugiej strony jest też nabywcą
dóbr i usług. W związku z tym państwo może zachowywać się władczo oraz
jak podmiot gospodarczy.
Reasumując - zadania sektora publicznego zmierzają do zaspokojenia zbio-
rowych potrzeb ludności poprzez dostarczenie tychże dóbr przez państwo i jed-
nostki organizacyjne sektora publicznego. Obowiązuje przy ich dostarczaniu
zasada ogólnej dostępności. Zaspokajanie tych potrzeb jest związane z prowa-
dzoną działalnością polityczną, a w jej wyniku celami działalności socjalnej.
Należy podkreślić, iż wyższy jest stopień obciążeń ponoszonych przez
konsumentów dóbr publicznych na rzecz sektora publicznego, tym są niższe
motywacje do zwiększenia produkcji i produktu krajowego brutto. Wiąże się
to z faktem ograniczania wydatków inwestycyjnych, gdyż gros dochodów jest
przekazywanych na rzecz sektora publicznego, a to osłabia siłę wzrostu gospo-
darczego. Wysoki deficyt budżetowy wpływa na zwiększenie poziomu inflacji.
Większe wydatki budżetowe, związane są często z koniecznością zwiększenia
deficytu budżetowego, a tym samy wpływają niekorzystnie na inflację i vice versa.
Zwiększenie świadczeń sektora publicznego powoduje zwiększenie dostępu
do nich większej grupy osób. W efekcie zostaje zapewniony dostęp do świad-
czeń większej grupie osób co utrudnia powstanie nowych miejsc pracy i ogra-
niczenie liczby bezrobotnych, a przez to poprawę sytuacji materialnej osób naj-
mniej zamożnych. Rozbudowany system świadczeń socjalnych, czyli dostępu
do dóbr i usług na zasadzie nieodpłatności lub odpłatności ograniczonej może
spowodować kryzys finansów publicznych, a w późniejszym etapie - zahamo-
wanie wzrostu gospodarczego37.
W. Misiąg: Finanse publiczne..., op.cit., s. 15-17.
Ibidem, s. 16.
W przypadku, gdy wydatki sektora publicznego przewyższają jego dochody
powstaje deficyt budżetowy, który jest pokrywany przez zaciągnięcie długu
publicznego. Jeżeli dług publiczny jest zaciągnięty bezpośrednio w systemie
bankowym, to następuje emisja pieniądza, której konsekwencją jest wzrost cen
i zwiększenie inflacji. Jeżeli dług jest zaciągany poza sektorem bankowym i bank
centralny będzie dążyć do stabilizacji wartości pieniądza, to konsekwencją za-
dłużenia się sektora publicznego musi być uruchomienie dostępu do kredytów
dla sektora prywatnego38. Brak tego mechanizmu spowoduje zahamowanie
wzrostu gospodarczego i ograniczenie wpływów w sektorze publicznym.
2.3.2. Podział kompetencji między organy rządowe a samorządowe
Zadania i kompetencje terenowych organów administracji rządowej
Zgodnie z obowiązującymi przepisami, terenowymi organami administracji
rządowej są39:
wojewoda, sprawujący władzę z zakresu administracji ogólnej;
działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych służb,
inspekcji i straży, wykonujący zadania i kompetencji określone ustawowo,
w imieniu wojewody z mocy ustanowionego upoważnienia oraz w imieniu
własnym, z mocy obowiązujących przepisów prawa;organy administracji niezespolonej;
organy samorządu terytorialnego, jeżeli wykonywanie zadań administracji
rządowej wynika z ustawy łub zawartego porozumienia;działający pod zwierzchnictwem starosty kierownicy powiatowych służb,
inspekcji, straży, wykonujący zadania i kompetencje określone w usta-
wach;organy innych samorządów, jeżeli wykonywanie zadań administracji
rządowej następuje na podstawie ustawy lub porozumienia.
Wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów w województwie,
zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej, organem nadzoru nad jed-
nostkami samorządu terytorialnego. Wojewoda jest również organem wyższe-
go stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, repre-
zentantem Skarbu Państwa.
Ustanowienie organów administracji niezespolonej może następować wy-
łącznie w drodze ustawy, jeżeli jest to uzasadnione ogólnopaństwowym cha-
rakterem wykonywanych zadań lub terytorialnym zasięgiem działania przekra-
czającym obszar jednego województwa. Wykaz organów niezespolonych za-
wiera załącznik 1. Wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrów odpowiada
za wykonanie polityki rządu na obszarze województwa. W szczegółowym ujęciu,
zakres zadań wojewody przedstawia się następująco40:
39 Art. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie. Dz.U. nr 91, poz.
577.
40 Ibidem, art. 15.
- kontroluje wykonanie przez organy zespolonej administracji rządowej
oraz organy samorządu terytorialnego zadań wynikających z ustaw, in-
nych aktów prawnych, upoważnień, ustaleń Rady Ministrów oraz za-
rządzeń i poleceń Prezesa Rady Ministrów lub zawartych porozumień;
dostosowuje do miejscowych warunków szczegółowe cele polityki rządu,
zwłaszcza w zakresie prowadzonej na obszarze województwa polityki
regionalnej państwa oraz koordynuje i kontroluje wykonanie wynika-
jących stąd zadań;zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek organizacyjnych admi-
nistracji rządowej działających na obszarze województwa i kieruje ich
działalnością w zakresie zapobiegania zagrożenia życia, zdrowia lub
mienia oraz zagrożenia środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania
porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobie-
gania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniami oraz
zwalczania i usuwania ich skutków na zasadach określonych ustawo-
wo;reprezentuje Radę Ministrów na uroczystościach państwowych i w trakcie
oficjalnych wizyt składanych w województwie przez przedstawicieli
obcych państw;wykonuje i koordynuje zadania w zakresie obronności i bezpieczeństwa
państwa, wynikające z odrębnych ustaw;współdziała z właściwymi organami innych państw oraz międzynaro-
dowych organizacji rządowych i pozarządowych na zasadach określo-
nych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych;przedstawia Radzie Ministrów, za pomocą właściwego ministra do spraw
administracji publicznej, projekty dokumentów rządowych dotyczących
województwa.
Ponadto wojewoda może wydawać zarządzenia w zakresie wykonywania funkcji
przez przedstawiciela Rady Ministrów, polecenia obowiązujące wszystkie or-
gany administracji rządowej, a w sytuacjach nadzwyczajnych obowiązujące rów-
nież organy samorządu terytorialnego. Wojewoda wnioskuje o powołanie i od-
wołanie organu administracji zespolonej.
Organy administracji zespolonej działające na obszarze województwa są
zobowiązane do uzgadniania z wojewodą projektów aktów prawa miejscowe-
go, stanowionych przez te organy na podstawie obowiązującego ustawodaw-
stwa, zapewnienia zgodności swoich działań z poleceniami wojewody, składania
wojewodzie rocznych informacji i bieżących wyjaśnień. Wojewoda jest nie tylko
zwierzchnikiem administracji zespolonej ale kieruje nią i koordynuje jej dzia-
łalność, zapewnia warunki skutecznego jej działania, oraz ponosi odpowiedzial-
ność za rezultaty jej działania.
Wojewoda ma prawo wglądu do każdej sprawy prowadzonej przez orga-
ny administracji rządowej na terenie województwa. Poza tym sprawuje usta-
wowy nadzór nad organami gminy, powiatu i samorządem województwa.
W gestii wojewody jest reprezentowanie Skarbu Państwa w odniesieniu
do mienia powierzonego mu w celu wykonywania jego zadań. W związku z tym
wykonuje uprawnienia i obowiązki organu założycielskiego wobec przedsię-
biorstw państwowych do czasu przekazania tej funkcji ministrowi właściwe-
mu do spraw Skarbu Państwa lub do czasu wygaśnięcia tych uprawnień i obo-
wiązków z innych tytułów.
Wojewoda może powierzyć prowadzenie w jego imieniu niektórych spraw
z zakresu swojej właściwości organom samorządu terytorialnego, ale może
wstrzymać uchwały tychże organów i przekazać je do ponownego rozpatrze-
nia, wskazując na zaistniałe uchybienia ora termin jej ponownego uchwalenia.
O tym fakcie musi poinformować właściwego administracyjne ministra. Zarzą-
dzenie wojewody wchodzi w życie po upływie 30 dni od daty jego wydania.
W przypadkach uzasadnionych wojewoda może powołać pełnomocnika lub
upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego do załatwiania okre-
ślonych spraw w jego imieniu u na jego odpowiedzialność, w ustalonym za-
kresie. Koniecznym jest tu zachowanie kryterium szczególnych kwalifikacji.
Zadania i kompetencje terenowych organów samorządowych
Województwo
Zgodnie z obowiązującą ustawą o samorządzie województwa41 kompetencje
tegoż samorządu zostały określona jako zadania o charakterze wojewódzkim
(regionalnym), które nie są zastrzeżone ustawami dla organów administracji
rządowej. Samorząd wojewódzki nie jest organem nadrzędnym nad samorzą-
dem powiatowym i gminnym. W związku z czym organy województwa nie są
organami wyższego rzędu i stanowiącymi dla jednostek powiatowych i gmin-
nych. Oznacza to, że samorząd województwa nie orzeka w sprawach z zakre-
su administracji publicznej.
Do szczegółowych zadań określanych przez ustawę należy zaliczyć zadania
z zakresu42:
l) określania strategii rozwoju województwa, w szczególności powinny być
uwzględnione następujące cele:
- pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości
narodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkańców,
Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa Dz.TJ. nr 91, poz. 576 z późn. zm.
Ibidem, art. 11, 12, 14.
- pobudzanie aktywności gospodarczej,
podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodar-
ki województwa,zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy
uwzględnianiu potrzeb przyszłych pokoleń,kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego;
2) polityki rozwoju województwa, na która składa się:
- tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku
pracy,
- utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o zna-
czeniu wojewódzkim,
- pozyskanie i łączenie środków finansowych: publicznych i prywat-
nych w celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej,
- wspieranie i prowadzenie działań na rzecz podnoszenia poziomu wy-
kształcenia obywateli,
- racjonalne korzystanie z zasobów przyrody oraz kształtowanie śro-
dowiska naturalnego, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju,
- wspieranie rozwoju nauki i współpracy między sferą nauki i gospo-
darki, popieranie postępu technicznego oraz innowacji,
- promocja walorów i możliwości rozwojowych województwa;
strategia rozwoju województwa jest realizowana w ramach programów
wojewódzkich;samorząd województwa przy formułowaniu strategii rozwoju wojewódz-
twa i realizacji polityki jego rozwoju współpracuje w szczególności z:
jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru wojewódz-
twa oraz samorządem gospodarczym i zawodowym,administracją rządową, szczególnie z wojewodą,
innymi województwami,
organizacjami pozarządowymi,
szkołami wyższymi i jednostkami naukowo-badawczymi,
organizacjami międzynarodowymi i regionalnymi innych państw,
zwłaszcza sąsiednich;
w sferze użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki
z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także przystę-
pować do takich spółek zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa
w tym zakresie;poza sfera użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki
z ograniczona odpowiedzialnością i spółki akcyjne oraz przystępować
do nich43, jeżeli działalność spółek polega na wykonywaniu czynności
promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi
województwa.
Poza tym ustawa przewiduje zadania o charakterze wojewódzkim, które są okre-
ślone ustawami. Należą do nich zadania z zakresu44:
- edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego, t/t ftym?«'%}.-
promocji i ochrony zdrowia,
kultury i ochrony dóbr,
pomocy społecznej,
- polityki prorodzinnej,
- modernizacji terenów wiejskich,
- zagospodarowania przestrzennego,
ochrony środowiska,
gospodarki wodnej,
dróg publicznych i transportu,
kultury fizycznej,
- ochrony praw konsumentów,
- obronności,
- bezpieczeństwa publicznego,
- przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy.
Szczegółowy wykaz kompetencji jakie posiada samorząd województwa
zawiera Tabela Kompetencyjna podana w załączniku 2.
Powiat
Powiat posiada osobowość prawną w związku z czym ma zdolność do
zawierania umów i prowadzenia samodzielnej gospodarki finansowej. Zadania
powiatów można podzielić na trzy kategorie: ponadgminne, uzupełniające i wy-
równawcze45. Do zadań ponadgminnych zaliczyć można zadania dotyczące ob-
szaru objętego administracją powiatu, zmierzające do realizacji potrzeb miesz-
kańców wchodzących w granice administracyjne tegoż powiatu.
Może to robić zgodnie z obowiązującą ustawą w tym zakresie.
Ibidem, art. 14.
K. Podgórski, Cz. Matysz: Samorząd powiatowy. ZCO. Katowice-Zielona Góra 1998, s. 21.
Ibidem, s. 22.
Zadania uzupełniające wynikają z braku możliwości wykonywania tych-
że przez gminy. Zadania wyrównawcze związane są z wyrównywaniem obcią-
żeń finansowych gmin znajdujących się na jego obszarze46. Powiat realizuje
zadania własne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zadania te
obejmują przede wszystkim zadania w zakresie47:
- edukacji publicznej,
- pomocy i ochrony zdrowia,
- pomocy społecznej,
- polityki rodzinnej,
- wspierania osób niepełnosprawnych,
- transportu i dróg publicznych,
- kultury i ochrony dóbr kultury,
kultury fizycznej i turystyki,
geodezji, kartografii, i katastru,
- gospodarki nieruchomościami,
- zagospodarowania przestrzennego i nadzoru budowlanego,
gospodarki wodnej,
ochrony środowiska i przyrody,
rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego,
porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli,
ochrony przeciwpowodziowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym
zagrożeniom życia i zdrowia oraz środowiska,przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy,
ochrony praw konsumenta,
utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej
oraz obiektów administracyjnych,obronności,
promocji powiatu,
- współpracy z organizacjami pozarządowymi.
47 Art. 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. nr 91, poz. 578, z późn. zm.
Do zakresu działania powiatu należy również wykonywanie zadań powia-
towych służb, inspekcji i straży. Powiat może wykonywać zadania zlecone z za-
kresu administracji rządowej. Ponadto na uzasadniony wniosek zainteresowa-
nej gminy przekazywane są jej zdania z zakresu właściwości powiatu na wa-
runkach ustalonych w porozumieniu. Zadania powiatu nie mogą naruszać dzia-
łania gmin wchodzących w jej skład. Powiat może być inicjatorem porozumień
w sprawach powierzenia prowadzenia zadań publicznych jednostkom samorządu
lokalnego jak również z województwem, na którego obszarze funkcjonuje. Powiat
może zawierać z organami administracji rządowej porozumienia w sprawie
wykonania zdań publicznych z zakresu administracji rządowej.
W celu realizacji wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki or-
ganizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami, ale nie może prowadzić
działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użytecz-
ności publicznej.
Szczegółowy wykaz kompetencji jakie posiada samorząd powiatowy za-
wiera Tabela Kompetencyjna podana w załączniku 2.
Gminy
Podstawowym aktem regulującym zadania, które leżą w gestii samorzą-
du gminnego jest Ustawa z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym Dz.U.
z 1996 r. nr 13, poz. 74 z późniejszymi zmianami. Do zakresu działania gmi-
ny należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone
ustawami na rzecz innych podmiotów. Artykuł 7 cytowanej ustawy określa zakres
zadań gminy, wskazując, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty nale-
ży do zadań własnych gminy. Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza podział
zadań na zadania własne i zadania zlecone. Zadania własne gminy mają cha-
rakter obowiązkowy.
W szczególności zadania własne realizowane przez samorząd gminny obej-
mują sprawy48:
ładu przestrzennego, gospodarki terenami, i ochrony środowiska,
gminnych dróg, ulic, mostów oraz organizacji ruchu drogowego,
- wodociągów, zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszcza-
nia ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urzą-
dzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych,
zaopatrzenia w energią elektryczną i cieplną
Art. 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz.U. z 1996 r., nr 13, poz. 74.
lokalnego transportu zbiorowego,
ochrony zdrowia,
pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,
- gminnego budownictwa mieszkaniowego,oświaty, w tym szkół podstawowych, przedszkoli i innych placówek
oświatowo-wychowawczych,kultury, w tym bibliotek gminnych i innych palcówek upowszechnia-
nia kultury,kultury fizycznej, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
- targowisk i hal targowych,
zieleni gminnej i zadrzewień,
- cmentarzy gminnych,utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz
obiektów administracyjnych,zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej.
Przekazanie gminie w drodze ustawy nowych zadań własnych wymaga
zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci
zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji.
Ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleco-
nych z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji przygo-
towań i przeprowadzania wyborów powszechnych i referendów. Gmina może
wykonywać zadania zlecone na podstawie odrębnych porozumień z organami
administracji. W celu wykonania zadań zleconych gmina otrzymuje środki nie-
zbędne do wykonania tych zadań, w terminach przewidzianych ustawami lub
uregulowanych porozumieniami.
W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyj-
ne i zawierać umowy z innymi podmiotami. Gmina lub gminna osoba prawna
może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charak-
terze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odręb-
nej ustawie. Gminy w celu realizacji publicznych zadań publicznych przekra-
czających możliwości gminy mogą tworzyć związki międzygminne, stowarzy-
szenia gmin oraz sejmiki samorządowe, ponadto mogą udzielać sobie nawza-
jem pomocy, w tym finansowej, w przypadku zaistnienia klęski żywiołowej,
nadzwyczajnego zagrożenia środowiska, katastrof lub innych zdarzeń losowych.
Zadania własne i zlecone określone są w ustawach prawa materialnego.
Szczegółowy wykaz kompetencji jakie posiada samorząd gminny zawiera Ta-
bela Kompetencyjna podana w załączniku 2.
Rozdział 3
ORGANIZACJA SYSTEMU BUDŻETOWEGO
3.1. Podział podmiotów w systemie finansów publicznych
W systemie finansów publicznych funkcjonująpodmioty gospodarki bu-
dżetowejl Zaliczyć możemy do nich zarówno organy władzy publicznej wraz
z podległymi jednostkami jak również państwowe osoby prawne oraz inne pań-
stwowe jednostki organizacyjne nie objęte Krajowym Rejestrem Sądowym, któ-
rych działalność jest finansowana ze środków publicznych.
Podmioty występujące w sektorze finansów publicznych możemy podzielić
na podmioty czynne i bierne1. Podmiotami czynnymi są te podmioty, które po-
siadają władztwo podatkowe oraz stanowią o wielkości wydatków ujmowa-
nych w budżecie i korekcie strony dochodowej jak i wydatkowej budżetu. Czyn-
nymi podmiotami są: parlament, rząd, Minister Finansów, izby i urzędy skar-
bowe.
Podmioty bierne są obciążone świadczeniami na rzecz budżetu państwa.
Zaliczamy tu również podmioty korzystające ze świadczeń budżetowych. Przy-
kładem biernych podmiotów może być zakład budżetowy, fundusz specjalny.
3.2. Podmioty samorządowe i ich rola w systemie finansów publicznych
Samorząd wojewódzki
Przenosząc koncepcję samorządności, która została zawarta w art. 3 Eu-
ropejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, na grunt Polski wprowadzono trój-
szczeblową organizację samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny two-
rzą obecnie samorządowe województwo, powiat oraz gmina.
1 Por. E. Denek, J. Wierzbicki, J. Sobiech, J. Wolniak: Finanse publiczne. PWN. Warszawa 1995,
s. 53.
Województwo samorządowe oznacza jednostkę samorządu terytorialnego
tworzoną z mocy prawa przez mieszkańców województwa, a także największą
jednostkę zasadniczego podziału terytorialnego kraju w celu wykonywania ad-
ministracji publicznej2. Zostało ono powołane z mocy ustawy z 5 czerwca 1998 r.
o samorządzie województwa. Województwo samorządowe posiada osobowość
prawną co oznacza posiadanie zarówno zdolności prawej jak i sądowej. Zgodnie
z zapisami ustawy, samorząd województwa wykonuje określone zadania w irniemu
własnym i ponosi odpowiedzialność za wykonanie powierzonych mu zadań.
Działalność województwa prowadzona jest w oparciu o statut, który jest
uchwalany po uzgodnieniu z prezesem Rady Ministrów.
W celu poprawnego wykonania zadań, województwo tworzy samorządo-
we jednostki organizacyjne oraz może zawierać umowy z innymi podmiotami
lub jednostkami samorządowymi. Może na podstawie upoważnień ustawowych,
stanowić akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze danego wojewódz-
twa. Siedziba władz samorządu województwa jak i jago nazwa są określone
ustawowo. Podział terytorialny oraz ustalenie siedziby władz sejmiku zostały
dokonane w oparciu o ustawę z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu trójszczeblowego
podziału terytorialnego państwa3.
Organami samorządu województwa są sejmik województwa i zarząd wo-
jewództwa. Sejmik województwa jest organem stanowiącym i kontrolnym dla
samorządu województwa. W jego skład wchodzą radni, wybierani w wyborach
powszechnych i bezpośrednich, co cztery lata. Radni wybierają ze swego gro-
na przewodniczącego sejmiku i wiceprzewodniczących, w drodze tajnego gło-
sowania bezwzględną większością głosów. Funkcja przewodniczącego i wice-
przewodniczących jest funkcją społeczną. Przewodniczący oraz wiceprzewod-
niczący nie posiadają prawa do reprezentowania województwa na zewnątrz, ich
zadaniem jest organizowanie pracy sejmiku oraz prowadzenie jego obrad.
Sejmik województwa pracuje na sesjach zwoływanych przez przewodni-
czącego. Sesje nie mogą odbywać się rzadziej niż raz na trzy miesiące, czyli
co kwartał. Dopuszcza się częstsze zwoływanie sesji sejmiku samorządowego
w zależności od potrzeb. Radni sejmiku województwa podejmują uchwały, które
zapadają zwykłą większością głosów, przy obecności co najmniej połowy usta-
wowego składu sejmiku. Przy głosowaniu obowiązuje zasada jawności. W przy-
padku równej ilości głosów decydujący głos posiada przewodniczący sejmiku
województwa.
2 Art. 1, ust 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Dz.U. nr 91, poz. 576
z późn. zm.
3 Ustawa z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu trójszczeblowego podziału terytorialnego państwa.
Dz.U. nr 96, poz. 603.
4 Ibidem, art. 28.
Radni sejmiku województwa wyłaniają spośród swojego grona stałe i do-
raźne komisje4. Są one powołane do wykonywania określonych zadań. Zada-
nia, organizacja, tryb pracy komisji są określone w statucie województwa. Je-
dyne ograniczenie w dowolnym - pod względem kształtowania komisji odno-
si się do obowiązku ustanowienia komisji rewizyjnej, której zadaniem jest opi-
niowanie wykonywania budżetu i udzielanie lub nie udzielanie zarządowi wo-
jewództwa absolutorium5.
Organem wykonawczym jest zarząd województwa. W jego skład wcho-
dzi pięć osób, z czego przewodniczącym zarządu jest marszałek, marszałek musi
wywodzić się ze składu sejmiku. W pracach zarządu uczestniczy z głosem do-
radczym skarbnik województwa. Ustawodawca wprowadził ograniczenia do-
tyczące członkostwa w zarządzie województwa. Dotyczą one zakazu łączenia
funkcji członkostwa w zarządzie sejmiku z członkostwem w organach gminy,
powiatu, mandatem posła, senatora a także z zatrudnieniem w administracji rzą-
dowej .
Jeżeli zarząd województwa nie zostanie wybrany w ciągu trzech miesię-
cy od dnia ogłoszenia wyników wyborów, to sejmik ulega rozwiązaniu z mocy
ustawy. Implikuje to konieczność rozpisania nowych przedterminowych wyborów.
Zarząd województwa jest organem kolegialnym, co powoduje, że podej-
mowane przezeń uchwały muszą być przyjmowane zwykłą większością głosów.
W przypadku równej ilości głosów decydujący głos ma marszałek.
Do zadań zarządu województwa należy miedzy innymi6:
wykonywanie uchwał sejmiku województwa,
gospodarowanie mieniem województwa,
przygotowywanie projektu i wykonanie budżetu,
opracowanie strategii rozwoju województwa,
organizowanie współpracy międzynarodowej i międzyregionalnej,
koordynowanie, kontrolowanie i kierowanie działalnością wojewódzkich
jednostek organizacyjnych,uchwalanie regulaminu organizacyjnego urzędu marszałkowskiego.
5 Ibidem, art. 30.
6 Ibidem, art. 41, ust. 2.
7 Ibidem, sit. 64, ust. 2
Samorząd województwa prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową
w oparciu o budżet, który jest rocznym planem finansowym ujmującym dochody
i wydatki, źródła sfinansowania deficytu budżetowego czy też określającym
przeznaczenie nadwyżki finansowej. Samodzielność gospodarki przejawia się
w osiąganiu dochodów, które w przypadku powiatu zostały stanowione w kil-
ku aktach prawnych. Do podstawowych tytułów dochodowych można zaliczyć7:
udział w podatkach stanowiących dochody budżetu państwa,
dochody z majątku województwa,
spadki, zapisy i darowizny;
dochody otrzymywane przez wojewódzkie jednostki budżetowe,
dotacje,
subwencje.
Nadzór nad działalnością samorządu województwa sprawuje Prezes Rady
Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba ob-
rachunkowa. Nadzór nad wykonywaniem zadań województwa jest sprawowa-
ny na podstawie kryterium zgodności z prawem i tylko w przypadkach okre-
ślonych ustawą. W szczególności nadzór dotyczy zgodności uchwał z obowią-
zującym prawem, nienaruszenia przepisów konstytucyjnych i ustawowych przez
sejmik województwa, w zakresie realizacji zadań objętych porozumieniem i zadań
zleconych.
Organy nadzoru moją prawo żądania informacji i danych dotyczących or-
ganizacji i funkcjonowania województwa, niezbędnych do wykonywania ich
uprawnień nadzorczych.
Samorząd powiatu
Samorząd powiatowy został powołany ustawą z 5 czerwca 1998 r. o sa-
morządzie powiatowym8. Powiat jest jednostką zasadniczego podziału teryto-
rialnego, a także zorganizowanym związkiem osób go tworzących z mocy prawa.
Powiat, tak jak pozostałe jednostki samorządu terytorialnego posiada samodziel-
ność i osobowość prawną. Ponadto przysługuje mu prawo do określenia ustroju
wewnętrznego, który jest zapisany w statucie. Statut określa organizację we-
wnętrzną, tryb pracy rady i komisji wyłonionych wśród radnych itp. Powiat
obejmuje obszary graniczących ze sobą gmin, albo cały obszar miasta. Powiat
funkcjonuje w granicach województwa. Przynależność powiatu do wojewódz-
twa reguluje Rozporządzenie Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998 r. o utworze-
niu powiatów9.
8 Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Dz.U. nr 91, poz. 578, z późn.zm.
9 Rozporządzenie Rady Ministrów z 07 sierpnia 1998 r. o utworzeniu powiatów. Dz.U. nr 103,
poz. 652.
Powiat wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną od-
powiedzialność, które to są określone ustawowo. Szczegółowy wykaz wyko-
nywanych przez powiat zadań zawiera załącznik 2. W celu poprawnego wy-
konania zadań, powiat tworzy samorządowe jednostki organizacyjne oraz może
zawierać umowy z innymi podmiotami, lub jednostkami samorządowymi lub
gminami. Powiat wykonuje zadania własne jak i zadania zlecone z zakresu ad-
ministracji rządowej. Samorząd województwa nie może zlecić przymusowego
wykonania zadań powiatowi. Jedyną drogą jest zawarcie porozumienia między
województwem samorządowym a powiatem. W celu umożliwienia właściwej
realizacji zadań powiaty zostały wyposażone w mienie.
Mieszkańcy powiatu mogą podejmować decyzje w drodze głosowania po-
wszechnego, referendum powiatowego oraz za pośrednictwem organów powia-
tu10. Organami powiatu są rada powiatu oraz zarząd powiatu. Organem stano-
wiącym i kontrolnym jest rada powiatu. W związku z tym posiada prawo do
stanowienia uchwał wiążących adresatów, do których są one kierowane. Ka-
dencja rady trwa 4 lata od dnia jej wyboru. Radę powiatu tworzą radni, wyła-
niani w niezawisłych wyborach. Liczba radnych jest uzależniona od liczby miesz-
kańców danego powiatu. Mandatu radnego powiatu nie można łączyć z man-
datem radnego gminy lub radnego województwa.
Rada powiatu wyłania ze swojego grona przewodniczącego i wiceprzewod-
niczących bezwzględną większością głosów. Zadaniem przewodniczącego jest
organizowanie pracy rady powiatu oraz prowadzenie obrad. Zakres i tryb czyn-
ności podejmowanych przez przewodniczącego jest określony w statucie po-
wiatu i regulaminie rady powiatu.
Rada powiatu pracuje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego.
Sesje nie mogą odbywać się rzadziej niż raz na trzy miesiące, czyli co kwar-
tał. Dopuszcza się częstsze zwoływanie sesji rady powiatu w zależności od po-
trzeb.
Art. 8 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Dz.U. nr 91, poz. 578 z późn. zm.
Rada powiatu rozpatruje na sesjach wszystkie sprawy będące w jej kom-
petencji, należące do właściwości powiatu. Jednakże w drodze referendum, roz-
patrywane są sprawy z zakresu właściwości powiatu. Ustawa o samorządzie
powiatowym nie wprowadza uregulowania dotyczącego decydującego rozstrzy-
gnięcia w przypadku równej ilości głosów za i przeciwko wnioskowi, podczas
głosowania. W tym przypadku należy głosowanie powtórzyć. Przebieg każdej
sesji rady powiatu jest protokołowany. Do właściwości rady powiatu należy sta-
nowienie aktów prawa miejscowego, wybór i odwołanie zarządu powiatu, skarb-
nika i sekretarza, stanowienie o kierunkach działania zarządu, uchwalanie bu-
dżetu powiatu, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu, podejmowanie
uchwały o udzieleniu lub też nieudzielaniu absolutorium zarządowi, podejmo-
wanie uchwal w sprawach majątkowych powiatu oraz zobowiązań w zakresie
inwestycji i remontów, określenie sumy do której zarząd może zaciągać zobo-
wiązania11.
Radni powiatu wyłaniają spośród swojego grona stałe i doraźne komisje12.
Są one powołane do wykonywania określonych zadań. Nie są one organami
powiatu, ale spełniają funkcje pomocnicze. Zadania, organizacja, liczba, tryb
pracy komisji są określone w statucie powiatu. Rola komisji sprowadza się przede
wszystkim do czynności kontrolnych, opiniodawczych, doradczych oraz ukie-
runkowujących dalsze działania.
Tak jak w przypadku sejmiku województwa, rada powiatu wyłania komi-
sję rewizyjną której zadania pokrywają się z zadaniami komisji rewizyjnej sej-
miku wojewódzkiego. Podstawowym zadaniem tej komisji jest opiniowanie wy-
konania budżetu powiatu i występowanie z wnioskiem do rady powiatu w sprawie
udzielenia lub nieudzielania absolutorium zarządowi. Wniosek w sprawie ab-
solutorium musi zostać zaopiniowany przez regionalną izbę obrachunkową.
Komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone w zakresie kontroli przez
radę powiatu.
Organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu. Zarząd powiatu składa
się ze starosty, wicestarosty i członków zarządu. Rada powiatu wybiera staro-
stę oraz na jego wniosek pozostałych członków zarządu w liczbie 3 do 5 osób,
w głosowaniu tajnym, bezwzględną większością głosów. Zarząd wykonuje za-
dania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego, kierowników powiatowych
służb, inspekcji, straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu, które współ-
tworzą powiatową administracje zespoloną13. W pracach zarządu uczestniczy
z głosem doradczym skarbnik powiatu oraz sekretarz powiatu. Ustawodawca
wprowadził ograniczenia dotyczące członkostwa w zarządzie powiatu. Doty-
czą one zakazu łączenia funkcji członkostwa w zarządzie powiatu z członko-
stwem w organach gminy, sejmiku województwa, ponadto sprawowaniem funkcji
przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady powiatu, z mandatem po-
sła lub senatora a także z zatrudnieniem w administracji rządowej. Radny poza
powyższymi ograniczeniami może pełnić funkcje w zarządzie powiatu.
11 Ibidem, art. 12.
12 Ibidem, art. 17.
13 Ibidem, art. 33.
Zarząd powiatu jest ustawowo zobligowany do wykonywania uchwał pod-
jętych przez radę powiatu oraz zadań własnych i zleconych. Wszystkie spra-
wy leżące w gestii zarządu są rozstrzygane, opiniowane w formie uchwał. Sta-
nowisko zarządu jest również wyrażane w formie uchwały. Pracę zarządu oraz
starostwa powiatowego organizuje starosta, który również reprezentuje powiat
na zewnątrz. Organizację i funkcjonowanie starostwa powiatowego reguluje
regulamin organizacyjny powiatu uchwalony przez radę powiatu.
Sekretarz w imieniu starosty, sprawuje nadzór nad wykonywaniem bieżących
zadań przez komórki organizacyjne starostwa, zapewnia obsługę posiedzeń or-
ganów kolegialnych starostwa, oraz wykonuje inne zadania w ramach uzyska-
nych upoważnień od starosty, a w sytuacji jego nieobecności od pozostałych
członków zarządu.
Skarbnik w urzędzie pełni rolę głównego księgowego powiatu. Skarbni-
kowi powiatu powierzono rolę sprawowania pieczy nad gospodarką finanso-
wą i prawidłowym wykonaniem budżetu powiatu. Skarbnik zobowiązany jest
do kontrasygnowania dokumentów rodzących zobowiązania majątkowe, poprzez
złożenia podpisu na dokumentach. Czynność ta jest niezbędna do osiągnięcia
skuteczności prawnej umów, oświadczeń woli rodzących zobowiązania mająt-
kowe. Przysługuje mu również prawo odmowy kontrasygnaty wymaganej do
skuteczności czynności prawnej. Nie może jej odmówić, gdy otrzyma takie po-
lecenia na piśmie od starosty. O tym fakcie powinien powiadomić regionalną
izbę obrachunkową i radę powiatu. Czynność ta powinna mieć formę pisem-
ną, w innym przypadku nie jest zwolniony od odpowiedzialności za czynność
i jej skutki prawne.
Powiaty prowadzą samodzielnie gospodarkę finansową w oparciu o bu-
dżet, który jest rocznym planem finansowym ujmującym dochody i wydatki
powiatu14. U podstaw ich samodzielności finałowej leżą dochody, które zostały
określone w kilku aktach prawnych oraz mienie. Do podstawowych tytułów
dochodowych traktowanych jako dochody własne - zgodnie z ustawą o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego - wskazany został następujący rejestr do-
chodów powiatów15:
u Ibidem, art. 51.
15 Ustawa z 28 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999—
2000. Dz.U. nr 150, poz. 983 z późn. zm.
udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych za-
mieszkałych na terenie powiatu, w wysokości 1% wpływów ogółem;dochody z majątku (z wyłączeniem wpływów z prywatyzacji majątku,
zgodnie z art. 3 ust. 14 lit. B ustawy o finansach publicznych);dochody uzyskiwane przez jednostki budżetowe powiatu oraz wpłaty od
zakładów budżetowych powiatu i gospodarstw pomocniczych jednostek
budżetowych powiatu (z wyłączeniem wpływów z działalności usługowej,
o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt. 3 ustawy o finansach publicznych);
odsetki od środków finansowych powiatu gromadzonych na rachunkach
bankowych oraz odsetki od pożyczek udzielanych przez powiat;odsetki i dywidendy od wniesionego kapitału;
spadki, zapisy i darowizny;
odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących do-
chody powiatu;dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych odrębnymi przepisami;
inne dochody należne powiatowi na podstawie odrębnych przepisów.
Należy podkreślić, iż w związku z powyższym, samodzielność finansowa
powiatów jest bardzo ograniczona. Dyspozycja środkami pieniężnymi powia-
tu jest oddzielona od jej kasowego wykonania. Cała gospodarka finansowa po-
wiatu jest jawna poprzez jawność debaty budżetowej. Publikowanie uchwał,
prezentowanie pełnego wykazu kwot dotacji celowych, ujawnienie sprawozdaw-
czości zarządu - to cechy prawidłowo prowadzonej gospodarki finansowej przez
powiat.
Nadzór nad działalnością powiatu pełni prezes Rady Ministrów, właści-
wy wojewoda oraz regionalna izba obrachunkowa - w zakresie spraw finan-
sowych.
Samorząd gminy
16 Ustawa z 8 marca 1990 o samorządzie gminnym. Dz.U. z 1996 r., nr 13, poz. 74.
17 Rozporządzenie Rady Ministrów z 07 sierpnia 1998 r. o utworzeniu powiatów. Dz.U. nr 103,
poz. 652.
18 Art. 6 ustawy z 8 marca 1990 o samorządzie gminnym. Dz.U. z 1996 r., nr 13, poz. 74.
Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową dzia-
łającą na odpowiednim terytorium. Zasady funkcjonowania samorządu gmin-
nego reguluje ustawa z 8 marca 1990 o samorządzie gminnym16, którą dosto-
sowano do zmian w podziale administracyjnym kraju. Przynależność gminy do
odpowiedniego powiatu jest uregulowana w Rozporządzeniu Rady Ministrów
z 7 sierpnia 1998 r, w sprawie utworzenia powiatów17. Gmina powołana jest
do realizacji zadań w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W związku
z tym posiada osobowość prawną, a jej samodzielność podlega ochronie sądo-
wej. Przyznanie samodzielności gminie jest związane z posiadaniem samodziel-
ności finansowej, która to wyraża się w postaci niezależnej gospodarki finan-
sowej prowadzonej w oparciu o budżet oraz posiadanie majątku. Podstawowym
zadaniem postawionym przed samorządem gminy jest zaspokajanie zbiorowych
potrzeb wspólnoty zamieszkującej określone terytorium stanowiące z mocy prawa
gminę18. Szczegółowy wykaz zadań i kompetencji zawiera załącznik 2. W przy-
padku jeżeli nie ma unormowań prawnych powierzających wykonanie określo-
nego zadania innym jednostkom administracji samorządowej lub państwowej,
zadania te należą do samorządu gminy. Jest to zasada podwójnego domniema-
nia.
Działalność gminy prowadzona jest w oparciu o statut, który jest uchwa-
lany przez radę gminy.
Gmina posiada prawo do tworzenia na swoim terenie jednostek pomoc-
niczych takich jak sołectwa, dzielnice, osiedla. Do wykonania swych zadań gmina
może tworzyć jednostki organizacyjne. Ponadto gminie przysługuje prawo two-
rzenia związków międzygminnych. Celowość tychże związków może być po-
dyktowania względami finansowymi lub też względami lepszego wykonania
postawionych przed nią zadań.
Mieszkańcy podejmują rozstrzygnięcia w drodze głosowania powszech-
nego (wybory lub referendum) lub za pośrednictwem organów gminy19. Orga-
nami gminy są rada gminy i zarząd gminy. Rada gminy jest organem stanowiącym
i kontrolnym gminy. Wyłaniana sieją w drodze powszechnych wyborów, a jej
kadencja trwa cztery lata. Liczba radnych jest uzależniona od liczby mieszkańców
zamieszkujących terytorium gminy. Rada gminy wybiera ze swojego grona prze-
wodniczącego i od jednego do trzech wiceprzewodniczących, bezwzględną więk-
szością głosów w obecności co najmniej połowy składu ustawowego rady. Prze-
wodniczący rady organizuje jej pracę i prowadzi obrady. Przewodniczący i wi-
ceprzewodniczący nie posiada prawa do reprezentowania gminy na zewnętrz.
Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie
działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W szczególności do wła-
ściwości rady gminy należy uchwalanie statutu gminy, wybór i odwołanie za-
rządu, skarbnika i sekretarza gminy, uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywa-
nie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w spra-
wie udzielenia lub nieudzielanie absolutorium zarządowi gminy, uchwalanie
miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ustalanie zakresu dzia-
łania jednostek pomocniczych gminy, podejmowanie uchwał w sprawach po-
datków i opłat lokalnych leżących w gestii rady gminy, podejmowanie uchwal
w sprawach majątkowych gminy, określenie wysokości sumy, do której zarząd
może zaciągać zobowiązania, podejmowanie uchwał w zakresie przejęcia za-
dań z zakresu administracji rządowej i współdziałania z innymi gminami20.
Ibidem, art. 11.
Ibidem, art. 18.
Tak jak w przypadku samorządu powiatu, gmina może tworzyć komisje
oraz komisję rewizyjną. Podobny jest tryb zwoływania sesji rady. Tak jak w po-
wyższych jednostkach samorządowych nie można łączyć funkcji członkostwa
w zarządzie gminy z członkostwem w organach powiatu, sejmiku wojewódz-
twa, ponadto sprawowaniem funkcji przewodniczącego lub wiceprzewodniczą-
cego rady gminy, z mandatem posła lub senatora a także z zatrudnieniem w ad-
ministracji rządowej. Radny poza powyższymi ograniczeniami może pełnić funk-
cje w zarządzie gminy.
Zarząd gminy wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone
ustawowo. Zarząd wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy. Do
podstawowych zadań zarządu należy przygotowywanie projektów uchwał i okre-
ślanie sposobu ich wykonania, gospodarowanie mieniem komunalnym, wyko-
nanie budżetu, zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek or-
ganizacyjnych.
Wszystkie sprawy leżące w gestii zarządu są rozstrzygane bądź opinio-
wane w formie uchwał. Stanowisko zarządu jest również wyrażane w formie
uchwały. Pracę zarządu oraz urzędu gminy organizuje wójt lub burmistrz, któ-
ry reprezentuje gminę na zewnątrz oraz kieruje bieżącymi sprawami gminy.
Organizację i funkcjonowanie urzędu gminy reguluje regulamin organizacyj-
ny uchwalony przez radę gminy.
Sekretarz w imieniu burmistrza lub wójta, sprawuje nadzór nad wykony-
waniem bieżących zadań przez komórki organizacyjne gminy, zapewnia obsługę
posiedzeń organów kolegialnych gminy. Organizację i zakres działania jednostki
pomocniczej rada gminy określa statutem. Organem uchwałodawczym w so-
łectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym sołtys. Działalność sołtysa wspiera
rada sołecka. Organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada osie-
dla, a wykonawczym zarząd dzielnicy, na którego czele stoi przewodniczący21.
Jak już podkreślano, gmina prowadzi samodzielną gospodarkę komunal-
ną na podstawie budżetu, który jest uchwalany na jeden rok. Gospodarka fi-
nansowa gminy jest jawna.
U podstaw samodzielności finansowej leżą dochody, które zostały okre-
ślone w kilku aktach prawnych. Najważniejszymi tytułami osiąganych docho-
dów przez gminy są22:
Ibidem, art. 35-37.
Ibidem, art. 54.
podatki i opłaty lokalne,
dochody z majątku,
subwencje,
dotacje,
wpływy z samoopodatkowania mieszkańców,
spadki, zapisy i darowizny.
Organem uprawnionym do kontroli gospodarki finansowej gmin jest re-
gionalna izba obrachunkowa. Nadzór nad działalnością gminy sprawuje Pre-
zes Rady Ministrów i wojewoda.
3.3. Formy organizacyjne jednostek sektora publicznego
Ustawa z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych zastąpiła dotych-
czas obowiązującą ustawę z 1991 r. Prawo budżetowe23. Nowa ustawa o finansach
publicznych zawiera znacznie szerszy przedmiot regulacji, który odnosi się za-
równo do budżetu państwa jak i do budżetów jednostek samorządu terytorial-
nego. W rozdziale trzecim działu pierwszego, w artykule 17. określono formy
organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych. Wśród nich
wyodrębniono:
jednostki budżetowe,
zakłady budżetowe,
gospodarstwa pomocnicze,
środki specjalne24,
fundusze celowe.
W nowych regulacjach proponuje się pozostawienie klasycznego podzia-
łu form organizacyjno-prawnych działalności jednostek samorządu terytorial-
nego. Będą miały one zastosowanie do wszystkich jego szczebli. Nadal pod-
stawowymi formami będą jednostki budżetowe, zakłady budżetowe oraz fun-
dusze celowe. Natomiast w ramach jednostek budżetowych będą funkcjonowały
jak dotychczas, gospodarstwa pomocnicze i środki specjalne.
23 Ustawa z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Dz.U. nr 155, poz. 1014.
24 Ibidem, art. 21. Scedowano prawo do tworzenia większości rodzajów środków specjalnych na
organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.
Jednostka budżetowa jest podstawową formą działalności budżetowej
jednostek samorządu terytorialnego. Prowadzi ona gospodarkę finansową we-
dług zasad określonych w ustawie o finansach publicznych. Jednostka budże-
towa nie posiada osobowości prawnej. Tworzenie, łączenie i likwidacja samo-
rządowych jednostek budżetowych należy do organów stanowiących samorzą-
du terytorialnego czyli rad gmin, powiatów, czy sejmików województw. Organ
stanowiący tworząc jednostkę budżetową nadaje jej status określający w szcze-
gólności nazwę jednostki, jej siedzibę, zakres działania oraz przekazywane jed-
jednostek budżetowych, tworzenie zakładów należy do organów stanowiących
jednostek samorządu terytorialnego, które nadają zakładowi status, wyposaża-
ją go w odpowiednie mienie, będące materialną podstawą prowadzenia dzia-
łalności. W statucie zakładu podane mają być informacje dotyczące jego na-
zwy, siedziby, przedmiotu działalności, źródeł przychodów, przeznaczenia wy-
datków stanu wyposażenia w środki obrotowe oraz mienia oddanego zakłado-
wi w użytkowanie. Jeżeli zakład budżetowy nie jest w stanie sfinansować swojej
działalności z dochodów własnych, to organ stanowiący może podjąć decyzję
0 jego likwidacji lub przekształceniu w jednostkę budżetową. Możliwe jest rów-
nież uzupełnienie niezbędnych środków finansowych w drodze dotacji, co jest
często jedynym sposobem na dłuższe prowadzenie w formie zakładu budżeto-
wego takiej działalności jak np. komunikacja miejska. Zakłady budżetowe są
podatnikami podatku dochodowego od osób prawnych.
Mankament związany z zasadą budżetowania brutto w jednostkach budże-
towych jest jednak złagodzony przez możliwość prowadzenia części działal-
ności podstawowej lub działalności ubocznej jednostki budżetowej w formie
gospodarstwa pomocniczego.
Gospodarstwo pomocnicze jest strukturą organizacyjnie i finansowo od-
rębną od jednostki budżetowej, przy której zostało utworzone. Ma swojego kie-
rownika, który podlega kierownikowi macierzystej jednostki budżetowej.
Podstawą gospodarki finansowej gospodarstwa jest niezależny od planu
finansowego jednostki budżetowej roczny plan finansowy obejmujący przychody
1 rozchody gospodarstwa pomocniczego, stan środków obrotowych i rozlicze-
nia z budżetem. W planie tym wyodrębnia się ponadto w szczególności przy-
chody własne, dotacje z budżetu, a także wydatki na wynagrodzenia i składki
naliczane od wynagrodzeń. Poza tym pieniądze, które zarabia gospodarstwo,
są gromadzone na rachunku bankowym odrębnym od rachunku jednostki bu-
dżetowej. Rozlicza się ono z macierzystym budżetem (jednostki budżetowej,
przy której zostało utworzone) według nieco zmodyfikowanej zasady netto,
wpłacając do budżetu połowę osiągniętego zysku. Gospodarstwa pomocnicze
są podatnikami podatku dochodowego od osób prawnych, lecz istnieje wiele
przypadków, w których tym jednostkom przysługuje zwolnienie z podatku. Do-
tyczy to tych gospodarstw pomocniczych, które są tworzone przy szkołach, ze-
społach ekonomiczno-administracyjnych szkół, ochotniczych hufcach pracy,
jednostkach: wojskowych, więziennictwa, Policji, Urzędu Ochrony Państwa,
Straży granicznej i Państwowej Straży pożarnej, zakładach dla nieletnich, in-
ternatach, zakładach opiekuńczo-wychowawczych, zakładach opieki zdrowot-
nej, zakładach pomocy społecznej i parkach narodowych. Warunkiem skorzy-
stania z tego zwolnienia jest przekazanie uzyskanych dzięki niemu dodatko-
wych środków finansowych na: dochody tych ośrodków specjalnych, funkcjo-
nujących przy macierzystych jednostkach budżetowych, których celem działal-
ności jest finansowanie poprawy warunków lub wyżywienia w jednostkach
budżetowych, zwiększanie środków obrotowych gospodarstw pomocniczych,
rachunek finansowania inwestycji z przeznaczeniem na inwestycje gospodar-
stwa pomocniczego.
Tworzenie, łączenie i likwidacja gospodarstw pomocniczych należy do
kierowników jednostek budżetowych, którzy jednakże są zobowiązani do uprzed-
niego uzyskania zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego na podję-
cie powyższych działań. Tworząc gospodarstwo pomocnicze kierownik jednostki
budżetowej określa nazwę i siedzibę gospodarstwa, nazwę i siedzibę jednost-
ki budżetowej, przedmiot działalności wyodrębnionej z zakresu działalności
jednostki budżetowej i wykonywanej w ramach gospodarstwa pomocniczego
oraz składniki majątkowe przydzielone gospodarstwu przez jednostkę budże-
tową. Pozostałe po likwidacji gospodarstwa pomocniczego składniki majątko-
we, należności i zobowiązania przejmuje jednostka, przy której gospodarstwo
funkcjonowało.
Ostatnią formą organizacyjno-prawną sektora finansów publicznych jest
fundusz celowy. W ustawie o finansach publicznych pod tą nazwą rozumie się
ustawowo powołany przed wejściem w życie tej ustawy fundusz, którego przy-
chody pochodzą z dochodów publicznych, a rozchody są przeznaczane na re-
alizację wyodrębnionych zadań. Stosując kryterium formy funduszu, można
wyróżnić ich dwa rodzaje. Pierwszy rodzaj to fundusze mające określoną strukturę
organizacyjną i posiadające osobowość prawną. Dysponowanie środkami gro-
madzonymi na rachunku bankowym funduszu należy do kierownictwa fundu-
szu. Drugi rodzaj funduszy celowych jest wyodrębniony jedynie finansowo, tzn.
jest jedynie odrębnym rachunkiem bankowym, którym dysponuje organ wska-
zany w ustawie ustanawiającej fundusz. Biorąc pod uwagę rodzaj budżetu, z które-
go wydzielono zadania finansowane przez fundusz, można wyróżnić fundusze
państwowe i samorządowe (gminne, powiatowe i wojewódzkie). Należy jed-
nak pamiętać, że niezależnie od rodzaju funduszu, podstawą powołania go do
życia jest zawsze ustawa.
Podstawą gospodarki finansowej funduszu celowego jest roczny plan przy-
chodów i rozchodów. Rozchody funduszu celowego mogą być dokonywane je-
dynie w granicach posiadanych środków finansowych. Mogą one m.in. pochodzić
z dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli ustawa
tworząca fundusz na to pozwala, może on również zaciągać kredyty i pożycz-
ki. Funduszom celowym funkcjonującym na dotychczas obowiązujących zasadach
zarzuca się przede wszystkim brak możliwości kontroli parlamentu nad pro-
wadzoną w tych funduszach gospodarką finansową, która nie zawsze była pro-
wadzona w sposób właściwy25. Pomimo takich opinii, w nowych regulacjach
ustawodawca nie tylko nie rezygnuje z tej formy finansowania zadań publicz-
nych, ale zwiększa jej znaczenie, tworząc nową kategorię wojewódzkich fun-
duszy celowych.
W celu lepszego wykorzystania środków publicznych do popierania roz-
woju i wzrostu gospodarczego w systemie instytucji publicznych wykształciły
się agencje władz publicznych. Ich ideą jest wspomaganie finansowe dzie-
dzin gospodarczych preferowanych przez państwo. Źródłem funduszy, który-
mi dysponują agencje, mogą być dotacje budżetowe, oddane do dyspozycji agencji
dochody publiczne, zaciągane kredyty, dotacje międzynarodowych instytucji
finansowych i gospodarczych, darowizny rządów zagranicznych itd. Wynika stąd,
że zaletą agencji jest możliwość pozyskiwania środków finansowych z różnych
(także niepublicznych źródeł). Z kolei środki publiczne, w które są wyposażo-
ne agencje, mogą być wykorzystywane w warunkach quasi-rynkowych, co ozna-
cza, że agencje mogą w ograniczonym zakresie prowadzić działalność gospo-
darczą a w szczególności udzielać zwrotnych pożyczek na preferencyjnych
warunkach. Publiczny charakter działalności agencji rządowych i samorządo-
wych polega na tym, że głównym ich motywem nie jest zysk, chociaż nie mają
one także charakteru charytatywnego. Ich celem jest promowanie działalności
gospodarczej ważnej dla społeczeństwa. Promocja ta odbywa się np. poprzez
udzielenie pożyczek na preferencyjnych warunkach (niższe oprocentowanie niz.
oprocentowanie oferowane przez banki komercyjne), dłuższy okres karencji spłaty
rat kapitałowych i odsetek, możliwość umorzenia części lub nawet całości po-
życzki w przypadku bardzo efektywnego wykorzystania środków przy realiza-
cji celu, na który pożyczka została zaciągnięta.
Agencje publiczne mające osobowość prawną mogą znacznie sprawniej
realizować gospodarcze cele państwa i władz samorządowych, takie jak:
25 M. Masny: Fundusze celowe. Szybko uzdrowić albo zlikwidować. Gazeta Bankowa 1998, nr 14.
W: Z. Ofiarski, M. Mokrzyc i B. Rutkowski: Reforma Samorządu Terytorialnego. Tom II- Zagad-
nienia finansowo-prawne. Zachodniopomorskie Centrum Organizacji Sp. z o.o., Zielona Góra 1999.
popieranie rozwoju małej przedsiębiorczości,
wspomaganie restrukturyzacji przemysłu,
wspomaganie zmian strukturalnych w rolnictwie,
przyspieszanie przekształceń własnościowych w gospodarce,
promowanie rozwoju regionalnego,
wspomaganie inwestycji z zakresu ochrony środowiska naturalnego,
popieranie rozwoju infrastruktury mieszkaniowej.
Wyraża się to w bardziej efektywnym wykorzystywaniu zasobów, gdyż część
wydatkowanych środków powraca do agencji, a te, które wydatkowane są de-
finitywnie, sana ogół związane z realizowaniem statutowych celów agencji26.
3.4. Instytucja zamówień publicznych
Działanie samorządu terytorialnego w warunkach gospodarki rynkowej
wymaga nowego sposobu podejścia, polegającego na stosowaniu rynkowych
zasad organizowania działalności. Celem rynkowego sposobu podejścia jest nie
tylko racjonalizowanie decyzji w obszarze świadczenia usług, lecz również
pobudzanie warunków rynkowych dla różnych podmiotów gospodarczych.
Wyrazem rynkowego podejścia jest instytucja przetargu, która stanowi typo-
wy element gospodarki rynkowej. Przetarg zdobywa w świecie coraz większe
uznanie i jest stosowany w różnych formach
Istotą przetargu jest możliwość wyboru najbardziej korzystnego wy-
konawcy na zasadzie konkurencji realizowanej na podstawie reguł i mecha-
nizmów określonych przez zleceniodawcę (np. gminę). Z natury przetarg po-
winien wymuszać wzrost efektywności ponieważ jest to względnie obiektywna
forma zlecania zadań. Wolny dostęp do przetargu i jego jawny charakter powi-
nien gwarantować przyznanie prawa wykonania usług firmie, która zaoferuje dla
zleceniodawcy najkorzystniejsze warunki (cena, standard obsługi, niezawodność).
Mimo stosowania różnych technik, za najlepszą, z punktu widzenia konkuren-
cji, formę przetargu uważany jest przetarg publiczny (nieograniczony) w posta-
ci pisemnej lub ustnej. W niektórych przypadkach wykorzystuje się przetarg ogra-
niczony, zawężony do określonego typu potencjalnych wykonawców.
Z przetargiem łączy się ściśle instytucja zamówień publicznych. W krajach
zachodnich działa system zakupów publicznych, który jest niemal w powszechnym
stosowaniu. W Polsce ta forma zleceń publicznych była wykorzystywana już w prak-
tyce w latach trzydziestych. Zamówienie publiczne oznacza umowę na do-
stawę towarów i usług, w której stroną zlecającą i finansującą są szeroko
rozumiane instytucje państwa. Znaczenie zamówień publicznych wynika z roli
państwa w gospodarce, które jest głównym inwestorem dysponuje pokaźnymi
środkami finansowymi przeznaczonymi na zakup robót, towarów i usług.
26 S. Owsiak: Finanse publiczne. Teoria i praktyka. PWN, Warszawa 1997, s. 148.
27 Ustawa z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych. Dz.U. 1994, nr 76 z późn. zm. Zmia-
ny wynikające z ustw nowelizacyjnych dotyczą różnych aspektów. Poszerzono krąg podmiotów zo-
Podstawą prawną systemu zamówień publicznych w Polsce jest ustawa
o zamówieniach publicznych z 1994 r.27, która została oparta na Wzorze Ko-
deksu Zamówień Publicznych opracowanych przez komisję Prawniczą ONZ.
Regulacja ta stwarza podstawy racjonalizacji wydatków publicznych. W rozu-
mieniu ustawy zamówieniami publicznymi są wszelkie zamówienia na dosta-
wy, wykonywanie usług oraz roboty budowlane, opłacane w całości lub czę-
ści ze środków publicznych. Chodzi tutaj o środki z budżetu państwa lub bu-
dżetów jednostek samorządu terytorialnego, przeznaczone na działalność bie-
żącą i inwestycyjną oraz środki kredytowe, na które Skarb Państwa, gmina lub
związek komunalny udzieliły poręczeń, gwarancji albo dofinansowały koszty
obsługi kredytu oraz środki pomocy zagranicznej, przeznaczone na podstawie
umów międzynarodowych.
Z zamówieniem publicznym mamy do czynienia, gdy zostaną spełnione
równocześnie trzy przesłanki:
zamówienie dotyczy dostawy, wykonania usług lub robót budowlanych;
zamówienie opłacane będzie ze środków publicznych w całości bądź
w części;zamawiającym jest podmiot wymieniony w art. 4, ust. 1 ustawy o po-
mocy zagranicznej.
Aby finansowanie dostaw czy usług miało związek z ustawą musi, co już
wcześniej zostało wspomniane, odbywać się ze środków publicznych, do któ-
rych zalicza się:
bowiązanych do stosowania ustawy, podjęto próbę ujednolicenia definicji pojęć użytych w ustawie
z definicjami zawartymi w innych ustawach. Dokonano również zmian w trybach postępowania.
środki budżetowe pochodzące z budżetu państwa lub budżetów jedno-
stek samorządu terytorialnego przeznaczone na działalność bieżącą i in-
westycyjną;środki własne jednostek samorządu terytorialnego;
środki kredytowe, na które Skarb Państwa, gmina lub związek komu-
nalny udzieliły poręczenia, gwarancji, albo dofinansowały koszty ob-
sługi kredytu;środki pochodzące z pomocy zagranicznej przyznane na podstawie umów
międzynarodowych, które nie przewidują odmiennych procedur wyko-
rzystywania tych środków;środki gminnych funduszy celowych;
środki pochodzące z opłat abonamentowych i opłat za używanie zare-
jestrowanych odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych.
nia oferenta-wykonawcy. Zamówienia publiczne są systemem, który ma zreali-
zować następujące cele:
racjonalizacja wydatków publicznych (wymuszenie efektywności poprzez
oszczędne wydawanie pieniędzy publicznych);wspieranie uczciwej konkurencji (współzawodnictwo między oferentami),
które dla zamawiającego skutkuje lepszą jakością i niższą ceną zreali-
zowanego zamówienia;zapobieganie korupcji administracji publicznej;
zdobywanie zaufania obywateli dla szeroko rozumianej administracji;
poprawę jakości i konkurencyjności polskich firm.
Podstawową przesłanką funkcjonowania systemu o zamówieniach publicz-
nych jest racjonalizacja wydatkowania środków publicznych, która polega na
osiąganiu pożądanych efektów tak ekonomicznych, jak i społecznych przez za-
angażowanie możliwie najmniejszych nakładów w sposób nie budzący wątpli-
wości co do sposobu ich rozdysponowywania. Służy temu przestrzeganie ustaleń
ustawy, np.: wykluczanie oferentów, którzy nie dają rękojmi właściwego wy-
konania zamówienia jak i wybór oraz przestrzeganie poszczególnych procedur.
Racjonalny wydatek to sfinansowanie oferty, której przedmiotem jest to, co
zamawiamy, o odpowiedniej jakości, z gwarancją i właściwym serwisem, re-
alizowane w pożądanym terminie przez wiarygodnego oferenta oraz za możli-
wie najniższą cenę.
Co do zasady - zamówień publicznych udziela się w drodze przetargu nie-
ograniczonego, do którego przystąpienia mają możliwość wszyscy chętni. Po-
zostałe tryby mają charakter wyjątkowy i mogą zostać wykorzystane wyłącznie
w okolicznościach przewidzianych w ustawie. Należą do nich: przetarg ogra-
niczony, przetarg dwustopniowy, negocjacje z zachowaniem konkurencji, za-
pytanie o cenę oraz zamówienia z wolnej ręki.
Przetarg nieograniczony jest organizowany w celu wybrania najkorzyst-
niej szeJ^łS^Tia~wy^nanie"zamówienia publicznego. Mogą w nim wziąć udział
wszystkie podmioty, które chcą otrzymać zamówienie, z wyjątkiem podmiotów
wykluczonych z mocy ustawy. Zaproszenie do udziału w przetargu zamawia-
jący umieszcza w Biuletynie Zamówień Publicznych.
W przetargu ograniczonym mogą wziąć udział wyłącznie podmioty za-
proszone przez zamawiającego. Ograniczenie ilości podmiotów składających
oferty jest możliwe jedynie wtedy, gdy koszty zorganizowania przetargu nie-
ograniczonego byłyby niewspółmiernie wysokie w stosunku do wartości zamó-
wienia, a także wtedy, gdy wykonać dane zamówienie będzie w stanie ograni-
czona ilość podmiotów ze względu na specjalistyczny charakter zamówienia.
s- Przetarg dwustopniowy, który jest podzielony na dwa etapy, jest inną
odmianą przetargu. W pierwszym etapie dostawcy i wykonawcy składają oferty
bez podawania ceny z możliwością zażądania od nich przez zamawiającego
określonych parametrów przedmiotu zamówienia. W drugim etapie, będącym
już właściwym przetargiem uczestniczą wybrani przez zamawiającego oferen-
ci. Tryb ten można stosować jedynie wtedy, gdy: nie można z góry ocenić szcze-
gółowych cech zamówienia, z powodu specjalistycznego charakteru zamówie-
nia konieczne są negocjacje z podmiotami starającymi się o zamówienie, przed-
miotem zamówienia są roboty budowlane.
Negocjacje z zachowaniem konkurencji polegają na negocjowaniu wa-
runków umowy w sprawie zamówienia z zapewniającą konkurencję liczbą do-
stawców lub wykonawców. Nie może być ich jednak mniej niż dwóch. Taki
tryb można wykorzystać, jeżeli postępowaniem przetargowym zainteresowała
się znacznie mniejsza liczba podmiotów, niż jest to konieczne lub wtedy, gdy
wszystkie oferty odrzucono. Negocjacje z zachowaniem konkurencji mogą być
przeprowadzone także w wypadku wystąpienia bez winy zamawiającego pil-
nej potrzeby udzielenia zamówienia w sytuacji, której wcześniej nie można było
przewidzieć.
. Tryh zapytania o cenę polega na kierowaniu pytania o cenę rzeczy lub
usług do takiej liczby podmiotów, która pozwoli na spełnienie trzech warun-
ków: wybór najkorzystniejszej oferty, konkurencję i sprawny przebieg postę-
powania. Wymagane jest jednak, aby adresatów pytania było nie mniej niż czte-
rech. Tryb ten jest dopuszczalny, jeżeli przedmiotem zamówienia są dostawy
rzeczy lub usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych.
Każdy z wykonawców może zaproponować tylko jedną cenę, której już nie może
zmienić. Zamawiający zawiera umowę z tym podmiotem, który zaoferował naj-
niższą cenę.
Najprostszy tryb udzielania zamówienia publicznego to zamówienie z wol-
nej ręki. Zamówienie jest w tym przypadku udzielane po rokowaniach tylko
z jednym dostawcą lub zamawiającym. Jest on dopuszczalny m.in. gdy ze względu
na szczególny rodzaj podmiotu zamówienia można go uzyskać tylko od jed-
nego podmiotu.
Stosowane rozwiązania są zróżnicowane względem trybu postępowania.
W przypadkach zamówień o wartości do 30 tys. EUR stosowane są uproszczone
procedury zamówienia, a powyżej tej kwoty wymagają one bardziej złożonych
sposobów wyłaniania wykonawców. W postępowaniu o zamówienie publicz-
ne, którego wartość nie przekracza równowartości kwoty 30 000 EUR lub w któ-
rego finansowaniu udział środków publicznych nie przekracza równowartości
tej kwoty, nie jest obowiązkowy tryb przetargu nieograniczonego i nie stosuje
się przepisów ustawy dotyczących publikacji ogłoszeń w_Jii]ileJyjaie-Zamówrerr
Publicznych, pisemności postępowania, protokołu postępowania, specyfikacji
istotnych warunków zamówienia, terminów, wadium, protestów i odwołań. W po-
stępowaniu o zamówienie publiczne, w którego finansowaniu udział środków
publicznych nie przekracza równowartości 3000 EUR, nie stosuje się również
preferencji krajowych.
Dostęp do zamówień publicznych mają firmy polskie i zagraniczne. Z prze-
targu wykluczane są podmioty niewypłacalne lub takie, które zalegają z płat-
nościami podatków lub składek ZUS. Przyjęty jest zakaz zamówienia w firmie,
prowadzonej przez kogoś z rodziny lub, w której wcześniej pracował członek
komisji przetargowej. Preferencje polskich firm przy zakupie niektórych dóbr
i usług nie odpowiadają zasadzie równości traktowania oferentów, lecz jest to
zgodne ze stosowaną praktyką innych krajów. Na przykład Niemcy po zjedno-
czeniu zastosowały próg dla obcych firm, gdyż przyjęto wygranie przetargu
poprzez rodzime firmy nawet wówczas gdy jej oferta była o 20% droższa28.
Postępowanie takie jest podyktowane ochroną własnych, słabych jeszcze przed-
siębiorstw, które powinno zaniknąć w miarę rozwoju rynku. W polskim syste-
mie zamówień publicznych został utrzymany obowiązek stosowania preferen-
cji krajowych. Ten sposób realizacji preferencji krajowych polega na przeli-
czeniu ceny oferty dostawcy lub wykonawcy krajowego dla porównania i oceny
ofert, w taki sposób, że od ceny oferty zagranicznej odejmuje się ustalony roz-
porządzeniem procent, obecnie 20%. Jednakże w pewnych przypadkach (np.
gdy produkty lub surowce potrzebne do wykonania zamówienia nie są wyko-
nywane w Polsce w ilości potrzebnej do realizacji zamówienia, dostawcy, wy-
konawcy krajowi nie gwarantują odpowiedniej jakości, terminów lub innych
ważnych warunków zamówienia lub gdy liczba krajowych podmiotów mogą-
cych wykonać określone specjalistyczne zamówienie nie jest wystarczająca do
zapewnienia konkurencji). Rozporządzenie29 przekazuje prezesowi Urzędu Za-
mówień Publicznych kompetencje do udzielenia zgody na odstąpienie od wy-
mogu preferencji krajowych, zatwierdzenia obniżenia udziału surowców lub
produktów krajowych poniżej 50% lub udzielenia zgody na stosowanie prefe-
rencji krajowych przy zamówieniach na usługi lub roboty budowlane o warto-
ści powyżej 200 000 EUR, a polegającej na wykonaniu całości prac przy udziale
podmiotów i wykorzystaniu surowców krajowych.
28 Zamówienia Publiczne. Rzeczpospolita 1995, nr 2 (rozmowa z J. Żukiem) w: E. Wojciechowski:
Samorząd terytorialny w warunkach gospodarki rynkowej. PWN, Warszawa 1977, s. 126.
29 Rozporządzenie Rady Ministrów z 28 grudnia 1994 r. Dz.U. z 1994, nr 140, poz. 776.
Istotną rolę w procesie zamówień publicznych odgrywa Urząd Zamówień
Publicznych, którego działalność polega na ewidencji zamówień, ogłaszaniu
o przetargach, sprawowaniu ogólnego nadzoru, akcji szkoleniowych i działal-
ności informacyjnej (wydawanie Biuletynu Zamówień Publicznych).
W praktyce przepisy ustawy o zamówieniach publicznych stawiają wysoki
pułap dla wielu oferentów. Zamawiający czyli dysponenci środków publicznych
mają prawo żądać od oferentów wpłaty dużego wadium w wysokości 1-5%
wartości zamówienia. Nadto, przy zamówieniach na roboty budowlane istnie-
je również wymóg zabezpieczenia należytego wykonania umowy (ta forma jest
także możliwa przy dostawie towarów i usług). Sprawia to, że bardzo często
w przetargach przegrywają małe firmy, gdyż mają dużo skromniejsze środki fi-
nansowe. Ustawa w wyraźny sposób preferuje duże i silne ekonomicznie przed-
siębiorstwa, gdyż zamawiający z reguły domagają się gotówki wnoszonej jako
wadium, a potem zabezpieczenia wykonania umowy.
3.5. Regionalne izby obrachunkowe
Regionalne izby obrachunkowe (RIO) powstały na mocy ustawy z 7 paź-
dziernika 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych30 jako organy nad-
zoru i kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, związ-
ków międzygminnych, sejmików samorządowych, jednostek komunalnych nie
posiadających osobowości prawnej, innych komunalnych osób prawnych.
Izby są państwowymi jednostkami budżetowymi. Dopuszcza się jednak,
że działalność informacyjna i szkoleniowa w zakresie objętym nadzorem i kon-
trolą prowadzona przez RIO, może być finansowana ze środków uzyskiwanych
z tej działalności a gromadzonych na odrębnym rachunku bankowym.
Organami izby są: kolegium izby oraz komisja orzekająca w sprawach o na-
ruszenie dyscypliny budżetowej. Kolegium izby składa się z przewodniczące-
go - prezesa izby (powoływanego przez Prezesa Rady Ministrów) oraz człon-
ków powołanych w równych częściach przez Prezesa Rady Ministrów i wła-
ściwe organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego po zaopiniowa-
niu przez kolegium izby.
30 Ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Dz.U. nr 85, poz. 428
z późn. zm.
Do zakresu działania kolegium izby należy: ustalanie budżetów jednostek
samorządu terytorialnego w przypadku ich nieustalenia w terminie ustawowym,
orzekanie o nieważności uchwał, rozpatrywanie odwołań jednostek samorzą-
du terytorialnego, przyjmowanie sprawozdań z działalności kontrolnej i infor-
macyjno-szkoleniowej, uchwalanie wniosków do projektu budżetu izby oraz
ramowego planu pracy, przyjmowanie sprawozdań z wykonania budżetu ora
rocznego ramowego planu pracy, rozpatrywanie zastrzeżeń jednostek samorzą-
dowych w stosunku do wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych.
W izbie działają 3-osobowe składy orzekające, wydające opinie w spra-
wach z zakresu gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego.
W skład komisji orzekającej w sprawie naruszenia dyscypliny budżetowej wcho-
dzą: przewodniczący (zastępca prezesa RIO), jego zastępcy oraz trzech do dzie-
więciu członków. Zastępców i członków komisji powołuje prezes Izby. Kadencja
komisji trwa 4 lata.
Działalność izb w zakresie kontroli jest wykonywana w dwóch zakresach:
zadań własnych i zadań zleconych. Jednostki samorządu terytorialnego, związki
międzygminne, sejmiki samorządowe, jednostki komunalne nie posiadające oso-
bowości prawnej, inne komunalne osoby prawne, w zakresie zadań własnych
kontrolowane są w obszarze gospodarki finansowej, w tym ocenie podlega re-
alizacja zobowiązań podatkowych oraz przebieg procesu przeprowadzania za-
mówień publicznych w oparciu o kryterium zgodności z prawem i kryterium
zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Dokonując kontroli gospodar-
ki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań administracji
rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub zawiera-
nych porozumień, uwzględnia się kryterium celowości, rzetelności i gospodar-
ności. Kontrole kompleksowe są przeprowadzane przez inspektorów RIO co
najmniej jeden raz na cztery lata31. Kontroli Izby podlegają również inne pod-
mioty, jednakże prawo dopuszcza tego rodzaju kontrole tylko w przypadku, gdy
te podmioty były dotowane z budżetu jednostki samorządowej. Tego typu kontrola
dokonywana jest tylko w zakresie wykorzystania dotacji budżetowej.
31 Art. 7 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Dz.U. nr 85, poz.
428 z późn. zm.
RIO prowadzą działalność informacyjną i szkoleniową. Izba wykonuje
również zadania z zakresu badania uchwał podejmowanych przez organy jed-
nostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych, które określają
w sposób bezpośredni lub pośredni poziom planowanych przychodów i dochodów
oraz funduszy celowych, z wyjątkiem uchwał w sprawie zbycia lub obciążeń
praw majątkowych. Badane są również uchwały stanowiące o podstawie do-
konywania wydatków oraz określające procedury gromadzenia i wydatkowa-
nia środków finansowych, w tym zwłaszcza upoważnienia do dokonywania zmian
w budżecie i dysponowania rezerwami budżetowymi. Przedmiotem oceny RIO
są również uchwały w sprawie absolutorium wykonania budżetu dla zarządów
jednostek samorządu terytorialnego.
W sytuacji, gdy zostanie stwierdzona przez izbę nieważność uchwały bu-
dżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w całości lub
części, RIO wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia.
Do pozostałych zadań izby należy32:
wydawanie, na wniosek pożyczkodawcy lub kredytodawcy opinii o moż-
liwości spłaty pożyczki lub kredytu;opiniowanie możliwości sfinansowania deficytu budżetowego oraz pro-
gnozy kształtowania się długu publicznego;wydawanie opinii o przedkładanych projektach budżetów jednostek sa-
morządu terytorialnego wraz z informacjami o stanie mienia jednostek
samorządu terytorialnego wraz z objaśnieniami;wydawanie opinii o przedkładanych przez zarządy jednostek samorzą-
du terytorialnego informacjach o przebiegu wykonania budżetu za pierw-
sze półrocze;wydawanie opinii o przedkładanych przez zarządy jednostek samorzą-
du terytorialnego sprawozdaniach z wykonania budżetu wraz z odręb-
nymi sprawozdaniami z wykonania planów finansowych zadań z zakresu
administracji rządowej, przekazywanych ustawowo;wydawanie opinii o sprawozdaniach jednostek samorządu terytorialnego
z wykonania planów finansowych zadań publicznych z zakresu admi-
nistracji rządowej wykonywanych na podstawie porozumień z organa-
mi administracji rządowej;wydawanie opinii o sprawozdaniach z wykonania planów finansowych
zadań publicznych wynikających z porozumień między jednostkami sa-
morządu terytorialnego;wydawanie opinii o wnioskach komisji rewizyjnych organów stanowią-
cych jednostek samorządu terytorialnego w sprawie absolutorium;rozpatrywanie spraw dotyczących powiadomień-skarbnika o przypad-
kach dokonania kontrasygnaty na pisemne polecenie zwierzchnika.
32 Art. 13 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Dz.U. nr 85,
poz. 428 z późn. zm.
Do zadań RIO należy ustalenie budżetu jednostek samorządu terytorial-
nego do końca kwietnia roku budżetowego w zakresie obowiązkowych zadań
własnych oraz zadań z zakresu administracji rządowej, wykonywanych przez
te jednostki na podstawie ustaw lub porozumień w przypadku nieuchwalenia
budżetu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do 31 marca
roku budżetowego.
Zadania kontrolne izby wykonują inspektorzy, którzy sporządzają proto-
koły pokontrolne. Stanowisko inspektora dokonującego kontroli z ramienia RIO
może zajmować osoba posiadająca odpowiednie kwalifikacje zawodowa oraz
posiadająca nienaganną opinię. Inspektorzy dokonujący kontroli mają prawo
żądania niezbędnych informacji dotyczących działalności kontrolowanych jed-
nostek oraz wglądu w dokumentację związaną z gospodarką pieniężną z go-
spodarką rzeczową i finansową kontrolowanej jednostki. Ponadto inspektorom
przysługuje prawo zabezpieczania dokumentów i dowodów związanych z wy-
krytymi nieprawidłowościami.
Kontrolowana jednostka jest obowiązania w terminie 30 dni od dnia prze-
kazania protokołu wykonać wnioski w nim zawarte lub zawiadomić izbę o przy-
czynach ich niewykonania.
Istnieje możliwość odwołania się od decyzji lub zaleceń pokontrolnych
do kolegium izby za pośrednictwem prezesa izby. W sytuacji utrzymania de-
cyzji istnieje możliwość zaskarżenia decyzji do Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego (NSA). NSA jest ostatnią instancją odwoławczą od decyzji RIO.
Rozdział 4
SYSTEM BUDŻETOWY I GOSPODARKA BUDŻETOWA
4.1. Cechy, funkcje oraz zasady budżetu państwa,
Budżet zazwyczaj charakteryzuje się i definiuje w sposób opisowy wska-
zując jego najistotniejsze cechy. Budżet państwa jako scentralizowany fundusz
publiczny, który służy do gromadzenia środków pieniężnych, posiada takie spe-
cyficzne cechy, które oddają jego istotę. S. Owsiak podaje następujący zestaw
cech budżetu państwa1:
S. Owsiak: Finanse publiczne. Teoria i praktyka. PWN, Warszawa 1999, s. 100-102.
budżet państwa jest funduszem scentralizowanych zasobów pieniężnych
gromadzonych i dzielonych przez państwo w związku z realizacją za-
dań (funkcji państwa);gromadzenie środków budżetowych odbywa się - z reguły - w sposób
przymusowy; ten tryb gromadzenia zasobów budżetowych jest charak-
terystyczny dla działalności państwa wynikającej z atrybutu władzy;szczególna rola budżetu w funkcjonowaniu państwa;
procesy gromadzenia i dzielenia dochodów za pomocą budżetu impli-
kują zasady ustrojowo-konstytucyjne; najogólniej chodzi o zakres upraw-
nień władzy ustawodawczej i wykonawczej w określaniu źródeł, wy-
sokości i rodzajów dochodów oraz kierunków wydatków; wymaga to
nadania budżetowi państwa formy normatywnej, tzn. formy aktu prawnego
wysokiej rangi - ustawy;procesy gromadzenia i dzielenia przez państwo dochodów w budżecie
zawsze mają charakter nie tylko ekonomiczny, lecz także społeczny;
wyraża się to w przejmowaniu części produktu społecznego i dyspono-
wania nim, co wpływa na sytuację dochodową i socjalną poszczegól-
nych osób, grup społecznych;dochody budżetowe powstają na skutek definitywnego (ostatecznego)
przejęcia ich przez państwo od różnych podmiotów; oznacza to, że do-
chody budżetowe gromadzone w budżecie są bezzwrotne;
budżet państwa dotyczy działalności organów i podmiotów państwa
w przyszłości, stąd też jest zawsze planem dochodów i wydatków pań-
stwa na z góry ustalony czas;budżet jako fundusz musi cechować specjalizacja, polegająca na nada-
waniu rygorów prawnych wydatkom budżetowym;wiązanie dochodów i wydatków budżetowych z działalnością państwa
w zamkniętym okresie oznacza, że w istocie budżet państwa tworzą stru-
mienie dochodów i wydatków;strumieniowy charakter budżetu oznacza, z reguły, konieczność egze-
kwowania należnych w danym okresie dochodów, jak również obligu-
je do wydatkowania środków budżetowych przed upływem okresu bu-
dżetowego; ta cecha gospodarowania środkami budżetowymi powodu-
je istotne skutki dla racjonalizacji budżetu;budżet państwa nie jest jedynym „urządzeniem", w którym znajduje od-
zwierciedlenie działalność państwa, co oznacza, że nie może on być wy-
starczającą podstawą oceny finansowej działalności państwa.
