Istota samorządu terytorialnego

Samorząd terytorialny jest tworzoną na mocy prawa wspólnotą mieszkańców danego regionu, która samodzielnie realizuje działania wynikające z potrzeb jej mieszkańców na danym terenie. Jest on ograniczony prawnie w swoich działaniach przez ustawy oraz znajduje się pod nadzorem administracji rządowej.

Dysponuje on pewną dozą autonomii i swojej niezależności może bronić przed niezawisłymi sądami w przypadku wystąpienia konfliktu z nadzorującą administracją państwową. Niezależność ta wyraża przesunięcie kompetencji państwa na danym terenie w określonych kwestiach do grupy której te sprawy najbardziej dotyczą. Poziom autonomii samorządu terytorialnego często waha się w zależności od systemu politycznego danego kraju.

Samorządy powstały po to, aby realizować zadania regionalne i lokalne, które mogłyby być zbyt trudne do wykonania przez organy państwowe koordynowane przez rząd na poziomie krajowym. Są to najczęściej zadania administracyjne, które sprawniej mogą być realizowane przez lokalne organy potrafiące trafniej określić warunki i potrzeby danego regionu oraz elastycznie reagować w przypadku różnych wydarzeń. Dodatkowo wprowadzenie systemu wyboru najważniejszych funkcjonariuszy samorządu przez mieszkańców regionu pozwala im mieć poczucie, że władza nie jest im narzucona, że mogą decydować czy poziom świadczonych im usług jest zadowalających oraz wprowadzać pożądane zmiany. Jednocześnie uczestniczą oni w budowaniu społeczeństwa obywatelskiego. Budzenie świadomości w mieszkańcach, że mają oni wpływ, przynosi ogromne korzyści dla regionu, aktywizując lokalną społeczność.

p "Gazeta Prawna" Duże znaczenie samorządów

źródło: IAR [podsumowanie dla źródła]; opublikowano: 3 lata 10 miesięcy 21 dni 18 godzin 47 minut temu

"Gazeta Prawna" podlicza pieniądze, jakimi dysponują samorządy. Zdaniem dr Michała Bitnera z Instytutu Nauk Prawno-Administracyjnych Uniwersytetu Warszawskiego samorządowe finanse stanowią około 12 procent produktu krajowego brutto. Oznacza to, że samorządy dysponują każdego roku kwotą około 100 - 130 mld zł - pisze dziennik. "Gazeta Prawna" zaznacza, że warto się tym finansom przyjrzeć, gdyż to właśnie niedoceniane przez wyborców samorządy w dużej mierze wpływają na nasze bezpieczeństwo, służbę zdrowia, edukację czy infrastrukturę drogową. Znaczenie samorządów jest również widoczne we wskaźnikach inwestycji oraz wykorzystania środków z Unii Europejskiej. Jak czytamy w "Gazecie Prawnej" - około 70 procent stanowią inwestycje finansowane z samorządu terytorialnego. Ponadto prawie połowa zakontraktowanych środków z funduszy strukturalnych UE to pieniądze, które trafią do jednostek samorządu terytorialnego - informuje dziennik. Jerzy Kwieciński, wiceminister rozwoju regionalnego w rozmowie z dziennikarzami "Gazety Prawnej" potwierdza silne znaczenie samorządów. Jego zdaniem są one beneficjentami około 3/4 środków, które trafiają do Polski w ramach obecnej perspektywy finansowej. "Gazeta Prawna"/mn/krzycz

TEMACIK:!!

Istota i znaczenie samorządu terytorialnego. Główne ustawodawstwo samorządowe: Konstytucja RP, ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym, wojewódzkim, Europejska Karta Samorządu Terytorialnego

Istota i znaczenie samorządu terytorialnego. Główne ustawodawstwo

samorządowe: Konstytucja RP, ustawy o samorządzie gminnym,

powiatowym, wojewódzkim, Europejska Karta Samorządu Terytorialnego.

Spis treści:

1. Wstęp.

2. Istota i znaczenie samorządu terytorialnego.

3. Konstytucja RP.

4. Ustawa o samorządzie gminnym

4.1. Ustrój gminy.

4.2. Zakres działania i zadania gminy.

4.3. Władze i organy gminy.

4.4. Kompetencje organów gminy.

4.5. Jednostki pomocnicze gminy.

5. Ustawa o samorządzie powiatowym

5.1. Ustrój powiatu.

5.2. Zakres działania i zadania powiatu.

5.3. Władze i organy powiatu.

5.4. Kompetencje organów powiatu.

6. Ustawa o samorządzie wojewódzkim

6.1. Ustrój województwa.

6.2. Zakres działania i zadania samorządu województwa.

6.3. Władze i organy samorządu województwa.

7. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego.

8. Literatura.

9.Załączniki:

1) Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990, (Dz.U. Nr 16, poz. 95)

2) Ustawa o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r.

3) Ustawa o samorządzie wojewódzkim z dnia 5 czerwca 1998 r.

4) Europejska Karta Samorządu Terytorialnego z 15 października 1985 r.

1. Wstęp.

W Polsce samorząd terytorialny został przywrócony w 1990 roku. Jego odtworzenie było integralnym elementem procesów zmian systemowych, polegających na budowie państwa demokratycznego i obywatelskiego oraz tworzeniu gospodarki rynkowej.

Pojęcie samorządu terytorialnego jest bardzo szerokie. Obejmuje ono wspólnotę mieszkańców, określone terytorium, zakres uprawnień oraz podmiotowość prawną. Jedną z funkcji samorządu terytorialnego jest budowanie demokracji i decentralizacji władzy publicznej. W sensie prawnym i gospodarczym samorząd terytorialny występuje w podwójnej roli:

 Jako podmiot prawa publicznego mający możliwość wydawania decyzji administracyjnych,

 Jako podmiot prawa cywilnego, czyli odrębna osoba prawa cywilnego, posiadająca odrębną własność.

Samorząd terytorialny zaspokaja zbiorowe potrzeby mieszkańców realizując zadania publiczne. Zadania te mogą być własnymi i zleconymi na podstawie ustawy lub porozumienia z administracją rządową. Czynnikiem niezbędnym do wykonywania zadań publicznych jest posiadanie własnego mienia, finansów i administracji. Jednocześnie są to instrumenty realizacji celów i zadań społeczno – gospodarczych.

Istnieje wiele przesłanek politycznych, ekonomicznych i społecznych, które uzasadniają konieczność wyodrębniania struktury samorządu terytorialnego, który może stać się „tańszą” formą sprawowania publicznej władzy, a także realizacji zadań publicznych, która dotychczas wykonywana była przez administrację rządową.

