Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wykład 9, 28-04-2017

Na egzamin: wykład + kodeks

INSTYCUJA WZNOWIENIA POSTĘPOWANIA – pierwszy z trybów nadzwyczajnych.

W gruncie rzeczy uległa ona małym zmianom – zarówno co do przesłanek, jak i co do trybów i skutków jest właściwe jedna tylko mała zmiana.

Wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym, który nosi w sobie cechy nadzoru, ponieważ pewne z tych decyzji mogą być wydawane z urzędu, a w zasadzie z wszystkich przesłanek z wyjątkiem 145 §1 pkt 4, 145a i 145b, a pozostałe mogą być podstawą do działania z urzędu. To powoduje, że ma to charakter zarówno odwołalności – gdy czyni to ten sam organ który wydał decyzję ostateczną, jak i środka nadzoru – gdy czyni to organ stopnia wyższego. Ponieważ w przypadku wznowienia właściwość organu jest zależna od tego kto zawinił i nie jest wcale taka prosta do ustalenia, w związku z tym te cechy ten tryb nosi. Oprócz tego nosi cechę środka zaskarżenia, bo z wnioskiem o wznowienie może wystąpić zawsze strona postępowania, a w niektórych przypadkach tylko strona, mianowicie z powodu wydania decyzji bez udziału strony która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – art. 145 §1 pkt 4, z powodu wyroku TK – art. 145a i z powodu naruszenia zasady równego tratowania – art. 145b – tylko może nastąpić wznowienie na żądanie strony.

Jest to tryb nadzwyczajny, bo dotyczy tylko decyzji ostatecznych – tym się różni od nieważności. Dotyczy decyzji ostatecznych oraz postanowień na podstawie art. 126 – takich postanowień ostatecznych od których przysługiwało zażalenie oraz postanowień określonym w art. 134, a więc dotyczących uchybienia terminu do wniesienia odwołania i wniesienia niedopuszczalności odwołania. Ten tryb jest trybem nadzwyczajnym, może dotyczyć tylko takich decyzji których już nie można w trybie odwołania naprawić, ani takich postanowień których już w trybie zażalenia nie można naprawić. Natomiast w przeciwieństwie do skargi do sądu administracyjnego, uruchomienie tego trybu nie wymaga wyczerpana toku instancji, to znaczy – nie musi być wniesione odwołanie, nie musi być wniesione uprzednio zażalenie, a tym bardziej przez tę stronę, tylko wystarczy że np. wskutek nie wniesienia odwołania, decyzja staje się ostateczna. Przy skardze – żeby wnieść skargę do sądu – musi być wyczerpanie toku instancji, choć nie koniecznie przez tę samą stronę. Ale muszą być dwie instancje przeprowadzone. Natomiast przy środku nadzwyczajnym nie muszą być przeprowadzone dwie instancje, ale musi być akt administracyjny ostateczny.

Ten tryb, ponieważ dotyczy decyzji ostatecznych, nie może być interpretowany rozszerzająco – te przesłanki. To jest katalog zamknięty przesłanek, tylko z tych przyczyn można wznowić postępowanie, chyba, że przepisy szczególne przewidują inne przyczyny, np. ustawa o stopniach i tytule naukowym która odnosi się do plagiatu, sposobu korzystania z innego dorobku, a więc nie w pełni odpowiada przesłankom z art. 145. Są też sytuacje kiedy ma mocy przepisu szczególnego wznowienie jest wykluczone i przykładowo – na tle niektórych specustaw inwestycyjnych, np. drogowej – jeżeli w toku postępowania zmieni się strona, bo np. zostanie sprzedana nieruchomość i ani były ani nowy właściciel nie zawiadomią o tej zmianie (nowy właściciel może w ogóle nie wiedzieć że takie postępowanie się toczy – szczególnie jeśli organ administracji zaniedba wpisania tego jako zastrzeżenie) to wówczas taki nowy właściciel nie będzie mógł domagać się wznowienia postępowania. To jest bardzo istotne ograniczenie na tle specustaw, bo to oznacza, że jak ktoś nie może domagać się wznowienia to nie może też domagać się odszkodowania – bo nie może domagać się wydania decyzji o stwierdzeniu naruszenia prawa. To nie jest tylko sytuacja że nie można uchylić decyzji – to jest związane z odszkodowaniem. Warunkiem domagania się odszkodowania jest uzyskanie chociaż decyzji stwierdzającej naruszenie prawa – jeśli nie uchylającej. Jak nie można tego uzyskać, bo nie można uruchomić postępowania wznowieniowego, to strona nie może domagać się odszkodowania od organu, ewentualnie może na drodze cywilnej od osoby, która zaniedbała dokonania pewnych obowiązków albo wprowadziła ją w błąd sprzedając nieruchomość. To powoduje, że te osoby są w gorszej sytuacji. A więc mogą być przepisy szczególne, które wprowadzają odrębności od tego trybu.

Może dojść do sytuacji, że nastąpi zbieg trybów postępowania. Nie może być zbiegu z postępowaniem odwoławczym, bo jeżeli decyzja jest jeszcze nieostateczna wobec którejkolwiek ze stron to wtedy jeżeli strona wnosi jakiś środek prawny to powinna być pouczona że służy jej tylko odwołanie. Wznowienie jest wówczas kiedy już miną terminy do wniesienia odwołania dla jakiejkolwiek strony uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym. Czyli inaczej rzecz biorąc: jeżeli ktoś nie brał udziału w postępowaniu i dowiaduje się o decyzji I instancji to może tylko wnieść odwołanie, ale w czasie kiedy biegnie termin do wniesienia odwołania dla ostatniej strony, która dostała decyzję. Po tym terminie może powoływać się tylko na przesłankę wznowieniową z art. 145 §1 pkt 4. A więc to oznacza, że osoba która nie brała udziału w postępowaniu może być w różnych rolach procesowych, ale zbieg nigdy nie nastąpi. Bo jeżeli miną te terminy to jest tylko i wyłącznie tryb wznowienia. Nie może być też zbiegu z trybami tzw. „prawidłowościowymi”, czyli z art. 154 i 155 czy na podstawie przepisów szczególnych, bo tamte tryby mają zastosowanie gdy decyzja nie zawiera wad, a tutaj chodzi o sytuację wady decyzji. Zbieg może więc dotyczyć tylko i wyłącznie albo trybu postępowania nieważnościowego, np. jedna ze stron składa wniosek o wznowienie a jedna składa wniosek o stwierdzenie nieważności. Jeżeli dojdzie do sytuacji, że organy wiedzą o tym i są to różne organy, to organ który prowadzi sprawę o wznowienie musi to postępowanie zawiesić do czasu uzyskania decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. Dlaczego? Bo w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że tryb nieważnościowy, jako dalej idący, ma pierwszeństwo. W związku z tym zawiesza się wtedy postępowanie wznowieniowe, rozpatruje się sprawę stwierdzenia nieważności – jeżeli ona jest rozpatrzona pozytywnie dla strony to (czyli np. stwierdza się nieważność) to wtedy umarza się – jako bezprzedmiotowe – postępowanie wznowieniowe. Bo zniknął akt zaskarżenia. Natomiast w sytuacji gdy nie nastąpi stwierdzenie nieważności, a możliwe są terminy – bo to różnie może być z terminami, termin może być też przesłanką negatywną – to wtedy podejmuje się postępowanie wznowieniowe i się je prowadzi. Może być też problem zbiegu z postępowaniem sądowoadministracyjnym. Mianowicie, jeżeli zostaje jednocześnie wniesiona (bo mogą to być różne podmioty) skarga do sądu administracyjnego i zostaje uruchomione postępowanie wznowieniowe, to wtedy powinno być zakończone postępowanie wznowieniowe i dopiero podjęte postępowanie sądowe – bo to może wpływać na jego przedmiotowość. Czyli jeżeli już zaczęto postępowanie wznowieniowe przed organem administracyjnym, to ono korzysta z prawa pierwszeństwa. Natomiast jeżeli zaczęto już postępowania administracyjnosądowe wcześniej to nie może organ administracyjny zmienić swoich decyzji, jak tylko w wyniku samokontroli.

Może powstać też pytanie czy po wyroku sądu można prowadzić postępowanie wznowieniowe? To zależy od przyczyny. Nie ma jednolitych reguł, to jest kwestia dość dyskusyjna. Profesor pisze o tym w komentarzu do KPA. Są różne stanowiska, niektórzy autorzy uważają że jest dopuszczalne wznowienie postępowania administracyjnego, niektórzy mówią że jak już było postępowanie sądowe to powinno się wznowić postępowanie sądowe, bo to przyspiesza. Profesor uważa, że to zależy od przyczyny wznowienia – czy przyczyną wznowienia jest wyrok TK, czy brak udziału strony w postępowaniu która od początku w postępowaniu administracyjnym powinna wziąć udział – w niektórych przypadkach bardziej celowe jest wznowienie postępowania administracyjnego. To może rzutować na kwestię dopuszczalności wznowienia tego postępowania.

Wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu i na wniosek strony. Jak z urzędu – to może nastąpić zarówno z inicjatywy samego organu, jak i wskutek sprzeciwu prokuratora, wskutek wniosku RPO i organizacji społecznej – to są podmioty które mogą doprowadzić do wznowienia postępowania z urzędu, a wiec mogą dotyczyć wszystkich przesłanek wznowienia, z wyjątkiem art. 145 §1 pkt 4, art. 145a i 145b. Mogą te podmioty – prokurator, rzecznik, organizacja – także w pozostałych przypadkach wystąpić o wznowienie ale za zgodą strony. Czyli w pozostałych przypadkach, tam gdzie jest wymagana zgoda strony, to tylko za zgodą strony. Z takim wnioskiem może wystąpić także strona i to każda strona która brała udział w postępowaniu albo która nie brała udziału w postępowaniu, ale jej interesu prawnego to postępowanie dotyczy. Między innymi przesłanką wznowienia jest właśnie to że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Problem dotyczy tylko tego, czy z takim żądaniem może wystąpić każda strona, czy tylko ta która nie brała udział – to jest sporne. Sporne jest też czy takie wznowienie może nastąpić na wniosek podmiotu na prawach strony. Profesor stoi na stanowisku że tylko strona, bo to chodzi o jej uprawnienie materialnoprawne.

Postępowanie może być więc uruchamiane z urzędu bądź na wniosek. To rzutuje na tryb. Jeżeli postępowanie jest wznawiane z urzędu, to wtedy składa się tylko z jednej fazy – postepowania wznowieniowego. I wówczas zgodnie z art. 149 §1 – wznowienie postępowania następuje w formie postanowienia (to jest istotne, bo inaczej przy nieważności, tam samo wszczęcie postępowania nie jest w formie postanowienia). Pojawia się postanowienie zarówno o wszczęciu postępowania wznowieniowego jak i odmowie wszczęcia. W przypadku pierwszej instancji tylko mieliśmy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W drugiej instancji mamy tylko postanowienie o niedopuszczalności odwołania czy wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Tu mamy dwa postanowienia i organ postanawia żeby wszcząć to postępowanie i organ może odmówić, ale to jest przy wszczęciu na wniosek. Tutaj mamy wszczęcie z urzędu. Mamy tylko czynności wewnętrzne organu. Jeżeli organ dochodzi do wniosku że zachodzą przyczyny wznowienia jego zdaniem, to wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego, zawiadamia wszystkie strony tego postępowania, przeprowadza postępowanie wznowieniowe i wydaje decyzje wynikające z art. 151. To mamy wówczas gdy jest postępowanie z urzędu – tylko jedno postępowanie – wznowieniowe – zaczynające się od postanowienia a kończące się decyzją. To postanowienie nie jest zaskarżalne – to jest postanowienie o tym, że się wszczyna postępowanie wznowieniowe. Kiedy organ wszczyna to postępowanie, może również, a właściwie jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia (a to nie zawsze zachodzi, bo nie mogą być wówczas przesłanki negatywne), to organ powinien wstrzymać z urzędu lub na żądanie strony – tutaj mimo że postępowanie jest wznowione z urzędu, takie żądanie wstrzymania wykonania decyzji może złożyć również strona. To następuje w formie postanowienia i na to postanowienie w sprawie wstrzymania (zarówno o wstrzymaniu jak i o odmownie wstrzymania) przysługuje zażalenie, chyba że właściwy w sprawie był (wydawał do postanowienie) organ ostatniej instancji, czyli minister albo SKO.

Jeżeli postępowanie wznawiane jest na wniosek strony, przy czym to dotyczy każdej przyczyny bo to organ jest ograniczony tymi sytuacjami kiedy nie może wznowić postępowania z urzędu, a strona może zawsze żądać w każdym przypadku wznowienia a w niektórych tylko ona. W przypadku wznowienia postępowania z urzędu mamy do czynienia z dwiema fazami postępowania. Najpierw toczy się postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania wznowieniowego, w którym bada się dopuszczalność wznowienia. A następnie przeprowadza się postępowanie wznowieniowe. Pierwsza faza rozpoczyna się od wniesienia podania przez stronę, to podanie musi spełniać warunki pisma, a więc zawierać żądanie, wskazanie organu, strony, podpis, ale to podanie musi już wskazywać przyczynę wznowienia i musi wskazywać kiedy strona dowiedziała się o przyczynie wznowienia. Jeżeli strona tego terminu nie poda, to organ ją wezwie do uprawdopodobnienia że podanie wniosła w terminie. Przyjmuje się że to jest podanie formalne, które powinno zawierać ustawową podstawę wznowienia – że to jest niezbędny warunek tego podania. Ta pierwsza faza toczy się między organem a tym który wniósł podanie. To podanie – bo są różne terminy, jak profesor pyta jakie terminy przedawniają wznowienie to my mówimy o 5 i 10 latach, a to są terminy do uchylenia decyzji – terminy do złożenia wniosku (to może być niekiedy po tym terminie letnim – bo to jest termin od kiedy strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a w przypadku braku udziału – kiedy dowiedziała się o decyzji. I ten termin wynosi 1 miesiąc. Podobnie termin 1 miesiąc wynosi – co może ulec zmianie bo jest niedostosowane do PPSA – w przypadku zasady równego traktowania – tam jest 1 miesiąc od uprawomocnienia się orzeczenia sądu, a w przypadku TK jest 1 miesiąc od wejścia w życie orzeczenia trybunału. Te terminy, które – jeżeli uchybimy – to nic nie zyskamy, bo nie możemy potem nawet wystąpić o odszkodowanie, bo nie mamy decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. Dlatego nie jest istotny ten termin 5 czy 10 lat, te terminy są istotne, żeby móc wystąpić z wnioskiem. Jak strona dowiaduje się o nowych dowodach to ma miesiąc do złożenia podania o wznowienie. Jak strona dowiaduje się o fałszerstwie to ma jeden miesiąc, jak strona nie brała udziału w postępowaniu to ten jeden miesiąc biegnie od kiedy dowiedziała się że została wydana decyzja, a nie jaka jest jej treść. Tutaj czasem orzecznictwo jest różne – niekiedy się mówi, że przynajmniej podstawowe elementy muszą być przekazane, ale generalnie to jest dowiedzenie się o decyzji, o jej wydaniu. Nieco inaczej jest z art. 145a i 145b. Zasady różnego traktowania dotychczas nie mieliśmy, ale to jest od uprawomocnienia się wyroku który by stwierdzał naruszenie zasady równego traktowania, natomiast częstsze przypadki są z TK. Ten termin miesiąca który jest krótki biegnie nie od wyroku trybunału, tylko od wejścia w życie. A trybunał czasem stwierdza że wyrok wejście w życie po 12 miesiącach. Wcześniej nie można wnieść tylko ode wejścia w życie, czyli to zależy od tego jaka jest sentencja, od kiedy wyrok wchodzi w życie i dopiero od tego liczy się miesiąc. To powoduje, że strony często uchybiają temu terminowi, bo nie są zorientowane. Oczywiście – jak każdy termin – można żądać przywrócenia – ale trzeba wykazać brak winy, a brak winy to jest taki szczególny stopień staranności, który w tym przypadku trudno byłoby udowadniać. Trzeba byłoby udowadniać, że się było ciężko chorym albo niepoczytalnym w tym okresie.