Z przedstawionych wyżej cech wyraźnie widać, że budżet państwa jest
podstawowym planem finansowym państwa obejmującym, zarówno dochody
i wydatki, jak i przychody i rozchody związane z obsługą ewentualnego defi-
cytu budżetu. Ponadto uchwalany przez parlament zawsze na okresy przyszłe
(zwykle roczne) ma charakter aktu prawnego najwyższej rangi (uchwalany w for-
mie ustawy).
Budżetowi państwa przypisywana jest szczególna rola w systemie finan-
sów publicznych2. Wynika to głównie z faktu, iż w budżecie państwa groma-
dzona jest i dzielona największa cześć środków publicznych oraz to, że wła-
dze państwowe stanowią dominujący podmiot systemu politycznego, gospodar-
czego i społecznego w państwie.
Duży stopień złożoności instytucji budżetu państwa powoduje to, iż można
przypisać tu wiele funkcji jakie budżet pełni. Najczęściej wymieniane w lite-
raturze funkcje budżetu państwa to3:
2 Wzrost znaczenia budżetu w Polsce można także porównywać ze zmianą nazewnictwa.
3 Por. S. Owsiak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 55-65; E. Denek, J. Wierzbicki, J. Sobiech,
J. Wolniak: Finanse publiczne. PWN, Warszawa 1995; Elementy Bankowości i finansów publicz-
nych. Red. S. Flejterski, A. Szewczuk. PTE, Szczecin 1996.
funkcja redystrybucyjna (rozdzielcza),
funkcja stabilizacyjna,
funkcja alokacyjna.
Funkcja redystrybucyjna polega najogólniej na podziale dochodu naro-
dowego zgodnie z tym, co społeczeństwo w danym okresie uważa za sprawie-
dliwy stan podziału. Działalność redystrybucyjna budżetu polega zatem na re-
gulowaniu dochodów podstawowych kategorii podmiotów występujących w gos-
podarce rynkowej. Budżet gromadzi dochody od podmiotów gospodarujących,
gospodarstw domowych i przeznacza je na rzecz tych podmiotów, które nie osią-
gają żadnych dochodów lub osiągają je w stopniu niewystarczającym na ich
potrzeby. Jako, że podział pierwotny dochodów dokonuje się za pośrednictwem
pieniądza i pod wpływem działania mechanizmu rynkowego, to podstawowym
ogniwem podziału wtórnego (redystrybucja) odgrywa system finansów publicz-
nych. Z tego też, powodu z budżetu państwa kierowane są środki finansowe na
oświatę, kulturę, naukę, administrację państwową, wymiar sprawiedliwości,
obronę narodową, dofinansowanie przedsiębiorstw użyteczności publicznej.
Ponadto wydatki budżetowe są przeznaczane na wypłatę zasiłków dla bezro-
botnych, subwencjonowanie gospodarstw domowych, dofinansowanie rent i eme-
rytur oraz spłatę kredytów i pożyczek zaciąganych przez państwo w kraju i za-
granicą. Należy przy tym podkreślić, że budżet państwa jest podstawowym
narzędziem redystrybucji wewnątrz systemu finansów publicznych. Wyrazem
tego są transfery środków budżetowych na rzecz budżetów samorządowych,
funduszów ubezpieczeń społecznych itp.4
fFunkcja stabilizacyjna polega na wykorzystywaniu budżetu jako narzę-
dzia państwa w celu łagodzenia wahań cyklu koniunkturalnego oraz zapewnienia
zrównoważonego wzrostu gospodarczego5. Za pomocą tegoż narzędzia państwo
najczęściej chce zrealizować następujące cele:
niskie bezrobocie,
niski poziom inflacji, tym samym stabilizacja cen na rynku,
równowagę bilansu płatniczego,
stały wzrost gospodarczy.^
4 Por. G. Krasowska-Walczak: Finanse publiczne. Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej w Po-
znaniu, Poznań 1997, s. 75-76.
5 S. Owsiak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 104-105.
Sama ingerencja państwa w procesy rynkowe bardzo często poddawana
jest krytyce. Wiąże się to z faktem, iż w praktyce bardzo trudno realizować łącznie
wszystkie cele związane z funkcją stabilizacyjną. Podstawowe znaczenie dla'
stabilizacji makroekonomicznej ma odpowiednie kształtowanie popytu za po-
mocą strony dochodowej lub wydatkowej budżetu poprzez na przykład kon-
strukcję systemu podatkowego, który z jednej strony może być narzędziem ha-
mującym nadmierny wzrost gospodarczy lub z drugiej może być narzędziem
stymulującym gospodarkę w okresie stagnacji5?/
''!Funkcja alokacyjna występuje jako instrument alokacji zasobów doko-
nywanej w związku z realizowaniem przez państwo zadań zarówno publicz-
nych jak i społecznych. Realizacja zadań publicznych i społecznych jest ko-
nieczna w tych wypadkach, kiedy nie możerbyć wykonywana za pomocą me-
chanizmu rynkowegoj W przypadku zadań publicznych nie jest możliwe wy-
korzystanie mechanizmu rynkowego z powodu specyficznych, naturalnych cech
potrzeb i dóbr publicznych. Trudno sobie wyobrazić organizowanie na zasa-
dach rynkowych obrony narodowej, bezpieczeństwa publicznego, służby dy-
plomatycznej, administracji państwowej! Realizacja zadań społecznych państwa
to zaspokajanie indywidualnych potrzeb obywateli, które ze względu na ich cechy
fizyczne mogłyby być zaspokajane na zasadach rynkowych, jednakże może rodzić
to szereg niebezpieczeństw związanych z niesprawnością mechanizmu rynko-
wego w przypadku takiego rodzaju usługa W głównej mierze chodzi tu o za-
pobieganie ograniczania dostępności (ale także możliwości dokonania wyboru
przez jednostkę o kierunku wydatków) do dóbr społecznych poszczególnych
obywateli. Przykładem może tu być oświata, służba zdrowia, ubezpieczenia
społeczne. Dzięki alokacji niektórych dóbr przez państwo za pomocą budżetu,
wykorzystanie dóbr jest bardziej racjonalne. Przepływy pieniężne dokonywa-
ne za pomocą wpływów i wydatków budżetowych kształtują podział dostęp-
nych zasobów najpierw pomiędzy sektor prywatny i publiczny, a następnie okre-
ślany jest podział dóbr w ramach sektora publicznego. Jednymi słowy, poprzez
budżet alokuje się dobra publiczne i dobra społeczne, a pośrednio oddziałuje
się na alokację dóbr prywatnych7.
(_ Doświadczenia związane z funkcjonowaniem oraz konstruowaniem budże-
tów doprowadziły do ukształtowania się pewnych postulatów, które w prakty-
ce sformułowane jakcCzasadyjbudżetowe. Przestrzeganie ich powinno w prak-
tyce zapewnić prawidłowe i sprawne tworzenie oraz wykonywanie budżetu pań-
stwa. W literaturze wymienia się najczęściej następujące zasady budżetowe8:
równowagi, ^fLt CMi
zupełności (powszechności), !
- jedności formalnej, 1V^
i ■ 1 w
6 Por. G. Krasowska-Walczak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 76-77.
7 Por. S. Owsiak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 56-57; zob. także: G. Krasowska-Walczak: Fi-
nanse publiczne..., op.cit., s. 76-77 oraz A. Komar: Finanse publiczne w gospodarce rynkowej.
Oficyna Wydawnicza „BPvANTA", Bydgoszcz 1996, s. 63-66.
8 S. Owsiak: Finanse publiczne...,op.cit.,%. 109; zob. także: £7eme«/y Bankowości., .,op.cit., s. 260-
267.
V- szczegółowości (specjalizacji), ■^(Xc^^"
jawności,
przejrzystości,
jednoroczności.
Zasada równowagi budżetowej
Ogólnie należy rozumieć w tym miejscu taki stan budżetu, w którym wy-
datki znajdują pokrycie w dochodach. Równowaga budżetowa rozumiana do-
słownie nie występuje prawie nigdy. Najczęściej możemy obserwować odchy-
lenia od stanu równowagi. W literaturze najczęściej przyjmuje się, że nierów-
nowaga budżetu występuje tylko wówczas, gdy w budżecie pojawia się defi-
cyt, czyli nadwyżka wydatków nad dochodami. Natomiast budżet państwa wy-
kazujący nadwyżkę traktuje się jako zrównoważony9.
Identyfikacja i analiza czynników mających wpływ na równowagę budże-
tową jest stosunkowo skomplikowana, ale w głównej mierze koncentruje się
wokół wszelkich operacji dochodowych i wydatkowych budżetu państwa. Na-
tomiast z punktu widzenia treści czynników kształtujących równowagę budżetową
należy wyróżnić czynniki o charakterze10:
ekonomicznym,
organizacyjnym,
technicznym,
politycznym.
Czynniki ekonomiczne to te, które kształtują rozmiary i strukturę docho-
dów i wydatków budżetowych. Wśród nich można wskazać czynniki ekono-
miczne o charakterze realnym, przez które rozumie się rozmiary działalności
gospodarczej i inne zjawiska realne, które powodują powstanie stosunku fiskal-
nego. Czynniki ekonomiczne o charakterze systemowym, które przesądzają o ro-
dzajach i wielkości dochodów budżetowych - rodzaje i konstrukcja podatków.
Czynniki ekonomiczne wynikające z bieżącej polityki gospodarczej państwa,
przez które rozumie się wykorzystywanie przez państwo pozasystemowych spo-
sobów oddziaływania na dochody budżetu np. przyznawanie indywidualnych
ulg podatkowych, pożyczki wewnętrzne.
9 S. Owsiak: Finanse publiczne.,., op.cit., s. 221.
10 Ibidem, s. 223.
Z ważniejszych czynników ekonomicznych kształtujących i wpływających
na wydatkową stronę budżetu państwa zaliczyć możemy poziom wydatków na
klasyczna sferę publiczną, poziom wydatków na sferę usług społecznych, po-
ziom wydatków na gospodarkę narodową.
Do czynników organizacyjnych wpływających na równowagę budżetową
można zaliczyć11:
ogólną budowę systemu finansów publicznych, która uwzględnia zasa-
dy i tytuły przepływu dochodów oraz wydatków między poszczególnymi
funduszami;wewnętrzną strukturę organizacyjną systemu budżetowego wraz z za-
sadami regulującymi źródła i tytuły przepływu pieniądza między poszcze-
gólnymi elementami tego systemu;zakres i zasady funkcjonowania pozabudżetowych funduszy publicznych
oraz ich powiązanie z budżetem państwa.
Przez techniczne czynniki kształtujące równowagę budżetową należy ro-
zumieć12:
techniki planowania dochodów budżetowych,
techniki planowania wydatków budżetowych,
techniki gromadzenia dochodów budżetowych,
techniki rozdysponowywania wydatków budżetowych,
możliwości monitorowania dochodów i wydatków budżetowych.
Czynniki polityczne równowagi budżetowej to zespół zachowań państwa,
który układa się w określoną strategię funkcjonowania państwa. Czynniki te
mogą ujawniać się w formie skłonności do centralizacji bądź decentralizacji
struktury państwowej, a co za tym idzie centralizacja lub decentralizacja pu-
blicznych zasobów. Czynniki polityczne kształtujące równowagę budżetu państwa
zmieniają się w zależności od sytuacji wewnętrznej, jak i zewnętrznej kraju
oraz państwa. Stąd też niezwykle trudna ich identyfikacja. Dlatego też bardzo
często widoczne są działania kształtujące stronę wydatkową i dochodową bu-
dżetu uwzględniające względy polityczne, a potrzebę równoważenia budżetu
państwa13.
Zasada zupełności (powszechności)
11 Ibidem, s. 224-225.
12Ibidem, s. 225.
13 Ibidem, s. 226-227.
Istotą zasady zupełności budżetu jest konieczność ujmowania w budże-
cie państwa całości stosunków finansowych państwa. W praktyce nie oznacza
to konieczności obejmowania budżetem wszystkich dochodów i wszystkich
wydatków państwa, czyli stosowania metody finansowania brutto. Współczesne
budżety państwa stosują, obok metody finansowania brutto, metodę finanso-
wania netto - czyli wynikowo w oparciu o nadwyżkę uzyskaną przez dany pod-
miot lub wykazany niedobór. W przypadku metody finansowania netto mode-
lowo nadwyżka danego podmiotu zasila dochody budżetu, natomiast niedobór
pokrywany jest z budżetu państwa, co oznacza, że jest on po stronie wydatko-
wej14.
Zasada jedności formalnej i jedności materialnej
Zasada ta polega na obejmowaniu całości dochodów i wydatków budże-
towych w jednym akcie prawnym - budżecie państwa. W ramach tej zasady
rozróżnić można jedność formalną i materialną. Jedność formalna budżetu jest
osiągana dzięki budowaniu skonsolidowanego bilansu systemu finansów pu-
blicznych, obejmującego budżet władz centralnych i budżety władz terenowych
(samorządowych). Jedność materialna budżetu państwa oznacza, że dochody
tworzące fundusz budżetowy mają przeznaczenie ogólne, co oznacza, ze nie
są z góry przypisane do ściśle określonych kierunków (celów, zadań) wydat-
kowania środków finansowych z budżetu państwa. Zasada ta zapobiega mar-
notrawstwu środków publicznych w przypadkach kiedy dochody budżetowe
przewyższają potrzeby, które miałyby być finansowane z danego źródła docho-
dów15.
W praktyce zasada ta często jest łamana poprzez tworzenie funduszy pa-
rabudżetowych (celowych), które w dużej mierze są zasilane z budżetu pań-
stwa16.
Zasada szczegółowości (specjalizacji)
Zgodnie z tą zasadą budżet powinien być ustalany i wykonywany z po-
działem szczegółowym dochodów i wydatków, a nie w ujęciu ogólnym. Ponadto
środki budżetowe powinny być wydatkowane w określonym czasie i tylko do
wysokości ustalonej w budżecie.
Szczegółowość dochodów i wydatków budżetowych określa klasyfikacja
budżetowa, co w warunkach naszego kraju oznacza podział budżetu na części,
działy, rozdziały i paragrafy klasyfikacji budżetowej.
Zasada jawności
14 Zob. G. Krasowska-Walczak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 80.
15 S. Owsiak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 110; zob. także G. Krasowska-Walczak: Finanse pu-
bliczne..., op.cit., s. 80.
16 Zob. G. Krasowska-Walczak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 79.
Zasada ta ma na celu poddanie działalności finansowej państwa społecz-
nej kontroli. Wyraża się to w otwartości (jawności) obrad parlamentu na pro-
jektem ustawy budżetowej oraz publikowanie i popularyzowaniu treści uchwa-
lonej ustawy budżetowej.
Zasada przejrzystości (jasności)
Zasada ta umożliwia zarówno prawidłowe planowanie budżetu oraz roz-
poznawanie procesów w nim zachodzących, jak i daje także możliwość jego
należytej oceny przez parlament oraz społeczeństwo.
Zasada jednoroczności
Zasada ta postuluje, aby budżet państwa był uchwalany przed rozpoczę-
ciem roku budżetowego. Jednakże w praktyce często zachodzą trudności (tech-
niczne, polityczne) w dotrzymaniu terminu uchwalenia budżetu przed rozpo-
częciem roku budżetowego. W przypadkach takich do czasu uchwalenia usta-
wy budżetowej dopuszcza się wykonywanie funkcji publicznych w oparciu o pro-
wizorium budżetowe (projekt budżetu).
W literaturze wymienia się jeszcze takie zasady jak: zasada realności po-
stulującej maksymalną precyzję w planowaniu dochodów i wydatków budże-
towych, a ponadto zasady uprzedniości, gospodarności, operatywności, poli-
tyczności.
4.2. Projektowanie budżetu państwa
4.2.1. Projektowanie założeń do budżetu państwa
Projektowanie budżetu państwa jest procesem skomplikowanym i długo-
trwałym, w którym zaangażowany jest nie tylko sektor administracji rządowej,
ale także i samorządowej oraz wiele instytucji pozabudżetowych. Jest to pro-
ces permanentny, ponieważ zwykle kiedy zbliżają się prace ku końcowi nad
projektem budżetu państwa, równocześnie zaczynają się prace nad kolejnym
budżetem.
Komplikacje oraz trudności w projektowaniu budżetu państwa zwykle biorą
się z nadwyżki zgłaszanych potrzeb nad dochodami, którymi budżet będzie
w przyszłym budżecie dysponował. Ponadto występuje tu pewnego rodzaju dwo-
istość charakteru budżetu państwa jako instrumentu polityki społeczno-gospo-
darczej. Z jednej strony budżet jest źródłem finansowania działalności wszystkich
agend rządowych, instrumentem realizacji założeń szeroko rozumianej polity-
ki społecznej oraz źródłem finansowania działań interwencyjnych, wspierają-
cych restrukturyzację i zmiany w gospodarce, a z drugiej strony budżet pań-
stwa jest najważniejszym instrumentem polityki makroekonomicznej, polityki
kształtowania najważniejszych wielkości charakteryzujących rozwój gospodarczy
i poziom życia17.
Zasadnicze elementy procedury projektowania budżetu państwa sprowa-
dzają się do następujących etapów18:
• - określenie trybu i terminów opracowania materiałów do projektu bu-
dżetu, co zwykle jest w gestii ministerstwa finansów;
opracowanie na podstawie zgromadzonych materiałów projektu budżetu
państwa;przyjęcie przez rząd projektu budżetu państwa.
Opracowanie budżetu państwa uwarunkowane jest znajomością stanu go-
spodarki i przebiegiem podstawowych procesów ekonomicznych oraz społecz-
nych. W związku z tym niezbędne jest przeprowadzenie prognozowania nie tylko
na rok następny, ale także na kolejne lata, aby zachować pewną ciągłość pro-
cesów, które są kontynuowane w kolejnych uchwalanych budżetach państwa.
W ramach prognozy makroekonomicznej uwzględniane są wszystkie podsta-
wowe wskaźniki i cechy opisujące układ gospodarczy w następnym roku i w dal-
szych latach. Prognozy, których się dokonuje dotyczą w szczególności19:
17 Por. W. Misiąg: Finanse publiczne w Polsce. Przewodnik. Presspublica, Warszawa 1996, s. 93-
94.
18 Ibidem, s. 95.
19 S. Owsiak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 317.
stopy wzrostu gospodarczego,
stopy bezrobocia,
stopy inflacji,
czynników kreacji pieniądza,
podaży pieniądza,
poziomu rezerw oficjalnych,
podstawowych stóp procentowych,
kursów walutowych,
salda bilansu handlowego,
salda bilansu płatniczego,
przeciętnej płacy w gospodarce,
przeciętnej emerytury i renty,
liczby rencistów,
liczby młodzieży kształcącej się,
liczby zatrudnionych w sferze budżetowej.
Przedstawiona lista może być uzupełniana dodatkowo o te parametry i wskaź-
niki, które w danej procedurze projektowania budżetu państwa są niezbędne
i konieczne do jej prawidłowego przeprowadzenia. Im mniej stabilne jest oto-
czenie kształtujące podstawowe parametry i wskaźniki gospodarcze, tym trud-
niejszy jest proces konstruowania budżetu i jego wykonywania.
Zawarte w budżecie państwa dochody i wydatki podlegają klasyfikacji,
która jest przestrzegana zarówno na etapie planowania jak wykonywania bu-
dżetu państwa. W polskiej praktyce stosowane są cztery główne grupy klasy-
fikacji dochodów i wydatków budżetowych20:
1. Części budżetu, które odzwierciedlają w zasadzie podmiotowy układ budżetu.
Części w budżecie o charakterze podmiotowym odpowiadają naczelnym or-
ganom administracji państwowej, naczelnym organom władzy państwowej,
wymiarowi sprawiedliwości, nauki, wojewodom i innym. Podmiotowe kry-
terium jest naruszone poprzez pewne dziedziny, którym przypisano odpowied-
nie części w budżecie państwa, które nie odpowiadają podmiotowemu kry-
terium wyodrębniania części budżetu. Należą do nich:
obsługa długu skarbu państwa,
rezerwa ogólna,
subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego,
rezerwy celowe,
przychody i rozchody związane z finansowaniem deficytu budżetowe-
go i rozdysponowaniem nadwyżki budżetowej.
Podział budżetu na poszczególne części ma zasadnicze znaczenie dla okre-
ślenia tzw. dysponentów środków budżetowych, których działalność umoż-
liwia realizowanie wydatków środków budżetowych.
20 Zob. Rozporządzenie Ministra Finansów z 18 kwietnia 1991 r. w sprawie klasyfikacji dochodów
i wydatków budżetowych oraz innych przychodów i rozchodów. Dz.U. nr 39, poz. 169 z późn. zm.
Działy budżetu reprezentują funkcjonalne ujęcie dochodów i wydatków bu-
dżetowych. Działami budżetowymi są między innymi przemysł, budownic-
two, oświata i wychowanie, administracja państwowa i samorządowa, bez-
pieczeństwo publiczne i inne. Działowy układ budżetu informuje o groma-
dzeniu i wydatkowaniu środków budżetowych niezależnie od tego w jakim
resorcie środki te są wydatkowane.Rozdziały budżetu, są rozszerzeniem i uszczegółowieniem klasyfikacji dzia-
łowej budżetu państwa nadając wydatkom jak i dochodom odpowiednio pod-
miotowy lub przedmiotowy charakter. Przykładowo w ramach działu Budow-
nictwo umiejscowione są rozdziały: „Ośrodki dokumentacji geodezyjno-kar-
tograficznej", czy też „Prace geodezyjne i kartograficzne".
4. Paragrafy budżetu, które obejmują swoją treścią konkretne wydatki i do-
chody budżetowe takie jak: materiały i wyposażenie, usługi materialne, po-
datek VAT (zarówno jako dochód, jak i wydatek). Klasyfikacja paragrafo-
wa w zasadzie dotyczy w jednakowym stopniu każdego rozdziału, aczkol-
wiek bardzo często niektóre z paragrafów mają zastosowanie tylko i wyłącznie
w określonych rodzajach rozdziałów klasyfikacji budżetowej.
Jednym z pierwszych faz procedury konstruowania budżetu państwa jest
opracowanie założeń do budżetu, które w szczególności zawierają21:
deklarację ogólnych kierunków polityki społeczno-gospodarczej;
prognozę makroekonomiczną, na podstawie której konstruowany jest
projekt budżetu;założenia systemowe dotyczące dochodów i wydatków budżetowych;
projekt planu dochodów i wydatków budżetowych oraz plan sfinanso-
wania deficytu budżetowego;limity wydatków dla poszczególnych części budżetowych.
Limity wydatków stanowią dyrektywną cześć założeń. Określają one łączną
kwotę wydatków, które mogą być ujęte w projektach przedkładanych przez dys-
ponentów części budżetowych. Limity najczęściej są ogólnymi kwotami i po-
dział wydatków na poszczególne działy i rozdziały klasyfikacji budżetowej
pozostaje w gestii dysponentów poszczególnych części budżetu. Suma limitów
na poszczególne części budżetowe oraz przewidywanych wydatków jednostek
samodzielnie ustalających projekty swoich budżetów powinna dać łączną kwotę
wydatków budżetowych, wyznaczoną wcześniej w wyniku analizy dochodów
i możliwych źródeł finansowania deficytu budżetowego. Dzięki tak przyjęte-
mu procesowi tworzenia budżetu państwa zestawiony z resortowych projektów
plan wydatków winien być zgodny z ogólnymi założeniami22.
Swoboda działania poszczególnych dysponentów części budżetu państwa
jest z reguły mocno ograniczana. Projekty budżetów muszą być zgodne z23:
21 W. Misiąg: Finanse publiczne..., op.cit., s. 97.
22 Zob. Ibidem, s. 99.
23 Ibidem.
przepisami prawa, dotyczącymi możliwości wydatkowania środków
budżetowych;wskazówkami zawartymi w założeniach do budżetu;
limitami ustalonymi w założeniach do projektu budżetu.
4.2.2. Planowanie dochodów budżetowych
Poprawne zaplanowanie dochodów budżetowych jest podstawą prawidłowej
konstrukcji całego budżetu. Przy planowaniu dochodów na poziomie zbyt opty-
mistycznym mogą wystąpić duże problemy z wykonywaniem budżetu. W trakcie
roku może bowiem się okazać, że część zaplanowanych i uruchomionych wy-
datków nie znajduje pokrycia zarówno w dochodach, jak i przychodach zapla-
nowanych jako źródło pokrycia ewentualnego deficytu. Z drugiej strony, kie-
dy prognoza dochodów budżetowych jest zbyt ostrożna, to po stronie wydat-
ków będą stosowane ograniczenia i cięcia większe, niż jest to faktycznie po-
trzebne. Wydaje się, że bardziej racjonalnym rozwiązaniem jest niedoszacowanie
dochodów, niż ich zawyżanie. W przypadku planowania dochodów budżeto-
wych szczególnie niebezpieczne są tendencje do ustalania wielkości dochodów
budżetowych do z góry ustalonego poziomu wydatków budżetowych24.
W celu uniknięcia nacisków podwyższających dochody budżetowe powyżej
ich realnego do osiągnięcia poziomu najczęściej centralizuje się proces plano-
wania dochodów i równocześnie planuje się dochody przed przystąpieniem do
uszczegóławiania planu wydatków budżetowych. Centralizacja planowania do-
chodów budżetowych nie oznacza, że jest to proces realizowany bez żadnych
uzgodnień z innymi organami administracji państwowej, czy też instytucjami
mającymi bezpośredni związek z konstruowaniem budżetu państwa. Konsul-
tacje są nieodzownym elementem procesu planistycznego zarówno w sferze
dochodów budżetowych, jak i wydatków budżetowych.
Podstawę do zestawienia planu dochodów budżetu państwa na etapie jego
konstruowania tworzą25:
24 Ibidem, s. 105.
25 Ibidem, s. 106.
uzgodnione założenia dotyczące parametrów makroekonomicznych ta-
kich jak: tempo wzrostu Produktu Krajowego Brutto i składników jego
podziału, prognoza obrotów handlu zagranicznego i bilansu płatnicze-
go, prognoza przyrostu pieniądza, wskaźniki wzrostu cen, prognozowane
wielkości kursów walutowych i stóp procentowych, wskaźniki wzrostu
wynagrodzeń i świadczeń społecznych, najważniejsze parametry cha-
rakteryzujące sytuację finansową przedsiębiorstw, prognozowane wiel-
kości zatrudnienia i bezrobocia;założenia dotyczące stawek podatków i innych dochodów budżeto-
wych oraz inne założenia o zmianach obowiązującego systemu po-
datkowego;
- prognozy wykonania dochodów budżetowych w bieżącym roku (ewen-
tualnie w latach poprzednich) czyli roku poprzedzającym rok, na który
planowane są dochody.
Poszczególne rodzaje dochodów prognozuje się wykorzystując metody i mo-
dele wiążące wysokość dochodów z parametrami makroekonomicznymi. Me-
tody oparte na ekstrapolacji kasowych wpływów z poszczególnych źródeł do-
chodów traktowane są zwykle jako pomocnicze, zwłaszcza w tych przypadkach,
kiedy prognozowanie jest utrudnione lub niemożliwe do powiązania z parame-
trami makroekonomicznymi, ponadto są doskonałym narzędziem weryfikacji
założeń makroekonomicznych wykorzystywanych przy prognozowaniu dochodów
budżetowych.
Sposób prognozowania poszczególnych pozycji planu dochodów budżetu
państwa nie jest zwykłe wyznaczany ściśle określonymi instrukcjami, a tym bar-
dziej niezmienny. Obserwuje się ciągłe doskonalenie metod planowania dochodów
budżetowych. Dodatkowo na zmienność metod prognozowania mają wpływ
zmienne warunki funkcjonowania gospodarki. Z tego też powodu zwłaszcza przy
planowaniu dochodów budżetowych podejście do stosowanych metod oblicze-
niowych powinno być niezwykle elastyczne.
4.2.3. Planowanie wydatków budżetowych
W procesie planowania wydatków budżetowych mamy do czynienia z kil-
koma głównymi problemami, które sprawiają że proces planowania jest nie-
zwykle utrudniony i skomplikowany. Po pierwsze, chodzi o zrealizowanie po-
przez budżet maksymalnej ilości zadań publicznych zapewniając jednocześnie
na ten cel odpowiednią ilość środków finansowych. Po drugie, permanentnym
zadaniem jest próba racjonalnego szacunku wydatków budżetowych w celu za-
pobiegania marnotrawstwu środków publicznych. Po trzecie, ograniczeniem planu
wydatków budżetowych są możliwości dochodowe budżetu państwa. Po czwarte,
wreszcie na proces planowania wydatków budżetowych mają wpływ rozmaite
grupy nacisku, które zmierzają do zwiększania środków budżetowych na finan-
sowanie lansowanych przez nie jednostek i zadań.
W. Misiąg: Finanse publiczne..., op.cit., s. 118.
Planowanie wydatków budżetowych opiera się generalnie na zasadzie za-
daniowego układu budżetu, który tak jak w przypadku planowania dochodów
budżetowych jest oparty na klasyfikacji budżetowej. Opis zadań, które mają
być realizowanie po stronie wydatków można podzielić na kilka rodzajów26:
zadania opisywane bezpośrednio przez ich nazwanie np. opracowania
geodezyjne i kartograficzne, dowożenie uczniów do szkół;zadania opisywane poprzez określenie typu jednostki (jednostek w przy-
padku kiedy dany rozdział może zawierać zbiór jednostek tego same-
go rodzaju), której utrzymanie lub dotowanie jest traktowane jako od-
rębne zadanie budżetowe np. licea ogólnokształcące, szkoły zawodowe,
domy pomocy społecznej;zadania utożsamiane zjedna konkretną placówką, instytucją, np. Urząd
Ochrony Państwa, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełno-
sprawnych.
Obecnie obowiązująca klasyfikacja budżetowa ciągle jeszcze budzi czę-
sto wątpliwości ze względu na zbyt ogólne nazwy poszczególnych rozdziałów
(zadań) w budżecie państwa oraz często zawieranie w jednym rozdziale zarówno
charakteru zadaniowego jak i charakteru umiejscowienia wydatków budżeto-
wych. Bardzo często ze względu na brak możliwości zidentyfikowania dane-
go rodzaju wydatków w klasyfikacji budżetowej kwalifikuje sieje do rozdziału
pozostała działalność, zachowując jedynie ogólnie dział, w którym wydatki po-
wstają.
Planowanie wydatków budżetu państwa opiera się na prognozach i kal-
kulacjach dwóch grup wydatków:
wydatków bieżących, w skład których wchodzą wydatki na wynagro-
dzenia oraz wydatki rzeczowe;wydatków majątkowych (inwestycyjnych).
Wydatki bieżące planowane są różnymi metodami, z których podstawo-
wymi są:
metody oparte na parametrach i normach budżetowych,
metody oparte na danych z wykonania wydatków w okresach poprzed-
nich.
Metody oparte na normach i parametrach są szczególnie przydatne w przy-
padku wydatków jednorodnych i najczęściej są wykorzystywane przy plano-
waniu wydatków na:
wynagrodzenia w sferze budżetowej,
dotacje do ubezpieczeń społecznych,
obsługę długu krajowego i zagranicznego,
subwencje dla jednostek samorządu terytorialnego.
W przypadku wykorzystywania do planowania wydatków budżetowych
metod opartych na ogólnych parametrach i normach, można zastosować nastę-
pującą formułę27:
WYDt = [WYDt-i x (1 - OSZ) + NOW - KON] x IND
gdzie:
WYD - wydatki budżetowe na wybrane zadanie,
OSZ - założony wskaźnik obniżki kosztów,
NOW - koszty nowych zadań (w warunkach roku t - 1),
KON - koszty zadań, które nie będą wykonywane po roku t - 1 (w warunkach
roku t - 1),
IND - indeks wzrostu kosztów zadania między rokiem t - 1 i t.
Tylko w najprostszych przypadkach wyznaczenie planowanego poziomu
wydatków na kolejny rok sprowadza się do prostego przemnożenia bazowego
poziomu wydatków z roku poprzedniego przez wskaźnik wzrostu cen. Zazwy-
czaj konieczne jest uwzględnianie dodatkowych czynników mających wpływ
na poziom planowanych wydatków w nowym roku budżetowym.
Innym regułom podlega planowanie wydatków majątkowych (inwestycyj-
nych). Planowanie w tych przypadkach jest tym precyzyjniejsze im więcej jest
w planowanym budżecie konkretnych jednostkowych zadań inwestycyjnych.
Generalną zasadą powinno być unikanie planowania wydatków majątkowych
zapisywanych w budżecie państwa jako pozycje ogólne, nie precyzujące kon-
kretnego przeznaczenia wydatków budżetowych.
4.3. Uchwalanie budżetu państwa
Wszystkie projekty planów finansowych (dochodów i wydatków) są we-
ryfikowane na poziomie Ministerstwa Finansów i zestawiane w jedną całość
tworząc pierwszą wersję projektu budżetu państwa, jednakże już w takiej szcze-
gółowości w jakiej będzie przedstawiony parlamentowi. Po ostatecznych uzgod-
nieniach między resortami, a Ministerstwem Finansów powstaje projekt budżetu
państwa, który jest następnie przyjmowany przez rząd.
11 Ibidem, s. 122.
28 Obecnie termin przedstawienia przez Radę Ministrów projektu budżetu mija 30 września w roku
poprzedzającym rok budżetowym zgodnie z art. 84 Ustawy z 26 listopada 1998 roku o finansach
publicznych, Dz.U. nr 155, poz. 1014 z późn. zm.
Rząd (Rada Ministrów) uchwala projekt ustawy budżetowej lub projekt
ustawy o prowizorium budżetowym, który to wraz z uzasadnieniem przedsta-
wia parlamentowi (Sejmowi) w określonym ustawowo terminie28.
Obligatoryjny zakres ustawy budżetowej (odpowiednio dla projektu bu-
dżetu państwa) to29:
dochody budżetu państwa,
wydatki budżetu państwa,
deficyt budżetu państwa oraz źródła jego pokrycia,
limity zatrudnienia w administracji rządowej,
przychody i rozchody budżetu państwa,
zestawienie przychodów i wydatków państwowych zakładów budżeto-
wych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych,plany finansowe państwowych funduszy celowych,
wykaz programów wieloletnich,
wykaz inwestycji wieloletnich,
dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań
z zakresu administracji rządowej i zadań zleconych ustawami,zakres i kwoty dotacji przedmiotowych,
wykaz jednostek otrzymujących dotacje podmiotowe i kwoty dotacji.
Ponadto, do ustawy budżetowej włącza się środki pochodzące ze źródeł
zagranicznych, nie podlegające zwrotowi i jednocześnie wydatki, które będą
nimi sfinansowane. Suma wydatków budżetowych stanowi zawsze nieprzekra-
czalny limit, który może ulec zmianie tylko w przypadkach wskazanych usta-
wą o finansach publicznych.
Dochody budżetu państwa w ustawie budżetowej ujmuje się według waż-
niejszych źródeł dochodów z podziałem na części i działy klasyfikacji budże-
towej. Natomiast wydatki ujmuje się w podziale na części, działy i rozdziały
klasyfikacji budżetowej30.
Plany finansowe państwowych zakładów budżetowych, gospodarstw po-
mocniczych i środków specjalnych ujmuje się w podziale na części budżeto-
we, i rodzaje działalności z wyodrębnieniem stanu początkowego i końcowe-
go środków obrotowych pomniejszonych o zobowiązania, przychodów własnych,
dotacji z budżetu państwa, wydatków na wynagrodzenia wraz z narzutami, wy-
datków majątkowych oraz wpłat do budżetu.
29 Art. 86 Ustawy z 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych, Dz.U. nr 155, poz. 1014.
30 W porównaniu z budżetami jednostek samorządu terytorialnego budżet państwa jest konstru-
owany w dużo mniejszej szczegółowości, niż ta która wymagana jest w stosunku do budżetów jedno-
stek samorządu terytorialnego.
Plany finansowe państwowych funduszy celowych ujmuje się w ustawie
budżetowej oddzielnie dla każdego funduszu, z wyodrębnieniem stanu począt-
Sejmową procedurę budżetową otwiera pierwsze czytanie projektu usta-
wy budżetowej, którego celem jest ogólne zaprezentowanie projektu oraz wstępna
dyskusja nad założeniami do projektu budżetu państwa. Następnie projekt jest
przesyłany do komisji sejmowych.
Komisją wiodącą nad opiniowaniem projektu budżetu państwa jest komisja
właściwa do spraw budżetu, której podstawowym zadaniem jest szczegółowa
analiza projektu budżetu państwa. Niezależnie od prac tej komisji, pozostałe
komisje sejmowe także opiniują projekt budżetu państwa składając jednocze-
śnie wnioski i uwagi, które w czasie następnych czytań projektu budżetu mogą
być uwzględnione bądź odrzucone. Wszystkie wnioski zgłoszone do projektu
budżetu są przedmiotem głosowania, które w ostatecznej formie przyjmuje bądź
odrzuca projekt ustawy budżetowej. Uchwalona ustawa budżetowa trafia do
senatu, który może przyjąć ustawę bez poprawek, bądź też je zgłosić. Należy
przy tym pamiętać, że każdy wniosek dokonania poprawki projektu powodu-
jący skutki finansowe w postaci na przykład zwiększenia wydatków, powodu-
je automatycznie konieczność podania źródła ich pokrycia. Ustawa ostatecz-
nie wchodzi w życie po jej podpisaniu przez prezydenta.
4.4. Wykonywanie budżetu państwa
Uchwalony budżet państwa podlega procesowi wykonywania, to znaczy
należy w tym wypadku zgromadzić zapisane w budżecie dochody (przychody)
i zrealizować planowane wydatki (rozchody). Jak wynika z tego, wykonywanie
budżetu państwa obejmuje dwie odrębne, ale nie niezależne od siebie sfery:
gromadzenie dochodów budżetowych,
realizacja wydatków budżetowych.
Procesy gromadzenia dochodów i dokonywania wydatków przebiegają
równolegle. Jednocześnie w każdym momencie powinna być zachowana rów-
nowaga budżetowa, co w praktyce oznacza, że nie możemy wydawać więcej,
niż zgromadziliśmy dochodów i zaciągnęliśmy dług.
Koordynatorem procesu wykonywania budżetu państwa jest minister fi-
nansów, który poprzez system dysponentów poszczególnych części budżetu oraz
sieć jednostek budżetowych faktycznie go wykonuje.
Sprawność procesu wykonywania budżetu państwa zależy w głównej mierze
od sposobu bieżącego zarządzania środkami finansowymi oraz rozwiązań i metod
w systemie gromadzenia i wydatkowania środków budżetowych. Aby zadania
zapisane w budżecie państwa mogły być finansowane i w efekcie wykonywa-
ne, niezbędne jest stworzenie takiego systemu przepływu środków finansowych
oraz metod mmi zarządzania, który zapewni stały dopływ środków finansowych
do jednostek realizujących zadania budżetowe. Jednocześnie system taki wi-
nien zapewnić prawidłowa kontrolę nad procesami gromadzenia i dokonywa-
nia wydatków budżetowych.
