142

PROF. DR HAB. ZYGMUNT NIEWIADOMSKI
KIEROWNIK KATEDRY PRAWA GOSPODARCZEGO
KOLEGIUM ZARZĄDZANIA I FINANSÓW
SZKOŁA GŁÓWNA HANDLOWA W WARSZAWIE
WYŻSZA SZKOŁA PRAWA I ADMINISTRACJI
RZESZÓW–PRZEMYŚL

Geneza i istota samorządu terytorialnego.

Przekształcenia instytucji

1. Kształtowanie się idei samorządu terytorialnego

Początków samorządu terytorialnego dopatrywać się można

w starożytności i we wczesnym średniowieczu. Jednak tamten

samorząd nie może być uważany za poprzednika nowoczesnego

samorządu terytorialnego, u podstaw którego leży idea wykony-

wania administracji publicznej przez lokalne społeczności. Samo-
rząd terytorialny starożytności utożsamiany był z określonym

stopniem samodzielności przyznawanej przez imperia krajom

podporządkowanym. Był zbliżony bardziej do autonomii teryto-

rialnej niż instytucji samorządu terytorialnego w jego nowocze-

snej postaci

1

. Również średniowieczne gildie kupieckie nie mogą

być uznane za bezpośredniego poprzednika nowoczesnego samo-

rządu terytorialnego, jako że nastawione były na realizację pry-
watnoprawnych celów

2

.

Dopiero Wielka Rewolucja Francuska i przejście państwa poli-

cyjnego w państwo konstytucyjne tworzą podstawy powstania

nowoczesnego samorządu terytorialnego. Tak rozumiany samo-

rząd powstaje nie po to, aby bronić własnych, partykularnych in-

teresów określonych grup społecznych, nie po to, aby przeciw-

1

J. Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego, wyd. II, Wilno1934,

s. 17.

2

E. Iserzon, Prawo administracyjne, Warszawa 1962, s. 97 i n.

Geneza i istota samorządu terytorialnego. Przekształcenia instytucji

143

stawiać własne interesy interesom państwowym, ale po to, aby

brać udział w wykonywaniu administracji. Jego podmiotem stają

się lokalne społeczności, i to one, korporacyjnie zorganizowane,

wykonują powierzoną im część zadań z zakresu administracji
państwowej.

Samorząd w tym znaczeniu upowszechnia się w Europie

w pierwszej połowie XIX wieku, a istotne znaczenie dla jego roz-

woju, obok doświadczeń rewolucyjnej Francji, miały pruskie re-

formy samorządowe. Pruska ordynacja miejska z 19 listopada
1808 r., dzieło ówczesnego ministra Heinricha von Steina, tworzy

samorząd nowego typu. Mieszczanie uzyskują prawo samodziel-

nego zarządzania sprawami miasta poprzez organy pochodzące

z demokratycznych wyborów. Z upływem czasu mieszczanie two-
rzą korporacje, którym państwo powierza do realizacji część swo-

ich zadań. Wraz z państwem prawnym powstaje tzw. państwowa

teoria samorządu terytorialnego, u której podstaw leży idea po-

wołania lokalnego społeczeństwa do wykonywania administracji
państwowej w terenie. Samorząd terytorialny przestaje być orga-

nizacją zajmującą się własnymi sprawami. Staje się organizacją

powoływaną do udziału społeczeństwa w wykonywaniu admini-

stracji państwowej. Idea ta w drugiej połowie XIX w. powszechnie

przenika do ustawodawstwa poszczególnych państw, kładąc
podwaliny pod współczesną konstrukcję samorządu terytorialne-

go

3

.

2. Istota samorządu terytorialnego i jego prawna regulacja

Samorząd terytorialny, stanowiąc jedną z podstawowych in-

stytucji ustrojowo-prawnych współczesnego państwa, normowa-

ny jest w aktach prawnych najwyższego rzędu, łącznie z konstytu-

cją. Zakres regulacji konstytucyjnych jest różny w różnych pań-

3

Szerzej na ten temat zob. Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny [w:] Sys-

tem prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla,
t. VI, Podmioty administrujące, Warszawa 2011, s. 104 i n.