W tym postępowaniu w pierwszej fazie organ tylko bada czy zostały spełnione przesłanki formalne, a więc czy decyzja jest ostateczna albo postanowienie. Przy postanowieniu – czy to jest postanowienie na które służyło zażalenie albo zostało wydane na podstawie art. 134. Następnie czy składa strona. Jeżeli są jakiekolwiek wątpliwości, to one będą mogły być dopiero rozważane w drugim etapie, a więc w zasadzie, jeśli ktoś się powołuje na swój brak udziału w postępowaniu, to powinno się przejść jednak później do tej drugiej fazy, chyba że jest najzupełniejsza oczywistość, że ta osoba stroną nie jest – ale to musi być czarno na białym. Następnie na tym etapie sprawdza się czy strona podała ustawową przyczynę wznowienia. Tu się nie bada, czy ta przyczyna wystąpiła. Tutaj się tylko bada, czy strona wymieniła taką podstawę, która jest ustawową podstawą wznowienia i czy wniosła to podanie w odpowiednim terminie. I to jest wszystko. W wyniku tej pierwszej fazy mogą być wydane dwa postanowienia: może być wydane postanowienie wszczynające postępowanie wznowieniowe i postanowienie o odmowie wszczęcia (tu się często mówi o odmowie wznowienia, używa się pewnych skrótów) postępowania wznowieniowego. Jeśli jest wydane postanowienie o wznowieniu, czyli o wszczęciu tego postępowania wznowieniowego, to od niego nie służy zażalenie, bo ono jest podstawą przejścia do drugiej fazy, gdzie się będzie wszystko badać. W wyniku tego postanowienia organ stwierdza że jest dopuszczalne wznowienie, w związku z tym do niego przechodzi. To postanowienie musi być doręczone wszystkim stronom, nie wszystkie brały udział w postępowaniu – bo postępowanie toczyło się między wnioskodawcą a organem. Ale już postanowienie o wznowieniu trzeba doręczyć wszystkim, bo oni mają prawo do brania udziału w postępowaniu tym typowo wznowieniowym, bo przecież ono może zmierzać do wydania zupełnie innej decyzji. Postanowienie o odmowie wznowienia w zasadzie doręcza się tylko temu, kto żądał wznowienia i odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia na które służy zażalenie.

Ten tryb profesor specjalnie omawia przed przesłankami, bo on jest bardziej skomplikowany, poza tym to czy przesłanki zachodzą czy nie zachodzą to później ma znaczenie dla decyzji.

Dla pierwszego etapu ma tylko to znaczenie że taką przesłankę trzeba podać. Można podać przez artykuł, można podać przez opis – człowiek rozsądny podaje jedno i drugie. Jak to jest spełnione, przechodzi się do drugiej fazy.

Druga faza dotyczy tego czy podana (niektórzy mówią: inna) przesłanka wznowienia zaszła – to jest to co bada organ jak dokonuje wznowienia z urzędu. A więc bada się czy zaszła taka przesłanka wznowienia albo inna. A więc czy jest spełniona przesłanka pozytywna a także czy nie jest spełniona przesłanka negatywna – a więc że mimo wznowienia nie można uchylić decyzji. Przeprowadza się tutaj postępowanie wyjaśniające. Bo, jak będziemy wskazywali, przyczyną wznowienia są przesłanki proceduralne – może się okazać, że one mogły wpłynąć na treść decyzji, a mogły nie wpłynąć. W związku z tym, mimo wystąpienia przesłanki wznowieniowej, może nie nastąpić uchylenie decyzji, a może nastąpić i wtedy będzie wydawana nowa decyzja. W związku z tym postępowanie wyjaśniające będzie musiało badać: zaistnienie przesłanki wznowieniowej, jej wpływ na treść rozstrzygnięcia, a jeżeli będzie = to pełne postępowanie tak jakby była decyzja wydawana po raz pierwszy. W wyniku tego mogą zapaść różne rozstrzygnięcia, o których będziemy dalej mówili, one zapadają w formie decyzji. W tej drugiej fazie organ może też zauważyć, że wcale podanie nie było wniesione w terminie, a więc może również zastosować inne rozstrzygnięcia, o których zaraz powiemy.

Jaki organ jest właściwy? To zależy do czego. Mianowicie podanie o wznowienie, zgodnie z art. 148, wnosimy do tego organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Jak my wnosimy podanie, to wnosimy do organu pierwszej instancji – dlaczego? Sprawa już jest ostateczna, akta zawsze są w organie I instancji. Wyższe mają tylko część akt – akta postępowania odwoławczego. Natomiast pełnię akt posiadają organy z I instancji. To podanie przekazuje się do tego organu, który ma rozstrzygnąć o wznowieniu. W związku z tym ktoś inny może wydawać postanowienie o wznowieniu lub o odmowie wznowienia, a ktoś inny może następnie prowadzić postępowanie wznowieniowe. Decyduje o wznowieniu art. 150 w sprawie z 149 – a więc wznowienia lub odmowie wznowienia. Decyduje ten organ który wydał decyzję ostateczną a jeżeli przyczyną wznowienia jest działalność tego organu to organ wyższego stopnia który wyznaczy organ który dalej będzie prowadził sprawę – czyli postępowanie wznowieniowe – chyba że orzekał minister lub SKO.

Jak profesor się pyta jaki organ decyduje o wznowieniu, to my mówimy – organ I instancji, organ II instancji – to może nie być ani jeden ani drugi. To jest organ ostatniej instancji. A sprawa mogła się zakończyć w I instancji – to będzie ten organ który był w I instancji, mogła się zakończyć w II instancji i wtedy to będzie ten organ, a mogło być jeszcze wyłączenie czyli mógłby być jeszcze organ stopnia wyższego. To jest zasada, ale do tej zasady jest wyjątek – kiedy ten organ był winien przyczyny wznowienia. Np. fałszerstwo zostało dokonane przed nim, to powoduje że jest tyle sporów kompetencyjnych – bo czasem trudno powiedzieć czy niezawiadomienie strony to jest wina organu czy nie – to są sytuacje, które są bardzo różne w orzecznictwie oceniane, a rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy powoduje nieważność. To jest przypadek, który zdaniem profesor przede wszystkim powinien być rozstrzygnięty, dlatego że nie może być tak, że od takiej oceny – bardzo daleko idącej – zależy właściwość organu, która pociąga za sobą w konsekwencji nieważność. W sytuacji kiedy właściwy do wznowienia jest organ stopnia wyższego, bo ten niższy zawinił to co robi wyższy? On tylko wydaje postanowienie o wznowieniu lub o odmowie wznowienia i nie prowadzi dalej postępowania wznowieniowego, tylko wyznacza inny organ równorzędny temu, który by miał to prowadzić, chyba że to minister albo SKO, to ono prowadzi jedno i drugie i nie ma wyjątku. Mamy drugą fazę – kto prowadzi drugą fazę, łącznie z wydaniem ewentualnej merytorycznej decyzji? Zazwyczaj ten sam organ, bo jeżeli postanowienie wydawał organ który orzekał w ostatniej instancji to on też dalej prowadzi postępowanie. Jeżeli – dlatego mówi się że tu się zbiega decyzja o wznowieniu z nową decyzją – to był minister lub SKO, to on dalej prowadzi. Natomiast jeżeli zachodzi sytuacja, że decyduje organ wyższy, np. wojewoda wydał decyzję ostateczną, decyduje minister. To ten minister tylko decyduje – wznowić czy nie wznowić. Natomiast do drugiej fazy wyznacza wojewodę, ale innego. I wtedy jest rozbieżność między tym, kto orzeka w pierwszej fazie, a kto orzeka w drugiej fazie. Może być jeszcze taka sytuacja, że takiego organu który orzekał już nie ma. I trzeba ustalić następcę prawnego – tutaj wskazano w uchwale, że dopóki istnieje organ który rozstrzygał sprawę, to nawet gdyby nastąpiła zmiana jego kompetencji, on nadal tę sprawę prowadzi. Ale ta sprawa to jest kwestia bardzo skomplikowana, profesor wskazuje tylko na to, że może być problem następstwa, odsyła w tej mierze chcących do komentarza, a nam to co profesor już podała n temat organu wystarczy.

Przesłanki wznowieniowe – pozytywne i negatywne i rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść w drugiej instancji. Jeżeli chodzi o przesłanki wznowieniowe – ten katalog jest katalogiem zamkniętym, jest wymieniony w art. 145, 145a i 145b. Nie mogą być interpretowane rozszerzająco i można wśród nich wymienić takie, które wystąpiły jeszcze przed wydaniem decyzji, a więc mówimy zawsze że są to wady proceduralne. Ale to są wady, które mogły zaistnieć jeszcze przed wydaniem decyzji, a mogą to być te sytuacje które nastąpiły dopiero po wydaniu decyzji, przykładowo: przyczyna z art. 1 §1 pkt 1, 2, 3, 4 (częściowo, ale musiała ta strona w zasadzie istnieć wcześniej), 6 – to są przyczyny które wystąpiły wcześniej. Już np. wyjście na jaw nowych istotnych dowodów – te dowody co prawda muszą istnieć wcześniej, ale teraz dopiero się ujawniły. Albo rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego później odmiennie od tego jaki przyjął organ. Albo decyzje np. o rozwiązaniu stosunku służbowego bez wypowiedzenia opartą o inną decyzję np. wydalenie ze służby w postępowaniu dyscyplinarnym – kara wydalenia ze służby albo orzeczenie sądu, a ono zostało następnie uchylone lub zmienione. Albo pojawia się wyrok TK czy orzeczenie sądu dotyczące równego traktowania. Te przyczyny, chociaż odnoszą się do błędów proceduralnych, są w jakiś sposób powiązane ze stanem przeszłym. Może wystąpić sytuacja jeszcze przed wydaniem decyzji, może wystąpić po wydaniu decyzji. Teraz przyjrzyjmy się tym przesłankom:

1. dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe – musi to być związek między dowodami na podstawie których się oparto, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi. Te dowody musiały się okazać fałszywe, przy czym może być to fałsz materialny – że sfałszowano treść dokumentu a blankiet był prawidłowy – a może być fałsz dokumentu, czyli że fałszywa jest postać tego dokumentu, nie tyle treść, ile postać, bo nie było to stwierdzone dokumentem urzędowym – nawet treść może być prawdziwa, ale ktoś kto potwierdzał nie był organem administracji publicznej. W tym przypadku, żeby można było wznowić postępowanie, musi istnieć orzeczenie sądu lub innego organu które stwierdza takie fałszerstwo, czyli zasadniczo wyrok sądu, z wyjątkiem dwóch przypadków. Można także wznowić postępowanie mimo braku orzeczenia sądu: jeżeli sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia, zdrowia ludzkiego lub poważnej szkody dla interesu społecznego. Czyli jeszcze przed wyrokiem sądu dokonujemy wznowienia, bo np. chodzi o zatrzymanie prawa jazdy. Druga sytuacja kiedy może nastąpić wznowienie mimo braku wyroku sądu: jeżeli postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu albo z innych przyczyn określonych w przepisach prawa, np. że taka osoba nie podlega odpowiedzialności karnej jako niepoczytalna. A więc mogą być inne przesłanki – pierwsze jeszcze przed rozstrzygnięciem, a drugie – dlatego że nie może być rozstrzygnięcia. Różne względny mogą wchodzić w grę.

2. decyzja została wydana w wyniku przestępstwa – musi istnieć związek między przestępstwem a wydaniem decyzji. Np. w wyniku groźny bezprawnej, łapówki czy innej korzyści majątkowej itp. Tutaj nie jest istotne jaka była treść decyzji, bo sama decyzja została wydana w wyniku tego. Tutaj nie mamy tak, że dowody na których postawie ustalono istotne okoliczności, tutaj jest, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. A na ile to rzutowało na treść decyzji, to jest kwestią teraz oceny organów w następnym postępowaniu. Bo może się okazać, że pracownik który przyjął korzyść majątkową tak i tak orzekł zgodnie z prawem. Także to wcale nie musi prowadzić do uchylenia decyzji. W tym przypadku także konieczne jest orzeczenie sądu lub innego organu, z wyjątkiem sytuacji z art. 145 §2 – że może nastąpić to przed stwierdzeniem popełnienia przestępstwa przez sąd, jeżeli jest popełnienie przestępstwa oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla zdrowia lub życia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego lub gdyby nie można było z tej przyczyny wznowić postępowania, ponieważ postępowanie przed sądem nie może być wszczęte, dana osoba nie podlega odpowiedzialności karnej itp.

3. gdy decyzja została wydana przez pracownika lub organ który podlega wyłączeniu, to może być pracownik, to może być członek organu kolegialnego, to może być organ. Czyli brak wyłączenia mimo zachodzenia takich przesłanek. Bo to może wywoływać wątpliwości co do prawidłowości decyzji. Te wszystkie przesłanki – one nie powodują że decyzja będzie na pewno inna, tylko wywołują wątpliwości.

4. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – nie chodzi tutaj o każdy brak udziału, tylko o brak udziału bez własnej winy. Musi tu być brak udziału w istotnych fazach postępowania. Takie sytuacje wskazuje m.in. Barbara Adamiak, która podkreśla, że przez brak udziału należy rozumieć brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie innej ze stron i w związku z tym brak udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. Tu nie chodzi o brak udziału w jednej czynności, ale w istotnej fazie. To czasem podlega ocenie czy np. rozprawa była taką istotną fazą czy nie. Następnie – brak zawiadomienia o wydaniu decyzji, np. drugiej instancji czy brak zawiadomienia o wniesieniu odwołania przez inna stronę i w związku z tym brak udziału w istotnych czynnościach postępowania odwoławczego. Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzwyczajnego i w związku z tym brak udziału strony w istotnych fazach tego postępowania. Natomiast to nie oznacza, że każda najdrobniejsza czynność w której strona nie brała udziału podlega wznowieniu i musi to być brak udziału spowodowany brakiem winy strony. Jeżeli strona wiedziała o tych czynnościach, nawet nie zawiadomiona przez organ, to nie można powiedzieć, że ona bez własnej winy nie brała udziału.

5. wyjście na jaw nowych istotnych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, a były nieznane organowi który decyzję wydawał. Dotyczy to zarówno okoliczności faktycznych, a więc odnoszących się do faktów, jak i dowodów, np. istnienia ujawnienia się jakiegoś nowego świadka. Te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, tzn. musiał być świadek który już w tym momencie te wiadomości już w tym momencie posiadał, tylko nie został wezwany, bo organ o nim nie wiedział lub musiały już przedtem istnieć okoliczności faktyczne. Tu nie chodzi o coś, co się ujawniło ale i zaistniało po wydaniu decyzji. To musi być coś, co istniało przed wydaniem decyzji, a teraz się ujawniło. Czyli ta okoliczność już istniała, ten dowód już istniał, ale organ o nim nie wiedział. Mógł nie wiedzieć bo strona go nie powiadomiła albo dlatego że był niestaranny. Czasem mógł wykazywać bardzo dużą staranność, a bez współdziałania strony by i tak nie doszedł do tego dowodu. Ale to go obciąża w tym znaczeniu, że musi być powtórzone postępowanie. Sądy dość liberalnie traktują przesłankę braku wiedzy organu – brak wiedzy traktuje się jako to, że organ się co do tego dowodu nie wypowiedział, a więc niekiedy się idzie bardzo daleko. Bo mówi się że nawet jeśli się gdzieś pojawia w tak obszernych aktach jakiś wniosek strony, jeżeli organ na ten temat milczy, to się przyjmuje, że on o tym nie wiedział, nie miał świadomości istnienia. Są tez orzeczenia bardziej rygorystyczne, ale tutaj profesor podkreśla, że jest także taka interpretacja dość liberalna, zmierzająca do tego żeby rzeczywiście ustalić. Mówi się że jeżeli w uzasadnieniu organ się nie wypowiadał, to znaczy – nie brał tego pod uwagę, to znaczy – jak gdyby o tym nie wiedział.

6. brak wymaganego prawem stanowiska innego organu - mówiliśmy o art. 106 KPA – o zasadach współdziałania i wskazywaliśmy że może zajść sytuacja w której przepis prawa wymaga współdziałania innego organu przy wydaniu decyzji, np. wyrażenia zgody, opinii, zatwierdzenia – to mogą być różne formy i że dokonuje się tego w formie postanowienia na które służy zażalenie. Jeżeli organ nie zasięgnie takiego aktu współdziałania, to nawet jak by była taka sytuacja że gdyby go zasięgnął to nie miałoby charakteru rozstrzygającego, to brak tego zapytania powoduje wznowienie postępowania. To jest co innego niż w kolejnej przyczynie. Sam fakt, że się nie zwróciłem o opinię powoduje, że trzeba wznowić postępowanie, chociaż mogę się z opinią nie zgodzić – ale tak jak nowy dowód – muszę się z nią zapoznać. Czyli chodzi tutaj o brak stanowiska właściwego organu niezależnie od tego czy ma ono charakter wiążący.

7. gdy zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięcie przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji, a więc chodzi tu o taką sytuację kiedy pojawiło się zagadnienie wstępne i organ z różnych przyczyn, przewidzianych zarówno w §2, jak i §3, który odsyła do §2 a więc też powinien być brany pod uwagę, gdy organ samodzielnie rozstrzygnął zagadnienie nie czekając na odpowiedź organu. Z tego powodu że np. zachodziło niebezpieczeństwo dla życia, budynek groził zawaleniem, nie mógł czekać na to kto tak naprawdę jest właścicielem tego budynku. Wtedy to zagadnienie wstępne jest dalej rozstrzygane przez właściwy organ i jeżeli przyjdzie odpowiedź i ona jest taka sama to się dołącza do akt i niczego się nie robi. Jeżeli natomiast okaże się, że właściwy organ rozstrzygnął sprawę inaczej niż rozstrzygnął ten organ, który musiał rozstrzygnąć sprawę merytorycznie mając rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego i założył że to zagadnienie będzie rozstrzygnięte tak a nie inaczej, a okazało się inaczej – to wtedy trzeba wznowić postępowanie, bo to mogło rzutować na treść decyzji – np. kwestie odszkodowawcze.

8. gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu które zostało następnie uchylone lub zmienione. Chodzi tu o taką sytuację gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie innej decyzji lub wyroku, np. decyzja pozbawiająca prawa jazdy a popełnienie przestępstwa, decyzja pozbawiająca pewnych uprawnień, a popełnienie przestępstwa i tamten wyrok sądu czy decyzja zostaje uchylona. Wtedy trzeba doprowadzić do wznowienia postępowania, bo być może będzie całkowicie inne rozstrzygnięcie.

Następnie mamy dwie przyczyny przewidziane w art. 145a i 145b.

9. Art. 145a dotyczy sytuacji kiedy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, a na podstawie tego aktu była wydana decyzja administracyjna. Nie chodzi tu o orzeczenie o niezgodności decyzji, bo TK o decyzjach się nie wypowiada. Chodzi o to, że decyzje były wydane na podstawie jakiegoś przepisu, np. na podstawie rozporządzenia określającego tryb wymierzania kar za przejazd pojazdami nienormatywnymi. I TK stwierdza, że np. ten przepis rozporządzenia jest niekonstytucyjny, albo ten przepis rozporządzenia jest sprzeczny z ustawą, albo ten przepis jest sprzeczny z umową międzynarodową. Wtedy strona (bo to od niej zależy, bo ona może wcale nie być zainteresowana przywracaniem pewnych spraw, które np. nie były wcale dla niej miłe) może wystąpić o wznowienie postępowania, co powoduje że wyroki TK mogą uruchamiać całą lawinę postępowań wznowieniowych. Zwrócić uwagę, że są różne wyroki w związku z tym jest dyskusja czy tylko wyrok uchylający czy też wyrok stwierdzający niezgodność z prawem określonego sposobu wykładni tego przepisu też może powodować wznowienie. W tej chwili rozszerzono ten sposób rozumienia. Jak ktoś jest bardziej zainteresowany – odesłanie do komentarza. Nie ma wątpliwości co do tego, że powoduje to wyrok uchylający, natomiast wątpliwości dotyczą tzw. wyroków aplikacyjnych i wyroków które przewidują określony sposób wykładni.

10. Następna sytuacja dotyczy naruszenia zasady równego traktowania. Dotąd w tej materii nie było orzecznictwa. Tu chodzi o to, że wyszła taka ustawa z 3 grudnia 2010 roku o wdrożeniu niektórych przepisów UE dotyczących zasad równego traktowania. Profesor to podkreśla dlatego, że to nie chodzi o każdą sytuację naruszenia zasady równego traktowania, tak jak to się rozumie na tle Konstytucji, tylko chodzi o te zasady równego traktowania które w tej ustawie są wymienione. A one są wymienione precyzyjnie, ściśle i nie dotyczą wszystkich sytuacji. Czyli po pierwsze – to naruszenie tej równości musi się mieścić w zakresie tej ustawy. Po drugie – tu nie chodzi o to, że zawsze musi to być sytuacja odnosząca się do nas. Bo wtedy można powiedzieć, że było orzeczenie sądu które zostało uchylone lub zmienione albo nowy dowód. Tutaj chodzi o taką sytuację, gdzie przykładowo (teoretycznie, bo jeszcze taka nie zaszła) – zostaję zwolniona jako funkcjonariusz ze służby. W toku tego postępowania w sprawie mojego zwolnienia (nawet sprawa przechodzi różne etapy) ja nie mogę udowodnić, że wobec mnie postępowano w sposób nierówny. Teoretycznie wszystko jest ok. Po czym ujawnia się jakaś inna sprawa, nawet nie musi mnie dotyczyć osobiście, ale może wywoływać wątpliwości, np. że w danej jednostce był mobbing stosowany wobec kobiet albo wykorzystywane seksualne kobiet. Zostaje wydany wyrok, który stwierdza, że tam było naruszenie zasady równego traktowania z uwagi na tę przyczynę. Ja, mając ten wyrok, idę do organu administracji i mogę żądać wznowienia wskazując, że naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie mojej decyzji. Bo się okazuje, że w tamtej jednostce, np. działania mobbingowe miały charakter powszechny. To orzeczenie sądu może być – zdaniem profesor – zarówno orzeczeniem sądu polskiego jak i orzeczeniem sądu międzynarodowego. Bo nie ma ograniczenia.

W tych przesłankach wznowieniowych nie ma orzeczenia trybunały międzynarodowego z wyjątkiem, zdaniem profesor, tej jednej przyczyny, ale wąsko rozumianej – bo tylko naruszenia zasad równego traktowania. We wszystkich innych procedurach, łącznie z PPSA, to jest przesłanka wznowieniowa. W związku z tym powstaje problem. Jeśli sprawa już była przed sądem to mogę żądać wznowienia postępowania sądowego, a jeśli sprawa przed sądem nie zaistniała, a ja nie uruchamiałam tego postępowania, to teraz nie mam możliwości wznowienia postępowania administracyjnego. Bo takiej przesłanki nie ma – wyraźnie jest niedostosowana procedura. W związku z tym są różne dyskusje co należy w tej sytuacji robić. Bo nie ma problemu jeśli sprawa trafiła do sądu – bo mogę wznowić postępowanie sądowe. Problem jest wtedy kiedy sprawa do sądu nie trafiła, a wypowiada się Trybunał że to jest coś np. sprzecznego z prawem UE, Powszechną Deklaracją Praw Człowieka i Obywatela – mogą różne sytuacje zachodzić. Niektórzy widzą rozwiązanie w tym, że można skorzystać z art. 154 lub 155, ale to jest problem, bo art. 154 to fakt, ale wtedy gdy decyzja nie tworzy dla nikogo prawa, a jak tworzy dla kogokolwiek prawo to musi być zgoda wszystkich osób. I to jest istotny problem – możemy szukać różnych rozwiązań – a ten problem istnieje i luka prawna jest wyraźna. Do Ordynacji podatkowej taki przepis wprowadzono, do KPA nie. Jednocześnie muszą być uruchamiane takie procedury, które dają adekwatność tych zabezpieczeń praw materialnych. Tutaj wyraźnie takiej regulacji nie ma – w PPSA jest. To są przesłanki pozytywne.

Mamy także przesłanki negatywne, ale one nie odnoszą się do niemożności wznowienia, tylko odnoszą się do możliwości uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. To są przesłanki dotyczące terminu lub dotyczące rozstrzygnięcia.

1. Na podstawie art. 146 nie można uchylić w wyniku wznowienia decyzji z przyczyn przestępstwa i fałszywych dowodów, a więc z przyczyn określonych w pkt 1 i 2, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, zaś z pozostałych przyczyn – jeśli upłynęło 5 lat.

2. Nie uchyla się decyzji także w przypadku jeżeli w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie treści decyzji dotychczasowej.

Przesłanki negatywne nie dotyczą niemożności wznowienia, tylko ograniczeń w zakresie jednego rodzaju decyzji – w wyniku tego postępowania nie można wydać decyzji uchylającej. To znaczy że tryb wznowieniowy się uruchamia – to nie jest tak, że po 5 latach nie można wznowić postępowania. Nie tylko można, ale nawet należy bo inaczej w życiu nie dostaniemy pieniędzy z odszkodowania. Te terminy mają więc tylko i wyłącznie znaczenie dla możności uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. Czyli nie będzie można uchylić dawnej i wydać nowej merytorycznie: gdy upłynęło 10 lat, z powodu fałszywych dowodów lub przestępstwa, a 5 lat we wszystkich pozostałych przyczynach, a więc łącznie w wyrokiem TK i naruszenia zasady równego traktowania. Nie można także uchylić decyzji jeżeli mimo tych błędów w istocie należałoby wydać drugi raz taką samą decyzję (ale wtedy też nie możemy dostać odszkodowania).

To rzutuje na rodzaj decyzji które mogą być wydane w wyniku postępowania wznowieniowego. Pierwsza faza może się zakończyć:

• wydaniem postanowienia o wznowieniu – niezaskarżalnym, tylko stanowi podstawę do przejścia do drugiego etapu;

• wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia – zażalenie, które zamyka drogę;

• może być też umorzenie, jeżeli ktoś cofnie wniosek.

Postanowienie o wznowieniu stanowi przejście do drugiej fazy postępowania, które może zakończyć się wydaniem decyzji. Ta druga faza dotyczy postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. W wyniku tego postępowania może być wydanych 5 rodzajów decyzji:

• może być uchylenie poprzedniej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty;

• może być odmowa uchylenia decyzji;

• może być stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa;

• może być uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego;

• może być umorzenie postępowania administracyjnego wznowieniowego.

Wskażemy przyczyny – bo nie wszystkie te decyzje bezpośrednio wynikają z art. 151 – tylko łączą się z tym że w postępowaniu wznowieniowym, poza sytuacjami całkowicie odrębnymi, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące postępowania z I instancji, stąd te dwa ostatnie rodzaje decyzji.