Podstawowym elementem systemu wykonywania budżetu państwa są dys-
ponenci poszczególnych części budżetu państwa. Dysponentem środków budże-
towych jest jednostka organizacyjna upoważniona do dokonywania wydatków
budżetowych lub zasilania podległych jednostek budżetowych w środki finan-
sowe. Jednocześnie może być on odpowiedzialny za realizację dochodów bu-
dżetowych w części budżetu, za którą jest odpowiedzialny. Obecnie dyspo-
nentami są31:
właściwi ministrowie,
przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów,
kierownicy urzędów centralnych,
wojewodowie,
kierownicy państwowych jednostek organizacyjnych nie będących or-
ganami władzy lub administracji rządowej,kierownicy takich organów jak: Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu,
Sąd Najwyższy, Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Na-
czelny sąd Administracyjny, Trybunał Konstytucyjny, Najwyższa Izba
Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Krajowa Rada Radiofonii i Te-
lewizji, Generalny Inspektorat Danych Osobowych, Krajowe Biuro
Wyborcze, Państwowa Inspekcja Pracy.
Przed faktycznym rozpoczęciem realizacji budżetu państwa dokonuje się
uszczegółowienia planu dochodów i wydatków budżetowych poszczególnych
części budżetu. Plan taki dochodów i wydatków nosi nazwę układu wykonaw-
czego. Układ wykonawczy budżetu państwa opracowuje się w podziale na działy,
rozdziały i paragrafy klasyfikacji dochodów i wydatków. Na podstawie opra-
cowanego układu wykonawczego dysponenci poszczególnych części budżetu
państwa przekazują podległym jednostkom ostateczne kwoty dochodów i wy-
datków do zrealizowania. Natomiast jednostki te dostosowują swoje plany, aby
zapewnić ich zgodność z ustawą budżetowa.
31 Art. 67, ust. 4 Ustawy z 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych. Dz.U. nr 155, poz.
1014 wraz z późn.zm.
32 Art. 92 Ustawy z 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych. Dz.U. nr 155, poz. 1014 wraz
z późn.zm.
W toku wykonywania budżetu państwa obowiązują następujące zasady
gospodarki finansowej32:
pełna realizacja zadań następuje w terminach określonych przepisami
prawa oraz zgodnie z przyjętym harmonogramem realizacji dochodów
i wydatków;ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu państwa na-
stępuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących prze-
pisów;dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie
finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień
i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczęd-
ny;wydatki na współfinansowanie programów realizowanych ze środków
pochodzących ze źródeł zagranicznych mogą być dokonywane po uzys-
kaniu tych środków;zlecanie zadań powinno następować na zasadzie wyboru najkorzystniej-
szej oferty, z uwzględnieniem przepisów ustawy o zamówieniach pu-
blicznych;wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa są dokonywane przed inny-
mi wydatkami budżetu państwa;wydatki nie przewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z ty-
tułów egzekucyjnych lub wyroków sądowych, mogą być dokonywane
bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel;
powinny one być zrefundowane w trybie przeniesień wydatków;dotacje celowe przyznane jednostkom samorządu terytorialnego na re-
alizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zle-
conych ustawami, nie wykorzystane w danym roku, podlegają zwrotowi
do budżetu państwa w części, w jakiej zadanie nie zostało wykonane.
Ponadto dysponenci części budżetowych mogą dokonywać przeniesień
wydatków między rozdziałami i paragrafami klasyfikacji wydatków w ramach
danej części i działu budżetu państwa, jednak nie więcej niż 5% pierwotnej
kwoty wydatków. Oznacza to, że w trakcie wykonywania budżetu państwa moż-
liwe są jego korekty, które nie powodują zmian ogólnej zaplanowanej kwoty
wydatków w danej części (dziale) budżetu państwa. Ogólną kwotę wydatków
należy w tym miejscu rozumieć jako nieprzekraczalny limit.
Możliwość zmiany planu wydatków budżetowych w trakcie wykonywa-
nia budżetu państwa wynika z faktu, iż nie zawsze jest możliwe przewidzenie
wszystkich potrzeb wydatkowych, które mogą się pojawić w trakcie roku bu-
dżetowego. W trakcie wykonywania budżetu może się bowiem okazać, że pewne
wydatki zostały przeszacowane lub w innych pozycjach budżetu przewidzia-
ne, gdy na realizację danego zadania zaplanowane środki okazały się zbyt małe.
Gdyby więc ustawa budżetowa była „nienaruszalna" w pełnej swej szczegóło-
wości, to każde, nawet niewielkie przesunięcie w planie wydatków wymaga-
łoby zmiany ustawy budżetowej i uruchomienia długiej i skomplikowanej pro-
cedury33.
W celu uniknięcia konieczności zmniejszania szczegółowości budżetu pań-
stwa i tym samym zmniejszenia kontroli nad jego wykonywaniem, a jednocześnie
zachowując elastyczność wykonywania budżetu, w budżecie państwa tworzy
się rezerwy, które mogą być wykorzystywane na wydatki nieprzewidziane lub
na wydatki, których w trakcie konstrukcji budżetu nie można precyzyjnie osza-
cować i precyzyjnie umiejscowić w klasyfikacji budżetowej.
W trakcie wykonywania budżetu państwa w przypadkach stwierdzenia nie-
gospodarności w określonych podległych jednostkach, opóźnień w realizacji
zadań, nadmiaru posiadanych środków, naruszenia zasad gospodarki finanso-
wej może zostać podjęta decyzja o zablokowaniu planowanych wydatków bu-
dżetowych, co oznacza okresowy lub obowiązujący do końca roku zakaz dys-
ponowania częścią lub całością planowanych wydatków albo wstrzymanie prze-
kazywania środków na realizację zadań finansowanych z budżetu państwa. Blo-
kowanie na czas oznaczony planowanych wydatków budżetowych może także
nastąpić w przypadku zagrożenia realizacji ustawy budżetowej. Decyzję taką
może podjąć Rada Ministrów po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji sejmo-
wej właściwej do spraw budżetu.
Nie zrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają z upływem
roku budżetowego, to znaczy, że nie jest możliwe przeniesienie ich realizacji
na rok następny w sposób automatyczny, ale muszą one zostać zapisane w bu-
dżecie roku następującego po tym, w którym nie zrealizowano wydatków. W uza-
sadnionych przypadkach możliwe jest nie stosowanie wskazanej wyżej zasa-
dy. Konieczne jest wtedy uruchomienie odpowiedniej procedury zgodnej z ustawą
o finansach publicznych. Jednocześnie realizacja wydatków w tym zakresie oraz
gromadzenie dochodów na ich wykonanie odbywa się na odrębnym rachunku.
Wykonanie budżetu państwa podlega kontroli parlamentu (Sejmu). Spra-
wozdanie o jego wykonaniu Rada Ministrów przedkłada Sejmowi i Najwyż-
szej Izbie Kontroli w terminie do 31 maja roku następującego po upływie roku
budżetowego. Powinno ono zawierać34:
33 Por. W. Misiąg: Finanse publiczne..., op.cit., s. 208.
34 Zob. K. Szczepański: Finanse publiczne. Dochody i budżet samorządów. Wydawnictwo Praw-
no-Ekonomiczne INFOR, Warszawa 1999, s. 64—65.
- dochody, wydatki oraz nadwyżkę lub deficyt sektora finansów publicz-
nych;
dochody i wydatki wynikające z zamknięć rachunków budżetu państwa,
sporządzone według szczegółowości i układu ustawy budżetowej;przychody i wydatki zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych
jednostek budżetowych, środków specjalnych oraz państwowych fun-
duszy celowych;omówienie wykonania budżetu państwa, z uwzględnieniem różnic między
budżetem uchwalonym a wykonanym;informację o realizacji wydatków, które nie wygasły z upływem roku
budżetowego;informację o wykorzystaniu środków pochodzących z dopłat do stawek
w grach liczbowych.
Dodatkowo sprawozdanie Rady Ministrów powinno zawierać:
sprawozdanie o dochodach i wydatkach związanych z zadaniami z za-
kresu administracji rządowej, realizowanymi przez jednostki samorzą-
du terytorialnego i innymi zadaniami zleconymi jednostkom samorzą-
du terytorialnego;zbiorczą informację o wykonaniu budżetów jednostek samorządu tery-
torialnego;ocenę realizacji założeń makroekonomicznych oraz przebiegu prywa-
tyzacji majątku Skarbu Państwa.
4.5. Dyscyplina finansów publicznych
Dyscyplina budżetowa to nałożony na wszystkich dysponentów budżeto-
wych obowiązek przestrzegania zasad gospodarki finansowej określonych w usta-
wie o finansach publicznych oraz w innych przepisach regulujących gospodarkę
mieniem i środkami pieniężnymi sektora publicznego. Istotą dyscypliny budże-
towej jest indywidualna odpowiedzialność osób decydujących o sposobie wy-
korzystania środków publicznych. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypli-
ny finansów publicznych ponoszą pracownicy sektora finansów publicznych oraz
inne osoby dysponujące środkami publicznymi, w tym osoby odpowiedzialne
za gospodarowanie środkami publicznymi przekazanymi podmiotom spoza sektora
finansów publicznych. Odpowiedzialność ta w głównej mierze ciąży na kie-
rownikach i głównych księgowych jednostek sektora publicznego oraz na kie-
rownikach jednostek spoza sektora finansów publicznych, którzy są odpowie-
dzialni za prawidłowe wykorzystanie dotacji z budżetu państwa, budżetów jed-
nostek samorządu terytorialnego lub funduszy celowych.
Katalog czynów zaliczanych do naruszenia dyscypliny finansów publicz-
nych jest stosunkowo szeroki i obejmuje35:
i} Ibidem, s. 71-72.
zaniechanie ustalenia należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu
terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, a tak-
że pobraniu, ustaleniu lub dochodzeniu jej w wysokości niższej niż
wynikająca z prawidłowego obliczenia oraz niezgodnym z przepisami
umorzeniu lub dopuszczeniu do przedawnienia;przekroczenie zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środ-
ków publicznych;przekroczenie uprawnień do dokonywania zmian w budżecie lub w planie
jednostki budżetowej, zakładu budżetowego, gospodarstwa pomocniczego
jednostki budżetowej lub funduszu celowego;niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie środków publicznych otrzy-
manych z rezerwy budżetowej oraz dotacji z budżetu lub funduszu ce-
lowego;niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie środków funduszu celowego;
niedokonanie pełnej i terminowej wpłaty do budżetu przez zakład bu-
dżetowy łub gospodarstwo pomocnicze jednostki budżetowej;przekroczenie zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań obcią-
żających budżet;wypłacenie wynagrodzeń w jednostce sektora finansów publicznych bez
jednoczesnego wykonania, wynikającego z ustaw szczególnych, a cią-
żącego na pracodawcy, obowiązku pobrania, odprowadzenia lub opła-
cenia świadczeń lub składek;naruszenie zasad udzielania dotacji z budżetu;
przeznaczenie dochodów uzyskanych przez jednostkę budżetową na
wydatki ponoszone w jednostce;dopuszczenie się zwłoki w regulowaniu zobowiązań jednostki sektora
finansów publicznych powodującej uszczuplenie środków publicznych
wskutek zapłaty odsetek za opóźnienie w zapłacie;naruszenie zasady, formy lub trybu postępowania przy udzieleniu za-
mówienia publicznego, ustalonych ustawą o zamówieniach publicznych;zaniechanie odprowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji lub dokonania
inwentaryzacji w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym;wykazanie w sprawozdaniu budżetowym danych niezgodnych z dany-
mi wynikającymi z ewidencji księgowej;
zaniechanie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych
zawiadomienia rzecznika dyscypliny finansów publicznych o ujawnio-
nym naruszeniu dyscypliny finansów publicznych;zawinioną zwłokę w złożeniu przez rzecznika dyscypliny finansów pu-
blicznych wniosku o ukaranie oraz zawinioną zwłokę w prowadzeniu
przez komisję orzekającą postępowania w sprawie o naruszenie dyscy-
pliny finansów publicznych;zwłokę lub zaniechanie wykonania prawomocnego orzeczenia komisji
orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Powyższe czyny polegające na naruszeniu dyscypliny finansów publicz-
nych podlegają karom, których katalog określony jest ustawowo. Karami za
naruszenie dyscypliny finansów publicznych są36:
upomnienie,
nagana,
kara pieniężna,
zakaz pełnienia funkcji kierowniczych związanych z dysponowaniem
środkami publicznymi na okres od roku do 5 lat od dnia uprawomoc-
nienia orzeczenia.
36 Art. 147 Ustawy z 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych. Dz.U. nr 155, poz. 1014
wraz z późn. zm.
Określenie czynów i zdarzeń zaliczanych do stanu naruszenia dyscypliny
finansów publicznych oraz przyporządkowanie im kar za popełnione wykro-
czenia ma głównie na celu zapobieganie oraz eliminowanie wszystkich tych
zjawisk i zdarzeń, które powodują problemy w wykonywaniu budżetu państwa,
a przede wszystkim zapobieganie marnotrawstwu publicznych (wszystkich po-
datników) środków. Jednocześnie prowadzi to do zwiększenia efektywności i ra-
cjonalności w zarządzaniu publicznymi środkami, nie tylko na poziomie bu-
dżetu państwa, ale także na szczeblu samorządów terytorialnych i w podmio-
tach spoza sektora finansów publicznych.
Rozdział 5
DOCHODY PUBLICZNE
5.1. Przesłanki gromadzenia dochodów publicznych
Państwo występuje w dwojakiej roli - jako regulatora procesów makro-
ekonomicznych i właściciela majątku. Chcąc wywiązać się z powyższych ról
państwo oferuje obywatelom rozbudowaną ofertę usługową na rzecz słabiej
uposażonych obywateli, zapewniając poczucie bezpieczeństwa. Organizując życie
społeczne państwo stara się zapewnić bezpieczeństwo wewnętrzne, ochronę
sanitarną, publiczny transport, szkolnictwo, czy też działanie administracji pu-
blicznej. Cześć zadań jest wykonywana wyłącznie przez władzę publiczną. Ta
sytuacja jest podyktowana względami bezpieczeństwa publicznego lub koniecz-
nością podjęcia się dostarczenia tych dóbr i usług, których nie można dostar-
czyć społeczeństwu w sposób komercyjny.
Chcąc osiągnąć podstawowe cele - stabilizację, ograniczenie bezrobocia,
wzrost gospodarczy, równowagę w stosunkach gospodarczych niezbędne są środki
finansowe na prowadzenie polityki trwałego i zrównoważonego wzrostu.
W związku z tym powstaje konieczność ponoszenia nakładów związa-
nych ze sprawnym i wydajnym realizowaniem przez państwo postawionych zadań
i funkcji. Państwo nie jest w stanie wytwarzać dochodów. Dlatego też musi się
opierać na udziale w dochodach podmiotów takich jak przedsiębiorstwa, in-
stytucje, czy gospodarstwa domowe. W związku z powyższym, państwo po-
siada kompetencje do stanowienia przepisów w zakresie pozyskiwania docho-
dów, ich pobierania i administrowania1.
5.2. Rodzaje dochodów publicznych
1 Por. A. Borodo: Samorząd terytorialny. System prawno-finansowy. PWN, Warszawa 1997, s. 17.
System dochodów publicznych jest zależny od struktury i sklasyfikowa-
nia publicznych zasobów pieniężnych w danym państwie. W ujęciu dynamicznym
pokazuje on przemiany w strukturze społeczno-gospodarczej danego państwa
i jego układ polityczny2.
Zasadniczo pierwszy podział typologiczny dochodów publicznych opiera
się na konstrukcji ustrojowej danego państwa. Jest to podział na finanse, a tym
samym i dochody centralne państwa oraz dochody jednostek samorządowych3.
Ilość stopni podziału dochodów samorządowych zależny jest od ich hierarchii
w podziale administracyjno-samorządowym. W Polsce od 01.01.1999 roku
wyróżnia się dochody samorządowego województwa, powiatów i gmin. Na dzień
dzisiejszy samorząd wojewódzki, a co za tym idzie kolejne niższe szczeble sa-
morządu, nie posiadają pełnej autonomii finansowej i dysponują w dużej mie-
rze dochodami przekazywanymi z budżetu centralnego w formie dotacji i sub-
wencji. Zmiana tego stanu rzeczy przewidziana jest na rok 2001.
Klasyfikację dochodów budżetowych można przeprowadzić według róż-
nych kryteriów, które w toku rozwoju nauki finansów publicznych były mniej
lub bardziej sporne4. Dyskusyjnym jest kryterium podziału dochodów na do-
chody zwrotne i dochody bezzwrotne. Dochody niezwrotne pozostają w budżecie
i nie wymagają zwrotu. Natomiast dochody zwrotne pozostają czasowo w dys-
pozycji budżetu, ale po upływie oznaczonego terminu podlegają zwrotowi.
W Polsce okresu międzywojennego do kontrowersyjnych klasyfikacji do-
chodów publicznych zaliczano podział na dochody zwyczajne i nadzwyczaj-
ne. Pierwsze obejmowały tzw. dochody periodyczne państwa, drugie były do-
chodami o charakterze jednorazowym zarówno zwrotne (np. pożyczki wewnętrzne
i zewnętrzne) jak i bezzwrotne (odszkodowawcze).
Z uwagi na dyskusyjność powyższego podziału, stosowano również po-
dział na dochody prywatno-gospodarcze oraz dochody prawno-publiczne.
2 E. Ruśkowski, J. Stankiewicz: Finanse i prawo finansowe. Białystok 1992, s. 109.
3 Ustawa z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Dz.U. nr 155, poz. 1014, z poźn. zm.
4 Por. S. Owsiak: Finanse publiczne. Teoria i praktyka. Warszawa 1997, s. 152.
Dochody prywatno-gospodarcze można również określić jako dochody z dzia-
łalności zarobkowej państwa, czyli będą to wpływy z tytułu posiadania dóbr,
kapitałów oraz emisji pieniądza. Druga z wymienionych tu kategorii dochodów
to dochody z tytułu danin publiczno-prawnych. Kryterium przyporządkowania
danego dochodu do danej kategorii jest fakt, czy dany dochód stanowi efekt
działalności ukierunkowanej na osiąganie zysków z posiadanego majątku (mo-
nopol, dzierżawa, działalność gospodarcza itp.) czy też zostaje osiągnięty z za-
stosowaniem przymusu (podatki, opłaty). Niektórzy przedstawiciele nauki skar-
bowości rozróżniali przy takim podziale dodatkowo jeszcze dochody z tytułu
specjalnych przywilejów państwa jako nie spełniające kryterium opisanego
Zarys finansów publicznych
podziału, a więc np. konfiskaty, ofiary, darowizny oraz dochody z tytułu za-
ciągnięcia kredytu publicznego.
Współcześnie klasyfikację dochodów publicznych przeprowadza się w opar-
ciu o trzy kryteria: ekonomiczne, prawne i organizacyjne.
Kryterium ekonomiczne wyodrębnia dochody według źródła ich pocho-
dzenia: dochody z pierwotnego bądź wtórnego podziału dochodu narodowego
lub według źródła ich pobrania: dochody z tytułu podatków konsumpcyjnych,
dochodowych, z tytułu podatków od majątku lub kapitału.
Kryterium prawne dzieli dochody na przymusowe i dobrowolne, odpłat-
ne i nieodpłatne, bezzwrotne i zwrotne, zasadnicze i uboczne. Rysunek 5.1 ob-
razuje opisywany podział.
Rys. 5.1. Podział dochodów budżetowych
Źródło: E. Ruśkowski, J. Stankiewicz: Finanse i prawo finansowe. Białystok 1992,
s. 114.
Kryterium organizacyjne związane jest ze strukturą systemu organizacji
państwa i ilością jego szczebli. Można tu podzielić dochody na zwyczajne i na-
dzwyczajne oraz państwowe (centralne) i samorządowe (regionalne i lokalne)5.
5 Por. E. Ruśkowski, J. Stankiewicz: Finanse i prawo..., op.cit., s. 109-115; P.M. Gaudemet: Fj-
nanse publiczne. Warszawa 1990, s. 97 .
Innym kryterium podziału dochodów sektora publicznego jest kryterium
prezentowane przez W. Misiąga6:
wpływy z opłat publiczno-prawnych wraz z ewentualnymi odsetkami
za ich nieterminowe regulowanie (podatki, opłaty publiczno-prawne czyli
nie rodzące zobowiązań wobec osoby fizycznej lub prawnej, cła, opła-
ty wyrównawcze itp.);wpływy z samoopodatkowania mieszkańców gmin;
dochody z majątku Skarbu Państwa i mienia komunalnego:
dochody z opłat za wynajem i dzierżawę oraz użytkowanie majątku
Skarbu Państwa i mienia komunalnego,odsetki od pożyczek udzielanych ze środków publicznych,
dochody ze sprzedaży mienia Skarbu Państwa i mienia komunalnego;
dochody z kar i opłat urzędowych (kary pieniężne, grzywny, opłata skar-
bowa, opłaty sądowe, notarialne itp.);przychody z jednostek sektora publicznego ze sprzedaży towarów i usług;
spadki, zapisy i darowizny na rzecz Skarbu Państwa i jednostek samo-
rządowych.
Obserwując praktykę finansowania deficytu budżetowego długiem publicz-
nym pojawiła się konieczność rozróżnienia pojęć: wpływów publicznych i do-
chodów publicznych.
Podkreśla się, iż środki uzyskiwane z tytułu zaciągnięcia zobowiązania przez
organy publiczno-prawne (kredyty, obligacje i pożyczki zewnętrzne lub wewnętrz-
ne oraz spłata takich zobowiązań zaciągniętych uprzednio przez jednostki trzecie
wobec organów publiczno-prawnych) nie są klasyfikowane jako dochody pu-
bliczne, tylko jako wpływy publiczne, czyli przychody publiczne.
Pod pojęciem dochodów publicznych rozumie się bezzwrotne, zasilenie
finansowe władz publicznych, których źródłem są dochody innych podmiotów7.
Ustawodawca w sposób jednoznaczny zdefiniował dochody budżetu pań-
stwa. Należą do nich8:
6 W. Misiąg: Finanse publiczne w Polsce. Warszawa 1996, s. 25.
' Por. S. Owsiak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 153.
8 Art. 62 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Dz.U. nr 155, poz. 1014, z poźn.
zm.
podatki i opłaty, które na mocy odrębnych ustaw nie stanowią docho-
dów jednostek samorządu terytorialnego, funduszów celowych oraz innych
podmiotów sektora finansów publicznych;cła;
wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spó-
łek Skarbu Państwa;dywidendy;
wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego;
wpłaty nadwyżek środków obrotowych państwowych zakładów budże-
towych oraz części zysku gospodarstw pomocniczych państwowych jed-
nostek budżetowych;dochody pobierane przez państwowe jednostki budżetowe, o ile prze-
pisy szczególne nie stanowią inaczej;dochody z najmu i dzierżawy oraz innych umów o podobnym charak-
terze dotyczących składników majątkowych Skarbu Państwa, o ile prze-
pisy szczególne nie stanowią inaczej;opłaty z poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa;
odsetki od środków na rachunkach bankowych państwowych jednostek
budżetowych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej;odsetki od lokat terminowych ustanowionych ze środków zgromadzo-
nych na centralnym rachunku bieżącym budżetu państwa;odsetki od udzielonych z budżetu państwa pożyczek krajowych i zagra-
nicznych;grzywny, mandaty i inne kary pieniężne, o ile na mocy odrębnych prze-
pisów nie stanowią dochodów innych jednostek sektora finansów pu-
blicznych, spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz Skarbu
Państwa;inne dochody publiczne.
Powyższy przegląd dochodów jakie osiąga państwo pozwala na wyłonie-
nie trzech grup dochodów publicznych. Możemy więc wyróżnić daniny publiczne,
dochody publiczne z majątku i praw majątkowych oraz pozostałe dochody.
Daninami publicznymi są ciężary ponoszone przez podmioty gospodarcze
i gospodarstwa domowe, które w zamian za wniesioną daninę nie otrzymują
żadnych bezpośrednich świadczeń i korzyści. Przykład daniny stanowią podatki.
Źródłem pochodzenia dochodów publicznych z majątku i praw majątko-
wych jest posiadanie i zaangażowanie posiadanego majątku w procesy gospo-
darcze. Do typowych dochodów można zaliczyć dywidendy, czynsze dzierżawne,
dochody z prywatyzacji i sprzedaży składników majątkowych. Pozostałe do-
chody tworzą opłaty i różne składki.
Tabele 5.1 i 5.2 przedstawiają zaplanowane dochody budżetu państwa pol-
skiego w 1999 roku oraz szacunkowe dane o wykonaniu budżetu państwa za okres
styczeń-sierpień 1999 r. Z zestawień w tych tabelach wynika, że najważniejszą
rolę dochodową odgrywają wszelkiego rodzaju daniny publiczno-prawne.
Tabela 5.1
Dochody budżetu państwa w 1999 roku [tys. zł]
Wyszczególnienie |
Plan na 1999 r. |
Dochody ogółem |
129 287 762 |
1. Dochody podatkowe |
117 176 700 |
- podatki pośrednie |
77 865 000 |
- podatki dochodowe od osób prawnych |
16 308 000 |
- podatek dochodowy od osób fizycznych |
23 003 700 |
2. Dochody niepodatkowe |
12 062 662 |
- dywidendy |
840 000 |
- wypłaty z zysku NBP |
348 000 |
- cła |
5 955 000 |
- dochody jednostek budżetowych |
3 832 027 |
- wpłaty gmin |
142 158 |
- pozostałe dochody niepodatkowe |
945 477 |
3. Dochody zagraniczne |
48 400 |
Źródło: Serwis internetowy Ministerstwa Finansów.
Tabela 5.2
Szacunkowe dane o wykonaniu budżetu państwa
za okres styczeń-sierpień 1999 r. [min zł]
Wyszczególnienie |
Plan po |
Wykonanie |
3 : 2 |
DOCHODY |
129 287,8 |
76 768,7 |
59,4% |
Z tego: |
|||
- podatki pośrednie |
77 865,0 |
46 924,5 |
60,3% |
- podatek dochodowy od osób |
16 308,0 |
7661,1 |
47,0% |
- podatek dochodowy od osób |
23 003,7 |
13 550,2 |
58,9% |
- dochody jednostek |
9 835,4 |
6 992,2 |
71,1% |
w tym:
wpływy z cła (według danych |
5 955,0 |
3 370,9 |
56,6% |
- pozostałe dochody |
2 275,7 |
1 640,7 |
72,1% |
w tym: wpłaty z zysku NBP |
348,0 |
502,4 |
144,4% |
Źródło: Serwis internetowy Ministerstwa Finansów.
Należy podkreślić, że układ poszczególnych grup dochodów zależy od przy-
jętych rozwiązań w zakresie kształtowania dochodów budżetu państwa przez
parlament oraz od ustroju społeczno-gospodarczego. W różnych krajach układ
dochodów budżetowych może wzajemnie się różnić. Wpływ na kształtowanie
się dochodów budżetowych ma również opcja polityczna sprawująca aktual-
nie władzę.
5.3. Podatki jako źródło dochodów publicznych
5.3.1. Istota i klasyfikacja podatków
Podatki w Polsce, tak jak i w innych krajach funkcjonujących w oparciu
o zasady gospodarki rynkowej, są najpoważniejszym źródłem dochodów, ja-
kie uzyskuje budżet państwa. Są zarówno daniną publiczną, jak i przymuso-
wym, nieodpłatnym i bezzwrotnym świadczeniem pieniężnym, pobieranym na
podstawie przepisów prawnych przez odpowiednie organy państwowe lub związki
publiczno-prawne9. Inne podejście prezentuje A.Komar, według którego podatek
jest świadczeniem pieniężnym, przymusowym i bezzwrotnym, nakładanym przez
państwo i samorząd terytorialny10. W. Misiąg definiuje podatek w następują-
cy sposób -(...) największą i najważniejszą część dochodów sektora publicz-
nego stanowią wpływy z opłat (danin) publiczno-prawnych, czyli z przymuso-
wych i bezzwrotnych obciążeń pieniężnych nałożonych z mocy prawa na oso-
by fizyczne i prawne (...) - czyli podatki. Najważniejszym rodzajem opłat pu-
bliczno-prawnych są podatki"11.
W kanonie nauki finansów publicznych, która jest bardzo często cytowa-
na, znalazła się definicja podatku sformułowana przez P.M. Gaudemeta, który
podaje, że „podatek można określić jako dokonywane przez władze publicz-
ne, przymusowe pobranie, którego podstawowym celem jest pokrycie obcią-
żeń publicznych, a repartycja uwzględnia zdolności podatkowe obywateli12.
9 Por. Słownik języka polskiego, tom II. Warszawa 1995, s. 692.
10 A. Komar: Finanse bubliczne w gospodarce rynkowej. OW Branta. Bydgoszcz 1996.., s. 118.
11 W. Misiąg: Finanse publiczne w Polsce -przewodnik. Warszawa 1996, s. 25.
12 P.M. Gaudemet: Finanse publiczne, op.cit., s. 352.
13 Por. H. Rauser, K.-D. Rauser: Steuerlehre fur Ausbildung und Praxis. Darmstadt 1994, s. 14;
D. Schneider: Crundzuge der Unternehemnsbesteuerung. Wiesbaden 1994, s. 84.
W literaturze niemieckiej podatek najczęściej definiowany jest poprzez
sformułowanie tego pojęcia w Abgabenordnung - odpowiedniku Ordynacji
Podatkowej13. Ta prawna definicja podatku brzmi w tym przypadku następu-
jąco: „Podatki są świadczeniami pieniężnymi, które nie stanowią świadczenia
wzajemnego za jakiekolwiek szczególne świadczenie, i które są nakładane na
wszystkich przez organ publiczno-prawny celem osiągnięcia przezeń wpływów,
w przypadku których zachodzi stan prawny, z którym prawo wiąże obowiązek
dokonania świadczenia; osiąganie wpływu może być celem ubocznym"14.
W ustawodawstwie polskim definicja prawna samego pojęcia podatku jest
zawarta w ustawie Ordynacja Podatkowa, która w przeciwieństwie do poprzednio
obowiązującej ustawy o Zobowiązaniach Podatkowych formułuje pojęcie prawne
podatku w artykule 6 jako: „Podatkiem jest publiczno-prawne, nieodpłatne, przy-
musowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, wo-
jewództwa, powiatu lub gminy wynikające z ustawy podatkowej"15. W myśl
prawa polskiego, podatek jest więc abstrakcyjnym stosunkiem prawnym (stąd
utożsamianie go ze zobowiązaniem budżetowym) opartym na ogólnych normach
prawnych16.
W celu omówienia charakterystyki podatku w dalszej części pracy przy-
jęta zostanie następująca definicja tego pojęcia: Podatek jest nieodpłatnym,
przymusowym, bezzwrotnym i pieniężnym świadczeniem o charakterze ogól-
nym, które jest nakładane jednostronnie przez związek publiczno-prawny17.
W polskiej literaturze ekonomicznej spotykamy się z trzema podstawo-
wymi płaszczyznami podziału podatków:
kryterium przedmiotowe i podmiotowe opodatkowania;
kryterium stosunku przedmiotu opodatkowania do źródeł podatku;
kryterium podziału dochodów podatkowych.
Przyjmując za podstawę podziału kryterium przedmiotowe, możemy wy-
różnić cztery zasadnicze rodzaje podatków (rys. 5.2):
14 Amtsblatt der Bundesrepublik Deutschland § 3.
15 Ustawa Ordynacji Podatkowej z 29 sierpnia 1997 r., Dz.U. nr 137, poz. 926 z póżn. zm.
16 Por. Elementy bankowości i finansów publicznych. Red. S. Flejterski, A. Szewczuk. Szczecin
1996, s. 291.
1 Por. ibidem.
majątkowe, będące świadczeniami powiązanymi z majątkiem za pośred-
nictwem takich elementów konstrukcyjnych podatku jak przedmiot i pod-
stawa opodatkowania. W zależności od tego, co stanowi przedmiot po-
datku rozróżniamy trzy rodzaje podatku majątkowego:od stanu majątku,
od zmiany praw majątkowych,
od przyrostu majątku nie związanym ze zmianą właściciela majątku;
przychodowe, których przedmiotem i podstawą jest całość przychodów
osiągniętych przez podatnika bez potrącenia kosztów (tzn. przychód
brutto);dochodowe, których podstawą wymiaru jest rzeczywisty czysty dochód
podatnika z poszczególnych lub ze wszystkich źródeł łącznie. Obcią-
żają one dochody podatników stanowiące różnicę między przychoda-
mi a kosztami uzyskania;podatki od wydatków (konsumpcyjnych), określane jako podatki od
dochodu wydatkowanego. Mają one raczej charakter uzupełniający, gdyż
dopełniają bezpośrednio mechanizm opodatkowania dochodów i majątków
indywidualnych. Cechą charakterystyczną dla nich jest to, że ich cię-
żar ponosi konsument, podatnikiem zaś w sensie formalnym jest sprze-
dawca dobra czy usługi konsumpcyjnej.
Rys. 5.2. Podział podatków według przedmiotu i podmiotu opodatkowania
Źródło: opracowanie własne.
Innym kryterium podziału podatków jest relacja między podmiotem ob-
ciążony podatkiem, a ponoszącym ciężary podatkowe. Stosując powyższe kry-
terium wyróżnić możemy:
Por. S. Owsiak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 158.
podatki bezpośrednie, w których istnieje związek między podatnikiem
a płaconym podatkiem w zakresie wysokości, trybu płatności, przedmiotu
opodatkowania;podatki pośrednie, obciążają podatnika nie pozostając w ścisłym związku
z jego sytuacją majątkową i dochodową18.
W zależności od tego, kto jest odbiorcą dochodu z tytułu wniesionych po-
datków, wyróżniamy19:
podatki państwowe - czyli centralne (VAT, podatek akcyzowy);
podatki samorządowe - czyli regionalne i lokalne (podatek rolny, po-
datek leśny, od środków transportowych);podatki wspólne (podatek dochodowy od osób fizycznych oraz poda-
tek dochodowy od osób prawnych).
Pełną klasyfikację podatków według kryteriów typologicznych zawiera ta-
bela 5.3.
Tabela 5.3
Podział podatków uwzględniający kryteria typologiczne
Kryterium |
Grupa (rodzaj) podatków |
Społeczne |
- osobisty - rzeczowy |
Ekonomiczne |
1) od dochodu - od kapitału - od konsumpcji - od wydatków |
Prawne |
- bezpośrednie — pośrednie |
Przedmiotowe |
- przychodowe - dochodowe - majątkowe - konsumpcyjne |
Cel przeznaczenia środków |
- ogólne - celowe |
Miejsca przeznaczenia |
- centralne - terenowe |
Stopień obligatoryjności |
- obligatoryjne - fakultatywne |
Rodzaj stawki, skali |
- proporcjonalne - progresywne - regresywne |
19 Por. ibidem s.159; E. Nojszewska: Podstawy ekonomii. WSiP, Warszawa 1996, s. 311.
Źródło: S. Dolata: Podstawy wiedzy..., op.cit., s. 78.
Ustawa o finansach publicznych wprowadza podział dochodów publicz-
nych na daniny publiczne, do których zalicza się podatki oraz inne świadcze-
nia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa wynika z od-
rębnych ustaw oraz pozostałe dochody. Pozostałe dochody tworzą:
opłaty,
dochody z mienia, w szczególności najmu oraz dzierżawy oraz umów
o podobnym charakterze,dywidendy,
dochody ze sprzedaży rzeczy, praw majątkowych oraz ze świadczenia
usług przez jednostki sektora publicznego,spadki, zapisy darowizny w postaci pieniężnej,
i inne20.
Przedstawiony powyżej przegląd klasyfikacji podatków wskazuje na mno-
gość kryteriów porządkujących. Często do różnych grup typologicznych zali-
czamy te same podatki. Podstawą przyporządkowania podatku do określonej
grupy są jego cechy specyficzne, wyróżniające go spośród innych podatków,
jak np. konstrukcja, czy też cel, który spełnia.
5.3.2. Cechy i funkcje podatków
Cechy podatków wynikają z definicji podatku jako kategorii ekonomicz-
nej i prawnej. Można więc mówić, że podatek jest ogólnym, nieodpłatnym, przy-
musowym, bezzwrotnym świadczeniem, o charakterze pieniężnym.
Nieodpłatność jako cecha podatku wyraża brak świadczenia wzajemne-
go na rzecz podmiotu wnoszącego podatek ze strony organu publiczno-prawnego
nakładającego podatek. Nie można się domagać konkretnego działania ze strony
tych organów za konkretne kwoty wpłacane do budżetu w formie podatku. Tym
samym nauka finansów zalicza podatki do strumieni transferowych, czyli nie
ekwiwalentnych. A. Majchrzycka-Guzowska mówi jednak za K. Ostrowskim
0 „tzw. odpłatności ogólnej świadczeń podatkowych"21. Pojęcie to jest ściśle
związane z teorią dobra publicznego.
Gospodarka narodowa, poszczególne rynki, stosunki ekonomiczne i spo-
łeczne dążą w teorii i w praktyce do osiągnięcia pewnego optimum lecz nie są
20 Art. 3 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Dz.U. nr 155, poz. 1014, z poźn.
zm.
21 A. Majchrzycka-Guzowska: Finanse i prawo finansowe. Warszawa 1995, s. 75.
1 nigdy nie będą doskonałe. Wszelkie modele rynku doskonałego są wyłącze-
nie uproszczonymi teoretycznymi modelami. Współczesna doktryna funkcjo-
nowania organizmu państwowego, szczególnie w dobie postkeynesowskiej, za-
kłada, że państwo owo podejmuje w tej sytuacji działania na rzecz bardziej spra-
wiedliwej niż byłoby to wynikiem samych podziałów pierwotnych alokacji i dys-
trybucji zasobów, dóbr i usług. Odpłatność podatków oznacza w tym przypad-
ku równy dostęp całego społeczeństwa do tzw. dóbr publicznych. Są nimi np.
drogi, służba zdrowia, oświata, kultura, wiele instrumentów infrastruktury tech-
nicznej. Zakres finansowania tych dóbr ze środków publicznych, ich katalog,
zasady finansowania (w całości lub części ze środków publicznych) jest różny
w poszczególnych państwach w zależności od określonych opcji społeczno-
-politycznych, zamożności danej gospodarki narodowej, aktualnej sytuacji ko-
niunkturalnej itp. Warunki korzystania z tych dóbr są jednak zawsze takie same
dla wszystkich podmiotów. Państwo czerpie środki na udostępnianie tych dóbr
z wpływów podatkowych, tym samym zachodzi tu sytuacja odpłatności ogól-
nej podatków mimo tego, że nie występuje właściwy strumieniom ekwiwalentnym
stosunek wymiany ceny wyrażonej w konkretnej kwocie pieniężnej w zamian
za dobro lub usługę22.
Przymusowość jako cecha podatku mówi o bezwzględnej konieczności
jego uiszczenia. Cechę przymusowości podatku należy rozpatrywać w kontek-
ście faktu, iż podatki należą do tzw. świadczeń jednostronnie nakładanych.
Na gruncie prawa polskiego podatki mogą być nakładane przez państwo jak
organ centralny oraz samorządy terytorialne jako organy regionalne i lokalne.