Istotą samorządu terytorialnego jest powierzenie zarządu sprawami publicznymi samym zainteresowanym, czyli zrzeszeniu obywateli, zorganizowanych z mocy ustawy w korporacjach prawa publicznego. Korporacja taka może mieć charakter terytorialny, zawodowy, gospodarczy, rolniczy lub inny. Jedną z istotnych cech samorządu jest możliwość organizowania procesów zaspokajania potrzeb lokalnej i regionalnej społeczności. Jednakże samorząd terytorialny musi działać w granicach prawa i dlatego podlega legalnemu nadzorowi państwa. Należy pamiętać, że istota samorządności jest dwoista, gdyż obejmuje nie tylko wolność, ale i odpowiedzialność.

2. Istota i znaczenie samorządu terytorialnego.

Społeczna istota samorządu terytorialnego obejmuje humanistyczne wartości, składające się na koncepcję społeczeństwa obywatelskiego i samorządnego oraz państwa praworządnego i demokratycznego. Do wartości tych należy zaliczyć przede wszystkim wolność, która stwarza warunki dla godności i podmiotowości człowieka i jego samodoskonalenia.

Mówiąc o samorządzie terytorialnym mamy na myśli wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium, natomiast mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową.

Przepisy prawne obowiązujące w Polsce określają istotę samorządu terytorialnego w sposób zbieżny z podstawowymi zasadami ustawodawstwa państw zachodnioeuropejskich.

Zasady te są następujące:

 Samorząd terytorialny jest z mocy prawa podstawową formą organizacji życia publicznego w gminie,

 Gmina zaspokaja zbiorowe potrzeby społeczności lokalnej,

 Gmina ma osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym, na zasadach określonych przez ustawy,

 Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej,

 W zakresie uregulowanym ustawami gmina wykonuje zlecone zadania administracji rządowej,

 Organem stanowiącym gminy jest rada wybierana przez mieszkańców gminy,

 Rada wybiera organ wykonawczy gminy,

 Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, prawa te stanowią mienie komunalne,

 Dochody własne gminy są uzupełniane subwencjami na zasadach określonych przez ustawę.

Społeczeństwo demokratyczne musi być budowane „od dołu”. Nie można być podmiotem wspólnoty demokratycznej bez własnej aktywności. Człowiek urodzony w demokratycznym państwie posiada prawa i obowiązki obywatelskie. Realizacja obywatelskiego prawa wolnego podejmowania wszelkich decyzji w demokracji przedstawicielskie spełnia się przede wszystkim przez udział w wyborach przedstawicieli do władz wszystkich szczebli. Mimo iż niektóre decyzje dotyczące małych społeczności mogą być podejmowane na zasadach demokracji bezpośredniej to okazuje się, że większość rozstrzygnięć, które dotyczą mniejszych i większych społeczności dokonuje się przez wybranych przedstawicieli.

Każdy dorosły mieszkaniec jest członkiem określonych jednostek samorządu terytorialnego, dzięki czemu może mieć wpływ na publiczne sprawy swojej gminy, powiatu i województwa, podejmującrozstrzygnięcia bezpośrednio (np. poprzez wybory i referendum) lub poprzez wyłonione przez siebie organy. Wybrani przez nas radni oraz zatrudnieni przez nich urzędnicy działają przecież na miejscu - wśród ludzi, na których życie mają wpływ.

Musimy uwierzyć, że naprawdę my sami będziemy rządzić naszym krajem, województwem, powiatem, a przede wszystkim naszą gminą, czyli miejscem, gdzie żyjemy, pracujemy i wychowujemy nasze dzieci.

3. Konstytucja RP.

Konstytucja RP jest to ustawa zasadnicza wyposażona w najwyższą moc prawną. Określa ona podstawowe zasady ustroju politycznego. Unormowany jest w niej zarys struktur organów państwowych i sposób ich powoływania, kompetencje tych organów i wreszcie prawa i obowiązki obywateli. Konstytucja jest najważniejszym aktem prawnym w państwie. O pierwszoplanowej roli konstytucji świadczy to, że wszystkie inne akty prawne muszą być zgodne z konstytucją. Konstytucja stanowi prawną podstawę działalności wszystkich organów w państwie. Sejm, Senat, Prezydent i inne naczelne organy państwowe w Polsce czepią upoważnienie do swej działalności z konstytucji RP. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej została uchwalona przez Zgromadzenia Narodowe (Sejm + Senat) w dniu 2 kwietnia 1997 roku, a następnie przyjęta w ogólnokrajowym referendum.

Swoim zakresem obejmuje 12 rozdziałów dotyczących odpowiednio:

 Rzeczpospolitej,

 Wolności, praw i obowiązków człowieka,

 Źródeł prawa,

 Sejmu i Senatu,

 Prezydenta RP,

 Rady Ministrów i administracji rządowej,

 Samorządu terytorialnego,

 Sądów i Trybunałów,

 Organów kontroli państwowej i ochrony państwa,

 Finansów publicznych,

 Stanów nadzwyczajnych,

 Zmian Konstytucji,

 Pozostałych przepisów.

Rozdział VII Konstytucji RP poświęcony jest samorządom terytorialnym. Obejmuje swym zakresem zasady ich działania oraz przydzielone im zadania publiczne.

Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych.4

Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, inne jednostki określa ustawa. Wszystkie jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną, a ich samodzielność podlega ochronie sądowej. Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej traktowane są przez jednostki jako zadania własne. Ponadto ustawa, swoją treścią, może zlecić tymże jednostkom zadania publiczne o innym charakterze.

Dochodami jednostek samorządu terytorialnego mogą być:

 Dochody własne,

 Subwencje ogólne,

 Dotacje celowe z budżetu państwa.5

Organami pośredniczącymi w wykonywaniu zadań są organy stanowiące

i wykonawcze, z czego organy stanowiące określają ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego.

Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.6

Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo przystępować do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracować z takimi społecznościami z innych państw.7

4.Ustawa o samorządzie gminnym.

4.1 Ustrój gminy

Poprzez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową jej mieszkańców oraz odpowiednie terytorium. Wspólnota ta jest tworzona z mocy prawa.

Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego. Swoje zadania wykonuje za pośrednictwem organów: stanowiącego, którym jest rada gminy i wykonawczego, którym jest zarząd gminy. Najwyższą władzę w gminie, czyli podmiotem rozstrzygającym w jej sprawach jest ogół mieszkańców (wspólnota samorządowa) działający poprzez wybory lub referendum.

Ustawa o samorządzie gminnym jako najistotniejsza regulacja prawna określa:

 Zakres działania i zadania gminy,

 Władze gminy, zasady ich kształtowania i zakres kompetencji,

 Kategorię mienia komunalnego,

 Gminną gospodarkę finansową,

 Zasady tworzenia związków i porozumień międzygminnych oraz stowarzyszeń gmin,

 Zasady nadzoru nad działalnością gminną.