Przyjrzyjmy się kiedy może zostać wydana taka decyzja?

1. Decyzja uchylająca poprzednią decyzję i rozstrzygająca sprawę co do jej istoty zostaje wydana wówczas kiedy organ w wyniku postępowania stwierdza że zaistniała przesłanka wznowieniowa. Zdaniem profesor (ale to znów jest dyskusyjne) także w sytuacji gdy organ nie dopatrzy się przyczyny wznowienia podanej przez stronę, ale dopatrzy się innej przesłanki którą może stosować z urzędu. Taka decyzja musi się składać z dwóch elementów: uchylenia poprzedniej i rozstrzygnięcia w tym zakresie co do jej istoty. Dyskusyjne jest czy może dotyczyć części, większość autorów uważa że nie, bo to chodzi o wydanie teraz, w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny, ale z powodu podstawy wznowieniowej, która wystąpiła przedtem. Tutaj nie ma zakazu reformationis in peius. Może się zdarzyć, że sytuacja strony się pogorszy z powodu zmiany przepisów, bo uchylenie jest z tego powodu że kiedyś nastąpił błąd. To uchylenie jest ze skutkiem ex nunc, czyli od teraz i rozstrzyga się teraz według aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Przepisy mogą się w tym czasie zmienić. Mogą się zmienić na niekorzyść strony. Tutaj podkreśla się w doktrynie że zakazu reformationis in peius tutaj być nie może. Orzeka się według tego stanu prawnego który istnieje w dniu orzekania chyba, że przepisy będą intertemporalne które będą wiązać stan prawny z określonym zdarzeniem które kiedyś nastąpiło. A więc to nie zawsze do końca jest tak, że ex nunc – ale co do zasady. Jeżeli przepisy milczą to stosuje się przepisy aktualnie obowiązujące. Zazwyczaj czyni to ten sam organ który zadecydował o wznowieniu, ale może się tak zdarzyć że minister stwierdza jako organ wyższego stopnia że wojewoda przyjął łapówkę i w związku z tym wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego a wyznacza innego wojewodę z innych okolic do rozpatrzenia sprawy. A więc może być tutaj inny organ. To jest pierwsza decyzja, ta decyzja powoduje że traci moc poprzednia decyzja ostateczna a na jej miejsce wchodzi nowa decyzja. Uchylenie następuje z dniem kiedy ostateczna staje się decyzja wydania w wyniku wznowienia, bo ona podlega odwołaniu – czyli kiedy nie zostanie zaskarżona – albo utrzyma ją w mocy decyzja organu drugiej instancji – czyli dopiero z momentem decyzji organu II instancji nastąpi uchylenie skutków prawnych.

2. Może zapaść drugi rodzaj decyzji – odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej może nastąpić np. strona podała przyczynę wznowienia, ale ta przyczyna wcale nie istniała. Wystarczy że strona w podaniu napisze, że były fałszywe dowody, a dopiero teraz organ bada czy one rzeczywiście zaistniały. Na pierwszym etapie jest tylko podanie przesłanki i to wystarczy. Tutaj bada się czy ta przesłanka rzeczywiście zaistniała i czy wywarła wpływ na treść decyzji, a więc może nastąpić odmowa uchylenia decyzji, jeżeli stwierdzono brak wystąpienia przesłanki wznowieniowej. Co to powoduje? Że pozostaje w mocy decyzja poprzednia ostateczna z ustalonym w niej stanem faktycznym i prawnym – a więc może być inna podstawa prawna tej decyzji niż wydanej w pkt 1 – bo zależy od tego czy się zmienił stan prawny i faktyczny. Jeżeli nie mogę uchylić decyzji, to pozostaje one w mocy z powołaniem się na ten stan prawny i faktyczny, który istniał w momencie jej wydania, bo my teraz potwierdzamy, że ta decyzja nie może być uchylona z różnych powodów. Nie było podstawy do jej wznowienia, a innych przesłanek organ np. nie mógł brać pod uwagę z urzędu. To jest również decyzja pierwszej instancji, niezależnie od tego czy uchylana byłaby decyzja drugiej instancji czy pozostawiana w mocy (czyli odmawiająca uchylenia) byłaby decyzja która odnosiłaby się do decyzji drugiej instancji czy pierwszej to jest zawsze pierwszy raz wydana decyzja w wyniku wznowienia. Służy od niej zawsze odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie ma tu zakazu ponownego wznowienia. Przecież raz wznowienie może być z powodu braku udziału strony, a później może się pojawić jakaś przyczyna związana z orzeczeniem TK. Wznawiać można także decyzje wydane w wyniku wznowienia, jeżeli one by zawierały błędy. Dlatego może być tak, że sprawa przeszła już różne instancje i szczeble, ale patrzymy zawsze, kiedy mówimy czy to jest decyzja pierwszej instancji czy drugiej, na określony tryb – tutaj po raz pierwszy rozpatrywana jest sprawa wznowienia, dlatego decyzje wydane w tym trybie są zawsze decyzjami pierwszej instancji choć byłaby to 10 decyzja w kolejności wydana przez ministra.

3. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. To jest najciekawszy rodzaj decyzji, bo na tym tle czasem mimo upływu tych lat sensowne jest wznowienie. Bo nas interesuje niekiedy wcale nie uchylenie decyzji, mogą nas interesować odszkodowania. A ta decyzja daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie, podobnie jak decyzja uchylająca. Jeżeli ja nie przeprowadzę wznowienia to nie uzyskam odszkodowania. Ta decyzja stwierdzająca wydanie poprzedniej decyzji z naruszeniem prawa jest wydawana jeżeli: zaszła przesłanka wznowienia niewątpliwie, bo żeby wydać tę decyzję trzeba stwierdzić że przesłanka wznowieniowa zaszła, a więc sprawdzam czy ona zaistniała i sprawdzam że zaszła przesłanka negatywna – albo w postaci 10 albo 5 lat – i muszę to zaznaczyć. Muszę wskazać zarówno jaka zaszła przesłanka negatywna i pozytywna, ma to znaczenie dla wysokości ewentualnego odszkodowania. Druga sytuacja która też ma znaczenie – jeżeli mimo istnienia tej przesłanki mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca dotychczasowej decyzji. Te decyzje, które są także uznawane za decyzje wydawane w I instancji, zatem przysługuje od nich odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – jaki jest ich skutek? One nie uchylają poprzedniego rozstrzygnięcia. W nocy pozostają dwie decyzje – jedna która pozbawiała mnie własności i druga która mówi że to pozbawienie mnie własności jest niezgodne z prawem ale nie można go uchylić z określonych powodów. To jest możliwość, bo mogę ponieść szkodę w skutek uchylenia decyzji, bo jestem nowym właścicielem, który działał zgodnie z prawem itd., ale mogę ponieść szkodę w skutek uchylenia decyzji, a mogę również tego że pozbawiono mnie kiedyś prawidłowej decyzji i wskutek tego że nie można uchylić decyzji – różne mogą być przesłanki związane ze szkodą. Nie zawsze więc uchylenie jest sensowne, niekiedy strona woli poprzestać na odszkodowaniu. A warunkiem odszkodowania jest zaistnienie szkody której źródłem jest m.in. decyzja która wskazuje że było naruszanie prawa, ale organ nie może zwrócić własności.

Mogą być wydane jeszcze dwa rodzaje decyzji, o których często w podręcznikach się zapomina.

4. Może być wydana decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję i umarzająca postępowanie. Kiedy? Profesor powiedziała, że przy postępowaniu wznowieniowym jeżeli wystąpiła przyczyna wznowienia, i wywarła wpływ na treść decyzji, to się decyzję uchyla i wydaje nową. Nową wydaje się według aktualnego stanu faktycznego i prawnego. A może się zdarzyć, że coś co należało dotąd do drogi postępowania administracyjnego przestało do niej należeć, np. przeszło do postępowania cywilnego, albo chodziło o zezwolenia których w tej chwili nie ma – która to instytucja obecnie nie istnieje. Pierwsza sytuacja – nie brałam udziału w postępowaniu albo pojawiły się nowe dowody że coś kiedyś sfałszowano – idę do organu administracji, organ administracji mi stwierdza „rzeczywiście, to wystąpiło”. Uchyla poprzednią decyzję, ale nowej nie może wydać, bo w tej chwili właściwy do tych spraw jest sąd powszechny. Co robię? Uchylam i umarzam postępowanie przed organem odwoławczym. To jest związane z tym że przy nowym rozstrzygnięciu działa się w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny, chyba że są przepisy przejściowe, ale najczęściej jest bezpośrednie działanie nowego prawa. Albo starałem się o pewne zezwolenie i je uzyskałam, prowadziłam działalność gospodarczą i organ stwierdza że były nieprawidłowości i są przyczyny wznowienia. W międzyczasie, nawet w trakcie mojego postępowania, zostają zmienione przepisy i teraz tych zezwoleń nie ma. To może doprowadzić do tego, że uchyli się, dotychczasowego rozstrzygnięcia nie ma, to tak jakbym od nowa rozstrzygał sprawę, a nie mogę dać teraz zezwolenia. Może być reformationis in peius, bo wyraźnie moa sytuacja ulega pogorszeniu. Mogą być różne przypadki, ale wtedy organ też będzie musiał uchylić i umorzyć, bo nie może teraz, w obecnym stanie prawnym dać zezwolenia, chyba że będzie, że to było powiązane z datą złożenia wniosku, ale aż tak szlachetny ustawodawca z reguły nie jest.