Możliwe są teoretycznie jeszcze inne podmioty nakładające podatki jak np.
związki wyznaniowe. Z powyższego faktu wynika, iż podmiot nakładający po-
datek zapewnia sobie również możliwość jego wyegzekwowania w postaci sankcji
karnej. W przypadku Rzeczpospolitej Polskiej warunki stosowania sankcji za-
warte są w ustawie karnej skarbowej23.
Por. A. Komar: Finanse publiczne, op.cit., s. 41-48.
Ustawa Karna Skarbowa z 26 października 1971, Dz.U. 1984, nr 22, poz. 103.
Należy zaznaczyć, iż w chwili obecnej toczą się prace legislacyjne nad
stworzeniem odrębnego kodeksu karno-skarbowego, który regulowałby całość
tych problemów. Z drugiej strony podmiot opodatkowania, bezwzględnie zo-
bowiązany do uiszczania danin, będzie dążył możliwymi mu sposobami do
zmniejszenia swego obciążenia w ramach obowiązującego prawa bądź poza nimi.
W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż przymusowość podatku rodzi tak
dalekie skutki, że należy nakładać podatki jedynie w formie najwyższej rangi
aktu prawnego, w warunkach polskich ustaw.
Bezzwrotność podatku wyraża fakt definitywnego przekazania środków
pieniężnych w formie podatku na rzecz organu uprawnionego do jego poboru.
Ta cecha pozwala na odróżnienie podatków od innych dochodów budżetowych
o zbliżonym charakterze np. pożyczek wewnętrznych. Występujące w prakty-
ce zwroty podatku jako kwoty nadpłaconej, wynikają z techniki poboru podatku
a nie są jego zwrotem. Jak podkreśla J. Ickiewicz nawet w takich sytuacjach
na ogół występuje nie bezpośredni zwrot nadpłaconego lub nieprawidłowo na-
liczonego podatku lecz raczej jego zaliczenie na poczet przyszłych czy też in-
nych zobowiązań podatkowych24.
Pieniężny charakter podatku ugruntowany został wraz z prymatem go-
spodarki pieniężnej. Organ uprawniony do nakładania podatków wyraża należ-
ności w mierze i jednostkach danej waluty krajowej. Poza tym w warunkach
dzisiejszej gospodarki i form ustrojowych państw demokratycznych „ucieka-
nie się do pobierania podatku w naturze stanowiłoby ukrytą formę konfiska-
ty". Taki przypadek w historii polskiej skarbowości wystąpił po II Wojnie Świa-
towej, kiedy to rolnicy indywidualni mieli płacić podatek w formie płodów rol-
nych jako dostawy obowiązkowej według domiaru. Pieniężny charakter podatku
pozwala też na odróżnienie go od innych świadczeń obowiązkowych na rzecz
państwa, takich jak np. powszechny obowiązkowej służby wojskowej25, która
w dawnej Polsce stanowiła swoisty „podatek od krwi" obowiązujący wyłączenie
szlachtę.
Ogólność podatku nie mówi o tym, że odnosi się on do imiennej grupy
podmiotów lecz obejmuje wszystkie podmioty wykazujące w myśl normy prawnej
(ustawy) istnienie obowiązku podatkowego z uwagi na np. uzyskanie docho-
du, zysku, nabycie praw majątkowych itd.
Poza omówionymi powyżej cechami stałymi wynikającymi z definicji po-
jęcia podatku ta kategoria finansowa posiada również cechy zmienne będące
każdorazowo wynikiem konstrukcji prawnej danego podatku, określanej przez
niektórych badaczy również jako technika podatkowa26.
Polityka podatkowa danego państwa formułuje cele poboru podatków oraz
metody ich realizacji. Zadania realizowane przez podatki określane są mianem
funkcji podatków. Do podstawowych funkcji podatków zalicza się:
J. Ickiewicz: Podatkowe i niepodatkowe obciążenia przedsiębiorstwa. Warszawa 1998, s. 12.
Ibidem, s. 11.
Por. S. Owsiak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 144.
- funkcję fiskalną: zabezpieczenie pokrycia wydatków budżetowych do-
chodami podatkowymi;
Dochody publiczne
funkcję redystrybucyjną: redystrybucja dochodu i majątku narodowego
między podmiotami podatku a związkami publiczno-prawnymi;funkcję stymulacyjną: realizacja celów gospodarczych (rozwój, zwięk-
szenie efektywności ekonomicznej, kształtowanie inwestycji i konsumpcji)
i pozagospodarczych (ochrona określonych grup ludności, preferencje
dla określonych działów).
S. Dolata prezentuje cztery funkcje podatków27. Porównaj rysunek 5.3.
* Funkcja ta zazwyczaj nie jest w literaturze przedmiotu wyodrębniona.
Rys. 5.3. Cele i zadania podatków
Źródło: S. Dolata: Podstawy wiedzy..., op.cit., s. 55.
27 Por. S. Dolata: Podstawy wiedzy o podatkach i polskim systemie podatkowym. Opole 1999,
s. 54-59.
Wielkość i różnorodność funkcji spełnianych przez podatki jest uzależniona
od funkcji i zadań państwa, prowadzonej polityki społeczno-gospodarczej przez
państwo, oraz swobody kształtowania systemu dochodów państwa.
5.3.3. Zasady podatkowe
Współcześnie podatki wykorzystuje się jako źródło finansowania zadań
państwa, czyli dla potrzeb fiskalnych, jak i różnorodnych zadań o charakterze
gospodarczym i społecznym. Z tego też względu wyróżniamy nie kilka nieza-
leżnych i nie powiązanych między sobą podatków, lecz cały system podatko-
wy28. P.M. Gaudemet definiuje system podatkowy jako całość podatków sto-
sowanych w określonym czasie i w określonym kraju29. Ogół obowiązujących
w danym państwie podatków, będący jednolitą całością wewnętrznie zgodną
w aspekcie ekonomicznym i prawnym tworzy system podatkowy30.
Każdy organizm państwowy posiada system podatkowy będący wypadkową
zaszłości historycznych, uwarunkowań zewnętrznych i wewnętrznych oraz ak-
tualnej sytuacji gospodarczej, społecznej jak i politycznej. W takim też kon-
tekście należy przeprowadzać ocenę racjonalności danego systemu podatkowego.
Nauka finansów wykształciła do badania jakości systemu podatkowego
specyficzne narzędzie badawcze jakim są zasady podatkowe. Zasady podat-
kowe, tak jak i zasady budżetowe, nie stanowią prawnie obwiązujących norm
lecz są jedynie postulatami nauki finansów pod adresem praktyki fiskalnej.
Sformułowane jeszcze przez A. Smitha zasady podatkowe stanowią do dziś
podstawowy ich kanon. Są to:
zasada pewności,
zasada równości,
zasada taniości,
zasada dogodności.
Rysunek 5.4 przedstawia systematykę zasad podatkowych w ujęciu gra-
ficznym.
28 Ibidem, s. 48.
29 RM. Gaudemet: Finanse publiczne, op.cit., s. 383.
30 S. Dolata: Podstawy wiedzy..., op.cit., s. 49.
Zasada pewności postuluje względną stałość systemu podatkowego. Pod-
miot podatku musi mieć dokładnie określoną treść obowiązku podatkowego.
Przepisy fiskalne powinny do minimum ograniczać pole interpretacji dokony-
wanych przez różne ograny skarbowe. Zasada pewności mówi również o ty, aby
nie wprowadzać częstych i nagłych zmian w systemie podatkowym. Negatyw-
Dochody publiczne
Rys. 5.4. Systematyka zasad podatkowych
Źródło: S. Owsiak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 151.
na ocena pewności i stabilności systemu podatkowego wpływa na zachowanie
podatnika jak podmiotu gospodarującego (wstrzymywanie się od decyzji inwe-
stycyjnych w warunkach niepewności i niestabilności podatkowej) i jako go-
spodarstwa domowego (spadek nastrojów konsumenckich w przełożeniu na
poziom obrotów w handlu). W sytuacjach skrajnych może nawet prowadzić do
paniki na rynku.
Zasada równości głosi równość obciążenia wszystkich podatników cię-
żarem obowiązku podatkowego. Właściwie równości tej nie należy pojmować
dosłownie, ponieważ chodzi tu w pierwszym rzędzie o równomierne rozłoże-
nie ciężaru podatkowego proporcjonalnie do możliwości podatnika. Lecz i ta-
kie sformułowanie celu zasady równości nie wyczerpuje kontrowersji z nią
związanych, a będących ekonomicznym obliczem sporów o to, co oznaczają
takie pojęcia jak równość i sprawiedliwości.
Zasada taniości odnosi się do taniości zarówno z punktu widzenia ak-
tywnego podmiotu podatków, który powinien dążyć do minimalizacji kosztów
aparatu podatkowego, jak i do biernego podmiotu podatkowego, który powi-
nien ponosić najniższe z możliwych koszty związane z uregulowaniem obowiązku
podatkowego.
Zasada dogodności mówi o ustaleniu takiego terminu i sposobu pobie-
rania należnych podatków, aby były one najdogodniejsze dla podatnika np. po-
datek od dochodu w momencie jego faktycznego wpływu na konto podatnika
a nie w momencie wystawienia faktury.
Z punktu widzenia rozwoju danej gospodarki narodowej najważniejsze
wydają się być jednak jeszcze dwie inne zasady podatkowe: wydajności i nie-
naruszalności majątku podatników.
Zarys finansów publicznych
Zasada nienaruszalności majątku podatników odnosi się generalnie do
tego, aby nie niszczyć źródeł podatku. Uszczuplony majątek podatnika będzie
w przyszłym okresie podatkowym mniejszą podstawą jego dalszej działalno-
ści jak i mniejszą podstawą opodatkowania. Tu państwo niszczyłoby swoje pod-
stawy ekonomiczne w imię osiągnięcia krótkookresowych celów.
Zasada trwalej wydajności podatku postuluje odpowiednie określenie
źródła poboru podatku i jego wysokości. Władza publiczna musi wybrać taki
przedmiot opodatkowania, który faktycznie dostarczy niezbędnych państwu czy
też innemu organizmowi publiczno-prawnemu dochodów. Z drugiej strony do
źródła należy też odpowiednio dobrać stawkę. Istnieje punkt maksymalny na
skali podatkowej, po przekroczeniu którego dochody z wpływów podatkowych
maleją mino rosnącej stawki podatku. Efekt ten prezentuje krzywa Laffera
(rys. 5.5).
Rys. 5.5. Krzywa Laffera
Źródło: opracowanie własne.
Podobnie jak w przypadku zwalczania inflacji nie ma prostej formuły ma-
tematyczno-ekonomiczno-fiskalnej, która w wyniku obliczeń dawałaby staw-
kę optymalną. Wyznacznikiem jest tu rzeczywistość gospodarcza wyrażana
wskaźnikami makroekonomicznymi, celami polityki gospodarczej i fiskalnej
państwa, warunkami wewnętrznymi i zewnętrznymi.
Nikt nigdy nie lubi płacić podatków. Ich przymusowy charakter negatywnie
przekłada się na odczucia płacących, stanowi dla nich zawsze pewną formę re-
zygnacji. Przy wzroście obciążeń podatkowych obserwuje się zjawiska „ucieczki
przed podatkiem" w różnych formach, co niektórzy finansiści traktują jako kon-
sekwencję prawa Wagnera o stałym wzroście wydatków publicznych - „pra-
wo narastającego oporu wobec podatków"31.
Można wyróżnić kilka rodzajów reakcji podatnika na ciężar podatkowy.
Są one przede wszystkim związane z wielkością ponoszonego ciężaru podat-
kowego, ustawowo zagwarantowanymi możliwościami unikania obciążeń po-
datkowych, jak również uczciwością podatkową społeczeństwa. Należy wska-
zać na:
normalną reakcją jest przystosowanie się do określonych warunków po-
datkowych;podatnik może również starać się przerzucać podatek na podmioty znaj-
dujące się w łańcuchu transakcyjnym przed nim lub za nim; takie za-
chowanie nie przynosi jednak dla budżetu konsekwencji w postaci uszczu-
plenia wpływów podatkowych;wykorzystywanie możliwości tkwiących w systemie podatkowym, jak
i jego luk, to sposoby legalnego unikania podatków;podatek można się też starać „nadrobić", czyli realizować działania pro-
wadzące do rekompensaty skutków podatku;zaniechania działalności będącej przedmiotem opodatkowania należy już
zaliczyć do radykalnych form reakcji na obciążenia podatkowe; jeżeli
działania te prowadzą do ograniczenia szeroko pojętej działalności go-
spodarczej ma to dla państwa, jego budżetu jak i możliwości rozwoju,
negatywne konsekwencje;oszustwa podatkowe, czyli próby nielegalnego uchylania się od podat-
ku w postaci fałszerstwa faktur, zatajania przedmiotu podatku lub jego
wartości itp. Są z jednej strony następstwem opodatkowania odczuwa-
nego jako ekstremalnie nadmierne lecz z drugiej strony mogą też świad-
czyć o nielegalnym pochodzeniu przedmiotu podatku.
Podatnicy posuwają się na ogół do form nielegalnego unikania podat-
ków z trzech powodów (w pełni świadomi konsekwencji prawnych):
1 P.M. Gaudemet: Finanse publiczne, op.cit., s. 521.
- ekonomicznych: homo economicus w podatniku kalkuluje co przewa-
ża korzyść z uniknięcia podatku czy strata związana z wykryciem czy-
nu karalnego. Charakterystyczne jest to, iż to okresy dekoniunktury sprzy-
jają oszustwom podatkowym a nie na okresy prosperity. Im lepsze per-
spektywy ma dany podatnik całościowo, tym mniejsza będzie jego skłon-
ność do oszustw podatkowych;
- techniczno-skarbowych: bardziej złożone, skomplikowane, nieczytel-
ne systemy podatkowe, z dużą ilością odstępstw od zasady generalnej
tym bardziej prawdopodobne, iż zręczni podatnicy wykorzystają jego
zawiłości, a wraz ze stopniem skomplikowania systemu podatkowego
maleje skuteczność jego kontroli.
Konstruując system podatkowy należy rozważyć nie tylko zasady podat-
kowe, ale również skłonność społeczeństwa do unikania podatków na skutek
nadmiernego fiskalizmu państwa.
5.3.4. Ogólna charakterystyka polskiego system podatkowego
Podatki, zgodnie z zapisami Konstytucji, są nakładane wyłącznie w dro-
dze ustaw. Obecnie obowiązuje 10 ustaw tworzących zobowiązania podatko-
we w zakresie 11 rodzajów podatków32.
Realizacja funkcji podatków wymaga podjęcia i ustalenia określonych
działań, które nazywamy techniką podatkową33. Elementami techniki podat-
kowej są:
przedmiot podatku,
podmiot podatku,
podstawa opodatkowania,
stawka podatku,
skala podatkowa,
zwyżki, zwolnienia i ulgi podatkowe.
Przedmiotem podatku są zjawiska, stany faktyczne i prawne, sytuacja
lub rzeczy związane z obowiązkiem podatkowym, wywołujące ten obowiązek.
W zależności od rodzaju podatku, przedmiotem opodatkowania mogą być: osią-
ganie przychodu, osiąganie dochodu, nabycie, posiadanie i zbycie praw mająt-
kowych, obrót, wydatkowanie dochodu, zdarzenia losowe, którymi ustawodawca
łączy obowiązek podatkowy np. wygrana w grze losowej, obdarowanie itd.
32 System podatkowy. Stan, kierunki reformy, wpływ na wzrost gospodarczy. Red. J. Mujżel, S. Ow-
siak, E. Mączyńska. Warszawa 1999, s. 138.
33 S. Owsiak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 160.
Rozróżnia się czynny i bierny podmiot podatku. Podmiotem czynnym
jest ustawowo uprawniony do stanowienia podatków w ramach porządku ustro-
jowego danego państwa; w Polsce ograny legislacyjne. Podmiotem biernym jest
natomiast podmiot, na którym ciąży obowiązek podatkowy; w Polsce osoby fi-
zyczne lub prawne.
Podstawa opodatkowania to ilościowe odzwierciedlenie przedmiotu opo-
datkowania będąca determinantem wysokości podatku. Podstawa podatku może
być wyrażana ilościowo w jednostkach naturalnych (np. kilogram, hektar) lub
wartościowo (w jednostkach pieniężnych), co jest przypadkiem zdecydowanie
częstszym.
Stawka podatku jest to stosunek kwoty podatku do podstawy opodatko-
wania. Stawki dzielimy na:
kwotowe, określające z góry kwotę należną niezależnie od jakichkol-
wiek czynników;procentowe, określające jaka część podstawy opodatkowania jest należna;
mieszane, mówiące o tym jaka część procentowa podstawy opodatko-
wanie nie mniejsza niż pewna z góry określona kwota stanowi zobo-
wiązanie podatkowe.
Wśród stawek procentowych występują stawki:
progresywne: część należnego podatku rośnie wraz ze zwiększaniem się
podstawy opodatkowania;degresywne: część należnego podatku maleje wraz ze zmniejszaniem się
podstawy opodatkowania;regresywne: część należnego podatku maleje wraz ze zwiększaniem się
podstawy opodatkowania.
Skala podatkowa to określona stawka dla danej podstawy opodatkowa-
nia, jedna lub różna dla zmieniającej się podstawy opodatkowania. Najwięk-
sze zróżnicowanie możliwych skal podatkowych występuje w przypadku sta-
wek progresywnych. Zastosowanie znajdują:
34W związku z niedawną debatą nad tzw. Białą Księga Podatków Ministerstwa Finansów i zawar-
tej tam propozycji wprowadzenia w podatku dochodowym od osób fizycznych progresji bezpośred-
niej liniowej należy zauważyć, iż oznaczałoby to równomierny wzrost podatku wraz ze wzrostem
podstawy opodatkowania - w tym przypadku dochodu.
progresja globalna: jedna stawka dla całej podstawy opodatkowania;
progresja szczebelkowa: różne stawki dla różnych przedziałów podsta-
wy opodatkowania;progresja pośrednia: na początku skali podatkowej uwzględnia się kwotę
wolną od obowiązku podatkowego, a po jej przekroczeniu występuje
kolejna forma progresji;progresja bezpośrednia tzw. całkowita progresja w trzech formach: przy-
śpieszona, liniowa i opóźniona. Skala zależy tu od tempa zmian pod-
stawy opodatkowania: wolniejsze tempo oznacza opóźnioną progresję,
równomierne liniową a szybsze - przyspieszoną34.
Istnieją różnorodne możliwości konstruowania skal podatku, np. progresja
szczebelkowa z przejściem od pewnego przedziału na liniową, z tym że takie
rozwiązania pozwalają wprowadzić jeszcze podział na progresję jawną lub ukry-
tą35.
Zwolnienia podatkowe nie oznaczają ustania obowiązku podatkowego lecz
są to swoiste przywileje wprowadzane przez kreującego politykę fiskalną, go-
spodarczą i społeczną na korzyść określonej grupy podatników (zwolnienia
podmiotowe) lub dla pewnej, konkretnie zdefiniowanej części dochodu (zwol-
nienia przedmiotowe).
Ulgi podatkowe stanowią częściowe ograniczenie ciężaru opodatkowa-
nia. S. Owsiak36 dzieli współcześnie stosowane ulgi podatkowe na:
systemowe: z góry wbudowane w konstrukcję danego podatku, a więc
podatnik z góry wie, jakie zachowanie oznaczać dla niego będzie pra-
wo do skorzystania z takiej ulgi;zindywidualizowane, tzw. uznaniowe; organ skarbowy decyduje w de-
cyzji indywidualnej dla danego podmiotu o przyznaniu ulgi.
Zwyżki podatkowe są instrumentem bardzo represyjnym bowiem podmiot
uiszcza wyższe podatki niż wynikające z powszechnie obowiązujących norm.
Wyłączenia podatkowe obejmują przedmiot bądź podmiot podatkowy. Przy
powstaniu obowiązku podatkowego ze wzglądu na stan faktyczny np. osiągnięcie
dochodu nie oznacza wystąpienia zobowiązania podatkowego de jure ze wzglądu
na określona sytuację, w której doszło do powstania obowiązku podatkowego
np. dochód osiągnięty na terenie klęski żywiołowej, z określonej działalności
itp.
Technika poboru podatku wyodrębnia jeszcze kilka kategorii związanych
ze zmiennymi cechami podatków takich jak np. kumulacja podatkowa, kaska-
da podatkowa, minimum podatkowe, ryczałt podatkowy, repartycja kontyngen-
towa, zaniechanie poboru podatku, domiar podatkowy, płatnik, inkasent37.
W Polsce obowiązują następujące rodzaje podatków i opłat:
1) pośrednie:
Por. A. Komar: Finanse publiczne, op.cit., s. 108-115.
S. Owsiak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 146.
Szerzej na ten temat Elementy bankowości..., op.cit., s. 293-294.
od towarów i usług,
akcyzowy;
2)bezpośrednie:
dochodowy od osób prawnych,
dochodowy od osób fizycznych,
od gier;
3) majątkowe:
rolny,
leśny,
od spadków i darowizn;
4) daniny lokalne.
Podatek od towarów i usług (VAT)37
VAT jest rodzajem podatku płaconego przez podmioty prowadzące dzia-
łalność gospodarczą od sprzedaży wytwarzanych lub będących przedmiotem
obrotu towarów albo świadczonych usług. VAT jest podatkiem jednofazowym,
obciążającym wartość tworzoną odrębnie w danej fazie produkcji/obrotu da-
nym towarem lub usługą. Konstrukcja jego jest odpowiednikiem powszechnie
stosowanego - początkowo w państwach Europy Zachodniej - podatku od war-
tości dodanej. Opodatkowaniu podlega sprzedaż towarów i usług na terytorium
RP, a także eksport i import towarów lub usług. Ponadto opodatkowaniu pod-
lega także zamiana towaru za towar, towaru na usługę, usługi na usługę a tak-
że darowizny towarów i świadczenie usług bez pobrania należności. Płatnikiem
podatku VAT są osoby prawne, jednostki organizacyjne nie mające osobowo-
ści prawnej a także osoby fizyczne mające siedzibę, miejsce zamieszkania w kraju,
jeżeli wykonują we własnym imieniu i na własny rachunek działalność podle-
gającą opodatkowaniu. Za zgodą urzędu skarbowego podatnikiem podatku od
towaru i usług może być również samodzielnie sporządzający bilans zakład (od-
dział) osoby prawnej, w którym są wykonywane czynności objęte przedmio-
towym zakresem obowiązywania ustawy39.
Obowiązek podatkowy związany jest z wysokością obrotów (sprzedaży),
jakie osiąga podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Rozliczenie z bu-
dżetem oparte jest na prostej zasadzie: opodatkowanie - odliczenie, która oznacza,
że na każdym etapie sprzedaży od podatku należnego jest potrącany podatek
zapłacony w poprzednich fazach obrotu danym dobrem.
Momentem powstania obowiązku podatkowego zazwyczaj jest wydanie, prze-
kazanie bądź zamiana towaru lub wykonania usługi. Nie jest to jednak regułą.
Pobierany jest na podstawie ustawy z 08.01.1993 r. o podatku od towarów i usług.
Dz.U. nr 11 z 08.01.1993, poz. 50.
W przypadku konieczności potwierdzenia sprzedaży towaru lub wykona-
nia usługi rachunkiem (fakturą) momentem tym jest np. chwila wystawienia
rachunku (faktury), nie później jednak jak w 7 dniu od dnia wydania towaru
lub wykonania usługi. Jeżeli przed wydaniem towaru pobrano tytułem przedpłaty,
zaliczki czy zadatku co najmniej 50% ceny - z chwilą przyjęcia zapłaty.
W podatku VAT podstawowe zastosowanie mają trzy stawki podatkowe:
22%,
7%,
0% .
Wysokość podatku jest ustalana na podstawie wielkości obrotu danego
przedsiębiorstwa z uwzględnieniem obciążeń na rzecz budżetu państwa w po-
przednich etapach produkcji/obrotu. Każdorazowo opodatkowaniu podlega nie
cała wartość towaru bądź usługi lecz wartość nowo wytworzona w danym przed-
siębiorstwie (dodana). Technika naliczania przewiduje sumowanie kwot po-
datku należnego od miesięcznej sprzedaży (podatek należny) i redukowania
go o kwoty podatków zapłacone w poprzednich fazach obrotu, także do bu-
dżetu. VAT jest w Polsce podatkiem w całości budżetowym, odprowadzane
jest saldo tych kwot.
Podatek akcyzowy
Podatek akcyzowy jest zaliczany do kategorii podatków pośrednich od
konsumpcji („luksusu").
Płatnikami podatku akcyzowego są producenci i importerzy wyrobów ak-
cyzowych, którymi w myśl obowiązujących przepisów są m.in.:
produkty naftowe i syntetyczne paliwa płynne;
broń palna myśliwska, broń gazowa;
wyposażenie specjalistyczne obiektów działalności rozrywkowej;
samochody osobowe;
jachty pełnomorskie, łodzie żaglowe;
sprzęt elektroniczny wysokiej klasy;
wyroby tytoniowe;
piwo;
pozostałe napoje alkoholowe o zawartości alkoholu powyżej 1,5%.
Akcyzie podlegają także nadmierne ubytki lub zawinione niedobory wy-
robów akcyzowych. Przedmiotem tego podatku jest sprzedaż wyżej wymienionych
wyrobów a podstawą opodatkowania obrót nimi lub ich wartość celna powięk-
szona o należne cło (w przypadku importu wyrobów akcyzowych).
Stawki podatku akcyzowego określa Minister Finansów w drodze rozpo-
rządzenia. Charakteryzują się one bardzo dużą rozpiętością. Górna granica dla
poszczególnych grup wyrobów akcyzowych (stawka maksymalna) określona jest
w ustawie.
Podstawą opodatkowania jest wysokość obrotu bądź wartość celna towa-
ru powiększona o należne cło lub ilość wyrobów akcyzowych.
Podatek akcyzowy nie podlega potrąceniu, stanowi element kosztów, jest
całkowicie przerzucany na finalnego odbiorcę. Stawki akcyzy wahają się obecnie
między 25 a 1900%. Konstrukcja stawki to widełki podatkowe dla każdej z grup
wyrobów akcyzowych.
Podatek dochodowy od osób prawnych
Podatnikami podatku dochodowego od osób prawnych są osoby prawne,
jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej, z wyjątkiem spółek
nie mających osobowości prawnej. Szczególnym przypadkiem podatników po-
datku dochodowego od osób prawnych są podatkowe grupy kapitałowe co naj-
mniej dwóch spółek prawa handlowego, pozostające w związkach kapitałowych.
Zwolnione z tego podatku są generalnie:
Skarb Państwa,
Narodowy Bank Polski,
jednostki budżetowe z wyłączeniem niektórych gospodarstw pomocni-
czych jednostek budżetowych,fundusze celowe utworzone na podstawie odrębnych przepisów,
przedsiębiorstwa międzynarodowe i inne jednostki gospodarcze utwo-
rzone wspólnie z innymi państwami,gminy w zakresie dochodów własnych,
Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,
Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad,
Agencja Rynku Rolnego.
Przedmiotem opodatkowania jest dochód bez względu na rodzaj źródła
przychodów, z jakich został osiągnięty. Wyjątkiem są należności licencyjne i dy-
widendy, dla których przedmiotem opodatkowania jest przychód.
W odniesieniu do podstawy opodatkowania ustawa szczegółowo regulu-
je rodzaje przychodów, rodzaje kosztów uzyskania przychodów, zwolnienia
przedmiotowe, wydatki, o które pomniejsza się podstawę opodatkowania, od-
liczenia. Ustawa przewiduje również ulgi inwestycyjne, zniżki i zwolnienia z po-
datku.
Podatek dochodowy od osób fizycznych
Podmiotem opodatkowania jest każda osoba fizyczna, na którą został na-
łożony obowiązek podatkowy, przedmiotem zaś wszystkie dochody bez względu
na ich źródło, z wyjątkiem tych, do których nie mają zastosowania przepisy
ustawy tj.:
dochody z działalności rolniczej,
dochody z gospodarki leśnej,
dochody podlegające przepisom ustawy o podatku od spadków i darowizn,
wynikające z czynności, które nie mogą być przedmiotem umowy prawnie
skutecznej.
Podatek ten z założenia jest podatkiem osobistym. Wyjątkami od tej za-
sady są:
możliwość łącznego opodatkowania małżonków,
opodatkowanie dochodów małoletnich dzieci łącznie z dochodami ich
rodziców.
Ze względu na miejsce położenia źródła przychodów - w kraju czy za gra-
nicą - podatnicy objęci są nieograniczonym lub ograniczonym obowiązkiem
podatkowym. Istniejące wyjątki od tej zasady wynikają z umów międzynaro-
dowych oraz stosowania przez Polskę zasady wzajemności.
Wysokość należnego podatku ustala się w oparciu o progresywną skalę
podatkową, czyli wraz ze wzrostem podstawy opodatkowania rośnie stawka
podatkowa.
W niektórych wypadkach wielkość świadczenia podatkowego ustalana jest
w sposób uproszczony, przy zastosowaniu tzw. form opodatkowania zryczałto-
wanego. Wśród form ryczałtu wyróżnić możemy:
kartę podatkową,
ryczałt od dochodów duchownych,
ryczałt od przychodów ewidencjonowanych,
ryczałt od przychodów z działalności w zakresie wytwórczości ludowej
i artystycznej oraz usług hotelarskich.
Podatek dochodowy od osób fizycznych uiszczany jest w formie zaliczek
miesięcznych na poczet podatku i rozliczany po zakończeniu roku podatkowego
w terminie do 30 kwietnia roku następującego po roku podatkowym.
Podatek rolny
Konstrukcja podatku rolnego opiera się na pojęciu i formie własności go-
spodarstwa rolnego, jest to więc podatek rzeczowy naliczany w oparciu o hi-
potetyczny przychód. Przedmiotem opodatkowania jest więc fakt posiadania
gruntów tworzących gospodarstwo rolne.
Podstawę opodatkowania stanowi liczba ha przeliczeniowych ustalona na
podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewi-
dencji gruntów oraz zaliczenia do okręgu podatkowego. Stawka podatku rol-
nego określona została w ustawie nie wprost, ale jako relacja do aktualnie sto-
sowanej ceny żyta. Podatek ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent)
właściwy ze względu na miejsce położenia gruntu.
Do obliczania liczby hektarów przeliczeniowych służy powierzchnia, ro-
dzaj i klasa użytków rolnych ustalona na podstawie ewidencji gruntów rolnych
oraz zaliczenie do tzw. okręgu podatkowego.
Podatek leśny
Jest to podatek o charakterze majątkowym. Przedmiotem podatku jest wła-
sność lub posiadanie lasów z uwzględnieniem wyjątków określonych w usta-
wie.
Opodatkowaniu zgodnie z ustawą podlegają wszystkie lasy, z wyjątkiem:
nie związanych z gospodarką leśną
zajętych na ośrodki wypoczynkowe, działki budowlane i rekreacyjne,
wyłączonych decyzjami administracyjnymi z gospodarki leśnej na cele
inne niż leśne.
Podatnikami są osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nie
posiadające osobowości prawnej będące właścicielami lub posiadaczami (lasy
będące własnością Skarbu Państwa lub gminy) lasów.
Od podatku zwolnione są lasy:
z drzewostanem w wieku do 40 lat,
wpisane do rejestru zabytków.
Podstawą opodatkowania jest liczba hektarów przeliczeniowych, ustalo-
na na podstawie powierzchni głównych gatunków drzew w drzewostanie i klas
bonitacji drzewostanu dla głównych gatunków drzew - wynikających z planu
urządzenia lasu, według stanu na dzień 1 stycznia roku podatkowego.
Podatek od spadków i darowizn
Jego podatnikami mogą być, z pewnymi wyjątkami, osoby fizyczne na-
bywające prawa do wkładu oszczędnościowego na podstawie dyspozycji władcy
na wypadek śmierci, nabywające rzeczy i prawa majątkowe w drodze spadku,
darowizny lub przez zasiedzenie, z tym, że w wypadku darowizn obowiązek
ten ciąży solidarnie na obdarowanym i darczyńcy (nawet gdy jest osobą prawną).
Podstawę opodatkowania stanowi wartość nabytych rzeczy i praw majątkowych
po potrąceniu długów i ciężarów, ustalona według stanu rzeczy i praw mająt-
kowych w dniu nabycia i cen rynkowych z dnia złożenia zeznania podatkowe-
go urzędowi skarbowemu lub pobrania podatku przez płatnika. Stawki podat-
ku są różne ze względu na przedmiot opodatkowania i osobę beneficjenta.
Dla ustalenia wysokości podstawy obliczenia podatku istotna jest kwota
wolna od podatku, gdyż opodatkowaniu podlega jedynie nadwyżka ponad okre-
śloną przez ustawodawcę kwotę.
Podatek od spadków i darowizn ustalany jest w oparciu o jedną z trzech
progresywnych skal podatkowych. Ustawa wyróżnia trzy grupy podatkowe w za-
leżności od stopnia pokrewieństwa lub skoligacenia.
Podatek od gier
Podatnicy tego podatku to podmioty urządzające gry i prowadzące dzia-
łalność w zakresie gier losowych i zakładów wzajemnych. Przedmiotem opo-
datkowania jest samo prowadzenie gier losowych i zakładów wzajemnych.
Podstawa opodatkowania jest obliczana na bazie wpływów z opisanej po-
wyżej działalności jako kwota brutto. Stawki podatku są zróżnicowane w za-
leżności od rodzaju gry i wynoszą odpowiednio: 10, 15 i 20%. Odmienne ure-
gulowania stawek dotyczą gier w kasynach.
Podatek od sprzedaży akcji w obrocie publicznym
Opodatkowaniu nim podlega sprzedaż akcji w publicznym obrocie wtór-
nym, z wyjątkiem sprzedaży w pierwszej ofercie publicznej. Obciąża on sprze-
dającego akcje niezależnie od tego, czy jest osobą fizyczną, czy prawną, czy
jednostką organizacyjną nie mającą osobowości prawnej. Ustawowo zwolnio-
ny z uiszczania tego podatku jest:
Skarb Państwa;
podmioty prowadzące przedsiębiorstwa maklerskie, prowadzące inwen-
taryzacyjną sprzedaż akcji oraz;banki, prowadzące działalność maklerską wykonując czynności człon-
ka giełdy-specjalisty w celu równoważenia rynku oraz podtrzymania
wolumenu i płynności obrotów.
Obowiązek podatkowy powstaje:
w obrocie giełdowym z chwilą zapłacenia ceny;
w pozostałych przypadkach z chwilą zawarcia umowy, niezależnie od faktu,
czy podatnik w momencie sprzedaży akcji uzyskuje zysk, czy ponosi stratę.
Generalną zasadą, jaką przyjmuje się przy określaniu podstawy opodat-
kowania, jest kierowanie się ceną rynkową akcji, czyli ceną wynikającą z kur-
su giełdowego. Przy sprzedaży akcji nie notowanych na giełdzie, podstawą opo-
datkowania jest łączna cena wynikająca z umowy.
Charakter podatków mają również tzw. daniny lokalne. Należą do nich:
a) podatki: - od nieruchomości i za zarząd gruntami;
od środków transportowych;
od psów.
b) opłaty: - targowa;
miejscowa;
administracyjne;
skarbowe.
5.4. Dochody z majątku i działalności gospodarczej
Wszelkiego rodzaju dochody państwa z działalności gospodarczej rodzą
natychmiast zasadnicze pytanie o rolę państwa w gospodarce. Temat ten po-
zostaje w warunkach gospodarki rynkowej nadal przedmiotem licznych kon-
trowersji w teorii ekonomii normatywnej i pozytywnej40.
Gospodarując mieniem Skarbu Państwa dochody budżetu państwa są osią-
gane poprzez:
sprzedaż mienia oraz prywatyzację przedsiębiorstw państwowych;
leasing (najczęściej jest używany przy prywatyzacji przedsiębiorstw pań-
stwowych);dzierżawę lub najem składników majątkowych Skarbu Państwa;
wpłaty dywidendy od przedsiębiorstw państwowych oraz wpłaty zysku
i dywidendy z tytułu posiadania przez Skarb Państwa udziałów lub ak-
cji przedsiębiorstw (gdzie udział Skarbu Państwa jest mniejszy od 100%);odsetek od środków finansowych gromadzonych na rachunkach banko-
wych;odsetek z tytułu udzielonych pożyczek dla jednostek samorządu tery-
torialnego, wynikających z umów międzynarodowych lub innych ustaw
niż ustawa budżetowa;opłaty z tytułu oddania gruntu w wieczyste użytkowaniu lub w zarząd.
S. Owsiak, M. Kosek-Wojnar, K. Surówka: Równowaga budżetowa. Warszawal993, s. 9-11.
Z punktu widzenie systematyki dochodów sektora publicznego najmniej
dyskusyjne są dochody z majątku Skarbu Państwa i mienia komunalnego w części
dochodów z opłat za wynajmem i dzierżawę oraz użytkowanie majątku Skar-
bu Państwa i mienia komunalnego. Z tych form wykorzystania majątku sekto-
ra publicznego mogą korzystać zarówno osoby fizyczne (np. wynajem miesz-
kań komunalnych), prowadzący działalność gospodarczą (dzierżawa pomiesz-
czeń produkcyjnych będących własnością sektora publicznego) jak i same jed-
nostki sektora publicznego między sobą (gminy, powiaty, jednostki i zakłady
budżetowe).
Kwestią problematyczną jest tu sposób ustalania wysokości opłat. Może
to następować na zasadach rynkowych lub preferencyjnych w odniesieniu do
podmiotu (np. jednostki budżetowe) bądź przedmiotu (mieszkania komunalne
jako mieszkania socjalne). Ważnym jest tu porównanie celów preferencji i jej
skutków, przede wszystkich możliwości pokrycia wartości odtworzeniowej przed-
miotu najmu, dzierżawy czy też użytkowania. Szczególnie widoczne jest to w wa-
runkach polskich w przypadku mieszkań komunalnych. Przy niezaspokojonym
popycie na mieszkania trudno dziś mówić o tym, że wszystkie mieszkania ko-
munalne spełniają rolę mieszkań socjalnych, ustalone przez wiele lat na po-
ziomie preferencyjnym czynsze nie pokrywały nawet kosztów utrzymania tych
budynków, a wszelkie próby korygowania wysokości czynszów napotykają na
opór społeczny.
W chwili obecnej szczególny charakter mają dochody z dzierżawy majątku
Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. W założeniu mają one nie tylko
przynosić dochód lecz również kształtować nową strukturę własnościową użytków
rolnych, nieruchomości rolnych i parku maszynowego. Struktura ta może być
kształtowana nie tylko na skutek umów najmu lub dzierżawy. Można ją kształ-
tować poprzez sprzedaż ziemi, czy pozostałego majątku trwałego.
Do dochodów z majątku Skarbu państwa zalicza się również dywidendy
z akcji będących w posiadaniu Skarbu Państwa. Skarb Państwa posiadając majątek
w postaci udziałów lub akcji w przedsiębiorstwach może mieć znaczący wpływ
na kształtowanie się dochodów budżetu państwa. Jest to związane z decyzja-
mi podejmowanymi przez walne zgromadzenie wspólników lub akcjonariuszy
w zakresie podziału dywidendy lub zysku. Mając większościowe prawo głosu
Skarb Państwa decyduje o przeznaczeniu dywidendy (rozwój, czy wplata na
rachunek budżetu państwa), natomiast mniejszościowe prawo głosu powoduje
uzależnienie dochodów od decyzji ogółu udziałowców lub akcjonariuszy. Wpraw-
dzie pozostawienie zysku do podziału czy dywidendy w przedsiębiorstwie wiąże
się ze zwiększeniem wartości samego przedsiębiorstwa, a tym samym wzro-
stem wartości rynkowej posiadanych udziałów i akcji. Należy wskazać tu również
na powinności właścicielskie związane z koniecznością pokrywania straty przez
udziałowców i akcjonariuszy.