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, posiada osobowość prawną, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej.8

O ustroju gminy stanowi jej statut.9

Gmina może się składać z kilku wsi (gmina wiejska), miasta i kilku wsi ( gmina miejsko-wiejska), może też mieć status miasta.

Gminy, jako podstawowe jednostki samorządu terytorialnego, utworzone zostały ustawą z 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (obecnie: ustawa o samorządzie gminnym), a pierwsze wybory do rad gmin odbyły się w dniu 27 maja 1990 roku.

Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką poocniczą może być również położone na terenie gminy miasto.

4.2 Zakres działania i zadania gminy.

Pozycję prawną i rolę samorządu gminnego najlepiej charakteryzuje zakres zadań i kompetencji gminy określony w art. 6 ust. 1 i art. 7 ust.1 o samorządzie gminnym.

Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.10

Cechą charakterystyczną zadań własnych gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w różnych dziedzinach. Do kategorii tych należą:

 Ład przestrzenny, gospodarka nieruchomościami, ochrona środowiska i przyrody oraz gospodarka wodna,

 Gminne drogi, ulice, mosty, place oraz organizacja ruchu drogowego,

 Wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizacja, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych, utrzymanie czystości i porządku oraz urządzenia sanitarne, wysypiska i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,

 Lokalny transport zbiorowy,

 Ochrona zdrowia,

 Pomoc społeczna, w tym ośrodki i zakłady opiekuńcze,

 Gminne budownictwo mieszkaniowe,

 Edukacja publiczna,

 Kultura, w tym biblioteki gminne i inne placówki upowszechniania kultury,

 Kultura fizyczna i turystyka, w tym tereny rekreacyjne i urządzenia sportowe,

 Targowiska i hale targowe,

 Zieleń gminna i zadrzewienia,

 Cmentarze gminne,

 Porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli oraz ochrona przeciwpożarowa i przeciwpowodziowa,

 Utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,

 Polityka parorodzinna, w tym zapewnienie kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej,

 Wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej,

 Promocja gminy,

 Współpraca z organizacjami pozarządowymi,

 Współpraca ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.11

Zadania własne dzielą gminy na obowiązkowe (obligatoryjne) i fakultatywne (nieobowiązkowe). Zadania obowiązkowe to np. realizacja obowiązku szkolnego, świadczenia z zakresu opieki społecznej itp. Jeżeli zatem ustawodawca określił konkretne zadania jako obowiązkowe, to na gminie (jej organach) ciąży obowiązek ich wykonania. Gmina nie może zrezygnować z ich realizacji. Musi każdorazowo zapewnić w budżecie gminy środki na ich wykonanie.

Zadania własne natomiast o charakterze fakultatywnym gmina realizuje w takim zakresie, w jakim to jest możliwe ze względu na środki posiadane w budżecie oraz lokalne potrzeby. Realizacja zadań gminy o charakterze nieobowiązkowym powinna zatem być wypadkową potrzeb wspólnoty i możliwości finansowych gminy.

4.3 Władze i organy gminy.

Władze gminy, zasady ich kształtowania i zakres kompetencji określa rozdział 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Najwyższą władzą w gminie jest ogół jej mieszkańców, podejmujący rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym poprzez wybory organu przedstawicielskiego (rady gminy) lub referendum. W sprawach samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne oraz odwołania rady gminy przed upływem kadencji rozstrzyga się wyłącznie w drodze referendum.

Jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z postanowieniami Konstytucji, wykonują swoje zadania za pośrednictwem:

 Rady gminy jako organu stanowiącego i kontrolnego,

 Zarządu gminy jako organu wykonawczego.

Działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.

Rada gminy jest organem o charakterze przedstawicielskim, którego członkowie, jako reprezentanci wspólnoty samorządowej, pochodzą z wyboru. Określenie rady gminy jako organu stanowiącego oznacza, iż ma ona prawo decydowania o podstawowych sprawach gminnej wspólnoty samorządowej. Jako organ kontrolny rada nadzoruje i ocenia działalność zarządu, podporządkowanych mu jednostek komunalnych oraz jednostek pomocniczych gminy; czyni to w szczególności poprzez komisję rewizyjną.

Rada gminy, której siedziba znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy, nosi nazwę rady miejskiej.

Kadencja rady gminy trwa cztery lata licząc od dnia wyboru.

Pracą rady gminy kieruje wybrany spośród jej członków przewodniczący rady przy pomocy 1-3 wiceprzewodniczących.

Organem wykonawczym gminy jest zarząd gminy. W jego skład wchodzą: wójt albo burmistrz (prezydent miasta) jako przewodniczący zarządu, ich zastępcy oraz pozostali członkowie.

4.4 Kompetencje organów gminy.

Rady gmin, jako organy stanowiące, mogą powoływać, likwidować lub przekształcać gminne jednostki organizacyjne, przy pomocy których wykonywane są zadania gminy. Szerokie uprawnienia otrzymały organy gminy w zakresie prawa energetycznego (zarząd opracowuje projekt planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe dla obszaru gminy lub jej części). W zakresie prawa budowlanego starosta może powierzyć gminom prowadzenie spraw z zakresu swojej właściwości jako organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanie decyzji administracyjnych.

Do kompetencji rady gminy należy uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których projekty przygotowuje zarząd gminy. W zakresie prawa wodnego i ochrony środowiska wójt, burmistrz rozstrzygają spory w zakresie:

 Przywrócenia stosunków wodnych na gruntach do stanu poprzedniego,

 Przynależności do spółki wodnej oraz wysokości składek i innych świadczeń członków spółki.

Ponadto rada gminy posiada szeroki zakres kompetencji dotyczących:

 Kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska,

 Przepisów porządkowych (gminny transport zbiorowy, przewóz osób i bagażu),

 Programów gospodarczych,

 Gospodarki nieruchomościami (zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych),

 Prowadzenia i organizowania działalności kulturalnej,

 Prowadzenia placówek wychowania przedszkolnego i szkolnictwa podstawowego.

4.5 Jednostki pomocnicze gminy.

Do podstawowych jednostek pomocniczych gminy zaliczamy:

 Sołectwa oraz dzielnice,

 Osiedla i inne,

 Położone na terenie gminy miasto.

Możliwość powołania jednostek pomocniczych przewiduje wyłącznie ustawa o samorządzie gminnym. Jednostkę tę tworzy rada gminy w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami gminy lub z ich inicjatywy.

Ustawa o samorządzie gminnym nie określa zadań i kompetencji organów jednostki pomocniczej gminy

5. Ustawa o samorządzie powiatowym.

5.1 Ustrój powiatu.

Powiatem nazywamy lokalną wspólnotę samorządową tworzoną z mocy prawa przez mieszkańców powiatu oraz jego terytorium.