5. Tak samo może nastąpić umorzenie postępowania wznowieniowego. Będzie ono mogło nastąpić wtedy gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe, np. strona wstąpi o wznowienie i umrze i jest to jedna strona postępowania. Zdaniem profesor może dotyczyć również takich sytuacji, kiedy organ stwierdza, że podanie nie spełniało warunków albo że wznowienia postępowania z powodu braku udziału domagał się podmiot który wcale stroną nie jest. Tutaj nastąpi wtedy umorzenie postępowania, bo ten podmiot nie mógł go uruchomić, a takie rozstrzygnięcie bardziej chroni interesy strony. Bo gdyby odmawiano uchylenia decyzji, to byłaby sprawa rozstrzygnięta już decyzją ostateczną. A tu chodzi o sytuację, gdy z różnych powodów nie mogło dojść do merytorycznego orzekania, bo błędnie wszczęto tę drugą fazę postępowania wznowieniowego a do niej w ogóle nie mogło dojść.

To są decyzje, które mogą zapaść w postępowaniu wznowieniowym, natomiast są to decyzje organu pierwszej instancji od których służy odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie można złożyć skargę do sądu administracyjnego. Można ją złożyć zarówno w przypadku decyzji wydanej w trybie zwykłym, jak i decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. Tylko że kontrola sądowa w trybie nadzwyczajnym będzie ograniczona.

STWIERDZENIE NIEWAŻNOŚCI DECYZJI

Teraz następny rodzaj decyzji, która jest decyzją wadliwą wydaną w trybie nadzwyczajnym, to jest stwierdzenie nieważności decyzji – decyzja wydana w trybie art. 156 KPA. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją która dotyczy bardzo istotnych wad tkwiących w samej decyzji. Jedyną przesłanką, która jest powiązana z trybem, to jest przesłanka z art. 156 §1 pkt 1 – kiedy decyzja została wydana z naruszeniem właściwości. Wszystkie inne przesłanki są przesłankami związanymi z istotą samej decyzji, co oznacza, że w konsekwencji nigdy nie będzie mogła zapaść decyzja taka sama w przyszłości, chyba że zmieni się stan faktyczny lub prawny. Ta instytucja dotyczy wadliwości istotnej na skali sformułowanej przez B. Adamiak jest to wadliwość istotna materialna powodująca nie wzruszalność jak w przypadku wznowienia ale nieważność decyzji. Jednocześnie chodzi tutaj o takie decyzje, które są istniejącymi aktami administracyjnymi, a więc nie chodzi o sytuacje nie-aktów czy czynności pozornych czy czynności prawnie nie istniejących.

Wskażemy jakie wady powodują że mamy do czynienia z nie-aktem i nie możemy tego w ogóle rozpatrywać na tle art. 156. Dokonuje się bowiem rozróżnienia między decyzją nieważną a nie-aktem administracyjnym. Decyzja nieważna to taka decyzja która istnieje, która może być egzekwowana w drodze egzekucji administracyjnej, przysługuje jej domniemanie ważności i domniemanie to może być dopiero uchylone w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja ta więc obowiązuje tak długo i może być egzekwowana, co do zasady, tak długo, dopóki nie nastąpi stwierdzenie jej nieważności w trybie przewidzianym ustawą. Dopiero stwierdzenie nieważności pozbawia tę decyzję skutków prawnych, chociaż z mocą wsteczną, ale dopóki nie wystąpi to ja nie mogę tej decyzji zakwestionować sama. Natomiast jak nastąpi to cofa się skutki tej decyzji od samego początku. Może być tak, że niektórych cofnąć nie można, ale to jest odrębna kwestia. Byt tej decyzji związany jest z tym, że mimo istotnych wad tej decyzji służy domniemanie ważności, nie można odmawiać jej wykonania, jeżeli ktoś odmawia jej wykonania to czyni to na własne ryzyko, może się temu od tych skutków negatywnych uchylić jedynie dążąc do stwierdzenia nieważności decyzji, czyli jej uchylenia z mocą wsteczną przez organ nadrzędny co do zasady. Natomiast nie-akt to taka czynność, nawet nie zawsze organu administracji, która jest obarczona tak istotnymi wadami, że nie przysługuje jej w ogóle domniemanie ważności. Taka decyzja, gdyby została skierowana do egzekucji administracyjnej, to organ nie mógłby w ogóle podjąć się jej wykonania. To jest bowiem akt który nie wiąże innych organów państwowych, bo ma tak istotne wady że się nie uznaje go za akt organu państwa. W literaturze wskazywano na takie akty jeszcze wcześniej – mówiono że są to akty kapitana z Köpenick. Czyli takie akty, które zostały podejmowane przez organ, który w ogóle kompetencji do tego nie posiada – nie to że takiej kompetencji – ale jakiejkolwiek, bo nie jest organem. Uzurpator podejmuje decyzje, np. kiedy jeszcze istniały przydziały lokali mieszkalnych to wskazywano że sprzątaczka ściągnęła skądś formularz decyzji, wypisała decyzję i przydziale lokalu mieszkalnego. Przecież tam nie było nawet podpisu pracownika, był jej podpis – to nie-akt. Ten problem powstał, kiedy po II wojnie światowej nie reaktywowano sądownictwa administracyjnego. W związku z tym decyzje administracyjne, które nie mogły być kontrolowane, wiązały z góry inne organy, w tym sądy. Sądy zaczęły mocno potestować, że one czymś takim nie mogą być związane, ale ponieważ musiały być związane decyzjami, więc zaczęły wprowadzać tzw. przesłankę bezwzględnej nieważności. Mówiły, że są związane aktami administracyjnymi, ale to nie jest akt administracyjny. Wskazywano że mimo braku sądowej kontroli, sąd powszechny może odmówić stosowania, podporządkowania się takim czynnościom które w ogóle prawnie nie istnieją. Jako przykład czynności prawnych nieistniejących wskazywano nie tylko te akty kapitana, czyli takie czynności które były podejmowane przez podmioty które nie miały w ogóle właściwości w jakichkolwiek sprawach administracyjnych, ale także sytuacje kiedy podejmowano rozstrzygnięcia poza jakąkolwiek procedurą. Czyli zaczęto zwracać uwagę również na to, że jest potrzebne pewne minimum proceduralne, żeby w ogóle mówić o tym że mamy do czynienia z aktem państwa. Następnie wprowadzono sądową kontrolę administracji, ale i ona zaczęła wskazywać, że istnieje coś poza decyzjami nieważnymi, co jest obarczone takim rodzajem wady że w ogóle nie możemy powiedzieć, że to jest decyzja – to nie jest decyzja nieważna. Różnica polega na tym że to nie jest decyzja nieważna, tylko to w ogóle nie jest decyzja. Przede wszystkim zwracano uwagę na tzw. essentialia negotii, ale coś, co musi posiadać pismo, żeby w ogóle było decyzją. Art. 107 wskazuje, jakie elementy powinna posiadać decyzja. Ale to, że decyzja nie będzie miała wskazanej podstawy prawnej, to nawet wcale nie musi oznaczać że jest zła, bo może jej nie podawać, a być wydana zgodnie z prawem. Natomiast są sytuacje, które spowodują, że my powiemy że to w ogóle nie jest akt, bo zawsze musi być określony organ który to wydał, strona – bo nie ma decyzji abstrakcyjnych, rozstrzygnięcie – musi być powiedziane czy coś daję czy nie daję – odmawiam. Jeżeli będzie napisane „informuje..” to nie jest rozstrzygnięcie, to jest informacja, musi być rozstrzygnięcie, czyli akt woli (czasem organy starają się unikać rozstrzygnięcia poprzez takie sformułowania) i podpis, żebyśmy wiedzieli kto to wydał. Wtedy takie coś może już podlegać kontroli organu wyższego i kontroli sądowej i może być egzekwowane. Jeżeli chcę zarzucić błąd, to muszę iść w odpowiedni tryb. Co się dzieje jeżeli do sądu administracyjnego zostało zaskarżone coś, co nie posiada tych elementów? Sąd odrzuci skargę, bo powie że nie ma decyzji. Czasem odrzucenie skargi jest dla strony korzystne, bo ona się dowiaduje z uzasadnienia dlaczego ją odrzucono. Bo to nie była decyzja = nie rozstrzygnięto mojej sytuacji. A jak to miało być nałożenie obowiązku, to ten obowiązek nie istnieje, bo nie został nałożony w drodze decyzji. Wskazuje się również na inne przesłanki takiego nie-aktu, np. mówi się że nie-aktem byłoby takie pismo które byłoby skierowane do strony określonej ogólnie, abstrakcyjnie, do podmiotu który nie istniał albo wydane poza jakąkolwiek procedurą, tzn. nie chodzi o naruszenie art. 7, 77 czy inne, ale w ogóle nie stosowania procedury administracyjnej jakiejkolwiek przy wydaniu danego aktu. Nie-akt pomijamy, bo to nie są przesłanki nieważności. To jest coś tak bardzo wadliwego, że w ogóle nie wywołuje skutków prawnych, nie wiąże.