Zygmunt Niewiadomski

144

stwach, od zakotwiczenia badanej instytucji począwszy

4

, aż po

normowanie poszczególnych aspektów jej organizacji i funkcjo-

nowania

5

. Regulacja konstytucyjna wespół z ustawodawstwem

zwykłym tworzy ramy prawne działalności terytorialnych związ-
ków samorządowych.

Jednak żaden z ustawodawców europejskich nie określa

expressis verbis samorządu terytorialnego. Co prawda w niektó-

rych konstytucjach znaleźć można przepisy odnoszące się do jego

istoty, ale są to z reguły tylko ustalenia o korporacyjnym i zdecen-
tralizowanym charakterze gminy. Pozytywnej, pełnej definicji sa-

morządu terytorialnego, nie zawierają też poszczególne ustawy,

choć polska ustawa o samorządzie gminnym zdaje się iść w tej

mierze najdalej

6

.

W rezultacie normatywne ustalenia nie dają podstaw do wy-

czerpującego określenia samorządu. Stanowią natomiast istotny

punkt wyjścia w poszukiwaniu wszystkich elementów składają-

cych się na treść rozpatrywanej instytucji prawnej. Sformułowa-
nie, że samorząd jest wspólnotą (korporacją) każe poszukiwać jej

podmiotu i przedmiotu.

Podmiotem samorządu terytorialnego jest społeczność za-

mieszkała na określonym obszarze, zorganizowana w terytorialny

związek samorządowy. Związek ten jest tworem powoływanym
przez państwo w celu realizacji jego zadań. Współczesne związki

4

Por. art. 12 Konstytucji Francji z dnia 4 października 1958 r. („Journal Offi-

ciel” du 5 octobre 1958).

5

Chodzi szczególnie o Szwajcarię, gdzie stopień regulacji konstytucyjnej or-

ganizacji i funkcjonowania terytorialnych związków samorządowych jest na
tyle szczegółowy, że w rezultacie prawo gmin jest tam w większej mierze pra-
wem konstytucyjnym niż administracyjnym. Regulacja sytuacji prawnej gmin

jest domeną poszczególnych konstytucji kantonalnych. Konstytucje te określają
organizację wewnętrzną i zakres działania gminy oraz środki nadzoru (R. Jag-
motti, Die Stellang der bemeinden, „Zeitsrift für Schweizerisches Recht” 1972, nr 2,
s. 287 i n.).

6

Zob. art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(pierwotnie terytorialnym), (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), defi-
niujący samorząd jako wspólnotę zamieszkującą odpowiednie terytorium.

Geneza i istota samorządu terytorialnego. Przekształcenia instytucji

145

samorządu terytorialnego mają rację bytu tylko wówczas, gdy

państwo nakłada na nie obowiązek realizacji określonych zadań.

Istoty samorządności tych związków nie można upatrywać – jak

to czyniono jeszcze w ubiegłym stuleciu – w przeciwstawianiu
interesów państwa interesom lokalnego społeczeństwa. Samorząd
nie ma i nie może mieć własnych suwerennych praw (zadań). Su-

werenem jest państwo. I ono może przekazać i przekazuje okre-

ślone zadania tworzonym przez siebie związkom samorządowym.

Byt samorządu jest zatem uzależniony od woli ustawodawcy.

Samorząd nie powstaje w drodze swobodnego aktu członków

założycieli. Nie może być rozwiązany aktem woli członków. Uza-

leżnienie bytu samorządu od woli ustawodawcy oznacza, że przy-

należność do wspólnoty samorządowej powstaje z mocy prawa,
w związku z zamieszkaniem na określonym terenie, i trwa tak

długo, jak długo dana osoba stale tam zamieszkuje. Zamieszkanie

jest jedynym wymogiem przynależności do samorządu terytorial-

nego. Członkiem jest się zatem niezależnie od aktywności w jego
działalności. Tak skonstruowane stosunki przynależności wywo-

łują daleko idące konsekwencje zarówno po stronie osoby fizycz-

nej, jak i po stronie organów samorządu. Osoba nie może odmó-

wić przynależności do terytorialnego związku samorządowego,

a organy związku nie mogą jej wykluczyć. Przynależność do
związku, nosząca pozornie cechy przymusowej (powstaje z mocy

prawa, niezależnie od woli osoby), w istocie taką nie jest. Osoba

zamieszkała na danym terenie może być bowiem całkowicie bier-

na. Bierność zaś nie powoduje wykluczenia ze związku

7

.