Organizacje samorządu powiatowego regulują przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 91 poz.578).

Powiat jest, ustanowionym zgodnie z zasadą subsydiarności, drugim szczeblem samorządu terytorialnego, uzupełniającym wobec gminy. Powiat wykonuje swoje zadania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, wyposażony jest w osobowość prawną i mienie, a jego samodzielność podlega ochronie sądowej. Ustrój powiatu określa jego statut.

Najwyższą władzą w powiecie są mieszkańcy powiatu, którzy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym – poprzez wybory i referendum powiatowe – lub za pośrednictwem organów powiatu.

Powiat jako jednostka podziału terytorialnego państwa, obejmuje całe obszary graniczących ze sobą gmin albo cały obszar miasta na prawach powiatu.

5.2 Zakres działania i zadania powiatu.

Powiat wykonuje zadania publiczne o charakterze

lokalnym – ponadgminne, czyli takie które nie są wykonywane przez gminy i nie naruszają zakresu ich działania. Do zakresu tych zadań zaliczamy:

 Edukację publiczną (oświata ponadpodstawowa),

 Promocję i ochronę zdrowia,

 Pomoc społeczną,

 Politykę parorodzinną,

 Wspieranie osób niepełnosprawnych,

 Transport zbiorowy i dróg publicznych (budowa i utrzymanie dróg międzygminnych),

 Kulturę i ochronę dóbr kultury,

 Kulturę fizyczną i turystykę,

 Geodezję, kartografię,

 Gospodarkę nieruchomościami,

 Administrację architektoniczno-budowlaną,

 Gospodarkę wodną,

 Ochronę środowiska i przyrody,

 Rolnictwo, leśnictwo i rybactwo śródlądowe,

 Porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli,

 Ochronę przeciwpowodziową, przeciwpożarową i zapobieganie innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska,

 Przeciwdziałanie bezrobociu oraz aktywizację lokalnego rynku pracy,

 Ochronę praw konsumenta,

 Utrzymywanie powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,

 Obronność,

 Promocję powiatu,

 Współpracę z organizacjami pozarządowymi.12

Zadania powiatu można podzielić na trzy kategorie:

1). Zadania ponadgminne (dotyczą obszaru objętego administracją powiatu, a służą zaspokojeniu zbiorowych potrzeb jego mieszkańców tworzących wspólnotę samorządową),

2). Zadania uzupełniające (to takie, które ze względu na brak zdolności efektywnego działania nie mogą być prawidłowo wykonane przez gminy),

3). Zadania wyrównawcze (ich celem jest wyrównanie obciążeń finansowych gmin na jego obszarze).

5.3 Władze i organy powiatu.

Władze powiatu ukształtowane są analogicznie jak władze gminy.

Najwyższą władzą w powiecie jest ogół jego mieszkańców podejmujący rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym poprzez wybory organu przedstawicielskiego ( rady powiatu) i referendum, bądź za pośrednictwem organów powiatu.

Organami powiatu są:

 Rada powiatu (organ stanowiący i kontrolny),

 Zarząd powiatu ( organ wykonawczy).

Działalność organów powiatu jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.

Do zadań wykonywanych przez radę powiatu zaliczamy w szczególności:

 Stanowienie aktów prawa miejscowego, w tym statutu powiatu,

 Wybór i odwołanie zarządu oraz ustalenie wynagrodzenia jego przewodniczącego,

 Uchwalanie budżetu powiatu,

 Uchwalanie powiatowego programu przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy,

 Rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwał w sprawie udzielena lub nieudzielania absolutorium zarządowi z tego tytułu.

Do zadań wykonywanych przez zarząd powiatu zaliczamy:

 Przygotowywanie projektów uchwał rady,

 Wykonywanie uchwał rady,

 Gospodarowanie mieniem powiatu,

 Wykonywanie budżetu powiatu,

 Zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.

Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy.

5.4 Kompetencje organów powiatu.

Organy powiatu charakteryzują się bardzo szerokim i zróżnicowanym zakresem kompetencji. W ich skład wchodzą m.in.:

 Geodezja i kartografia (ewidencja gruntów i budynków, ochrona znaków geodezyjnych, opracowywanie i prowadzenie map i tabel taksacyjnych dotyczących nieruchomości),13

 Pomoc społeczna (prowadzenie ośrodka interwencji kryzysowej, organizowanie i zapewnianie usług w domu pomocy społecznej, udzielanie informacji o prawach i uprawnieniach),

 Geologia i górnictwo (udzielanie koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin),

 Budownictwo (powoływanie i odwoływanie inspektora nadzoru budowlanego),

 Polityka dotycząca lokalnego rynku pracy (udzielanie pomocy bezrobotnym i innym osobom poszukującym pracy, inicjowanie tworzenia nowym miejsc pracy, finansowanie robót publicznych, prac interwencyjnych i szkoleń).



6. Ustawa o samorządzie wojewódzkim.

6.1. Ustrój województwa.

Województwem nazywamy regionalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Województwo jest także największą jednostką zasadniczego podziału terytorialnego kraju w celu wykonywania administracji publicznej.14

Na poziomie województwa występują dwie „pełne” struktury administracji publicznej: rządowa i samorządowa.

Samorząd województwa wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, dysponuje mieniem wojewódzkim oraz prowadzi samodzielną gospodarkę finansową na podstawie budżetu. Ma odrębną od państwa osobowość prawną, a samodzielność podlega ochronie sądowej.

Ustrój województwa określa statut województwa uchwalony po uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów.

6.2. Zakres działania i zadania samorządu terytorialnego.

Podstawowym zadaniem samorządu województwa jest działanie na rzecz rozwoju regionu przez określenie celów i środków, którym rozwój ma służyć. Podstawowym dokumentem mającym określać te cele jest strategia województwa.

Samorząd wojewódzki wykonuje przede wszystkim zadania w zakresie:

 Edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego,

 Promocji i ochrony zdrowia,

 Kultury i ochrony ich dóbr,

 Pomocy społecznej,

 Polityki parorodzinnej,

 Modernizacji terenów wiejskich,

 Ochrony środowiska,

 Gospodarki wodnej,

 Ochrony praw konsumentów,

 Bezpieczeństwa publicznego,

 Przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy.

Do zakresu działania województwa należy ponadto wykonywanie określonych ustawami zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, przy czym kompetencja ta przysługuje zarządowi województwa.

6.3. Władze i organy samorządu województwa.

Mieszkańcy województwa podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (w drodze wyborów i referendum) lub za pośrednictwem organów samorządu województwa.

Organami województwa są:

 Sejmik województwa,

 Zarząd województwa.