Natomiast decyzja nieważna to taka decyzja, która zawiera wady z art. 156 KPA i w dodatku nie ma przesłanek negatywnych, bo tak samo tutaj przy przesłance negatywnej może zajść taka sytuacja że mimo wady decyzja nadal będzie funkcjonować w obrocie prawnym, inna decyzja będzie tylko mówić – tamta decyzja zawiera taką wadę, że jest niezgodna z prawem, ale z określonych powodów nie mogę jej unieważnić natomiast możesz iść sobie po odszkodowanie.

Instytucja nieważności jest więc drugim nadzwyczajnym środkiem prawnym dotyczącym decyzji wadliwych. Oznacza to, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadą istniejącą od jej samego początku, dlatego przy nieważności nie dąży się do poprawy decyzji poprzez ponowne uruchomienie postępowania i wydania nowej decyzji merytorycznej, tylko dąży się do wyeliminowania aktu z obrotu prawnego z mocą ex tunc, czyli od samego początku. Może się przy tym zdarzyć, że taką wadliwością będzie dotknięta tylko część decyzji. Przy nieważności w tym postępowaniu nie zostanie wydana nowa decyzja merytoryczna. W tym postępowaniu można tylko unicestwić (chyba że taka sytuacja nie zachodzi, to wtedy jest odmowa, jest umorzenie itd.), ale nie można doprowadzić do wydania nowego aktu merytorycznego w tym postępowaniu, bo to nie oznacza, że nie można w ogóle. Nie można doprowadzić do wydania decyzji rozstrzygającej ponownie sprawę w tym postępowaniu. W tym postępowaniu można jedynie (chyba że zachodzą inne sytuacje) stwierdzić nieważność dotychczasowej decyzji z mocą wsteczną, od samego początku. Co nie oznacza, że nie będzie mogła być sprawa rozstrzygnięta merytorycznie, ale w innym postępowaniu – i nie tylko mogła, a musiała, bo pozostanie nierozstrzygnięta sprawa administracyjna. Jeżeli bowiem organ administracji stwierdzi nieważność decyzji organu odwoławczego to jest tylko cofnięcie skutków tej decyzji. Pozostaje odwołanie nierozpatrzone. To nie to że mamy iść jako strona i prosić organ, tylko organ który otrzymuje z urzędu stwierdzenie nieważności swojej decyzji powinien podjąć postępowanie odwoławcze, kontynuować je i zakończyć nową decyzją. Inaczej mogę skarżyć bezczynność tego organu. Jeżeli stwierdzona zostanie nieważność decyzji organu I instancji, to pozostaje albo wszczęcie postępowania z urzędu albo podanie o wszczęcie. To postępowanie musi być zakończone – różnie, w zależności od przyczyny nieważności. Może być tak, że zostanie wydana nowa decyzja merytoryczna, a może być tak że zostanie umorzone postępowanie w pierwszej instancji, bo np. sprawa nie należała do właściwości do tego organu albo rażące naruszenie prawa, bo nie była to sprawa administracyjna, ale cywilna.

Nieważność może dotyczyć decyzji, postanowień ale tylko tych na które służy zażalenie albo które były wydane w trybie art. 134 (to wynika z art. 126, który w stosunku do tej grupy postanowień dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności). Oznacza to, że nieważność (podobnie jak i wznowienie) nie może dotyczyć innych prawnych form działania, np. zaświadczenia, wpisu do rejestru, chyba że przepis szczególny to przewiduje. Taką sytuację przewiduje ustawa przewidująca rekompensatę za mienie pozostawione na wschodzie, tam jest możliwość unieważniania czynności materialno-technicznych. Zasadniczo unieważniać można decyzję i postanowienia – i to określone.

To, co różni instytucje nieważności od wznowienia poza gradacją wad, to jest to, że instytucja nieważności nie musi dotyczyć decyzji i postanowień ostatecznych. Może ona dotyczyć również decyzji które są nieostateczne, postanowień rzadziej. W gruncie rzeczy wznowienie jak i nieważność rzadko odnoszą się do postanowień, w zasadzie dotyczą decyzji. Może być stosowana nieważność w odniesieniu do decyzji nieostatecznych – ale pod jednym warunkiem – strona musi wyraźnie zaznaczyć w podaniu że chodzi jej o nieważność a nie odwołanie. W razie jakiejkolwiek wątpliwości, bo np. strona mówi o nieważności, ale pisze o odwołaniu – strona może nie zdawać sobie sprawy z używanych terminów, trzeba uwzględnić jej wolę, bo to ma znaczenie czasem dla skutków. Może strona zażądać stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej, ale to jej żądanie musi być wyraźne i wtedy w stosunku do decyzji nieostatecznej będzie stosowany tryb nieważnościowy, a nie odwoławczy. Bo w decyzjach organu odwoławczego, nie ma w art. 138 wymienionego stwierdzenia nieważności. Czyli w postępowaniu odwoławczym, jak wnoszę odwołanie, nie mogę w wyniku tego odwołania uzyskać stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności wiąże się z odszkodowaniem, czego nie będziemy mieli w I instancji, dlatego – mimo węższego zakresu rozpatrywania – czasem bardziej opłacalne będzie stwierdzenie nieważności połączone z pewnym ryzykiem, bo przesłanki nieważności są węższe niż przesłanki rozstrzygania w I instancji. Jeżeli jednak strona nie zażąda wyraźnie stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej to pierwszeństwo będzie miał tryb odwoławczy, co będzie oznaczać że jeżeli dotąd sprawa z tego punktu widzenia nie była rozpatrywana, będzie można wydać tylko decyzję kasacyjną i od nowa sprawę rozpatrywać. To nie daje podstaw do roszczeń odszkodowawczych. Natomiast jeżeli strona się zdecyduje na tryb nieważnościowy, będzie ograniczona tylko do przesłanek wynikających z art. 156, do decyzji które w tym trybie mogą zapaść na przykład decyzji o stwierdzeniu nieważności, ale konsekwencją nie tylko będzie cofnięcie do samego początku, bo przy decyzji kasacyjnej też jest w istocie to samo, bo się kasuje dotychczasową decyzję, ale przy nieważności mamy prawo do roszczeń odszkodowawczych. Podsumowując: tryb nadzwyczajny, dotyczący decyzji wadliwych, mający w sobie charakter instytucji nadzoru, bo wszystkie przesłanki mogą być podnoszone z urzędu. Może przybierać to także niekiedy postać odwołalności, wtedy kiedy stwierdzenie nieważności jest dokonywane przez ten sam organ, a więc ministra lub SKO. Może przybierać też postać środka nadzoru, dlatego te wszystkie instytucje mają charakter mieszany, ponieważ z takim wnioskiem może zawsze wystąpić strona postępowania, postępowanie nieważnościowe może być wszczęte zarówno z urzędu jak i na żądanie strony. Jest to postępowanie, które dotyczy wad najcięższych, ale odnoszących się do decyzji administracyjnych, bo odnosi się do elementu stosunku materialnoprawnego. W razie zbiegu stosuje się najpierw postępowanie nieważnościowe, a później podejmuje się zawieszone z tego powodu postępowanie wznowieniowe. Co do zasady dotyczy to decyzji, postanowień na które służy zażalenie lub wydanych w trybie art. 134, na mocy przepisów szczególnych może dotyczyć innych prawnych form działania administracji, może dotyczyć aktów ostatecznych jak i nieostatecznych.

3