Podobnie kontrowersyjny charakter mogą przybierać odsetki od pożyczek
udzielanych ze środków publicznych. Problem pojawia się zawsze tam, gdzie
pożyczka ma charakter preferencyjny a nie rynkowy. Udzielenie preferencji jed-
nemu podmiotowi zawsze w warunkach budżetowych jednostek publicznych
pociąga za sobą konsekwencje ich sfinansowania. Szczególnym aspektem po-
życzek ze środków publicznych jest ich niekiedy wręcz interwencyjny charakter
i to zarówno w przypadku pożyczek udzielanych przez fundusze celowe np.
Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jak i same budżety. Nale-
ży się spodziewać tego, iż w najbliższych dwóch latach przedmiotem kontro-
wersji na polu makroekonomicznym, finansowym, politycznym i społecznym
staną się udzielane z budżetu państwa pożyczki dla Zakładu Ubezpieczeń Spo-
łecznych, udzielane jako wybitnie interwencyjne i przy dużym prawdopodo-
bieństwie nieściągalności.
Dochody ze sprzedaży mienia komunalnego i mienia Skarbu Państwa obejmują
dochody z wyzbywania się składników majątkowych jak i z szeroko pojętej pry-
watyzacji. Jako przykład wyzbywania się mienia można wymienić sprzedaż miesz-
kań komunalnych. Prywatyzacja będzie podobnie jak w przypadku dochodów
z dzierżawy użytków rolnych zawsze związana z elementem polityki gospodar-
czej jednostek publicznych i kształtowania pożądanej struktury własności, form
gospodarowania itp. W zależności od tych celów nadrzędnych zmienia się rola
tych dochodów w sektorze publicznym. Obecnie najważniejszą rolę odgrywa pry-
watyzacja przedsiębiorstw państwowych, a dochody z tej prywatyzacji stanowią
wręcz czynnik stabilizujący budżet państwa. Od 1991 do 1997 roku dochody z pry-
watyzacji stanowiły w budżecie państwa łącznie 13,5 mld zł.
Szczególną kategorię dochodów stanowią przychody z jednostek sektora
publicznego ze sprzedaży towarów i usług. Są to przychody przedsiębiorstw
państwowych bądź komunalnych a nie podatki z zysku z ich działalności. Rozmiar
tych wpływów pokazuje bezpośrednie zaangażowanie sektora publicznego
w działalność gospodarczą.
5.5. Opłaty
Opłaty są kategorią finansową o cechach podobnych do cech podatków
lecz są one zasadniczo świadczeniami odpłatnymi a więc zachodzi tu przeważnie
świadczenie wzajemne, przekazanie ekwiwalentu. Zastrzeżenia w powyższej
wypowiedzi dotyczą szczególnie danin lokalnych (na rzecz samorządów lokalnych
i przez nie ustanawianych), ponieważ - jak słusznie zauważa A. Komar41 - często
pojawia się tu tendencja do zastępowania podatków opłatami. Ponadto w tym
przypadku również często opłata nie jest ekwiwalentem za określone świad-
czenie, czego przykładem może być tzw. taksa klimatyczna42.
Zasadniczo można wyróżnić dwa rodzaje opłat:
opłaty za czynności wykonywane przez organy władz publicznych różnego
szczebla,opłaty za usługi wytwarzane przez jednostki sektora publicznego.
Do pierwszej kategorii opłat zaliczana jest opłata skarbowa (ustawa o Opła-
cie Skarbowej z 31 stycznia 1989 roku, Dz.U. nr 4, poz. 86 z późn. zm.) bę-
dąca dochodem budżetów gminnych. Zobowiązanymi do wniesienia opłaty skar-
bowej są strony zawierające umowy cywilnoprawne z wyłączeniem osób wy-
miennych w ustawie (np. Skarb Państwa). Opłata skarbową pobierana jest m.in.
od zawarcia różnorodnych umów cywilnoprawnych (np. umowy sprzedaży, po-
życzki, poręczenia, spółki), od podań, czynności urzędowych będących zgło-
szeniem wniosku, wydania zaświadczenia itp. Opłata skarbowa jest określana
procentowo od wartości brutto nabytych rzeczy lub praw majątkowych bądź
kwotowo, często w postaci znaczka opłaty skarbowej.
W przypadku drugiej kategorii opłat świadczenie wzajemne ma charak-
ter materialny, a ich wysokość kształtowana jest z uwzględnieniem poziomu
kosztów własnych i pewnej marży zysku.
5.6. Dług publiczny
Dług publiczny definiowany jest najczęściej jako finansowe zobowiąza-
nie władz publicznych z tytułu zaciągniętych pożyczek43. Jak już zostało po-
wiedziane, pożyczki te nie są zaliczane do dochodów publicznych lecz do wpły-
wów publicznych. Przy systematyce rodzajów długu publicznego można wy-
korzystać różne kryteria44:
a) kryterium dobrowolności:
41 A. Komar: Finanse publiczne. Warszawa 1994, s. 103.
42 Patrz też: ibidem, s. 102-103; S. Owsiak: Finanse publiczne. Teoria ipraktyka, Warszawa 1997,
s. 147-148.
43 Por. S. Owsiak: op.cit., s. 217; S. Owsiak, M. Kosek-Wojnar, K. Surówka: Równowaga budże-
towa..., op.cit., s. 164; A. Komar: op.cit., s. 207; W. Misiąg: op.cit. s. 31.
44 Por. S. Owsiak: op.cit., s. 218-221.
dobrowolny dług publiczny,
przymusowy dług publiczny;
b) kryterium skutków i przyczyn:
wewnętrzny dług publiczny (krajowy),
zewnętrzny dług publiczny (zagraniczny),
całkowity dług publiczny;
c) kryterium czasu:
dług publiczny krótkookresowy (płynny),
dług publiczny długookresowy (fundowany);
d) kryterium zasad ewidencjonowania:
dług publiczny netto,
dług publiczny brutto;
e) kryterium podmiotu zaciągającego:
dług lokalny (samorządowy),
dług centralny (państwowy).
W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż dług publiczny jest ściśle związany
z deficytem budżetowym. Na ogół bowiem pożyczki zaciągane są przez budżet
państwa w celu finansowania deficytu budżetowego. Ponieważ pożyczki te są
dochodem zwrotnym w kolejnych okresach budżetowych pojawia się problem
obsługi i spłaty długu publicznego.
W warunkach polskich najczęstszymi formami zaciągania długu publicz-
nego są:
zaciąganie kredytów pożyczek w zagranicznych bankach i instytucjach
finansowych,zaciąganie kredytów w bankach krajowych,
emisja skarbowych i komunalnych papierów wartościowych (weksle,
bony, obligacje skarbowe i municypalne).
Niewiele państw na świecie posiada budżet zrównoważony, a co za tym
idzie nie występuje tam dług publiczny. Na ogół dług publiczny stał się dłu-
giem skumulowanym i mówi się nawet o jego redystrybucji na przyszłe poko-
lenia, ponieważ zadłużenie poszczególnych budżetów jest tak duże, że trudno
przypuszczać, iż uda się danym gospodarkom narodowym spłacić ten dług w okre-
sie jego zapadalności bez konieczności zaciągania nowych zobowiązań. W związ-
ku z powyższym ważnym staje się pytanie o granice zadłużenia publicznego.
Granice te mogą ustanawiać przepisy prawa - konstytucja bądź prawo
budżetowe. Istnieją wtedy sztywne granice, których nie wolno przekroczyć.
W Traktacie z Maastricht jako jedno z kryteriów konwergencji waluty krajo-
wej na euro przyjęto granicę długu publicznego na 60% produktu krajowego
brutto. Niektórzy autorzy podkreślają, iż brak jest w dostępnej literaturze przed-
miotu jednoznacznego wyjaśnienia dlaczego akurat owe konkretne 60% stanowią
sztywną granicę45.
Po zmianie ustroju samorządowego w Polsce od 01.01.1999 roku i w per-
spektywie przyznania jednostkom samorządowym wszystkich szczebli autonomii
finansowej należało jednak również wprowadzić mechanizmy kontroli długu
publicznego powstającego w konsekwencji działań tych jednostek. Ustawa o Fi-
nansach Publicznych określa te mechanizmy jako „procedury ostrożnościowe
i sanacyjne"46.
Ustawa o finansach publicznych wprowadza rygorystyczne regulacje od-
nośnie ograniczania rozmiarów długu. Zapis ustawy o finansach publicznych
- art. 37.1 wprowadza normę kontroli przez Ministra Finansów progu maksy-
malnego zadłużenia. Zgodnie z tym zapisem państwowy dług publiczny powięk-
szony o kwotę przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji nie może
przekroczyć 3/s wartości rocznego produktu krajowego brutto (PKB). Jest to
podstawowe ograniczenie rozmiaru długu sektora finansów publicznych. Na-
tomiast przepisy art. 114 wprowadzają normę zadłużenia dla poszczególnych
jednostek samorządowych, zgodnie z którym łączna kwota długu nie może prze-
kroczyć 60% dochodów tej jednostki w roku budżetowym47.
Można przyjąć, że poziom długu publicznego nie może zakłócać równo-
wagi gospodarczej. Jest to jednak miara intuicyjna i poza poziomem inflacji
i bezrobocia istnieje cały szereg innych objawów zakłócenia tej równowagi, które
jednak trudno w ujęciu przyczynowo-skutkowym odnosić do poziomu długu
publicznego.
Jednostki publiczne zaciągające dług publiczny powinny poprzedzić go
analizą kosztów i korzyści. Niekiedy jednak, szczególnie w warunkach koniecz-
ności pokrycia deficytu budżetowego bądź nacisków różnych grup lobbistycz-
nych na zwiększenie wydatków, taką analizę należy rzetelnie przeprowadzić.
45 L. Orcziak: Euro nowy pieniądz. Warszawa 1999, s. 31-33.
46 Ustwa o Finansach Publicznych z 16 listopada 1998 r. Dz.U. nr 155, poz. 1014.
47 Dysfunkcje aktualnego stanu finansów lokalnych na tle reformy samorządowej na przykładzie
miasta Szczecina. Konferencja: Finanse gmin, powiatów i województw. Szczecin 1999 (maszynopis
powielony).
Za jedną z możliwych granic zadłużenia publicznego jest granica fiskal-
na. Ponieważ pożyczki i kredyty stanowią dochody zwrotne budżetu. Z góry
wiadomo więc, że cele na jakie przeznaczone zostaną tak pozyskane środki muszą
być długofalowo celami „dochodowymi" a nie czystym „przejadaniem". Do-
chód konieczny jest zarówno na obsługę jak i spłatę zadłużenia. Jeżeli założy
się, że obsługa i spłata nastąpią z wpływów podatkowych, to istnieją dwa za-
jeżeli przyjmie się założenie o nieuchronności wydatków publicznych i o ich
pożytecznych w ostateczności skutkach, to należy zauważyć, że wydatkowa-
nie środków publicznych ma specyficzne cechy. Należą do nich w szczegól-
ności:
arbitralność decyzji dotyczących rozmiarów i kierunków wydatkowa-
nia środków publicznych,niebezpieczeństwo marnotrawstwa środków publicznych,
niebezpieczeństwo nadużyć i korupcji podmiotów wydatkujących środki
publiczne,„wypychanie" zasobów poza obieg stricte gospodarczy3.
Granica pomiędzy wydatkami publicznymi a wydatkami prywatnymi nic
jest ostra i podlega ciągłym przesunięciom. Z jednej strony występuje zjawis-
ko ciągłego przerzucania wydatków publicznych na podmioty gospodarcze i gos-
podarstwa domowe, ale równolegle, z drugiej strony, występuje zjawisko sta-
łego wzrostu wydatków publicznych.
Wydatki publiczne jako kategoria ekonomiczna są w rozmaity sposób de-
finiowane. Szczególnie znane jest tu podejście określane jako teoria dóbr pu-
blicznych sformułowana przez Paula Samuelsona a następnie rozwijana przez
licznych teoretyków. Zgodnie z tą teorią niezbędne wydatki publiczne to ta-
kie, w rezultacie których powstają dobra publiczne lub też dobra pożądane.
Dobra publiczne (a ściślej dobra i usługi publiczne) charakteryzują się tym,
że nie mogłyby być efektywnie wytwarzane w ramach gospodarki prywatnej
ani też rozdzielane za pośrednictwem mechanizmu rynkowego, a to ze wzglę-
du na specyficzny charakter zaspokajanych przez nie potrzeb. Za cechę wyróż-
niającą dobra publiczne przyjmuje się brak możliwości uzależnienia dostępu
do dóbr publicznych od zapłaty ceny za skorzystanie z nich. Dobra publiczne
nie są dostarczane pojedynczym osobom, ale określonym wspólnotom jako jed-
norodnej zbiorowości.
Wydatki publiczne spełniają funkcję alokacyjną, funkcję stabilizacyjną oraz
funkcję redystrybucyjną4.
' Ibidem, s. 174.
4 Ibidem, s. 82.
Funkcja alokacyjną wydatków publicznych wyraża się w oddziaływaniu
na alokację zasobów zarówno w ramach sektora publicznego, jak i w ramach
sektora prywatnego. Alokacja czynników produkcji wewnątrz sektora publicznego
wypływa w sposób bezpośredni ze struktury wydatków publicznych. Wpływ
wydatków publicznych na alokację czynników produkcji w sektorze prywat-
nym ma charakter pośredni i wyraża się w stwarzaniu poprzez wydatki publiczne
zachęt do prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej lub też
do prowadzenia tej działalności w określonym miejscu.
Funkcja stabilizacyjna wydatków publicznych wyraża się w oddziaływaniu
za ich pomocą na stabilizację makroekonomiczną, wyrażającą się w zapewnieniu
zróżnicowanego wzrostu gospodarczego przy możliwie pełnym zatrudnieniu
wszystkich czynników produkcji, zrównoważonym bilansie płatniczym i usta-
bilizowanym ogólnym poziomie cen5. Stabilizacyjne znaczenie wydatków pu-
blicznych jest ograniczone ze względu na sztywność większości wydatków pu-
blicznych i niewielkie możliwości, zwłaszcza w krótkim i średnim okresie, ich
wykorzystywania do stabilizacji koniunktury gospodarczej.
Kolejną funkcją, którą muszą spełniać wydatki publiczne jest funkcja re-
dystrybucyjna. Wyraża się ona w oddziaływaniu za pośrednictwem wydatków
publicznych na rozkład dochodów, ukształtowany w wyniku gry sił rynkowych.
Wydatki publiczne, a zwłaszcza subsydia i transfery socjalne powodują łatwą
i skuteczną korektę rozkładu dochodów. Wszystkie wydatki publiczne powo-
dują skutki redystrybucyjne, jednakże rozkład efektów redystrybucyjnych wy-
datków publicznych jest trudny do ustalenia.
Analiza wielkości wydatków budżetowych w poszczególnych krajach po-
zwala dostrzec zjawisko ich nieustannego wzrostu w ujęciu nominalnym i re-
alnym. Przyczyny wzrostu wydatków publicznych można podzielić na:
socjologiczne, które charakteryzują się tym, że wszystkie systemy dążą
do rozwoju. Im bardziej aktywnie podmiot publicznoprawny angażuje
się w rozwój społeczno-gospodarczy, kulturalny, naukowy itp. w obrę-
bie swojej gospodarki narodowej, tym większe są wydatki publiczne
przeznaczane na cele rozwojowe;historyczne, wiążą się one z faktem, że „stare" organizmy państwowe
z reguły w przeszłości zaciągały długi publiczne, które wymagają ob-
sługi, niekiedy zaciągania nowych zobowiązań na pokrycie pierwszych,
a tym samym rosną wydatki na obsługę długu wewnętrznego;polityczne, związane są głównie z realizacją koncepcji państwa opie-
kuńczego. Im większy zakres obowiązków przypada na organy publicz-
noprawne tym większe są ich wydatki.ekonomiczno-społeczne, które są związane z rozwojem technicznym, który
przyczynił się do ogromnego wzrostu kosztów rozwoju cywilnego i mi-
litarnego. Rozwój techniczny sprzężony z postępem cywilizacyjnym rodzi
określone potrzeby, których określona część realizowana jest przez or-
gany publicznoprawne. Zmiana jakościowa potrzeb prowadzi do wzro-
stu wydatków6.
6.2. Rodzaje i systematyka wydatków publicznych
Wydatki publiczne systematyzowane są według rozmaitych kryteriów, np.
w zależności od spełnianych zadań, według tego, z jakiego funduszu składają-
cego się na finanse publiczne są one dokonywane itp. Można więc wśród wy-
datków publicznych wyróżnić wydatki budżetu państwowego, wydatki budże-
tów regionalnych, wydatki budżetów lokalnych, wydatki funduszów zabezpie-
czenia społecznego, wydatki funduszów parabudżetowych, a nawet wydatki
przedsiębiorstw publicznych. Rozległość tej klasyfikacji jest uzależniona od tego,
jaka jest struktura funduszów publicznych państwa w danym czasie7.
Podstawowe znaczenie uzyskuje podział wydatków budżetowych według
związku określonego rodzaju wydatków z konkretną fazą podziału dochodu na-
rodowego8. W przypadku tego kryterium można wyróżnić wydatki rzeczywi-
ste (nazywane także ostatecznymi, finalnymi, definitywnymi) oraz wydatki re-
dystrybucyjne (które występują najczęściej jako transfery).
Wydatki rzeczywiste nazywane są czasami wydatkami nabywczymi, co
pozwala na wyraźne wskazanie wzajemności świadczenia jako cechy tych wy-
datków. Oznaczają one wykorzystanie środków budżetowych wprost albo na
konsumpcję, albo na inwestycje (np. w drodze zakupu dóbr konsumpcyjnych
lub dóbr inwestycyjnych). Wydatki redystrybucyjne oznaczają przekazanie części
środków budżetowych na rzecz przedsiębiorstw lub gospodarstw domowych bądź
też nawet ich przesunięcie wewnątrz samego sektora finansów publicznych9.
Można wyróżnić następujące wydatki transferowe:
transfery wewnętrzne, czyli transfery dokonywane wewnątrz systemu
finansów publicznych;transfery zewnętrzne, czyli na rzecz podmiotów znajdujących się poza
sektorem publicznym.
6 Elementy bankowości i finansów publicznych. Red. S. Flejterski, A. Szewczuk. PTE, Szczecin
1998, s. 279.
' E. Denek, J. Wierzbicki, J. Sobiech, J. Wolniak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 84.
8 Ibidem, s. 85.
9 Ibidem.
Transfery wewnętrzne oznaczają wydatki publiczne jednych gestorów fun-
duszy publicznych na rzecz innych gestorów funduszy publicznych. W wyni-
ku tych transferów nie zmienia się ogólna wielkość środków publicznych, na-
tomiast zmienia się struktura ich finalnego wydatkowania.
Transfery zewnętrzne oznaczają zasilanie podmiotów prywatnych w pie-
niądz pochodzący ze środków publicznych; mogą one być związane z finan-
sowym wspieraniem przez władze publiczne realizacji ważnych celów społecz-
nych i gospodarczych. Mogą to być np. transfery na rzecz spółdzielczego i pry-
watnego budownictwa mieszkaniowego, czy transfery na rzecz prywatnego rol-
nictwa.
Pojęcie transfer jest kategorią ogólną, w ramach której mogą występować
różne odmiany. Zależy to od konkretnego systemu wydatkowania funduszy pu-
blicznych oraz od realizowanych przez władze publiczne celów. Chodzi o to,
czy zasilane z funduszy publicznych podmioty muszą spełniać jakieś szczególne
warunki oraz jaki stopień swobody chcą pozostawić gestorzy środków publicznych
realizatorom celów i zadań publicznych. Na skutek tego można wyróżnić na-
stępujące rodzaje transferów:
dotacja podmiotowa,
dotacja przedmiotowa.
Dotacja podmiotowa ma charakter ogólny i jest związana z całokształtem
działalności danego podmiotu. Drugi rodzaj transferu wiąże ilość środków pu-
blicznych z konkretnymi potrzebami lub celami wydatkowania. Dotacje są często
krytykowane z powodu subiektywnej oceny ich przyznawania i nie wykorzy-
stywania przez podmiot je otrzymujący własnego potencjału i wszystkich moż-
liwości finansowych. W praktyce w niektórych przypadkach uznano dotowa-
nie niepublicznych placówek oświatowych za wykraczające poza granice prawne.
W praktyce budżetowej znaczenia nabiera także podział wydatków rze-
czywistych według efektu, jaki przynosi wydatkowanie środków budżetowych
na wydatki bieżące, których efektem jest konsumpcja, oraz na wydatki inwe-
stycyjne, których efektem jest przyrost majątku będącego w dyspozycji sek-
tora publicznego.
Wydatki rzeczywiste (zarówno bieżące, jak i inwestycyjne) mogą być dalej
klasyfikowane według kryterium rodzajowego. Na podstawie tego podziału wśród
wydatków bieżących wyróżnić można wydatki osobowe, wydatki rzeczowe,
a wśród wydatków inwestycyjnych wyróżnić można wydatki na inwestycje
budowlane, wydatki na zakupy obiektów majątku ruchomego i nierucho-
mości.
Wyróżnić można także podział wydatków budżetowych na wydatki zwy-
czajne i nadzwyczajne. Wydatki zwyczajne, pochodzą z budżetów zwyczaj-
nych, gromadzonych w drodze poboru podatków, charakteryzuje je stałość i pow-
tarzalność. Wydatki nadzwyczajne, dokonywane są z budżetów nadzwyczajnych,
które powstają w drodze zaciągania długu publicznego, cechuje je jednorazo-
wość i przejściowy charakter. Tradycyjne wydatki zwyczajne służyły finanso-
waniu bieżącej działalności określonego rodzaju władz publicznych, natomiast
wydatki nadzwyczajne miały charakter wydatków majątkowych lub kapitało-
wych.
Podziału wydatków budżetowych można dokonać również w przekroju
podmiotowym (lub podmiotowo-organizacyjnym), który pozwala wyodrębnić
wydatki według podmiotów odpowiedzialnych za ich dokonywanie. Istotne zna-
czenie ma także podział wydatków budżetowych w przekroju przedmiotowym
(przedmiotowo-funkcjonalnym). Pozwala on na wyodrębnienie wydatków we-
dług ich przeznaczenia wypływającego z funkcji lub zadań państwa i innych
związków publicznoprawnych. Ze względu na zmienność tych funkcji i zadań
także podział wydatków budżetowych w przekroju przedmiotowym cechuje się
zmiennością. Można tutaj wymienić wydatki na rozwój społeczno-gospodar-
czy (w tym zwłaszcza na inwestycje infrastrukturalne), wydatki na usługi i świad-
czenia społeczne, wydatki na zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego i ze-
wnętrznego10.
Z punktu widzenia zadań realizowanych przez podmiot publicznopraw-
ny wydatki można podzielić na: «•
10 Ibidem, s. 86.
11 Z. Gilowska: Finansowanie samorządu terytorialnego. Samorząd Terytorialny 1999, nr 3, s. 15.
wydatki na działalność niezbędną dla funkcjonowania państwa (obro-
na narodowa, funkcjonowanie organów władzy i administracji państwo-
wej, utrzymanie porządku wewnętrznego);wydatki socjalno- kulturalne (oświata, nauka, kultura, ochrona zdrowia,
opieka społeczna, dofinansowywanie funduszów ubezpieczeń społecz-
nych);wydatki na gospodarkę w celu zapewnienia równomiernego wzrostu
gospodarczego (dotacje przedmiotowe i podmiotowe, budowa dróg,
mostów, oczyszczalni ścieków itd.);wydatki na obsługę długu publicznego. Zgodnie z art. 216 ust. 5 Kon-
stytucji: "Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i porę-
czeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny
przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz pań-
stwowego długu publicznego"11. Należy również zaznaczyć, że dług
publiczny należy oddać wraz z należnymi odsetkami, co musi zostać
uwzględnione w przyszłym budżecie.
Ze względu na konieczność ponoszenia wydatków przez sektor publicz-
ny dzieli sieje na:
wydatki konieczne, służące finansowaniu świadczeń, które nie mogą być
wytwarzane w ramach sektora prywatnego, ponieważ dostęp do nich nie
może być uzależniony od zapłaty za te świadczenia. Należą tu na przykład
obrona narodowa, bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne, administracja
państwowa;wydatki pożądane (pożyteczne), to znaczy takie, które mogą, ale nie muszą
być ponoszone z budżetu, ponieważ świadczenia z nich finansowane mogą
być dzielone na rynku, jak i poza nim. Należą tu wydatki na oświatę,
ochronę zdrowia, usługi bytowe12.
Ze względu na charakter ponoszonych z budżetu wydatków wyróżniamy:
wydatki inwestycyjne, przeznaczone na finansowanie inwestycji, zwięk-
szanie kapitału własnego instytucji finansowych oraz na udziały Skar-
bu Państwa w spółkach, zakup środków trwałych i robót budowlano-
montażowych;wydatki bieżące sfery budżetowejf do których zalicza się:
wydatki na wynagrodzenia i pochodne wynagrodzeń,
wydatki rzeczowe (zakupy materiałów, opłaty za energię elektrycz-
ną, czynsz),dotacje dla jednostek gospodarki pozabudżetowej (funduszy celowych,
zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych),dotacje dla szkół wyższych,
inne dotacje dla jednostek państwowych o szczególnym statusie oraz
niepaństwowych podmiotów realizujących zadania państwowe13.
12 M. Kosek-Wojnar, S. Owsiak, K. Surówka: Podstawy teorii finansów publicznych. Kraków 1994,
s. 128.
13 G. Krasowska-Walczak: Finanse publiczne. Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej w Pozna-
niu, Poznań 1997, s. 93.
14 System finansowy w Polsce. Lata dziewięćdziesiąte. Red. B. Pietrzak, Z. Polański. PWN, War-
szawa 1999, s. 250.
Poszczególne rodzaje wydatków bieżących w niejednakowym stopniu od-
działują na gospodarkę. Na przykład wynagrodzenia pracowników sektora pu-
blicznego w mniejszym stopniu mogą przyczynić się do zwiększenia popy-
tu globalnego, niż pozostałe grupy wydatków, ponieważ część środków pie-
niężnych otrzymanych w ten sposób może zostać odłożona w postaci oszczęd-
ności14.
Wydatki inwestycyjne państwa mogą wywierać wpływ na gospodarkę róż-
nymi sposobami, w zależności od tego, jakie jest ich przeznaczenie. W związ-
ku z tym inwestycje o charakterze produkcyjnym są podejmowane w tych dzie-
dzinach, którymi nie jest zainteresowany kapitał prywatny, przede wszystkim
ze względu na niską rentowność (np. w górnictwie, w niektórych gałęziach prze-
mysłu ciężkiego, w energetyce). Mają one duże znaczenie dla gospodarki, gdyż
są źródłem wzrostu produkcji i zatrudnienia w przyszłości. Podobny efekt, ale
w sposób pośredni, wywołują inwestycje w infrastrukturę gospodarczą (np.
budowa dróg, modernizacja sieci kolejowej, rozbudowa sieci telekomunika-
cyjnej). Istnieje także grupa wydatków inwestycyjnych, które nie mają bez-
pośredniego związku z dynamiką rozwoju gospodarczego, lecz wynikają ra-
czej z pełnienia przez państwo funkcji publicznych i socjalnych. Należą tu-
taj wydatki związane z budową obiektów będących siedzibą władzy i admi-
nistracji państwowej, obiektów użyteczności publicznej, takich jak szpitale,
szkoły czy teatry, oraz obiektów wojskowych. Chociaż mają one charakter nie-
produkcyjny, powodują wzrost popytu globalnego, a więc mogą być impulsem
dla sektora prywatnego do zwiększania produkcji i zatrudnienia. Ma to szcze-
gólne znaczenie w sytuacji, gdy z przyczyn koniunkturalnych sektor prywatny
zgłasza niedostateczny popyt, gdyż produkcja jest dla niego mało rentowna.
Wówczas państwo może zwiększyć swoje wydatki inwestycyjne pobudzają-
ce popyt, sięgając nawet do tzw. robót publicznych i w ten sposób ożywić
koniunkturę. Wydatki publiczne są zatem ważnym narzędziem stabilizowa-
nia koniunktury gospodarczej15.
Kolejną grupą wydatków o których należy wspomnieć jest grupa wydat-
ków mająca charakter wydatków zwrotnych, która obejmuje pożyczki ze środ-
ków budżetowych, zwrot uprzednio zaciągniętych pożyczek itp. W każdym
budżecie występują również wydatki rezerwowe, które mają charakter ogólny
lub celowy.
Inny ważny podział wydatków wiąże się z możliwością oddziaływania władz
publicznych na wydatkowanie środków. Z tego punktu widzenia dzieli się je
na wydatki stałe i wydatki zmienne. Podział ten jest jednak w praktyce trudny
do rozdzielenia, ponieważ zaznaczyć należy, że o alokacji pieniężnych środ-
ków publicznych decyduje mechanizm administracyjny, ustawy i przejęte za-
dania z poprzedniego roku.
6.3. Metody racjonalizacji wydatków publicznych
Niebezpieczeństwo marnotrawienia środków publicznych, przez nadmierną
rozrzutność gestorów funduszy publicznych wynika m.in. ze sposobów pozy-
skiwania pieniędzy publicznych. Alokacja ta nie jest poddawana weryfikacji
ekonomicznej, tak jak to się dzieje w przypadku mechanizmu rynkowego. Z tych
właśnie powodów możliwe są sytuacje „przefinansowania" pewnych dziedzin
działalności, zadań publicznych, konkretnych projektów itd. Weryfikacja spo-
sobu zużytkowania środków publicznych dokonywać się może jedynie przez
administracyjne procedury. Ich ścisłe przestrzeganie może zresztą, paradoksalnie,
prowadzić do marnotrawienia środków publicznych. Jako przykład może słu-
żyć wadliwy system planowania wydatków publicznych i bezkrytyczne wyko-
nywanie tych planów nawet wtedy, gdy rzeczywiste potrzeby publiczne różnią
się od przyjętych w planach. W gospodarowaniu środkami publicznymi dość
powszechnie znane jest zjawisko wydawania pieniędzy pod koniec roku fiskal-
nego, gdyż ich nie wydanie groziłoby przyznaniem mniejszych środków publicz-
nych w następnym roku fiskalnym16.
Problem racjonalizacji wydatków publicznych musi być rozwiązywany
w dwóch zasadniczych płaszczyznach; makroekonomicznej i mikroekonomicznej.
W płaszczyźnie makroekonomicznej chodzi o ustalenie racjonalnego dla
społeczeństwa i gospodarki poziomu i struktury wydatków publicznych. W zakres
tego zagadnienia wchodzi nie tylko bezwzględny poziom wydatków czy rela-
tywny poziom wydatków publicznych, w odniesieniu najczęściej do PKB, lecz
także ich wewnętrzna struktura. Racjonalizacja struktury wydatków publicznych
musi być dokonywana w różnych przekrojach, a więc w przekroju funkcji pań-
stwa, działów gospodarki narodowej, rodzaju funduszy wykorzystywanych do
alokacji środków publicznych, szczebla ich rozdysponowania, form ponosze-
nia wydatków itd.
Płaszczyzna mikroekonomiczna dotyczy podmiotów, które bezpośrednio
wykorzystują środki publiczne, a więc jednostek sektora publicznego, zakła-
dów budżetowych itp.
Płaszczyzny makroekonomiczna i mikroekonomiczna są ściśle powiąza-
ne i tylko łączne ich traktowanie gwarantuje racjonalne wydatkowanie środ-
ków publicznych. W ujęciu mikroekonomicznym chodzi o takie sformułowa-
nie zasad gospodarki środkami finansowymi, które zapewniałoby wydatkowa-
nie zgodne z celami i zadaniami publicznymi danej jednostki sektora publicz-
nego, ale przy jednoczesnym oszczędnym zużywaniu środków. Oszczędność nie
jest tutaj jednak synonimem racjonalności. Jeżeli oszczędne wydatkowanie środ-
ków publicznych traktowane byłoby jako kryterium rozstrzygające, to pewna
część zadań nie byłaby wykonana albo jakość realizowanych zadań byłaby niska,
a to podważałoby właśnie zasadę racjonalnego wydatkowania środków publicz-
nych. W ujęciu mikroekonomicznym chodzi więc raczej o jak najlepsze do-
stosowanie wykorzystania środków publicznych do zadań realizowanych przez
dany podmiot i jak najlepsze zaspokojenie potrzeb ludzkich17.
Ze względu na stale rosnącą skalę wydatków budżetowych co stanowi
współcześnie na świecie jedno z najczęściej podejmowanych zagadnień finansów
publicznych, podjęto próby znalezienia rozwiązań praktycznych, które nie spełniły
jednak oczekiwań, jakie z nimi wiązano w atmosferze euforii towarzyszącej ich
wprowadzeniu. Rozwiązania te weszły jednak na trwałe do praktyki budżeto-
wej wielu krajów. Najbardziej znane spośród nich to zasady wypracowane w la-
tach 60. w Stanach Zjednoczonych, zwane pod nazwą Planning Programming
- Budgeting System (PPBS) oraz zasady powstałe nieco później we Francji, znane
pod nazwą Rationalisation des Choix Budgetaire (RCB)18. Również w Polsce
podejmowane były próby rozwiązywania zagadnień racjonalizacji finansowa-
nia budżetowego przez naukę finansów, lecz nie wpłynęły one dotychczas w po-
ważniejszym stopniu na praktykę budżetową.
"Ibidem, s. 181.
18M. Kosek-Wojnar, S. Owsiak, K. Surówka: Podstawy teorii finansów..., op.cit., s. 134.
Początkowo w nowych metodach planowania budżetowego podkreślano
konieczność ujęcia wydatków rządowych w odpowiedni układ programowy oraz
wypracowania ilościowych mierników efektów wydatków. Podejmowane były
próby relacjonowania kosztów przedsięwzięć do przewidywanych efektów tych
przedsięwzięć. Podstawowym problemem okazało się jednak mierzenie efek-
tów (usług publicznych), dlatego też stopniowo w metodzie tej udoskonalano
rachunek kosztów. To również nie było zadaniem łatwym, gdyż w prowadzo-
nych analizach, z przyczyn obiektywnych, pomijane były jakościowe aspekty
działalności publicznej. W metodzie PPBS szerokie zastosowanie znalazły ilo-
ściowe kryteria analizy efektywności, umożliwiające racjonalizację wyboru celów.
Przy ocenie programów podstawową rolę w PPBS pełni metoda analizy kosz-
ty-korzyści, która pozwala na wybór takich przedsięwzięć, których realizacja
przyniesie największe korzyści netto oraz umożliwi ustalenie stopnia pilności
wydatków publicznych. Szczególnie metody analizy kosztów-korzyści pozwalają
na ocenę efektywności rozmaitych przedsięwzięć realizowanych w wyniku po-
noszenia wydatków publicznych, umożliwiają wybór jednego spośród wielu
operacyjnych projektów tych przedsięwzięć oraz pozwalają na określenie mo-
mentu rozpoczęcia i długości okresu realizacji określonego rodzaju przedsię-
wzięcia realizowanego w wyniku ponoszenia wydatków publicznych19. W me-
todzie tej poszukuje się odpowiedzi na pytania: jakie cele realizować, w ja-
kim zakresie, w jakim czasie? Sprawą mniej istotną jest sam sposób realizacji
zadań (jak realizować?). Powinien on zależeć (według założeń PPBS) od bez-
pośrednich wykonawców zadań publicznych. W literaturze przedmiotu podkreśla
się, że wymieniona metoda z założenia miała być narzędziem podejmowania
decyzji o charakterze strategicznym na najwyższych szczeblach podejmowa-
nia decyzji.
Realizacja wyborów budżetowych (RCB) jest metodą, która w swoich za-
łożeniach opiera się na metodzie amerykańskiej PPB S. Metoda ma trzy etapy.
W pierwszym etapie ustala się cele ogólne i zadania operacyjne wyborów bu-
dżetowych. Etap drugi polega na określeniu alternatywnych środków reali-
zacji celów wskazanych w etapie pierwszym, a także na określeniu kosztów
i oszacowaniu spodziewanych efektów przy wykorzystaniu każdego z propo-
nowanych środków. W etapie trzecim dokonuje się pomiaru efektów za pomocą
odpowiednich wskaźników, a następnie wybiera się najbardziej efektywne spo-
soby realizacji celów. Podstawowym problemem praktycznego wykorzystania
metody RCB jest skwantyfikowanie (w pieniądzu) efektów usług publicznych.
Przedstawione powyżej metody budżetowe spowodowały w sferze kon-
cepcyjnej rewolucję w dotychczasowym planowaniu budżetowym. Istota tych
zmian sprowadza się do przekształcenia budżetu środków w budżet programów.
Wdrożenie nowych metod do praktyki budżetowej napotyka jednak szereg ba-
rier związanych przede wszystkim z trudnościami w zakresie sprecyzowania
celów działalności państwa, a także złożonych zagadnień związanych z pomiarem
kosztów i korzyści usług publicznych. Podkreśla się ponadto, że wprowadze-
nie naukowych metod planowania budżetowego spowoduje zmniejszenie roli
parlamentu w decydowaniu o podziale środków budżetowych. Wymienione trud-
ności wdrażania do praktyki nowych metod planowania budżetowego sprawiają,
że w wielu środowiskach przyjmowane są one z dużą ostrożnością. Wydaje się
jednak, że doskonalenie tych metod może mieć istotne znaczenie dla racjonal-
nej alokacji środków budżetowych20.
9 E. Denek, J. Wierzbicki, J. Sobiech, J. Wolniak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 82.
;0M. Kosek-Wojnar, S. Owsiak, K. Surówka: Podstawy teorii finansów..., op.cit., s. 135.
\
Realizacja zasad racjonalnego gospodarowania uzależniona jest od moż-
liwości kwantyfikacji nakładów i wyników, przeprowadzonej w jednostkach
pieniężnych jako jedynym mierniku nakładów i wyników. Tymczasem nie jest
to często możliwe w odniesieniu do działalności prowadzonej w sferze gospo-
darki publicznej. W tej sferze zastosowanie zasady racjonalności nie wymaga
pełnej kwantyfikacji tej cechy, wystarczy tak uporządkować zbiór poszczególnych
stopni tej oceny, aby można było wprowadzone cechy uszeregować (skalować).
Powyższa interpretacja zasady racjonalności oznacza, że nie jest konieczne
porównywanie nakładów i wyników w jednorodnych wielkościach (tj. w pie-
niądzach). Takie stwierdzenie ma podstawowe znaczenie dla badania racjonalności
finansowania budżetowego; efekty przeważającej części działalności będącej
przedmiotem finansowania budżetowego nie przyjmują bowiem formy warto-
ściowej. Wydatki budżetowe mogą być skierowane na działalność, której od-
biorcą jest szersza społeczność (np. zdrowie publiczne). Wydatki mogą być rów-
nież skierowane do odbiorców, których wskazanie nie jest w ogóle możliwe
(np. w obronie narodowej). Dodatkowym utrudnieniem jest także to, że efekty
działalności finansowej z budżetu są w przeważającej części rozdzielane nie-
odpłatnie, co uniemożliwia ich pieniężną wycenę. Można jednak porównywać
wydatki (koszty) lub ich spadek czy wzrost ze stopniem realizacji celu, jaki
w rezultacie poniesienia wydatków miał być osiągnięty (np. czy wzrostowi wy-
datków budżetowych na utrzymanie policji towarzyszy poprawa bezpieczeń-
stwa obywateli) bez względu na to, w jaki sposób jest to mierzone. Trzeba przy
tym pamiętać, że wycena wydatków (kosztów) w jednostkach pieniężnych jest
bez zastosowania mechanizmu rynkowego tylko umowna. W rezultacie wydat-
kowania budżetowego powstają koszty obrachunkowe, a nie rzeczywiste (właśnie
ze względu na brak mechanizmu rynkowego w sferze finansowania budżeto-
wego)21.