Sejmik jest organem przedstawicielskim, stanowiącym i kontrolnym województwa. Jego kadencja trwa 4 lata, licząc od dnia wyborów. Uchwały sejmiku województwa zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu sejmiku. Sejmik województwa wybiera ze swego grona przewodniczącego sejmiku województwa i nie więcej niż 3 wiceprzewodniczących.

Organem wykonawczym województwa jest pięcioosobowy zarząd. Jest on organem kolegialnym. W jego skład wchodzi marszałek województwa jako jego przewodniczący, 1 lub 2 wicemarszałków i pozostali członkowie.

Do zadań zarządu województwa należy w szczególności:

 Wykonywanie uchwał sejmiku województwa,

 Gospodarowanie mieniem województwa,

 Przygotowywanie projektu i wykonywanie budżetu,

 Kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych,

 Uchwalanie regulaminu organizacyjnego urzędu marszałkowskiego.

Zasady i tryb działania zarządu województwa określa statut województwa.

7. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego.

W okresie, gdy Polska tkwiła w okowach stanu wojennego w początkach lat 80- tych, w Europie podjęto wysiłek opracowania specjalnej umowy międzypaństwowej, dotyczącej samorządności lokalnej. W dniu 15 października 1985 roku Rada Europy przyjęła Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego.

Karta ma budowę typową dla umów międzynarodowych. Składa się z tytułu, preambuły, dyspozycji, czyli części merytorycznej i postanowień końcowych. Dyspozycję tworzy 11 artykułów, normujących kwestie wyrażone w tytule Karty, a pozostałe 7 określa warunki wejścia jej w życie i obowiązywania. Karta została sporządzona w językach angielskim i francuskim.

Karta składa się z 30 zasad, według których winno być opracowane ustawodawstwo komunalne państw członków Rady Europy. Państwa te mają obowiązek zastosować przynajmniej 20 z tych zasad, z czego 10 konkretnych- bezwarunkowo.

Należą do nich następujące zasady:

 Zasada samorządności terytorialnej musi być uznana w prawie wewnętrznym oraz – w miarę możliwości – w Konstytucji,

 Samorząd terytorialny oznacza prawo i rzeczywistą zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych ustawą, do regulowania i zarządzania – na ich wyłączną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców – zasadniczą częścią spraw publicznych,

 Prawo to ma być realizowane przez rady lub zgromadzenia, składające się z członków wybranych w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych oraz mogące dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi, przy czym zasada ta nie wyklucza możliwości odwołania się do zebrań obywateli w każdym wypadku, gdy takie rozwiązanie dopuszcza ustawa,

 Podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w konstytucji lub ustawie, choć dyspozycja ta nie wyklucza możliwości przyznania społecznościom lokalnym uprawnień niezbędnych do realizacji określonych, specyficznych zadań zgodnie z ustawą,

 Społeczności lokalne mają – w zakresie określonym ustawą – pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych podmiotów władzy,

 Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym są w zasadzie całkowite i nienaruszalne i mogą być zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym ustawą,

 Każda zmiana granic terytorialnych wymaga uprzedniego przeprowadzenia konsultacji wśród społeczności lokalnej, możliwie w drodze referendum, jeśli takie rozwiązanie dopuszcza ustawa,

 Statut powinien gwarantować radnym swobodne wykonywanie uprawnień, jakimi dysponują w związku z pełnieniem funkcji,

 Wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych ma w zasadzie na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych, jednak kontrola ta, gdy jest sprawowana przez władzę wyższego szczebla i dotyczy zadań zleconych, może uwzględniać kryterium celowości,

 Społeczności lokalne mają prawo, w ramach narodowej polityki gospodarczej do posiadania własnych – niezbędnych do wykonywania uprawnień – zasobów finansowych i decydują samodzielnie o ich przeznaczeniu.15

EKST jest umową międzynarodową otwartą warunkowo, co oznacza, że każde państwo może stać się jej stroną, ale możliwość ta jest uzależniona od spełnienia warunku, jakim jest członkostwo w Radzie Europy. Wchodzi ona w życie w pierwszym dniu miesiąca następującego po upływie 3 miesięcy od dnia wyrażenia zgody na związanie się kartą przez cztery państwa.

Na podstawie art. 13 można wyróżnić trzy zakresy podmiotowe Karty:

 Podstawowy

Obejmuje wszystkie kategorie wspólnot lokalnych istniejących na terytorium Strony,

 Ograniczony

Działania Strony polegają na ograniczeniu stosowania Karty do określonych kategorii wspólnot lokalnych lub wszystkich bądź określonych kategorii wspólnot regionalnych, pozostawiając pozostałe wspólnoty lokalne poza zakresem jej obowiązywania,

 Rozszerzony

Możliwe jest rozszerzenie zakresu podmiotowego na wspólnoty lokalne lub regionalne, możliwość rozszerzenia dotyczy zarówno podstawowego, jak i ograniczonego zakresu podmiotowego.

Można mówić o dwóch rodzajach przepisów Karty. Są to:

 Przepisy pozostawiające ustawodawcy wewnętrznemu znaczną swobodę działania, które nakładają na niego obowiązek wprowadzenia określonej zasady, pozostawiając mu jednocześnie daleko idącą swobodę w kwestii zakresu jej realizacji, najczęściej wprowadzane są przez zwrot „w granicach prawa”, „jeżeli prawo na to zezwala”,

 Przepisy nie pozostawiające ustawodawcy wewnętrznemu żadnej swobody działania, w przypadku których opisane powyżej następstwa negatywne nie występują i ich realizacja musi nastąpić w pełnej rozciągłości.

EKST została ratyfikowana przez Prezydenta RP 26 kwietnia 1993 roku, pod rządami nie obowiązującej już Małej Konstytucji, tj. Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 roku o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym.16

Karta została przyjęta w całości, co oznacza, że wszystkie jej postanowienia mają charakter wiążący. Ponieważ nie została ratyfikowana za zgodą wyrażoną w ustawie, nie obowiązuje w polskim porządku prawnym, a jej moc w prawie wewnętrznym została ograniczona do możliwości badania zgodności z Kartą Ustaw i przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe.

Literatura:

1. Samorząd Terytorialny nr 1- 2/2003, Dom Wydawniczy ABC

2. E. Wojciechowski: Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, wyd. DIFIN, W-wa 2003

3. A. Piekara, Z. Niewiadomski: Samorząd Terytorialny. Zagadnienia prawne i administracyjne, Wydawnictwa Prawnicze Sp. z o.o., W-wa 1998

4. R. Doganowski: Ustrój i zadania samorządu terytorialnego, Wyższa Szkoła Zawodowa Administracji Publicznej, Sulechów 2001.