Terytorialny związek samorządowy tworzy wyodrębnioną

w strukturze państwowej organizację. Organizacja ta nie jest

w stanie realizować zadań in pleno. Stąd też społeczność lokalna

powołuje w drodze wyborów organy związku i one, a nie cała spo-
łeczność lokalna, wykonują administrację państwową. Wykonując

administrację państwową, pozostają pod kontrolą społeczności

7

W. Góralczyk, Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, War-

szawa 1986, s. 105.

Zygmunt Niewiadomski

146

lokalnej. Wyrazem wyodrębnienia organizacyjnego terytorialnych

związków samorządowych jest ich osobowość prawna.

Samorząd terytorialny jest powoływany w celu realizowania

zadań państwa, a ściślej wykonywania administracji państwowej
(przedmiot samorządu terytorialnego). To, że samorząd teryto-
rialny wykonuje administrację państwową nie budzi już żadnych

wątpliwości. Zadania z zakresu tej administracji podejmowane są

przez administrację rządową i samorząd terytorialny. Działalność

rządu i samorządu jest w swej materialnej treści jednorodzajowa
i nosi państwowy charakter.

Skoro samorząd terytorialny wykonuje zadania administracji

państwowej, to poza sporem pozostaje, że może on korzystać ze

środków prawnych właściwych władzy państwowej, a w tym ze
środków prawnych o charakterze władczym. Wykonywanie ad-

ministracji państwowej z możliwością stosowania władztwa ad-

ministracyjnego należy do istoty samorządu

8

.

Wykonywanie administracji następuje na zasadzie decentrali-

zacji zakładającej samodzielne wykonywanie zadań przez jed-

nostki samorządu terytorialnego. Samodzielne wykonywanie za-

dań nie oznacza oczywiście samodzielności nieograniczonej. Sko-

ro jednostki samorządowe wykonują zadania państwa, ich dzia-

łalność powinna pozostać pod jego nadzorem.

W rezultacie samodzielności samorządu upatrywać należy nie

w fakcie całkowitego jego uniezależnienia się od państwa, ale ja-

snego, precyzyjnego określenia przypadków, kiedy państwo może

wkraczać w sferę działalności samorządu (nadzór). Poza tymi
przypadkami państwo nie może wkraczać w sferę jego działalności.

8

Władztwo administracyjne od dawna stanowiło dla wielu autorów jeden

z elementów określających samorząd (zob. np. E. Ruck, Schweizerische sVerwal-

nungsrecht, t. I, Zürich 1951, s. 61). Również polscy autorzy okresu międzywo-
jennego władztwo uznawali za konieczny element samorządu terytorialnego
(zob. m.in.: T. Bigo, Związki publicznoprawne…, s. 80 i n.; J. Panejko, op. cit., s. 131),
a możliwość posługiwania się środkami władczymi jest w dalszym ciągu uzna-

wana za cechę samorządu (zob. m.in. T. Rabska, Podstawowe pojęcia organizacji
administracji [w:] System prawa administracyjnego, t. 1, pod red. J. Starościaka,
Warszawa 1967, s. 349).

Geneza i istota samorządu terytorialnego. Przekształcenia instytucji

147

Nadzór staje się gwarantem samodzielności samorządu, a o zakresie

samorządności decydują przepisy o nadzorze. Taki też pogląd pa-

nuje w literaturze przedmiotu, w której nadzór państwa nad sa-

morządem podnosi się do rangi podstawowego elementu określa-
jącego jego istotę

9

.

Obok omówionych elementów, które do niedawna były wy-

starczające do określenia istoty prawnej samorządu, coraz czę-

ściej podnosi się kolejne, niezbędne do określenia samorządu te-

rytorialnego. Pomijając takie, które są w istocie modyfikacją ele-
mentów wcześniej ustalonych, jak np. podnoszona w literaturze

francuskiej samodzielność wyboru władz gminnych, na uwagę

zasługuje element związany z finansowymi podstawami działal-

ności gminy. W literaturze francuskiej samodzielność finansową,
rozumianą jako prawo uchwalania własnego budżetu, traktuje się

często jako niezbędny warunek uznania danej zbiorowości za coll-

ectivité territoriale

10

. Jeszcze dalej idą w swych rozważaniach nie-

którzy przedstawiciele literatury zachodnioniemieckiej i szwaj-
carskiej. Elementem określającym istotę gminy jest, ich zdaniem,

nie tylko formalna samodzielność finansowa, ale jej materialne

zabezpieczenie. Bez majątku i stałych wpływów nie ma samorzą-

du. Z poglądem tym nie sposób jest się nie zgodzić, bo jeżeli samo-

rząd nie będzie miał materialnego zabezpieczenia, pozostanie in-
stytucją martwą. Stąd też materialne zabezpieczenie realizacji za-

dań samorządu terytorialnego traktować należy jako jeden z pod-

stawowych elementów określających jego istotę.