Oceniana w taki sposób racjonalność finansowania ma słabe strony, któ-
re wynikają z niemożliwości zastosowania jednorodnej miary nakładów i wy-
ników a także o uwzględnienie (w jakimś przynajmniej stopniu) standardu pro-
wadzonej działalności (nie chodzi tu tylko o ilościowe ujęcie wyników).
Problematykę racjonalności finansowania budżetowego rozpatrywać można
w dwóch płaszczyznach:
po pierwsze, w płaszczyźnie właściwego, tzn. racjonalnego rozdziału
środków (alokacji), które z natury rzeczy są ograniczone pomiędzy uznane
za najpotrzebniejsze w danym państwie, terenie czy czasie itp.;po drugie, w płaszczyźnie właściwego, tzn. racjonalnego wykorzysta-
nia rozdzielonych środków przez poszczególne podmioty budżetowe.
21 A. Komar: Finanse publiczne. PWE, Warszawa 1995, s. 246.
Przytoczone powyżej rozróżnienie jest ważne dla badań racjonalności fi-
nansowania budżetowego, gdyż nasuwa potrzebę dwojakiego rodzaju spojrze-
nia na ten problem z makro- i mikroekonomicznego punktu widzenia, rozpa-
trując w pierwszym wypadku racjonalizację funkcjonowania całej gospodarki
publicznej w kraju, a w drugim przypadku konkretnych podmiotów tej gospo-
darki.
Podstawowym obszarem badań nad racjonalnością finansowania budże-
towego jest system planowania rzeczowego działalności w sferze gospodarki
budżetowej i planowania kosztów tej działalności. Trzeba znaleźć odpowiedź
na pytanie: czy system planowania finansowego prowadzi do racjonalnego po-
działu środków między różne zastosowania w ujęciu przedmiotowym i w uję-
ciu podmiotowym? Można przyjąć, że racjonalny podział odpowiednich zaso-
bów (środków) następuje, przy założeniu ich ograniczoności, wtedy gdy od-
powiednie decyzje planistyczne są adekwatne do potrzeb społecznych w sfe-
rze gospodarki publicznej.
Drugim obszarem badań nad racjonalnością finansowania budżetowego jest
ocena działalności prowadzonej w poszczególnych podmiotach gospodarki bu-
dżetowej. Istota racjonalności działania tych podmiotów sprowadza się do efektu
(najczęściej usługowego) ich działalności, przy niezbędnej oszczędności i od-
powiedniej strukturze nakładów22.
Innym narzędziem kształtowania wydatków publicznych jest ich planowanie.
Konieczność planowania wydatków publicznych wynika z samej natury gospo-
darki środkami publicznymi, która wymaga przyjęcia ex ante i planowanych
dochodów i planowanych wydatków. Mając na uwadze ten problem należy pa-
miętać o przeszłości, która jest balastem ograniczającym możliwość kształto-
wania wydatków. Z tego właśnie względu jedną z możliwych metod kształto-
wania wydatków publicznych jest metoda historyczna, zgodnie z którą wydat-
ki publiczne danego okresu fiskalnego są zdeterminowane poziomem i struk-
turą wydatków publicznych w okresach poprzednich. Taki sposób kształtowa-
nia wydatków ma tę słabą stronę, że petryfikuje ich strukturę, która nie musi
być najlepsza z punktu widzenia efektywnego wykorzystania środków publicz-
nych. Przy zmieniającej się rzeczywistości stosowanie historycznej metody kształ-
towania wydatków publicznych musi być podważone właśnie z punktu widze-
nia ich racjonalnego wykorzystania23.
E. Denek, J. Wierzbicki, J. Sobiech, J. Wolniak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 89.
S. Owsiak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 184.
Z tych to powodów znacznie doskonalsza, choć trudniejsza do zastoso-
wania, jest metoda kształtowania wydatków w zależności od potrzeb. Trudność
polega na tym, że potrzeby są nieograniczone, a wielkość środków publicznych,
które mogą być przeznaczone na zaspokojenie tych potrzeb zawsze jest ogra-
niczona. Stopień uporania się z tą trudnością zależy od możliwości podatko-
wych (dochodowych) gospodarki i społeczeństwa, czyli od sum, które mogą
być przejęte przez władze publiczne, oraz od możliwości zaciągania pożyczek.
Zastosowanie metody kształtowania wydatków publicznych w zależności od
potrzeb ma wiele zalet, z kolei trudności nie polegają wyłącznie na nieograni-
czoności potrzeb, lecz także na tym, że wyrażanie preferencji obywateli jest
poddawane silnym wpływom psychologicznym. Prowadzi to do rywalizacji
poszczególnych obywateli, społeczności lokalnych i regionalnych o pozyska-
nie środków publicznych.
W celu zminimalizowania wpływu subiektywnych czynników kształtowania
wydatków publicznych, konieczne jest stosowanie zobiektywizowanych kryteriów
określających potrzeby. Posługiwanie się takimi kryteriami jest wręcz konieczne
przy ustalaniu wewnętrznej struktury wydatków publicznych, a zwłaszcza struk-
tury funkcjonalnej (działowej) i przestrzennej.
Rodzaje zobiektywizowanych kryteriów zależą od specyfiki dziedziny, na
którą ponosi się wydatki publiczne. Do przykładowych zobiektywizowanych
mierników należą24:
liczba ludności, jej struktura według płci, wieku, wykształcenia, miej-
sca zamieszkania, gęstości zaludnienia itd.;stan środowiska naturalnego wyrażający się w parametrach czystości
powietrza, wód, jakości gleby, ukształtowania klimatu itp.;stan infrastruktury gospodarczej i społecznej, czyli np. sieć dróg, licz-
ba mieszkań, szkół, szpitali, placówek kulturalnych;stan rozwoju gospodarczego wyrażający się w poziomie i zmianach w pro-
dukcji, rozwoju usług, stopie bezrobocia itd.
Wymienione wyżej zobiektywizowane kryteria muszą być wyrażone w wiel-
kościach porównywalnych (względnych). Przy podejmowaniu decyzji alokacyj-
nych odnośnie do poszczególnych działów konieczne jest stosowanie wyspe-
cjalizowanych kryteriów. W procesie kształtowania wydatków np. na ochronę
zdrowia trzeba wykorzystać szereg szczegółowych mierników, które mogą być
podstawą określenia wewnętrznej struktury wydatków na ten cel. Rolę taką mogą
spełniać takie mierniki, jak np.:
Ibidem, s. 185.
przeciętne trwanie życia,
zapadalność na pewne choroby,
umieralność niemowląt,
liczba łóżek szpitalnych na określoną liczbę mieszkańców,
liczba lekarzy na określoną liczbę mieszkańców,
liczba wyspecjalizowanego sprzętu medycznego na określoną liczbę
mieszkańców.
W przypadku wydatków publicznych na wytwarzanie określonych usług
(edukacja, ochrona zdrowia, kultura) zastosowanie metody kształtowania ich
na podstawie potrzeb, której odmianą jest metoda popytowa, może pozostawać
w kolizji z istniejącą bazą wytwarzania usług. W związku z tym do kształto-
wania wydatków publicznych można stosować metodę podażową. Polega ona
na tym, że środki publiczne mogą być alokowane zgodnie z istniejącą bazą ma-
terialną i kadrową (zgodnie z istniejącym potencjałem). Podejście takie jest rów-
nież wyrazem stosowania zobiektywizowanych kryteriów przy ustalaniu wy-
datków publicznych. W rozwiązaniu tym zawarte są też elementy metody hi-
storycznej .
Kolejną metodą, którą można stosować w procesie alokacji środków pu-
blicznych jest metoda ekspertów, której istota sprowadza się do tego, że spe-
cjaliści z danych dziedzin kształtują wydatki publiczne na podstawie swojej
wiedzy oraz stanu danej dziedziny w kraju, w regionie, w zbiorowości lo-
kalnej .
Z przedstawionego przeglądu metod kształtowania wydatków publicznych
w skali makroekonomicznej wynika, że trudno byłoby oprzeć się wyłącznie na
jednej metodzie. W praktyce konieczne jest posługiwanie się wieloma meto-
dami, gdyż nie jest możliwe oderwanie się od ukształtowanych historycznie
wydatków publicznych, a w każdym razie ich radykalna zmiana w krótkim czasie
nie jest realna. Racjonalne kształtowanie wydatków publicznych wymaga tak-
że zastosowania metody popytowej (potrzeb), która gwarantuje lepsze wyko-
rzystanie środków publicznych.
6.4. Granice a przepływ wydatków publicznych
Granice wydatków publicznych są trudne do określenia, gdyż brak jest
powszechnie stosowanych kryteriów ich wytyczania. Wielkość wydatków pu-
blicznych zależy w znacznym stopniu od poglądów partii politycznych, parla-
mentów oraz rządów na rolę państwa i rynku w kształtowaniu działalności. Zakres
działalności państwa będzie się kształtował w zależności od tego, jaka partia
sprawuje rządy. Pociąga to za sobą określone koszty. Interwencja państwa o du-
żym zasięgu oznacza w zasadzie wysokie podatki i wydatki publiczne. Z kolei
ograniczona interwencja może oznaczać niższe podatki i wydatki publiczne. Oba
założenia są skrajne, gdyż przyjmują prawidłowe funkcjonowanie państwa lub
rynku a jak wiadomo w rzeczywistości gospodarczej występują sytuacje, w któ-
rych zawodzi zarówno państwo, jak i rynek.
W wydatkach publicznych znajdują odbicie zakupy państwa dokonywa-
ne w ramach zleceń publicznych. Państwo występuje na rynku jako kupujący
towary i usługi, lecz różni się od prywatnego nabywcy. Przede wszystkim państwo
jest odporne na konkurencję innych podmiotów, gdyż dysponuje znacznymi
zasobami pieniężnymi. Wprawdzie zakupy publiczne powinno cechować oszczęd-
ne wydatkowanie środków, ale państwo nie musi kierować się rentownością
działalności. Jest to ogromna różnica między sektorem publicznym a prywat-
nym. Jednakże nie oznacza to, by państwo ignorowało sytuację rynkową. Jako
liczący się nabywca towarów i usług powinno bacznie śledzić, czy zakupy pu-
bliczne nie powodują wzrostu cen prowadzącego do wzrostu inflacji, w której
zwalczaniu państwo uczestniczy. Zakupy publiczne powinny uwzględniać kształ-
towanie się koniunktury gospodarczej i stanowić instrument polityki stabiliza-
cyjnej, co może określać granice wydatków publicznych25.
Jednym z kryteriów służącym wyznaczaniu granic wydatków publicznych
jest ich relacja do wartości produktu społecznego. Dotychczas nie określono
jednoznacznie granic tej relacji. Można tylko stwierdzić, że jest ona wysoka
lub niska, ale na tej podstawie trudno wyciągnąć daleko idące wnioski. Jest to
raczej informacja, chociaż na jej podstawie można prognozować niektóre zja-
wiska w gospodarce i finansach.
Ograniczenie wydatków publicznych może nastąpić przez:
prywatyzację finansowania działalności,
prywatyzację produkcji,
sprzedaż przedsiębiorstw państwowych,
liberalizację warunków rynkowych26.
Prywatyzacja finansowa polega na zastępowaniu podatków opłatami. Chodzi
o to, by finansowanie usług publicznych miało charakter ekwiwalentny, gdyż
wówczas możliwa jest kalkulacja ich opłacalności. Ponadto państwo jest sty-
mulowane do świadczenia usług, gdyż stanowią one źródło uzyskiwania środ-
ków publicznych. Wymagałoby to jednak zmiany metodologii budżetowania,
zwłaszcza przez usunięcie ścisłego rozdzielenia wydatków od dochodów.
25 A. Komar: Finanse publiczne..., op.cit., s. 244.
26 Ibidem, s. 246.
Prywatyzacja produkcji ma na celu zwiększenie efektywności wytwarza-
nia dóbr przez powierzenie go sektorowi prywatnemu. Można oczekiwać, że
obniżone zostaną koszty produkcji i nastąpi poprawa jakości. Nie zawsze jest
to łatwe do określenia, gdyż trudno dokładnie wyznaczyć koszty bezpośrednie
wytwarzania dóbr przez sektor publiczny. W sferze produkcji sektora publicz-
nego dostrzegalne są wpływy różnych grup interesów i nacisku, które na ogół
kierują się korzyściami a nie kosztami.
Państwo sprzedaje przedsiębiorstwa sektorowi prywatnemu, by m.in. zwięk-
szyć wpływy podatkowe i ograniczyć wydatki. Przedsiębiorstwa publiczne ko-
rzystają często z różnych przywilejów podatkowych, albo wymagają subwen-
cjonowania. Ich sprzedaż sektorowi prywatnemu pozwala na ich opodatkowa-
nie. Stają się one zarazem podmiotami gospodarki rynkowej, m.in. przez sto-
sowanie cen rynkowych w odniesieniu do wytwarzanych dóbr i świadczonych
usług.
Liberalizacja warunków rynkowych polega przede wszystkim na ograni-
czeniu monopolistycznej pozycji przedsiębiorstw publicznych. Przywrócona
zostaje konkurencja przedsiębiorstw prywatnych i publicznych, gdyż swobod-
ny jest dostęp do rynku27.
Przedstawione formy ograniczenia wydatków publicznych mają w pew-
nym sensie charakter klasyczny. Sformułowane przed ponad 100 laty przez Adolfa
Wagnera prawo stałego wzrostu wydatków publicznych (w następstwie stałe-
go wzrostu zapotrzebowania finansowego państwa i samorządu jako konsekwencji
stałego rozwoju działalności państwa i samorządu) zachowuje ważność po dziś
dzień.
Ponadto trudności w określeniu granic wydatków mają swoje podłoże
metodologiczne. Brak jest bowiem rozwiniętej teorii wydatków publicznych na
wzór teorii podatków. Trwają na ten temat dyskusje, ale nie doprowadziły one
do ukształtowania wspomnianej teorii. Brak jest zatem teoretycznych metod
badania granic wydatków publicznych wraz z kompleksową analizą ich następstw.
Być może zaważył na tym sposób podejmowania decyzji w sferze wydatków
publicznych, który ujęty jest w ramy resortowe, co pozwala jedynie na cząst-
kową analizę wydatków.
Analiza polskich przepisów w zakresie finansów publicznych oraz innych
przepisów traktujących o wydatkach budżetowych pozwala stwierdzić, że jest
to zagadnienie wymagające pilnego dopracowania ze względu na wiele niedo-
skonałości i błędnych uregulowań takich jak np.:
Ibidem, s. 246-247.
- w przepisach brak jest w zasadzie regulacji dotyczących kształtowania
ogólnego poziomu wydatków;
w aktach prawnych dostrzec można brak jasności terminologicznej (np.
dotacja, subwencja);w ustawie o finansach gmin nie są wymienione rodzaje wydatków i spo-
soby ich kształtowania.
Optymalny poziom wydatków publicznych jest przekroczony wówczas, gdy
społecznie niekorzystne konsekwencje wzrostu opodatkowania (wskutek wzrostu
wydatków) zaczynają przeważać nad społecznymi korzyściami ze wzrostu wy-
datków. Granica ta zmienia się w zależności od koniunktury gospodarczej: w okre-
sach ożywienia warto nieraz ograniczyć wydatki publiczne, oszczędzając środki
lub przeznaczając je na spłatę długu publicznego. W okresach gorszej koniunktury
wzrost wydatków może stymulować gospodarkę28.
Załącznik 1
Organy administracji niezespolonej
t. Dowódcy okręgów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów wojsko-
wych, wojskowi komendanci uzupełnień
Dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych, inspektorzy
kontroli skarbowejDyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów
górniczychDyrektorzy okręgowych urzędów miar i naczelnicy obwodowych urzędów
miarDyrektorzy okręgowych urzędów probierczych i naczelnicy obwodowych
urzędów probierczychDyrektorzy regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych
Dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej
Dyrektorzy urzędów celnych
Dyrektorzy urzędów morskich
Dyrektorzy urzędów statystycznych
Główny inspektor i inspektorzy dozoru technicznego żeglugi śródlądowej
Kierownicy inspektoratów żeglugi śródlądowej
Komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci strażnic oraz ko-
mendanci granicznych placówek kontrolnych i dywizjonów Straży GranicznejPrezes Agencji Rynku Rolnego
Regionalni inspektorzy celni
Źródło: Ustawa o administracji rządowej w województwie.
Załącznik 2
Związek Miast Polskich
UPROSZCZONA TABELA KOMPETENCYJNA POWIATÓW I WOJEWÓDZTW
sporządzona na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów
administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa
Art. |
KOMPETENCJA |
GMINA |
POWIAT |
SAMORZĄD |
WOJEWODA |
U |
Nadzór nad jednostkami ST |
• |
■ |
■ |
tak - legalność i poli- |
/ |
PÓllTYKA REGIONAWA |
|
|
|
|
A |
Polityka regionalna (projekt ustawy w trakcie opracowywania) |
|
|
tak
- prowadzenie własnej • uzgodn. z rządem) |
tak - rząd
(prop. Komitet Polityki |
B |
ustawa o finansach publicznych i ustawa |
|
|
1) zawier. kontraktów
2) udzielanie ulg w wo- |
zawieranie kontraktów |
U |
ustawa o samorządzie woj. (ustrojowa) |
|
|
|
|
a |
ustalanie strategii rozwoju regionu |
- |
|
sejmik województwa |
- |
b |
współpraca z inną administracją publ. |
(tak) |
(lak) |
organy samorządu woj. |
(tak) |
C |
współpraca z innymi podmiotami |
- |
- |
organy samorządu woj. |
- |
d |
tworzenie i przystępowanie do spółek |
tak (zgodnie z ustawą |
|
tak, z ograniczeniami |
|
113 |
Rządowe Centrum Studiów Strate- |
- |
- |
(współpraca z RCSS) |
współpraca IU 'SS / mi |
91 |
zagospodarowanie przestrzenne |
(b.z.) |
- |
tak |
(b.s.) |
a |
opracowanie i uchwalenie strategii |
- |
- |
sejmik woj. (plan nie |
- |
b |
uchwalanie programów woj., służących |
- |
- |
sejmik województwa |
- |
C |
sporządzanie studiów, analiz, koncepcji |
(b.z.) |
organy powiatu |
organy województwa |
- |
d |
koordynacja ponadlok. programów |
- |
- |
tak |
- |
e |
kształtowanie polityki przestrz. państwa, |
|
|
|
Rada Ministrów i in. |
f |
powoływanie komisji urbanistyczno- |
tak (fakultatywne) |
tak (fakultatywne) |
tak (fakultatywne) |
- |
g |
opiniowanie planu zagosp. przestrz. woj. |
organy gmin |
organy powiatów |
- |
Prezes UMiRM |
h |
opiniowanie planu zagosp. przestrz. gmin |
- |
zarząd powiatu |
zarząd województwa |
wojewoda |
i |
prowadzenie rejestru zadań wojew. |
- |
- |
- |
wojewoda |
j |
uwzględnianie w studium gminnym |
zarząd gminy |
|
|
|
k |
uzgadnianie zadań z gminnymi planami |
(tak - tryb b. z.) |
|
tak - zadania |
tak - zadania rządowe |
// |
pra wo budowlane |
|
|
|
|
90 |
Prawo budowlane (w zakresie admini- |
|
|
|
|
a |
wydawanie pozwoleń na budowę i inne |
(wójt, burmistrz-jeśli
starosta przekazał |
starosta - organ I ins-
w drodze |
|
wojewoda-jako II |
/// |
Nieruchomości |
|
|
|
|
24 |
Kodeks cywilny |
|
|
|
|
a |
funkcje właścicielskie wobec mienia ko- |
b. z. |
tak - wobec mienia |
tak - wobec mienia |
|
b |
skutki szkód wyrządzonych przez JST |
własnych - gmina, |
własnych - powiat, |
własnych - wojew., |
(solidarna współodpo- |
137 |
gospodarka nieruchomościami (m. in.) |
|
|
|
|
a |
uwzględnienie nowych podmiotów |
(b. z.) |
tak |
tak |
- |
b |
reprezentowanie Skarbu Państwa |
- |
starosta (zad. zlecone) |
- |
wojewoda - odwołania |
C |
wyposażanie i oddawanie nieruchomości |
b. z. (z zasobu gminy) |
z zasobu powiatu |
z zasobu województwa |
- |
d |
gospodarowanie nieruchomościami |
b. z. (zasób gminny) |
zasób powiatowy |
zasób wojewódzki |
(zasób Sk. P.) |
e |
darowizna dla gminy na cele bud. mieszk. |
(na wniosek gminy) |
rada powiatu |
sejmik województwa |
wojewoda (Sk. P.) |
f |
sprzedaż po obniż, cenie lub nieodpł. od- |
za zgodą rady gminy |
za zgodą rady powiatu |
za zgodą sejmiku woj. |
za zgodą wojewody |
40 |
scalanie i wymiana gruntu |
zarząd gminy - zlecone |
- |
- |
- |
22 |
zagospodarowanie wspólnot grunt. |
|
|
|
|
a |
decyzje dot. obszarów wspólnot i przeka- |
- |
starosta |
- |
- |
b |
sporządzanie projektów wykazów nieru- |
wójt (burmistrz) |
- |
- |
- |
C |
prawo pierwokupu w razie sprzedaży nie- |
gmina |
- |
- |
- |
37 |
pracownicze ogrody działkowe |
|
|
|
|
a |
przydzielanie terenu na ogrody - zgodnie |
zarząd gminy (grunty |
starosta (zlecone - |
- |
- |
b |
przekazanie gruntów Skarbu Państwa w |
- |
- |
- |
wojewoda |
róż- |
dekr. i ustawy dot. Ziem Odzyskanych |
(wyjątkowo - wójt, |
starosta (dotąd kier. |
- |
- |
|
przekształć, prawa użytkowania wie- |
tak (b.z.) |
tak |
tak |
tak |
1 |
nabycie gruntów przez cudzoziemców |
|
|
|
|
a |
żądanie od sądów orzeczeń o nieważności |
wójt (burmistrz) |
starosta |
marszałek |
wojewoda, minister |
81 |
gospodarowanie nieruchomościami rol- |
możliwość uzyskania gruntów z zasobu AWRSP na cele związane |
AWRSP-fakultat. |
||
89 |
zagosp. nier. Skarbu Państwa, przeję- |
uzyskanie nieruchomości na wniosek zarządu JST (pierwszeństwo gmina, |
wojewoda - w drodze |
||
IV |
Geodezja, kartografia, |
kataster |
|
|
|
60 |
Prawo geodezyjne i kartograficzne |
|
|
|
|
a |
Służba Geodezyjna i Kartograficzna |
(przejęcie na wniosek |
starosta |
marszałek |
wojewoda |
b |
prowadzenie zasobu geodez. i kartograf. |
0- w.) |
zasób powiat.: ewid.
gruntów i bud., gle- |
zasób wojewódzki |
GGK- centralny zasób |
C |
zlecanie wykonania i udostępnianie map. |
(iw.) |
mapa zasadnicza |
topograf, i temat, dla |
|
d |
prowadzenie baz danych, wchodzących w |
tj.w.) |
bazy powiatowe |
bazy wojewódzkie |
|
e |
zakładanie osnów geodezyjnych |
(i. w.) |
szczegółowych |
- |
GGK - podstawowych |
f |
dysponowanie funduszem gospodarki za- |
(gminnym - jeśli gmina |
powiatowym |
wojewódzkim |
GGK - krajowym (po |
f |
powszechna taksacja nieruchomości |
(i-w.) |
starosta |
- |
- |
|
ochrona znaków geodez., grawimetr, i in. |
(i. w.) |
starosta |
- |
- |
h |
bezpośredni dostęp gmin do bazy danych |
tak - nieodpłatnie |
starosta - obowiązek |
- |
- |
i |
wydawanie decyzji administracyjnych z |
(j. w.) oraz sprawy roz- |
starosta |
|
|
j |
obowiązek przesyłania odpisów prawo- |
|
staroście |
|
|
k |
sporządzanie zestawień zbiorczych da- |
(j. w.) |
gminnych |
wojewódzkich |
GGK - krajowych (na |
V |
Drogi publiczne |
|
|
|
|
52 |
ustawa o drogach publicznych |
|
|
|
|
a |
zarządzanie siecią dróg własnych |
gminnych (b.z.) |
powiatowych |
wojewódzkich (część |
adm. spec. - krajowych |
b |
wydawanie opinii o przebiegu dróg |
powiatowych |
krajowych i wojew. |
krajowych |
- |
C |
wydawanie opinii o zaliczeniu dróg |
powiatowych |
wojewódzkich |
do kat. dróg krajowych |
- |
d |
zaliczanie do kategorii dróg |
gminnych |
powiatowych |
wojewódzkich |
- |
e |
ustalanie przebiegu dróg |
gminnych |
powiatowych |
wojewódzkich |
minister - krajowych |
f |
przejęcie własności dróg zaliczonych do |
- |
kat. dróg powiatowych |
■kat. dróg wojewódzkich |
adm. spec. - krajowych |
141 |
finansowanie dróg publicznych |
|
|
|
|
a |
finans. budowy, modern, i utrzym. dróg |
gminnych |
powiatowych |
wojewódzkich |
minister - krajowych |
b |
sposób finansowania - podział środków z |
subw. - minimum 10,5 |
algorytm - rozporz. |
algorytm - rozporz. |
algorytm - rozporz. |
95 |
ustawa o autostradach płatnych |
|
|
|
|
a |
opiniowanie wskazań lokaliz. autostrady |
organy gminy |
organy powiatu |
organy województwa |
wojewoda |
b |
uzyskanie odszkodowań za przejęte przez |
tak |
tak |
tak |
woj. - ustalanie wyso- |
127 |
Prawo o ruchu drogowym |
|
|
|
|
a |
zarządzanie ruchem na drogach |
- |
starosta - powiatowych |
marszałek - wojew. i |
adm. sneci. - krajowych |
b |
rejestracja pojazdów |
- |
starosta |
- |
- |
C |
wydawanie i zatrzymywanie praw jazdy |
- |
starosta |
- |
- |
d |
szkolenie kierowców |
- |
starosta |
- |
- |
e |
org. i nadzór nad funkcj. woj. ośrodka |
- |
- |
zarząd województwa |
- |
f |
upoważnianie jednostek do prowadzenia |
- |
- |
- |
wojewoda |
h |
ustalanie jedn. uprawn. do szkolenia |
|
|
marszałek |
|
g |
wydawanie zezw. na organiz. imprez na |
na drogach gminnych |
na drogach powiatowych |
na drogach wojewódzkich |
adm. spec. - na drogach |
h |
określ, niektórych zakazów i obowiązków |
- |
rada powiatu |
- |
- |
i |
wydawanie zezwoleń na przewóz |
zarządca drogi właściwy dla miejsca rozpoczęcia przejazdu |
|||
VI |
Transport publiczny |
gminny |
powiatowy |
regionalny |
krajowy |
143 |
wykonywanie krajowego drogowego |
|
|
|
|
a |
wydawanie zezwoleń dla przewozów re- |
gminy - wójt |
powiatu - starosta |
województwa - |
|
b |
wydawanie zezwoleń j.w. w skali wykra- |
- |
starosta w uzgodn. z |
marszałek - w uzgodn. |
- |
C |
zezw. na zarobk. przewóz osób taksówką |
rada gminy (fakultat.) |
- |
- |
- |
d |
wpływy z opłat za zezwolenia (odpow.) |
tak |
tak |
tak |
- |
50 |
Prawo przewozowe |
|
|
|
|
a |
określanie przepisów porządk. związa- |
rada gminy - dla gmin- |
rada powiatu - dla pow. |
sejmik - dla wojew. |
minister ds. transportu |
b |
wyrażanie zgody na ograniczenia prze- |
zarząd gminy - w skali |
zarząd powiatu albo |
marszałek - w skali |
minister albo wojewoda |
C |
koordynacja rozkładów jazdy przewoźni- |
w gminie |
w powiecie |
w województwie |
- |
39 |
ustawa o cenach - ustalanie cen urzędo- |
rada gminy - dla gmin-
oraz dla taksówek |
rada powiatu - dla powia- |
|
|
133 |
transport kolejowy |
|
|
|
|
a |
opiniowanie likwidacji linii kolejowej |
- |
rada powiatu |
sejmik województwa |
- |
b |
nieodpłatne przejęcie linii kolejowej |
- |
lak - na wniosek |
tak - na wniosek |
- |
C |
możliwość dofinans. linii o znacz, wojew. |
- |
- |
sejmik wojewóztwa |
- |
b |
udzielanie koncesji na zarządzanie linia- |
- |
- |
- |
minister, a na obszarze |
106 |
ustawa o PKP |
|
|
|
|
a |
możliwość nieodpłatnego przejmowania |
tak |
tak |
tak |
- |
b |
opiniowanie proj. likwidacji linii kolej. |
- |
rada powiatu |
sejmik województwa |
- |
VII |
Ochrona środowiska |
|
|
|
|
36 |
Ochrona i kształtowanie środowiska |
|
|
|
|
a |
sprawy dot. inwestycji mogących pogor- |
- |
starosta |
- |
- |
b |
sprawy dot. inwestycji szczególnie |
- |
- |
- |
wojewoda |
C |
dysponowanie środkami funduszy ochro- |
rada gminy (GFOS - w |
rada powiatu (PFOS - |
rada nadzorcza WFOS |
Rada Nadzorcza |
d |
powoływanie rady nadzorczej WFOŚ |
- |
- |
• zarząd województwa |
- |
e |
przeprowadzanie kontroli przestrzegania |
zarząd gminy |
zarząd powiatu |
- |
- |
f |
występowanie w charakterze oskarżyciela |
wójt (burmistrz) |
starosta |
|
|
g |
występowanie do PIOS z wnioskami dot. |
wójt (burmistrz) |
starosta |
|
stwierdź, nieważności |
h |
podejmowanie działań w celu usunięcia |
|
|
(w porozumieniu) |
wojewoda, za pośredn. |
i |
rozpatryw. inf. IOŚ o stanie środowiska i |
rada gminy - raz w ro- |
rada powiatu - raz w |
- |
- |
|
decentralizacja środków FOŚ: |
|
|
|
|
a |
oplatv za składowanie odpadów |
b.z. - 50 % |
10% |
- |
reszta (40 %) |
b |
inne opłaty za gosp. wykorz. środowiska |
20% (dotąd 10%) |
10% |
- |
reszta (70 %) |
c |
podział pozostałości (reszty) |
- |
- |
72 % |
pozost. 28 % - NFOŚ |
d |
odprowadzenie nadwyżki ponad 15-krot- |
tak - do WFOS |
lak - do WFOS |
|
|
131 |
ustawa o odpadach, m.in.: |
kompet. gmin b. z. |
|
|
|
a |
zezw. na wytwarzanie odpadów niebez- |
- |
starosta (m.in. opinia |
- |
- |
b |
zezwolenie na usuwanie odpadów niebez- |
- |
starosta |
• |
wojewoda - dla obiek- |
C |
szereg innych kompetencji z zakr. ustawy |
- |
starosta |
- |
- |
(I |
wnoszenie opłat za składowanie odpadów |
- |
- |
r-k redystryb. urzędu |
wojewoda - dla odpa- |
e |
ustalanie wys. opłat w przypadku nie- |
- |
- |
zarząd województwa |
wojewoda - dla odpa- |
f |
sprawy dot. odp. szczególnie |
- |
- |
- |
wojewoda |
33 |
Prawo wodne, m. in.: |
|
|
|
|
a |
sprawy lokalne lub dot. stosunków włas- |
w większości - nowe |
niektóre sprawy - |
- |
- |
b |
wydawanie pozwoleń wodno-prawnych |
- |
starosta |
- |
- |
C |
ustalanie linii brzegowej |
- |
starosta |
- |
- |
cl |
opiniowanie gosp. zasobami wód śródląd.. |
- |
- |
organy sam. wojew. |
- |
e |
zarządzanie ewakuacji i inne przedsię- |
zarząd gminy, a w nag- |
- |
- . |
- |
f |
sprawy indyw., związane z korzystaniem |
- |
starosta |
- |
- |
g |
rozstrzyganie spraw zw. z inwestycjami |
- |
- |
- |
wojewoda |
80 |
ochrona przyrody |
b. z. |
- |
- |
- |
a |
delegowanie przedst. do woj. komisji |
- |
- |
sejmik województwa |
- |
b |
tworzenie rezerwatów |
- |
- |
- |
wojewoda |
C |
tworzenie parków krajobrazowych |
(ew. uzgodnienie) |
(ew. uzgodnienie) |
(ew. uzgodnienie) |
wojewoda, po uzgodn. |
d |
prow, rejestru obszarów i obiektów przy- |
- |
starosta (pomniki przyr. |
- |
wojewoda - m.in. parki |
e |
niektóre inne zadania |
- |
starosta - zlecone |
- |
wojewoda |
78 |
ustawa o lasach (dot. lasów niepaństw.) |
b.z |
starosta- dot. kier. |
- |
- |
98 |
ochrona gruntów rolnych i leśnych |
|
|
|
|
a |
zmiana przeznacz, lasów ochr. niepaństw. |
- |
- |
- |
wojewoda |
b |
bad. zaniecz. przem. i rekultywacja gleb |
- |
starosta (zlecone) |
- |
- |
C |
dysp. środk. teren. Funduszu Ochr. Gr. R. |
- |
- |
samorząd województwa |
- |
d |
dotychczas, kompetencje urzędów rejon. |
- |
starosta (zlecone) |
- |
- |
viii |
Zwalczanie klęsk żywiołowych |
|
|
I |
|
- |
ochrona cywilna (projekt w przy got.) |
procedury ws |
póldzialania służb OC i ratowniczych w stanach nadzwyczajnych |
||
33 |
prawo wodne - zagrożenie powodzią |
|
|
|
|
a |
zobowiązanie do wyk. pilnych prac za- |
wójt (burmistrz) |
- |
|
- |
b |
organizacja ochotniczych drużyn ratow- |
wójt (burmistrz) |
- |
- |
- |
C |
zarządzanie ewakuacji ludności |
zarząd gminy, a w nag- |
|
|
|
10 |
dekret o zwalczaniu klęsk żywiołowych |
|
|
|
|
a |
koordynowanie zorganizowaną akcją spo- |
na terenie gminy |
na terenie powiatu lub |
|
wojewoda - na terenie |
b
IX IS
X
a |
wprow. obowiązku świadczeń osobistych Cmentarze
groby i cmentarze wojenne - cmentarze i chowanie zmarłych Bezpieczeństwo bezpieczeństwo imprez masowych
zabezpieczenie imprez masowych (m. in.) |
na terenie gminy
fakultat. - nieodpłatnie
wójt (burmistrz) |
na terenie powiatu fakultat. - nieodpłatnie
zgoda na lokalizację
starosta |
- |
wojewoda - na terenie
wojewoda (możliwe
wojewoda, służby |
99 |
zakwaterowanie Sił Zbrojnych RP |
b. z. |
starosta - dotychczas, |
Oak gminy) |
- |
|
|||||
Xl |
Ochrona zdrowia |
|
|
|
|
77 |
zakłady opieki zdrowotnej |
w ramach reformy sl. |
w ramach reformy sl. |
w ramach reformy sl. |
pozostaną placówki i in. osób prawnych |
a |
tworzenie zakł. opieki zdrowotnej (m. in.) |
gmina |
powiat |
samorząd wojew. |
wojewoda - w przyp. |
b |
utwórz., przekszt., likwidacja publ. ZOZ |
uchwala wlaśc. organu |
uchwała wlaśc. organu |
uchwala wlaśc. organu |
zarządzenie |
C |
opiniowanie projektu uchwały lub zarzą- |
rada gminy |
rada powiatu |
sejmik województwa |
wojewoda |
d |
udział w radzie społecznej publ. ZOZ1 ut- |
wójt (burm.) lub osoba |
starosta lub osoba |
marszałek lub osoba |
przedstawiciel woje- |
e |
ewentualne zawieranie porozumień ze |
wójt (burmistrz) |
starosta |
marszałek |
- |
92 |
ochrona zdrowia psychicznego |
|
|
|
|
a |
twórz, i prowadź, psychiatrycznych ZOZ |
- |
- |
samorząd wojew. |
- |
b |
org. i prow, domów pom. społ. dla osób z |
- |
powiat |
- |
- |
132 |
służba medycyny pracy |
- |
- |
twórz, i prowadzenie |
- |
58, |
izby lekarskie, aptekarskie i samorząd |
współdziałanie |
współdziałanie |
współdziałanie |
- |
112 |
pielęgniarki i położne - staże podyplom. |
- |
- |
marszałek - ustalanie |
- |
116 |
lekarze |
|
|
|
|
a |
ustal, (w poroz. z izbą lek.) listy ZOZ |
- |
- |
marszałek |
- |
b |
finans. pracy lekarzy w kom. poborowych |
- |
- |
sejmik woj. (zlecone) |
- |
51 |
ochrona sanitarna (PIS) |
|
|
|
|
a |
rozpatrywanie informacji inspektora |
rada gminy - na |
rada pow. - co najmniej |
sejmik - co najmniej |
|
b |
ustalanie kierunków działania insp. sanit. |
- |
rada powiatu |
- |
Główny Insp. Sanit. |
C |
wydawanie poleceń powiatowemu insp. |
wójt (burmistrz) |
starosta |
- |
|
125 |
przeciwdziałanie narkomanii |
|
|
|
|
a |
profilaktyka w zakresie j.w. (zad. własne) |
tak (dot. celowa) |
tak (dot. celowa) |
tak (dot. celowa) |
tak |
b |
zezwolenia na leczenie substytucyjne |
- |
- |
- |
wojewoda |
C |
decyzje o powierzchni i rejonizacji upraw |
- |
- |
- |
wojewoda |
47 |
wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi |
||||
a |
realizacja woj. programu profilaktyki |
- |
- |
organy województwa |
■ |
b |
udzielanie pomocy meryt. instytucjom |
■ |
■ |
zarząd województwa |
- |
C |
powołanie pełnomocnika ds. programu |
■ |
- |
zarząd woj. (fakultat.) |
- |
d |
organizowanie całodobowych zakł. leczn. |
- |
- |
zarząd województwa |
|
e |
zakł. odwykowe, domy opieki społ. i in. |
- |
starosta |
- |
|
f |
organiz. i prowadzenie izb wytrzeźwień |
miasta pow. 50 tys. |
(fakultat.) |
(fakultat.) |
|
16 |
zwalczanie gruźlicy |
|
|
|
|
a |
decyzja o umieszczeniu chorego w szpi- |
- |
starosta (powiatowy |
- |
- |
b |
występowanie przez organy adm. publ. z |
tak |
tak |
tak |
tak |
23 |
zwalczanie chorób zakaźnych |
|
|
|
|
a |
żądanie przez właściwe do spraw zdrowia |
tak |
tak |
tak |
|
b |
zgłaszanie przypadków zachorowań na |
tak |
tak |
tak |
- |
C |
wydawanie zarządzeń zapobiegających |
wójt (burmistrz) |
starosta |
marszałek |
wojewoda |
d |
decyzje dot. akcji zwalczania epidemii |
- |
starosta |
- |
- |
e |
pokrywanie kosztów przewozu osób |
- |
tak |
- |
- |