Reaktywowany w Polsce w 1990 roku po 40-letniej przerwie samorząd terytorialny oparty został, bez wątpienia, na doświadczeniach międzywojennego polskiego samorządu terytorialnego oraz samorządów państw Europy Zachodniej. Nie można jednak, w żadnym razie, traktować obecnego samorządu terytorialnego jako struktury statycznej; wręcz odwrotnie, samorząd ten znajduje się w ciągłym rozwoju. Dowodem na to mogą być dokonane w 1998 roku zasadnicze reformy strukturalne, polegające na wprowadzeniu samorządu terytorialnego na szczeblach powiatowym i wojewódzkim. Dalsze istotne zmiany w strukturze i zasadach działania samorządu terytorialnego wszystkich szczebli przyniosła ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz ustawa z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta,burmistrza i prezydenta miasta. Można zatem mówić o obiektywnej tendencji do ciągłego rozwoju współczesnego samorządu terytorialnego.

Pojęcie i istota samorządu terytorialnego

Pojęcie "samorządu", a w szczególności "samorządu terytorialnego" było już niejednokrotnie definiowane. Mimo to nie jest nadal rozumiane jednolicie. Wpływ na taki stan rzeczy miały z reguły konkretne warunki polityczne, w jakich tworzono poszczególne definicje. "Instytucja samorządu jako jednego ze sposobów decentralizowania administracji państwowej ma za sobą tak bogatą literaturę, iż dodanie jakichś nowych elementów do samego określenia tego, co jest samorządem, jest już chyba niemożliwe".1

Instytucja współczesnego samorządu terytorialnego jest wynikiem długiej ewolucji. Jej rezultatem były dwa rozbieżne pojęcia samorządu. Samorząd w znaczeniu prawnym (korporacyjnym), rozumiany jako wykonywanie zadań administracji publicznej w sposób zdecentralizowany i na własną odpowiedzialność przez odrębne w stosunku do państwa podmioty, które nie są w zakresie wykonywania swoich zadań poddane żadnej ingerencji państwowej.

Na tym tle zrodziło się pojęcie "pośredniej administracji państwowej"2, która to administracja nie jest pełniona przez bezpośrednie organy państwowe, lecz przez samodzielne, tzn. zdolne do działań prawnych podmioty, administrujące zadaniami państwowymi. Administracja taka jest administracją zdecentralizowaną. Wyodrębnienie bezpośredniej i pośredniej administracji państwowej ma znaczenie praktyczne, bowiem administracja pośrednia stoi w zasadzie poza ciągiem instancyjnym (podporządkowaniem hierarchicznym) bezpośrednich organów państwowych.3

Drugie ujęcie samorządu w znaczeniu politycznym, oznacza honorowe uczestnictwo osób fizycznych w wykonywaniu określonych zadań państwowych, chodzi tu zatem jedynie o samorządność personalną4. To ujęcie jednak wykracza poza ramy naszych rozważań.

Drogę do ujednolicenia poglądów na charakter prawny samorządu terytorialnego utorowała "Światowa Deklaracja Samorządu Lokalnego" uchwalona na 27 Światowym Kongresie Międzynarodowego Związku Władz Lokalnych w dniach 22-26 września 1985 r. w Rio de Janerio. Stanowi ona, iż "samorząd lokalny oznacza prawo i powinność władz lokalnych do lokalnego regulowania i zarządzania sprawami publicznymi dla dobra społeczności lokalnej" (art. 2 ust. 1) oraz, że zarówno zasada samorządu lokalnego, jak i podstawowe kompetencje władz lokalnych powinny zostać zapisane w konstytucji lub ustalone w drodze ustawowej (art. 1 i art. 3 ust. 3).5

Podobne przepisy zawiera Europejska Karta Samorządu Terytorialnego uchwalona dnia 15 października 1985 r.6 Zgodnie z jej brzmieniem:

zasada samorządności terytorialnej musi być uznana w prawie wewnętrznym oraz, w miarę możliwości, w Konstytucji,

samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych do regulowania i kształtowania w ramach ustaw znacznej części spraw publicznych, na własną odpowiedzialność, dla dobra mieszkańców,

podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w Konstytucji lub ustawie. To postanowienie nie wyklucza jednak zlecania komunalnym korporacjom terytorialnym określonych kompetencji w ramach ustaw,

komunalne korporacje terytorialne mają w ramach ustaw prawo do zajmowania się wszelkimi sprawami, które nie zostały wyłączone z ich kompetencji lub przekazane innym organom,

nadzór administracyjny nad komunalnymi korporacjami terytorialnymi może być sprawowany tylko w sposób określony w konstytucji lub ustawach zwykłych i w przypadkach tam przewidzianych, celem nadzoru nad działalnością komunalną może być zasadniczo tylko zapewnienie przestrzegania ustaw i zasad konstytucji. Nadzór ten w odniesieniu do zadań, które zostały komunalnym korporacjom terytorialnym powierzone, obejmować może kontrolę celowościową,

nadzór nad komunalnymi korporacjami terytorialnymi należy tak wykonywać, aby przestrzegana była zasada proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami nadzoru i znaczeniem chronionych przez ten nadzór interesów.

Obie cytowane wyżej deklaracje międzynarodowe zawierają regułę, iż samorząd terytorialny poprzez uregulowanie go w konstytucjach i ustawodawstwach krajowych staje się jedną z podstawowych instytucji ustrojowo-prawnych współczesnego państwa. Zakres regulacji konstytucyjnej jest odmienny w poszczególnych państwach, od wyrażenia jedynie ogólnej zasady7, po szczegółową regulację zasad organizacyjnych i funkcjonalnych8. Jednakże w żadnym z ustawodawstw nie znajdujemy wyczerpującej definicji samorządu terytorialnego. Toteż trud zdefiniowania tego samorządu spada na doktrynę. Najczęściej dokonywano tego formułując katalog cech samorządu terytorialnego, w oparciu o rozwiązania normatywne.

Za podstawowe elementy takiego katalogu uznać można: podmiot i przedmiot samorządu, zadania samorządu oraz nadzór nad samorządem.

Podmiot samorządu

Podmiot samorządu tworzy społeczność lokalna zamieszkała na danym terenie, zorganizowana w terytorialny związek samorządowy (gminę). A zatem gmina jest traktowana jako związek mieszkańców danego obszaru - korporację terenową. "Upodmiotowienie" społeczności lokalnej rozumiane jest tu zatem nie socjologicznie, czy politycznie, lecz przede wszystkim prawnie.

Przy czym "upodmiotowienie" to dokonywane jest przez państwo w celu realizacji jego zadań. Na tym tle w doktrynie występują rozbieżności, co do ujmowania kategorii interesu lokalnego.