Niezależnie od finansowych zabezpieczeń realizacji zadań sa-

morządu należy zwrócić uwagę na przekształcenia zakresu tych

zadań. Samorząd terytorialny współcześnie nie ogranicza się do

wskazywania administracji publicznej w wąskim tego słowa zna-

czeniu. Podejmuje wszystkie zadania, które bezpośrednio, a nawet
pośrednio, kształtują sytuację obywatela. Działa na rzecz dobra

9

Zob. Z. Niewiadomski [w:] Prawo administracyjne, pod jego redakcją, wyd.

5, Warszawa 2013, s. 144.

10

Zob. np. J. Rivero, Droit administratif, Paris 1977, s. 317 i n.

Zygmunt Niewiadomski

148

wspólnego, a działalność ta także urasta do roli elementu definiu-

jącego samorząd.

Samorząd terytorialny jawi się zatem, w świetle dotychczaso-

wych ustaleń, jako korporacja lokalnego społeczeństwa, organiza-
cyjnie i prawnie wyodrębniona w strukturze państwa, powoływa-
na do samodzielnego wykonywania administracji państwowej

(działania na rzecz dobra wspólnego), wyposażona w materialne

i prawne środki realizacji nałożonych zadań, podlegająca nadzo-

rowi państwa.
3. Przekształcenia tradycyjnej instytucji samorządu

terytorialnego

Przemiany samorządu terytorialnego są istotnie związane

z nowymi obszarami zadań. Jeszcze do niedawna powszechne by-
ło zjawisko ograniczania praw samorządu, a gmina francuska była

tego klasycznym przykładem. W rezultacie – ustalenia teorii zmie-

rzały w kierunku konstruowania mechanizmów obrony samorzą-

du przed wszechwładzą państwa, przed ograniczeniem jego praw.
Centralizacja była wrogiem numer jeden samorządu. Poszczegól-

ne ustawodawstwa nastawione zostały na konstruowanie rozwią-

zań gwarantujących ochronę dotychczasowego zakresu działania.

Tymczasem już w początkach XX wieku pojawiły się tendencje

do szerokiej decentralizacji wykonawczych funkcji państwa. Roz-
rost zadań publicznych i w ślad za nim postępująca tendencja do

ich przekazywania na rzecz samorządu terytorialnego (wobec

ograniczonej pojemności kompetencyjnej centralnych struktur
państwa) spowodowały, że od samorządu oczekiwać zaczęto ak-
tywnego wpływu na całokształt życia lokalnych społeczności.

Tendencje te uległy wzmocnieniu po II wojnie światowej, powo-

dując zapotrzebowanie na rozwój służb publicznych, których ad-

ministracja rządowa nie była w stanie organizować, zaś sektor
prywatny nie był nimi – z powodu niskiej opłacalności – zaintere-

sowany. Ponadto pojawiły się kolejne, nieznane dotąd obszary

zadań (w szczególności planowanie przestrzenne).

Geneza i istota samorządu terytorialnego. Przekształcenia instytucji

149

W rezultacie zmienia się formuła zadaniowa współczesnego

samorządu terytorialnego. Można postawić tezę, że samorząd po-

dejmuje obecnie wszystkie zadania, które bezpośrednio, a nawet

pośrednio, kształtują sytuację obywatela, przy czym następuje
wyraźne przesunięcie akcentu z zadań o charakterze policyjno-
porządkowym na zadania polegające na rozbudowie i utrzymaniu

infrastruktury technicznej i społecznej.

Ewolucja współczesnego samorządu terytorialnego dyktowana

jest także wymogami nowoczesnego procesu administrowania.
Wymogi te mają różnorodny charakter.