f |
powoływ. do pracy przy zwalczaniu epid. |
- |
starosta (zlecone) |
- |
wojewoda, minister |
|
|||||
XII |
Kultura |
||||
82 |
org. i prowadź, działalności kulturalnej |
|
|
|
|
a |
prowadzenie instytucji kult. ( z możliwo- |
gminnych |
powiatowych (dotąd |
regionalnych (części |
(MKiS - narodowych) |
b |
mecenat kultury |
tak |
tak |
tak |
(tak - państwo) |
18 |
ochrona dóbr kultury - poza służbą |
|
|
|
|
a |
zadania z zakresu ochrony dóbr kultury |
tak |
tak |
tak |
woj. konserw, zab. |
b |
prowadzenie rejestru dóbr kultury nie |
tak |
- |
- |
- |
130 |
prowadzenie bibliotek publicznych |
gminnych (min. 1) |
powiatowych (min. 1) |
wojewódzkich (min. 1) |
(Biblioteka Narodowa) |
a |
możliwość przejęcia zadań |
powiatowych |
wojewódzkich |
- |
- |
56 |
kinematografia |
|
|
|
|
a |
zakładanie samorządowych jednostek |
- |
.'. - .. |
zarząd województwa |
- |
b |
prowadzenie dystrybucji i rozpowszech- |
tak |
tak |
tak |
- |
115 |
prowadzenie muzeów |
lokalnych |
powiatowych |
regionalnych |
(MKiS - narodowych) |
|
|||||
xiii |
Kultura fizyczna |
||||
111 |
Kultura fizyczna |
|
|
|
|
a |
możliwość dofinans. klubów sportowych |
b. z. |
tak. |
tak |
- |
b |
ewidencja uczniowskich klubów sport. |
- |
starosta |
- |
- |
C |
nadzór nad stowarzyszeniami kult. fiz. |
- |
starosta |
- |
- |
d |
organizowanie i prowadzenie działalności |
gminne instytucje k. |
powiatowe instytucje k. |
regionalne i część, cen- |
- |
e |
zapewnienie bezpieczeństwa w górach |
kąpieliska, góry - we |
góry - we współpr. |
|
|
XIV |
OŚWIATA- EDUKACJA- NAVKA |
||||
_ |
Oświata (osobna nowelizacja) |
|
|
|
|
a |
publiczne szkoły podstawowe i gimnazja |
gminy |
- |
- |
- |
b |
publiczne szkoły średnie |
- |
powiaty |
- |
- |
C |
prowadzenie innych placówek oświaty |
- przedszkola, - przedszkola specjalne, - ogniska pracy pozaszk., - ogniska wychowawcze,
- świetlice i kluby środo- - ogródki jordanowskie |
- szkoły specjalne, - szkoły artyst. I i Il st., - plac. oświat.-wych., - plac. oświat.-opiek.,
- szkoły med., roln. i inne - por. psych.-pedagog., - biblioteki pedagogiczne |
- placówki/zakłady kształ- - domy wczasów dziec,
- szkolne schroniska mło- |
|
d |
ewidencja szkół i placówek niepubl., |
gminy - w swoim za- |
powiaty - w swoim za- |
(w swoim zakresie) |
|
e |
dotowanie szkól i plac. niepublicznych |
w swoim zakresie |
w swoim zakresie |
w swoim zakresie |
- |
129 |
państwowe wyższe szkoły zawodowe |
|
|
|
|
a |
wnioskowanie o utworzenie (tryb b. z.) |
- |
- |
sejmik województwa |
- |
b |
nadawanie na rok statutu nowo utworzo- |
- |
- |
sejmik województwa w |
- |
c |
powołanie pierwszego rektora szkoły j.w. |
- |
|
sejmik (uzgodn. j. w.) |
- |
d |
dotowanie szk. utw. na wn. sejmiku woj. |
- |
- |
sejmik województwa |
- |
e |
możliwość dofinansowywania szkól |
tak |
tak |
tak |
- |
63 |
szkoły wyższe |
możliwość |
możliwość |
możliwość |
|
38 |
Karta Nauczyciela - realizacja praw |
w szkołach „gminnych" |
w szkołach |
w szkołach „regional- |
minister ds. edukacji |
67 |
ustawa o Komitecie Badań Naukowych |
co najmniej 3 przedstawicieli JST w Komisji Badań Stosowanych |
KBN- obowiązek |
||
XV |
Administracja |
||||
57 |
nadzór nad działalnością stowarzyszeń |
- |
starosta - nadzór nad |
- |
wojewoda - nadzór nad |
29 |
ewidencja ludności 1 dowody osobiste |
b. z. |
starosta - zameld. o |
|
|
2 |
zbiórki publiczne - zezwolenia |
wójt - na terenie gminy |
starosta - na terenie |
marszałek - na terenie |
MSWiA - na terenie |
19 |
obywatelstwo polskie |
|
|
|
|
a |
rozciągnięcie zmiany obyw. na dzieci |
- |
starosta |
- |
- |
b |
podania o nadanie lub zmianę obywatel- |
- |
starosta |
- |
- |
C |
uznanie za obywatela polskiego |
- |
- |
- |
wojewoda |
d |
przyjmowanie oświadczeń o wyborze lub |
- |
starosta |
- |
- |
e |
stwierdzenie posiadania lub utraty |
- |
- |
- |
wojewoda |
12 |
zmiana imion i nazwisk |
- |
wszystkie kompetencje - |
- |
- |
49 |
narodowy zasób archiwalny i archiwa |
rozciągnięcie obow. prowadzenia archiw na JST i samorz. jedn. organiz. |
b. z. |
||
100 |
statystyka publiczna |
obowiązek udostępn. |
obowiązek udostępn. |
obowiązek udostępn. |
Prezes GUS - obowią- |
59 |
(i inne) pakiet ustaw o stosunku Państwa do kościołów |
||||
a |
uzgadn. organizacji uroczyst. rei. i pielg- |
b.z. (zasięg gminny) |
zasięg ponadgminny |
zasięg wojewódzki |
minister - zasięg |
b |
współdziałanie w zakresie ochrony za- |
tak |
tak |
tak |
- |
C |
odd.aw w użytk. wiecz., sprzedaż lub nie- |
b.z. |
tak |
tak |
tak (Skarb Państwa) |
xvi |
Sektor gospodarczy |
|
|
|
|
124 |
Prawo energetyczne |
|
|
|
|
a |
założenia planu zaopatrz, w ciepło, ener- |
rada gminy - |
- |
|
|
b |
oprać, projektu założeń j.w., rozpatrzenie |
zarząd gminy |
|
opiniowanie projektów |
opiniowanie projektów |
C |
uzgodnienie z Urzędem Regulacji Ener- |
zarząd gminy |
|
|
|
d |
w przyp. gdy plany przeds. energet. nie |
zarząd gminy - projekt,
części obligat. dla |
|
|
|
e |
opiniowanie koncesji i planów przeds. |
- |
- |
zarząd województwa |
- |
86 |
Prawo geologiczne i górnicze |
|
|
|
|
a |
udzielanie koncesji na poszukiwanie, roz- |
posz. i rozp. - opinia, a |
starosta - do 2 ha i wy- |
- |
wojewoda (pozostałe) |
b |
uzgodn. szczególnych warunków, ustala- |
z wójtem (burmist- |
tak |
- |
tak |
C |
wyrażenie zgody na podjęcie prac geolog, |
opinia wójta |
starosta |
• |
wojewoda |
d |
żądanie informacji od prowadzącego |
gmina |
powiat |
samorząd wojew. |
|
94 |
specjalne strefy ekonomiczne |
b.z. |
udział w tworzeniu str., |
udział w tworzeniu str., |
występowanie (wspól- |
39 |
ustawa o cenach - ustalanie cen urzędo- |
rada gminy - dla gmin-
oraz dla taksówek |
rada powiatu - dla powia- |
|
|
44 |
działalność gosp. zagranicznych osób |
- |
wydawanie zezwoleń na - |
- |
- |
61 |
przeciwdziałanie praktykom monopol, |
- |
|
- |
- |
a |
występowanie z żądaniem wszczęcia pos- |
organy gmin (b. z.) |
organy powiatów |
organy województw |
- |
b |
wytaczanie powództw na rzecz konsu- |
|
powiatowy (miejski) |
|
|
C |
pomoc w różnych formach i bezpłatne |
- |
powiatowy (miejski) |
|
|
83 |
zwalczanie nieuczciwej konkurencji |
|
powiatowy rzecznik |
|
|
118 |
ustawa o gospodarce komunalnej (z uwzględn. ustaw ustrojowych) |
b. z. |
rozciągnięcie |
rozciągnięcie |
|
101 |
obligacje |
|
|
|
|
a |
uprawnienie do emitowania obligacji |
b. z. |
tak |
tak |
- |
b |
uprawnienie do poręczania zobowiązań |
b. z. (do wys. 15 % pla- |
tak (do wys. 15 % pla- |
tak (do wys. 15 % pla- |
|
114 |
ustawa o komercjalizacji i prywatyza- |
- |
- |
'Występowanie z inicja- |
- |
XVII |
Finanse' |
I |
|
142 |
ordynacja podatkowa |
objęcie wszystkich JST przepisami analog, do gmin |
|
xviii |
Rolnictwo i pokrewne |
|
|
|
|
4 |
nadzór nad niektórymi środkami ży- |
- |
powiatowy lekarz wet. |
- |
- |
126 |
zwalczanie chorób zakaźnych zwierząt |
- |
powiatowy lekarz wet. |
- |
wojew. lekarz wet. |
a |
rozpatrywanie inf. właśc. lekarza wet. |
- |
powiatu - rada pow. |
województwa - sejmik |
- |
b |
wydanie polecenia pow. lekarzowi wet. w |
wójt (burmistrz) |
starosta |
- |
woj. - orzek. o zgodn. |
135 |
organizacja hodowli zwierząt gospod. |
|
|
|
|
a |
dopuszcz. reproduktora do rozrodu nat. |
- |
starosta |
- |
odwołania - wojewoda |
b |
zezw. na pozysk. i udostępn. nasienia |
- |
- |
- |
wojewoda |
8 |
zakłady lecznicze dla zwierząt - nadzór |
|
pow. lekarz wet. (w |
|
|
110 |
izby rolnicze ,,. .:(sti|;.!>i< i j.n |
współpraca z organami jednostek samorządu terytorialnego |
|
||
66 |
izby lekarsko-weterynaryjne |
współpraca z organami jednostek samorządu terytorialnego |
|
||
136 |
ochrona zwierząt ' • "'• |
|
|
|
|
a |
progr. upowszechn. znajomości ustawy |
- |
- |
zarząd województwa |
- |
b |
zezwolenia na utworzenie ZOO |
- |
starosta |
- |
- |
C |
zezw. dot. nowych technologii chowu |
- |
- |
- |
wojewoda |
d |
zezw. na hodowlę zwierząt laborat. |
- |
- |
- |
wojew. lekarz wet. |
e |
określanie warunków zwalczania |
- |
- |
- |
wojewoda |
108 |
łowiectwo |
|
|
|
|
a |
wydawanie niektórych zezw. i decyzji |
- |
starosta |
- |
- |
b |
wydzierż. obwodów łowieckich polnych |
- |
starosta (zlecone) |
- |
- |
53 |
rybactwo śródlądowe |
|
|
|
|
a |
wydawanie kart wędk. i łowiectwa podw. |
- |
starosta |
|
- |
b |
rejestracja sprzętu pływ. do połowu ryb |
- |
starosta |
- |
- |
C |
niektóre inne zadania |
- |
starosta |
- |
wojewoda - liczne |
d |
tworzenie Społecznej Straży Rybackiej |
- |
rada na wn. starosty |
- |
|
65 |
ubezpieczenie społeczne rolników (niektóre decyzje i ustalenia) |
- |
starosta |
- |
- |
|
|||||
xix |
Pomoc społeczna |
|
|
|
|
64 |
Pomoc społeczna |
|
|
|
|
a |
nadzór nad prowadzeniem domów pomo- |
|
|
|
wojewoda |
b |
zadania gmin |
bez zmian |
|
- |
- |
C |
prowadzenie powiatowego centrum po- |
|
powiat |
- |
- |
d |
prowadzenie regionalnych ośrodków |
- |
- |
samorząd wojew. |
- |
e |
opracowywanie strategii i programów |
(fakultat.) |
pow. strat, rozwiązywa- |
strat, wojew. i
środków (we i powiatami) |
ocena stanu i efektyw- |
e |
ośrodki interwencji kryzys, i inne zad. |
- |
zadania własne |
- |
- |
f |
specjalist. poradnictwo socj., doradztwo |
- |
zadania własne |
kształcenie pracowni- |
- |
g |
pomoc w integracji ze środowiskiem dla |
- |
zadanie własne |
- |
- |
h |
finansowanie usług w specjalist. domach |
|
zadania zlecone |
dofinansowywanie |
|
96 |
zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne |
|
starosta, powiat, urząd |
|
|
XX |
Zatrudnienie i przeciwdziałanie bezrobociu |
||||
97 |
zatrudnienie, przeciwdziałanie bezro- |
|
przejęcie powiat, urzę- |
przejęcie wojew. urzę- |
|
a |
zadania z dziedzin objętych ustawą (we |
- |
organy powiatu |
organy samorz. woj. |
minister - Prezes KUP, |
b |
realizacja polityki państwa |
- |
- |
- |
Prezes KUP |
C |
polityka zatrudn. w województwie (w |
- |
- |
organy samorz. woj. |
|
d |
rejestracja bezrobotnych, przedst. im pro- |
|
organy powiatu |
|
|
e |
nadzór nad wykonyw. zadań zleconych |
- |
- |
- |
wojewoda |
f |
powoływ. i odwoływ. kierownika urzędu |
- |
starosta - powiatowego |
marszałek - wojew. |
Prezes KUP - opinia o |
g |
powoływanie rady zatrudnienia |
|
starosta - powiatowej |
marszałek - wojewódz- |
minister - Naczelnej |
h |
przejmowanie środków z Funduszu Pracy |
- |
tak - wg algorytmu |
tak - wg algorytmu |
rozp. RM, zaopiniowa- |
i |
zgoda na zatrudnianie cudzoziemców |
- |
starosta (zlecone) |
- |
- |
84 |
ochrona roszczeń pracowniczych w ra- |
- |
- |
marszałek wojew. |
- |
139 |
rehabilitacja zawodowa i społeczna |
|
|
|
|
a |
przekazywanie środków PFRON |
- |
tak (wg algorytmu) |
tak (wg algorytmu) |
- |
b |
opracowywanie analiz i programów |
- |
organy powiatu |
organy województwa |
- |
C |
realizacja programów i innych zadań z |
(b. z.) |
pow. centrum pomocy |
organy województwa |
wojewoda |
d |
pośredn. pracy dla niepełnosprawnych |
|
starosta |
- |
- |
e |
poradn., szkolenie, przekwalifikowanie |
- |
starosta |
- |
- |
f |
możliwość zlec. organizacjom pozarząd. |
- |
tak |
tak |
- |
g |
orzekanie o stopniu niepełnosprawności |
- |
starosta - powiat, zes- |
- |
wojewoda - woj. zespół |
30 |
zaopatrzenie inwalidów wojennych |
|
|
|
|
a |
kier. inw. woj. do pracy i wyrażanie zgo- |
- |
starosta |
- |
- |
35, |
organizacja i finansowanie ubezpieczeń |
|
|
|
|
a |
dotychczasowe zadania gmin |
bez zmian |
- |
- |
- |
b |
niewielkie inne -.określone w odrębnych |
tak |
tak |
- |
wojewoda - znaczne |
34 |
świadczenia z tytułu wypadków przy |
- |
starosta - przedłużanie |
- |
- |
69 |
kombatanci i .osoby będące ofiarami |
|
|
|
|
a |
stosowanie ulg i uprawnień wobec komb. |
organy gminy |
organy powiatu |
organy województwa |
- |
b |
przejmowanie środków z Państw. Fundu- |
- |
starosta |
- |
- |
C |
wydawanie zgody na rozwiązanie z kom- |
- |
starosta |
- |
- |
d |
inne zadania z zakresu pomocy dla kom- |
- |
zadania zlecone |
- |
nadzór nad wyk. zadań |
48 |
zaopatrzenie emerytalne pracowników |
|
starosta - powiatowy |
- |
- |
31 |
Kodeks pracy |
|
|
|
|
a |
zawieranie ponadzaklad. układów zbioro- |
bez zmian |
starosta |
marszałek |
(także przewodu, zw. |
VD
xxi |
Policje, inspekcje, nadzory, służby (administracje zespolone) |
||||
62 |
Policja |
|
|
|
|
a |
zadania w zakresie ochrony bezpieczeńst- |
wójt (burmistrz), |
starosta, |
organy sam. wojew. |
wojewoda |
b |
organy, przy pomocy których wykonywa- |
komendant komisariatu |
komendant powiatowy |
- |
komendant wojewódzki |
C |
powoływanie komendanta (konkurs |
komendant powiatowy |
komendant wojewódzki |
(1 przedst. sejmiku w |
minister SW na wnio- |
d |
postępowanie administracyjne w spra- |
|
komendant powiatowy |
|
komendant wojewódzki |
e |
składanie sprawozdań o stanie bezpie- |
komendant komisariatu, |
komendant powiatowy |
- |
- |
f |
określenie (na podst. spraw, i inf. j.w.) is- |
rada gminy |
rada powiatu |
|
|
g |
żądanie od właściwego komendanta Poli- |
wójt (burmistrz), na |
starosta, na piśmie, |
|
wojewoda - możliwość |
h |
możliwość dofinansowywania Policji |
rada gminy (poroz. ws. |
rada powiatu (poroz. |
sejmik województwa |
|
75 |
ochrona przeciwpożarowa, (76) Państwowa Straż Pożarna |
||||
a |
koordynacja zadań w ramach krajowego |
wójt (burmistrz) na |
starosta - zespół ds. |
- |
wojewoda - zespół ds. |
b |
shiżby, przy pomocy których wykonywa- |
|
komenda powiatowa |
|
komenda wojewódzka |
C |
powoływanie komendanta |
(gmina może zatrudnić |
kom. woj. PSP w poro- |
|
minister SW na wn. |
d |
postępowanie administracyjne w |
|
komendant powiatowy |
|
komendant wojewódzki |
e |
rozpatrywanie informacji kom. pow. PSP |
- |
rada powiatu - raz w |
- |
- |
Bibliografia
Barczyk R., Kowalczyk Z.: Metody badania koniunktury gospodarczej. PWN, Warszawa
1993.
Beggi D.: Ekonomia, Mikroekonomia. PWE, Warszawa 1998.
Blaug M.: Metodologia ekonomii. PWN, Warszawa 1995.
Borodo A.: Samorząd terytorialny. System prawno-finansowy. PWN, Warszawa 1997.
Buchman J.M.: Finanse publiczne w warunkach demokracji. PWN, Warszawa 1997.
Denek E., Sobiech J., Wierzbicki J., Wolniak J.: Finanse publiczne. PWN, Warszawa
1995.
Dolara S.: Podstawy wiedzy o podatkach i polskim systemie podatkowym. Opole 1999.
Domaszkiewicz R.: Finanse w gospodarce rynkowej. Akademia Ekonomiczna, Kraków
1991.
Elementy bankowości i finansów publicznych. Red. A. Szewczuk, S. Flejterski. PTE,
Szczecin 1998.
Fedorowicz Z.: Finanse i kredyt w krajach kapitalistycznych. PWE, Warszawa 1970.
Fedorowicz Z.: Podstawy teorii finansów. Poltext, Warszawa 1993.
Finanse w gospodarce kapitalistycznej. Praca zbiorowa. PWN, Warszawa 1986.
Flejterski S.: Dywersyfikacja struktury sektora i przedsiębiorstwa bankowego. PTE,
Szczecin 1998.
Gaudemet P.M.: Finanse publiczne. PWE, Warszawa 1990.
Gaudemet P.M.: Finanse publiczne. PWN, Warszawa 1994.
Gilowska Z., Mierzwa A., Misiąg W.: Stan i kierunki reformy sektora publicznego w Pol-
sce. IBNGR, Gdańsk 1997.
Gilowska Z.: Finansowanie samorządu terytorialnego. Samorząd Terytorialny 1999,
nr 3.
Grzywacz W: Metodyka polityki gospodarczej. PTE, Szczecin 1995.
Grzywacz W.: Społeczno-gospodarcze problemy ekonomii i polityki gospodarczej. PTE,
Szczecin 1996.
Harasimowicz J.: Finanse i prawo finansowe. Warszawa 1977.
Ickiewicz J.: Podatkowe i niepodatkowe obciążenia przedsiębiorstwa. Warszawa 1998.
Komar A.: Finanse bubliczne w gospodarce rynkowej. OW Branta. Bydgoszcz 1996.
Komar A.: Finanse publiczne. PWE, Warszawa 1995.
Komar A.: Finanse publiczne. Warszawa 1994.
Kosek-Wojnar M., Owsiak S., Surówka K.: Podstawy teorii finansów publicznych. Kraków
1994.
Kosikowski C, Ruśkowski E.: Finanse i prawo finansowe. Wydawnictwo Agencji ER.
Białystok 1994.
Krasowska-Walczak G.: Finanse publiczne. WSB, Poznań 1997.
Landau Z., Roszkowska W.: Polityka gospodarcza IIRP i PRL. Warszawa 1995.
Majchrzycka-Guzowska A.: Finanse i prawo finansowe. Warszawa 1995.
Masny M.: Fundusze celowe. Szybko uzdrowić albo zlikwidować. Gazeta Bankowa 1998,
nr 14.
Misiąg W.: Finanse publiczne w Polsce. Przewodnik. Presspublica, Warszawa 1996.
Misiąg W.: Finanse publiczne w Polsce. Wyd. Rzeczpospolita. Warszawa 1996.
Nojszewska E.: Podstawy ekonomii. WSiP, Warszawa 1996.
Ofiarski Z., Mokrzyc M., Rutkowski B.: Reforma Samorządu Terytorialnego. Tom II
- Zagadnienia finansowo-prawne. Zachodniopomorskie Centrum Organizacji Sp.
z o.o., Zielona Góra 1999.
Oręziak L.: Euro nowy pieniądz. Warszawa 1999.
Owsiak S., Kosek-Wojnar M., Surówka K.: Równowaga budżetowa. Warszawal993.
Owsiak S.: Finanse publiczne. PWN, Warszawa 1997.
Owsiak S.: Finanse publiczne. Teoria i praktyka. PWN, Warszawa 1997.
Owsiak S.: Finanse publiczne. Teoria i praktyka. PWN, Warszawa 1999.
Piotrowska-Marczak K.: Przemiany finansów publicznych w Polsce w warunkach wejścia
do Unii Europejskiej. Finanse i bankowość a wejście Polski do Unii Europejskiej.
Materiały Konferencyjne. SGH, Warszawa-Pułtusk 1999.
Podgórski K., Matysz Cz.: Samorząd powiatowy. ZCO. Katowice-Zielona Góra 1998.
Polityka ekonomiczna. Red. B. Winiarski. WAE, Wrocław.
Rauser H., Rauser K-D.: Steuerlehre fur Ausbildung und Praxis. Darmstadt 1994.
Reforma Administracji Publiczne. Materiały szkoleniowe - zeszyt 3. Nowy podział kom-
petencji i zadań w administracji rządowej i samorządzie terytorialnym. Kancelaria
Prezesa Rady Ministrów. Departament Reform Ustrojowych Państwa, Warszawa 1998.
Ruśkowski E., Stankiewicz J.: Finanse i prawo finansowe. Białystok 1992.
Samuelson PA., Nordhaus WD.: Ekonomia I. PWN, Warszawa 1997.
Schneider D.: Grundzuge der Unternehemnsbesteuerung. Wiesbaden 1994.
Schneider K.: Instrumenty polityki bilansowej i podatkowej w małych i średnich fir-
mach. Wydawnictwo US, Szczecin 1998.
Słownik języka polskiego, tom II. Warszawa 1995.
Sochacka-Krysiak H.: Finanse lokalne. Poltext, Warszawa 1993.
System finansowy w Polsce. Lata dziewięćdziesiąte. Red. B. Pietrzak, Z. Polański. PWN,
Warszawa 1999.
System finansów publicznych w procesie transformacji gospodarki polskiej. Red. S. Ow-
siak. PWN, Warszawa 1995.
System podatkowy. Stan, kierunki reformy, wpływ na wzrost gospodarczy. Red. J. Mujżel,
S. Owsiak, E. Mączyńska. Warszawa 1999.
Szczepański K.: Finanse publiczne. Dochody i budżet samorządów. Wydawnictwo Prawno-
Ekonomiczne INFOR, Warszawa 1999.
Szewczuk A.: Dysfunkcje w zarządzaniu finansami gminy. Finanse i bankowość a wejście
Polski do Unii Europejskiej. Materiały Konferencyjne. SGH, Warszawa-Pułtusk
1999.
Tegler E.: Prawo finansowe. Szczecin 1996.
Thieme M.J.: Społeczna gospodarka rynkowa. C.H.BWCK, Warszawa 1995.
Unger P: Finanse we współczesnej gospodarce. Katowice 1993.
Wojciechowski E.: Samorząd terytorialny w warunkach gospodarki rynkowej. PWN,
Warszawa 1977.
4
6
10
10
11
Przedmiot i zakres nauki o finansach publicznych
11
Przedmiot i zakres nauki o finansach publicznych
12
Zarys finansów publicznych
12
12
Zarys finansów publicznych
13
14
Zarys finansów publicznych
14
15
Przedmiot i zakres nauki o finansach publicznych
15
Przedmiot i zakres nauki o finansach publicznych
16
Zarys finansów publicznych
Przedmiot i zakres nauki o finansach publicznych \J_
20
Zarys finansów publicznych
19
Przedmiot i zakres nauki o finansach publicznych
38
Zarys finansów publicznych
41
Przedmiot i zakres nauki o finansach publicznych
40
Zarys finansów publicznych
41
Przedmiot i zakres nauki o finansach publicznych
42
Zarys finansów publicznych
42
Przedmiot i zakres nauki o finansach publicznych
48
Zarys finansów publicznych
47
System finansów publicznych
56
Zarys finansów publicznych
System finansów publicznych
56
Zarys finansów publicznych
System finansów publicznych
56
Zarys finansów publicznych
System finansów publicznych
60
Zarys finansów publicznych
67
System finansów publicznych
74
Zarys finansów publicznych
74
Zarys finansów publicznych
"6
Zarys finansów publicznych
75
Organizacja systemu budżetowego
Zarys finansów publicznych
Zarys finansów publicznych
79
Organizacja systemu budżetowego
79
Organizacja systemu budżetowego
80
Zarys finansów publicznych
81
Organizacja systemu budżetowego
i
84
Zarys finansów publicznych
90
Organizacja systemu budżetowego
Organizacja systemu budżetowego
Organizacja systemu budżetowego
100
Zarys finansów publicznych
104
System budżetowy i gospodarka budżetowa
System budżetowy i gospodarka budżetowa >■11
System budżetowy i gospodarka budżetowa >■11
112
Zarys finansów publicznych
System budżetowy i gospodarka budżetowa H *
116
Zarys finansów publicznych
119
System budżetowy i gospodarka budżetowa
123
Dochody publiczne
124
Dochody publiczne
125
Dochody publiczne
126
Zarys finansów publicznych
127
Dochody publiczne
136
Zarys finansów publicznych
136
Zarys finansów publicznych
136
Zarys finansów publicznych
136
Zarys finansów publicznych
140
Zarys finansów publicznych
141
Dochody publiczne
Dochody publiczne
Dochody publiczne
144
Zarys finansów publicznych
151
Dochody publiczne
160
Zarys finansów publicznych
164
Wydatki publiczne
165
Wydatki publiczne
165
Wydatki publiczne
15 Ibidem, s. 250.
15 Ibidem, s. 250.
166
Zarys finansów publicznych
166
Zarys finansów publicznych
16 S. Owsiak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 175.
16 S. Owsiak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 175.
168
Zarys finansów publicznych
174
Wydatki publiczne
175
Wydatki publiczne
175
Wydatki publiczne
G. Krasowska-Walczak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 95.
G. Krasowska-Walczak: Finanse publiczne..., op.cit., s. 95.
111
7~-!zczniki
111
7~-!zczniki
200
Zarys finansów publicznych
200
Zarys finansów publicznych
201
Bibliografia
201
Bibliografia
202
Zarys finansów publicznych
202
Zarys finansów publicznych
FUNDACJA NA RZECZ UNIWERSYTETU SZCZECIŃSKIEGO
Szczecin 1999
Zarys finansów publicznych
Przedmiot i zakres nauki o finansach publicznych
36
55
Cecha |
Sektor publiczny |
Finanse publiczne |
Obszar |
realne zjawiska i procesy gospodarcze |
zjawiska i procesy pieniężne |
Analiza majątek |
metoda zasobowa analiz majątku |
metoda strumieniowa |
Postawione |
a) realizacja celów publicznych b) realizacja celów komercyjnych |
a) finansowanie sektora
b) brak angażowania w działalność komercyjną |
Powiększanie majątku publicznego |
dysponowanie majątkiem oraz |
zaciąganie pożyczek na |
Źródło: opracowanie własne.
nostce w użytkowanie mienie. Przy likwidacji jednostki budżetowej organ ma
obowiązek określić przeznaczenie mienia likwidowanej jednostki. Drugim do-
kumentem na podstawie którego jednostka budżetowa prowadzi swoją działalność
jest plan dochodów i wydatków, będący podstawą jej gospodarki finansowej.
Plan finansowy jest przygotowywany co roku po uchwaleniu budżetu jednost-
ki samorządu terytorialnego. Gospodarka finansów jednostki budżetowej jest
prowadzona według zasady budżetowania brutto. Oznacza to, że jednostki bu-
dżetowe pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane docho-
dy odprowadzają bezpośrednio na rachunek dochodów budżetu jednostki sa-
morządu terytorialnego. Żadne z dochodów wypracowanych przez jednostkę
budżetowanie mogą zostać przeznaczone na pokrycie jej wydatków. Taki czyn
jest uznawany przez ustawę o finansach publicznych za naruszenie dyscypli-
ny finansów publicznych i podlega sankcjom prawnym. Oderwanie wydatków
jednostki budżetowej od wypracowanych przez nią dochodów nie jest bodź-
cem racjonalnego gospodarowania środkami finansowymi. Jednostki budżeto-
we są również zwolnione od podatku dochodowego od osób prawnych.
Zakład budżetowy jest następną formą organizacyjno-prawną prowadzenia
działalności finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego. Podstawo-
wą różnicą pomiędzy zakładami a jednostkami budżetowymi jest sposób pro-
wadzenia gospodarki finansowej. Otóż zakłady prowadzą swoją gospodarkę fi-
nansową według zasad budżetowania netto. Oznacza to, że pokrywają one koszty
swojej działalności z własnych przychodów. Tak więc zakład budżetowy, w prze-
ciwieństwie do jednostki budżetowej utrzymuje się z tego, co zarobi. Jedynie
jest możliwe przyznanie zakładowi budżetowemu dotacji przedmiotowej lub
celowej (na dofinansowanie kosztów inwestycji). Ponadto zakładowi może być
przyznana dotacja z budżetu państwa na pierwsze wyposażenie w środki ob-
rotowe. Jednak przepisy ustawy o finansach publicznych ograniczają możliwość
dotowania zakładów budżetowych do łącznej wysokości połowy jego wydat-
ków. Jeżeli zakład budżetowy wypracuje nadwyżkę środków obrotowych, to jest
zobowiązany odprowadzić ją do budżetu.
Gospodarka finansowa zakładu budżetowego jest prowadzona na podsta-
wie rocznego planu finansowego, obejmującego przychody, rozchody oraz stan
środków obrotowych i rozliczenia z budżetem państwa. W planie tym wyod-
rębnia się przychody własne, dotacje z macierzystego budżetu, wydatki na wy-
nagrodzenia i składniki naliczane od wynagrodzeń oraz wydatki inwestycyjne.
W przypadku realizowania wyższych niż planowane, przychodów i rozchodów
w ciągu roku mogą być dokonywane zmiany w planie finansowym. Jednakże
może to mieć miejsce tylko wtedy gdy nie przyczyni się to do zmniejszenia
wpłat do budżetu czy też zwiększenia pobieranych dotacji. Tak jak w przypadku
Równie ważnym elementem, który wspólnie z pozostałymi warunkuje sto-
sowanie procedur ustawowych są podmioty, które jako zamawiający podlega-
ją ustawie o zamówieniach publicznych.
♦ Państwowe jednostki budżetowe i zakłady budżetowe oraz gospodarstwa
pomocnicze utworzone przy państwowych jednostkach budżetowych.
Należą do nich jednostki prowadzące działalność w zakresie:
oświaty,
zdrowia,
kultury i sztuki,
obrony narodowej,
porządku publicznego,
wymiaru sprawiedliwości.
Państwowe fundusze celowe.
Jednostki samorządu terytorialnego (gminy, związki i porozumienia mię-
dzygminne, sejmiki samorządowe).Spółdzielnie, fundacje i stowarzyszenia, w zakresie w jakim dysponują
środkami publicznymi.Wykonujące zadania o charakterze użyteczności publicznej: państwowe
jednostki organizacyjne, komunalne jednostki organizacyjne, jednostki za-
leżne podległe państwowym jednostkom lub komunalnym jednostkom orga-
nizacyjnym, przedsiębiorstwa państwowe, spółki prawa handlowego oraz inne
jednostki organizacyjne prowadzące przede wszystkim działalność w zakre-
sie: inżynierii sanitarnej, komunikacji miejskiej, zaopatrzenia ludności w ener-
gią elektryczną, gazową i cieplną, zarządzaniu zasobami lokalnymi, terena-
mi zielonymi i uzdrowiskami, usług kulturalnych, usług pogrzebowych i utrzy-
mania urządzeń cmentarnych oraz innych wymienionych w ramach listy zbio-
rowych potrzeb wspólnoty zawartej w ustawie o samorządzie terytorialnym.Agencje państwowe.
Jednostki publicznej radiofonii i telewizji.
Zamówienia publiczne składają państwowe jednostki i zakłady budżeto-
we oraz gospodarstwa pomocnicze utworzone przy państwowych jednostkach
budżetowych, jednostki samorządu terytorialnego, państwowe i komunalne jed-
nostki organizacyjne, wykonujące zadania o charakterze użyteczności publicz-
nej, spółdzielnie, fundacje i stowarzyszenia, jeżeli dysponują środkami pu-
blicznymi.
Podstawą procedur jest powszechność i jawność postępowania, co pozwala
potwierdzić lub odrzucić zarzuty co do rzetelności i prawidłowości wyłonię-
kowego i końcowego funduszu, przychodów własnych oraz dotacji z budże-
tu państwa.
Dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego na zadania z za-
kresu administracji rządowej oraz inne zlecone ustawami ujmuje się w usta-
wie budżetowej w podziale na poszczególne stopnie jednostek samorządu te-
rytorialnego, części budżetowe, z których przekazywane są dotacje oraz dzia-
ły klasyfikacji budżetowej.
Do ustawy budżetowej załącza się uzasadnienie, które zgodnie ze wska-
zaną wcześniej ustawą o finansach publicznych, powinno obejmować w szcze-
gólności:
główne cele polityki społecznej i gospodarczej;
założenia makroekonomiczne na rok budżetowy i dwa kolejne lata, a do-
tyczące:
kształtowania się produktu krajowego brutto,
państwowego długu publicznego oraz długu Skarbu Państwa,
poziomu cen towarów i usług konsumpcyjnych,
bilansu płatniczego,
obrotów bieżących,
poziomu zatrudnienia i bezrobocia,
dochodów budżetu państwa,
deficytu budżetu państwa;
kierunki prywatyzacji majątku Skarbu Państwa;
przewidywane wykonanie budżetu państwa za rok poprzedzający rok,
którego dotyczy projekt ustawy budżetowej;omówienie projektowanych przychodów i rozchodów oraz dochodów
i wydatków budżetowych;omówienie projektowanych przychodów i wydatków państwowych fun-
duszy celowych;informacje o przewidywanej na koniec roku budżetowego wysokości
długu Skarbu Państwa oraz aktywów finansowych Skarbu Państwa, bę-
dących jednocześnie długiem innych podmiotów sektora finansów pu-
blicznych, wraz z odpowiednimi wartościami odnoszącymi się do kwot
zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji.
Jak wynika z powyższego, ustawa budżetowa jest to całokształt planowanego
stanu gospodarki finansowej dla całego sektora finansów publicznych, czyli wła-
ściwego budżetu państwa (dochodów i wydatków) oraz gospodarki pozabudże-
towej.
124
135
137
138
f |
określenie (na podst. inf. j.w.) istotnych |
- |
rada powiatu |
- |
- |
g |
żądanie od komendanta powiat. PSP dzia- |
wójt (burmistrz), na |
starosta na piśmie, |
|
wojewoda - stwierdź, |
h |
możliwość dofinansowywania PSP |
rada gminy |
rada powiatu |
sejmik województwa |
- |
1 |
finansowanie działania PSP |
- |
dotacja celowa z bud- |
- |
budżet państwa |
j |
prowadzenie i finansowanie jedn. OSP |
gmina |
- |
- |
- |
k |
współdziałanie z OSP i szkolenie ich czl. |
- |
komendant powiatowy |
- |
komendant wojewódzki |
90 |
Prawo budowlane - nadzór budowlany |
- |
powiatowy inspektor |
- |
wojewoda - woj. insp. |
60 |
Nadzór geodezyjny i kartograficzny |
- |
- |
- |
wojewoda - woj. insp. |
14 |
Państwowa Inspekcja Handlowa |
- |
(zadania z zakresu och- |
- |
inspektor wojewódzki |
18 |
Służba konserwacji zabytków |
- |
ew. zadania zlec. przez |
- |
wojewódzki |
27 |
Inspekcja skupu i przetw. art. rolnych |
- |
ew. zadania zlec. przez |
- |
inspektor wojewódzki |
51 |
Państwowa Inspekcja Sanitarna |
- |
starosta - powiatowy |
- |
wojewoda - wojew. |
74 |
Państwowa Inspekcja Ochrony Środo- |
- |
ew. zadania zlec. przez |
- |
wojewoda - wojew. |
79 |
Inspekcja Farmaceutyczna |
- |
- |
- |
wojewoda - woj. insp. |
80 |
służba ochrony'przyrody |
- |
- |
- |
wojewoda - woj. |
86 |
administracja geologiczna i nadzór |
- |
starosta |
- |
wojewoda albo okręg, |
107 |
inspekcja ochrony roślin |
- |
ew. zadania zlec. przez |
- |
wojewoda - wojew. |
109 |
inspekcja nasienna |
- |
ew. zadania zlec. przez |
- |
wojewoda - wojew. |
126 |
inspekcja weterynaryjna |
|
starosta - powiatowy |
- |
wojewoda - wojew. |
: A. Porawski: Nowe kompetencje samorządu terytorialnego. W: Reforma Administracji Publiczne. Materiały szkoleniowe
- zeszyt 3. Nowy podział kompetencji i zadań w administracji rządowej i samorządzie terytorialnym. Kancelaria Prezesa
Rady Ministrów. Departament Reform Ustrojowych Państwa, Warszawa 1998.
Wyszukiwarka
Podobne podstrony:
Zarys finansów publicznych
ZARYS SYSTEMU PODATKOWEGO W POLSCE, STUDIA, WZR I st 2008-2011 zarządzanie jakością, Finanse Publicz
finanse publiczne Podatki (173 okna)
5a Finanse publiczne
finanse publiczne
Zagadnienia ogólne finansów publicznych i prawa finansowego
Wykład 4 Podstawy prawne finansów publicznych
finanse publiczne
finanse publiczne prezentacja
Wykład 5 Sektor finansów publicznych poprawiony
finanse publiczne Michnafp05
Finanse publiczne 1
Finanse Publiczne III
Finanse publiczne VI
finanse publiczne i rynki finansowe
Finanse publiczne cw 4 E S id 1 Nieznany
LISTA PYTAŃ NA EGZAMIN Z FINANSÓW PUBLICZNYCH
finanse publiczne II cz1
finanse publiczne wykłady
więcej podobnych podstron