W aspekcie prawno-ustrojowym (organizacyjnym) władza lokalna jest zawsze fragmentem ustroju państwowego. Dlatego też szczególnie istotne jest rozstrzygnięcie kwestii, czy władze lokalne uznaje się za instrument realizacji w terenie celów państwowych, czy też zakłada się istnienie celów lokalnych, odrębnych od państwowych. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii może nastąpić w drodze uznania istniejącego obiektywnie interesu lokalnego.

Przeważająca część doktryny jest zgodna, iż kategoria interesu lokalnego ma charakter obiektywny9. Interes lokalny jest częstokroć inny niż interes społeczności ogólnopaństwowych, ale nie może to oznaczać, że z reguły interes społeczności lokalnej jest mniej ważny. Rozróżnienie obu kategorii interesów - ogólnopaństwowego i lokalnego, wiąże się bardzo ściśle z problematyką decentralizacji administracji państwowej. Decentralizacja polega - najogólniej rzecz biorąc - na prawnym zabezpieczeniu organom niższych stopni w strukturze organizacyjnej względnej samodzielności w stosunku do organów wyższych. Dokonuje się tego poprzez wyraźne określenie możliwości i sposobów ingerowania organów wyżej usytuowanych w działalność organów niżej stojących w strukturze organizacyjnej. Z zastosowania zasady decentralizacji w strukturze organów administracji państwowej i samorządu wynika ponadto reguła, iż nadzór nad organami zdecentralizowanymi odbywa się przy użyciu środków wyraźnie przez ustawę określonych i dozwolonych w danej, konkretnej sytuacji.

Uznanie samorządu terytorialnego za element struktury zdecentralizowanej oznacza, iż jednostka tego samorządu - gmina, została wydzielona z całości administracji państwowej. Wydzielenie to dokonuje się poprzez uznania odrębności prawnej interesu lokalnego, a co za tym idzie przyznanie swobody realizacji i ochrony tego interesu. Oczywiście, proces ten odbywa się w oparciu o konkretną normę prawną i właśnie owa norma stanowi granicę samodzielności działania jednostki samorządowej. Samodzielność ta zatem nie jest bezwzględna, bezwzględna jest jedynie w ramach prawa i do granic tym prawem określonych.10

Literatura przedmiotu mówiąc o podmiocie samorządu posługuje się pojęciem "terytorialnej korporacji komunalnej". Oznacza ono, iż samorząd, to sprawowanie administracji przez zbiorowość zainteresowanych osób. W przypadku samorządu terytorialnego chodzi o osoby zamieszkałe na danym terenie. Przynależność do społeczności samorządowej nie zależy od aktu przystąpienia. Powstaje ona z mocy samego prawa, na skutek nabycia przez osobę fizyczną określonej cechy, np. zamieszkiwania naobszarze gminy.

Nie można natomiast uznać za trafne określenie więzi między członkami a społecznością samorządową jako przynależności przymusowej. Skoro bowiem przystąpienie do społeczności nie jest aktem woli, zainteresowana osoba nie może praktycznie odmówić przystąpienia.

Nie ma więc konieczności stosowania jakichkolwiek środków mających na celu wymuszenie przynależności. Jeżeli nawet członek społeczności samorządowej zachowuje się całkowicie biernie, nie ma to żadnego wpływu na jego powiązania prawne ze społecznością.

Kolejną kwestią decydującą o istocie podmiotu samorządu jest jego organizacja. Terytorialny związek samorządowy, będąc strukturą o charakterze korporacyjnym, nie jest w stanie realizować swoich zadań in pleno.

Z tego też powodu członkowie związku powołują w drodze wyborów organy (zwykle kolegialne), które w sposób bezpośredni wykonują zadania nałożone na związek. I właśnie powoływanie organów komunalnych w drodze wyborów uznawane jest za cechę konstytutywną samorządu terytorialnego. Dopuszczalne przy tym są zarówno wybory bezpośrednie (rady gmin, powiatów i sejmiki województw oraz obecnie wójt, burmistrz i prezydent miasta) jak i pośrednie, gdzie organ uchwałodawczy wybiera organ wykonawczy (zarządy powiatów i województw). Przyjęta w ustawie z dnia 20 czerwca 2002 r. zasada bezpośredniego wyboru wójta, burmistrza i prezydenta miasta jest zgodna z rozwiązaniami występującymi w wielu krajach europejskich.12

Niezmiernie istotnym elementem składającym się na pojęcie podmiotu samorządu jest przyznawana terytorialnym związkom samorządowym przez prawo osobowość prawna. Pomijając teorie filozoficzne oraz historyczny rozwój tej instytucji13, należy stwierdzić, że obecnie zarówno w literaturze, jak i ustawodawstwie samorządowym powszechnie uznawane jest znaczenie tej osobowości. Przy czym osobowość tę dzieli się na publiczną i prywatną (cywilnoprawną).

Osobowość publicznoprawna daje jednostkom samorządowym możliwość nawiązywania stosunków prawnych z organami państwa14.

Skoro gmina wykonuje zadania publiczne, to poza sporem pozostaje, że mogą one korzystać ze środków prawnych właściwych władzy państwowej, a w tym ze środków prawnych o charakterze władczym. Możliwość stosowania władztwa administracyjnego należy do istoty samorządu i określa jego podmiotowość publicznoprawną15.

Podmiotowość prawna samorządu to nie tylko sprawa kompetencji administracyjnych, ale również majątkowych, cywilnoprawnych. Przyznanie takich kompetencji pociąga za sobą konieczność uzyskania przez samorząd swobody dysponowaniu mieniem we własnym imieniu. Temu celowi ma służyć nadanie jednostkom samorządu terytorialnego osobowości cywilnoprawnej.

Mogą one być zatem takimi samymi uczestnikami obrotu gospodarczego jak inne podmioty gospodarcze. Mogą posiadać własny majątek, samodzielnie nim zarządzać, zaciągać zobowiązania itp.16. Osobowość prawna jest rękojmią ich samorządności. Gminy mogą wchodzić z organami państwa w stosunki prawne charakterystyczne dla dwóch równorzędnych podmiotów17. Choć podlegają nadzorowi organów państwowych, to mogą wieść z nimi spór.

Podsumowując powyższe rozważania nad określeniem podmiotu samorządu terytorialnego można przyjąć, iż jest nim jednostka o charakterze korporacyjnym wyposażona w osobowość prawną o charakterze publicznym i prywatnym, wypełniająca poprzez wyłonione w drodze wyborów organy zadania administracji publicznej na zasadach niezależności określonej prawnie i podlegająca przy tym nadzorowi państwowemu.

Przedmiot samorządu

Samorząd tworzony jest w celu sprawowania - w wyznaczonym zakresie - administracji publicznej. Toteż właśnie wykonywanie administracji publicznej należy uznać za przedmiot samorządu.