Po pierwsze, jest to potrzeba precyzyjnego, niebudzącego wąt-

pliwości podziału zadań i kompetencji w systemie zarządu lokal-

nego. Dokonana w okresie kształtowania się instytucji samorządu
delimitacja zakresu działania administracji rządowej i samorzą-

dowej wobec nowych obszarów zadań samorządu, a także poja-

wienie się w terenie nowych szczebli administrowania (regiony),

przestaje przystawać do współczesnych potrzeb.

Po drugie, istotnym wymogiem w nowoczesnym procesie admi-

nistrowania jest koncentracja potencjału społeczno-gospodarczego.

Wymogu tego nie spełnia znaczna część jednostek samorządo-

wych. Chodzi w szczególności o małe gminy wiejskie. Podejmo-

wane reformy terytorialne, zmierzając do tworzenia większych
jednostek samorządowych, o znaczącym potencjale społeczno-

gospodarczym, zmieniają sytuację w tym zakresie, ale w szeregu

państwach zmiany te są oceniane jako niezadowalające. Powstaje

sprzeczność między obiektywną potrzebą wykonywania admini-
stracji na dużych obszarach, a dość często występującymi małymi

jednostkami samorządu terytorialnego (rozdrobnione gminy

wiejskie).

Po trzecie, związana z procesem urbanizacji, dezintegracja lo-

kalnych społeczności oraz wymogi nowoczesnego procesu admi-

nistrowania powodują potrzebę przewartościowania poglądu na

związek samorządu z demokracją. Leżąca u podstaw tradycyjnej

konstrukcji samorządu idea demokracji bezpośredniej doznaje
ograniczeń. Punkt ciężkości przesuwa się z bezpośredniego udzia-

Zygmunt Niewiadomski

150

łu lokalnych społeczeństw w wykonywaniu administracji pań-

stwowej na formy udziału pośredniego. Następuje daleko idąca

ewolucja sposobu wykonywania administracji państwowej: z sys-

temu bezpośredniego uczestnictwa lokalnych społeczności, po-
przez system parlamentarny, do systemu prezydenckiego i eks-
perckiego. Rozrost i profesjonalizacja zadań publicznych powodu-

ją, że już nie tylko zrzeszenie miejscowego społeczeństwa, ale na-

wet jego przedstawicielstwo nie jest w stanie podejmować i roz-

wiązywać wszystkich problemów. Z konieczności musi się ograni-
czyć do inspiracji i kontroli. Decydującą rolę odgrywać zaczynają

organy wykonawcze i zespoły eksperckie. Niezależnie od oceny

tego zjawiska, modyfikując konstrukcję samorządu, trzeba je mieć

na uwadze. Chodzi o poszukiwanie innych niż dotychczas form
wpływu lokalnych społeczności na działalność organów samorzą-

du terytorialnego. Wpływ ten nie może ograniczyć się tylko do

wyboru członków organów samorządu terytorialnego. Stąd m.in.

rola i znaczenie konsultacji społecznych. Oczywiście istotny
wpływ na przekształcenia samorządu terytorialnego mają wy-

zwania ostatnich lat, w tym w szczególności globalizacja i kształ-

towanie się społeczeństwa informacyjnego.

Po czwarte, jeszcze do niedawna państwo mogło ingerować

w działalność samorządu tylko w przypadkach ustawowo okre-
ślonych. W założeniach tradycyjnej instytucji samorządu miał to

być wpływ sprowadzający się do nadzoru prawnego. W miarę

upływu czasu nadzór stał się tylko jednym z elementów tzw. pań-

stwowego sterowania samorządem. Planowanie i oddziaływanie
za pośrednictwem środków finansowych (subwencje, pożyczki) to

formy oddziaływania skuteczniejsze niż tradycyjny nadzór praw-

ny. Sprowadzanie zatem relacji samorząd – władze nadzorcze do

tradycyjnego nadzoru prawnego nie wyczerpuje zagadnienia, nie
daje właściwego obrazu pozycji prawnej samorządu. Powoduje, że

nawet najlepiej konstruowane prawne środki gwarancji samo-

rządności stają się niewystarczające. Władze nadzorcze mają dzi-

siaj możliwości wkraczania w sferę działania samorządu poza tra-
dycyjnym nadzorem prawnym. Mając na uwadze wyżej nakreślo-

Geneza i istota samorządu terytorialnego. Przekształcenia instytucji

151

ną sytuację, można postulować powrót do tradycyjnych rozwią-

zań, ograniczenia interwencji władz nadzorczych do klasycznego

nadzoru prawnego. Postulat ten ma jednak małe szanse realizacji.

Oddziaływanie na samorząd poza środkami tradycyjnego nadzoru
prawnego ma głębsze uwarunkowania. Jest wyrazem obiektyw-
nych tendencji.

Niezależnie od wyżej nakreślonych uwarunkowań zmiany

ustroju samorządu terytorialnego wpływ na jego kształt wywiera-

ją czynniki związane z funkcjonowaniem samorządu w warun-
kach, które, uznane za przejściowe, utrwalają się i nic nie wskazu-

je na to, aby w najbliższym okresie przestały odgrywać znaczącą

rolę. Chodzi w szczególności o trudną sytuację finansową jedno-

stek samorządowych. Od zarania swych dziejów nastawiony na
realizację zadań poprzez własne środki materialne, samorząd uza-

leżniony jest obecnie od subwencji i pożyczek. W rezultacie, decy-

dując o przyznaniu środków finansowych, władze nadzorcze mo-

gą wiążąco wpływać na działalność samorządu. Zyskują wygodny
instrument nacisku. Sytuacja ta wpływa na pozycję samorządu,

powodując istotną różnicę między formalnymi a faktycznymi

możliwościami oddziaływania władz rządowych na jego działal-

ność.

Zmiana warunków funkcjonowania samorządu terytorialnego

w warunkach współczesnego państwa i w ślad za tym idąca kry-

tyka przyjętych rozwiązań normatywnych rodzi problem przy-

datności klasycznej instytucji samorządu w warunkach współcze-

sności. Uprzedzając dalsze rozważania, trzeba expressis verbis
stwierdzić, że konstrukcja teoretyczna samorządu jest potrzebna.

W literaturze przedmiotu nie kwestionuje się jej przydatności.

Uważa się, że jest integralną częścią instytucjonalnego systemu

państwa demokratycznego. Nie znajdują uznania poglądy głoszo-
ne przez przedstawicieli koncepcji technokratycznych o nieuchron-

nym trendzie do centralizacji i przeżywania się idei samorządu.

Sporne są nie sama obecność samorządu terytorialnego w warun-

kach współczesnego państwa, lecz kwestie powstające w związku
z jego istnieniem.

Zygmunt Niewiadomski

152

To wszystko wywołuje niepokój o „rozmywanie się” idei samo-

rządności terytorialnej. Konieczna staje się obrona klasycznej in-

stytucji samorządu terytorialnego z jej demokratyzmem i podmio-

towością lokalnych społeczności. Instytucja ta jest potrzebna,
również w warunkach współczesności. Jak dotąd nie wykreowano
żadnych innych rozwiązań, które mogłyby ją zastąpić. Alternaty-

wą nie jest oczywiście i nie może być model jednolitej administra-

cji publicznej w terenie

11

. Również model oparty o ideę daleko

idącego rozproszenia ośrodków realizujących zdecentralizowaną
administrację publiczną nie może stanowić takiej alternatywy.

Nieefektywność, a zwłaszcza niedemokratyczność tego pierwsze-

go modelu dowiedziona została zarówno teoretycznie, jak i empi-

rycznie. Z kolei wprowadzenie w życie drugiego modelu oznacza-
łoby rezygnację z idei współudziału integralnie traktowanego lo-

kalnego społeczeństwa w wykonywaniu administracji publicznej,

grożąc ponadto chaosem w realizacji zadań. Jeżeli tak, to nie pozo-

staje nic innego jak dbałość o zachowanie konstrukcji samorządu
terytorialnego, tak aby nie dopuścić do jej erozji

12

.

11

Chodzi o system tzw. jednolitej władzy państwowej w terenie występują-

cy w przeszłości w państwach tzw. bloku wschodniego, w tym i w Polsce, jed-
noznacznie odrzucony przez nie po przemianach ustrojowych lat 1989–1990

(zob. m.in. I. Lipowicz, Istota administracji [w:] Z. Niewiadomski, Prawo admini-
stracyjne, Warszawa 2007, s. 26–27).

12

Z. Niewiadomski, Samorząd…, s. 226.