To, iż samorząd terytorialny wykonuje zadania o charakterze państwowym nie budzi we współczesnej literaturze przedmiotu wątpliwości. Akceptowane jest również posługiwanie przy tym instrumentami prawnymi typowymi dla władzy państwowej. Sporna natomiast jest kwestia zasady podziału kompetencji pomiędzy państwo a samorząd. Jeżeli za zasadę prawną o randze konstytucyjnej zostało uznane istnienie samorządu terytorialnego wyposażonego we własny, samodzielnie realizowany zakres zadań i obowiązków, to podział zadań nie może być dokonany w sposób optymalny wyłącznie pomiędzy odrębne organy państwowe (jest to tzw. poziomy podział władzy)18. Podział ten powinien być dokonany w sposób "pionowy", tj. poprzez dopuszczenie do sprawowania funkcji państwowych również innych podmiotów o niepaństwowym charakterze, w tym głównie samorządu terytorialnego.

Zarówno doktryna, jak i wspólnota Europejska, przy rozstrzyganiu problemu podziału władz posługuje się "zasadą subsydiarności". Zasada ta wywodzi się bezpośrednio z doktryny socjalnej Kościoła, między innymi z Encyklik papieskich: "Rerum novarum" Leona XIII (1891) i "Quadrogesimo Anno" Piusa XI (1931).

Subsydiarność jest zasadą podziału władzy, od dołu do góry. "Postuluje ona, że nigdy nie należy powierzać jednostce większej tego, co może zrobić, równie wydajnie, jednostka mniejsza. Oznacza to, iż jednostki większe działają wyłącznie w dziedzinach, w których ich wielkość daje im przewagę nad jednostkami mniejszymi w postaci efektywności tego działania"19. Nie ma jednak żadnego obiektywnego, merytorycznego kryterium, pozwalającego stwierdzić, kiedy możliwości mniejszej jednostki są wyczerpane. Ponadto otwarta pozostaje kwestia, kto miałby rozstrzygać o tym, czy i kiedy tka sytuacja zaistnieje.

Można zatem stwierdzić, iż istotą zasady subsydiarności jest dążenie do jak najbardziej racjonalnego podziału władzy pomiędzy poszczególne szczeble jej struktury, w oparciu o kryterium efektywności.

Definicja subsydiarności zawarta została w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego, której art. 4 ust. 3 stanowi: "Obowiązek wykonywania zadań publicznych powinien przede wszystkim spoczywać na organach (władzach) najbliższych obywatelom. Przekazywanie zadań innym organom musi odpowiadać zasięgowi i naturze tych zadań oraz wymogom efektywności i oszczędności".

A zatem można powiedzieć, iż zasada subsydiarności urosła do rangi zasady prawnej (na razie prawa międzynarodowego) i powinno zostać uwzględnione we wszystkich nowoczesnych ustawodawstwach. Stanowi ona wyraz rozsądnego kompromisu pomiędzy koniecznością zachowania jednolitego charakteru działań państwowych a potrzebą podziału uprawnień decydujących pomiędzy różne samodzielne podmioty prawa publicznego20.

Niejako naturalnym przeciwieństwem subsydiarności jest decentralizacja. Zakłada ona bowiem podział kompetencji przez jednostkę wyższą w strukturze kraju pomiędzy jednostki niższe. Jest to jednakże przeciwieństwo tylko metodologiczne i funkcjonalne, bowiem efekt materialny, w postaci podziału władzy, przynoszą oba typy działań.

Zadania samorządu

Klasyczna teoria samorządu dzieli jego zadania na własne i zlecone. Terenowe związki samorządowe otrzymały prawo do samodzielnego organizowania swoich spraw i zarządzania nimi, jest to wyraz władztwa samrządowego.

Istotą tych spraw jest wykonywanie zadań publicznych, z których jedne wynikają bezpośrednio ze wspólnot terenowych, inne zaś zostały powierzone przez państwo. Stąd też wywodzi się podział zadań na własne i zlecone (powierzone)21.

Zadania własne mają być wykonywane samodzielnie, tzn. bez możliwości nieograniczonej (metrycznej) ingerencji organów państwowych; ingerencja taka jest dopuszczalna jedynie w formie nadzoru określonego normatywnie, polegającego na korygowaniu działań niezgodnych z prawem.

Zadania zlecone mogą podlegać takiej merytorycznej ingerencji za pośrednictwem wytycznych.

Również Europejska Karta Samorządu Terytorialnego stanowi, iż "Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy" (art. 4 ust. 2). Aby zabezpieczyć to pierwszeństwo samorządu i uniknąć sporów kompetencyjnych pomiędzy państwem a gminami, stanowi się, iż "Podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w Konstytucji lub w ustawie" (art. 4 ust. 1 zd. 1).

Pod pojęciem owych "podstawowych kompetencji" rozumiane są zadania własne samorządu. Bowiem w zdaniu drugim art. 4 "Europejska Karta" zawiera określenie zadań zleconych samorządu. Występuje tu jasny, zgodnie z zasadą subsydiarności podział zadań pomiędzy państwo a gminy (powiaty i województwa). Przy czym zadania państwowe poprzez akt zlecenia stają się zadaniami samorządowymi. Różnica pomiędzy tymi obydwoma zakresami zadań, tj. "pierwotnymi" zadaniami samorządowymi (zadaniami własnymi) a poruczonymi zadaniami o charakterze państwowym, sprowadza się do różnic w sile kontroli i oddziaływania poprzez nadzór państwowy22.

Z podziału zadań publicznych gminy na własne i zlecone nie wynika przeciwstawienie gminy i państwa, bowiem z prawnego punktu widzenia gmina również we własnym zakresie sprawuje administrację publiczną. W obydwu zakresach gmina realizuje zadania określone ustawami. Ustawowo określony publiczny charakter zadań gminy wskazuje na ich miejsce w realizacji wewnętrznej funkcji państwa23.

Nadzór nad samorządem

Tworzenie instytucji samorządowych wraz z określeniem ich własnego zakresu zadań oraz powierzeniem im zadań państwowych zmusza do zastanowienia się nad odpowiedzią na pytanie: czy i w jakim zakresie państwo powinno zastrzec dla siebie prawną możliwość podejmowania określonych działań wobec instytucji samorządowej w celu stworzenia gwarancji, że działania samorządu mieścić się będą w ramach państwowego porządku prawnego.

Cel ten osiągnięty być może w drodze nadzoru państwowego nad działalnością samorządową. Dlatego też nadzór nazywany jest zwykle "korelatem samorządu", bez którego trudno wyobrazić sobie instytucje samorządu terytorialnego, jako elementu państwa24. Oczywiście zarówno zakres zadań samorządu, jak i intensywność sprawowania nad nim nadzoru państwowego zależą od konkretnych rozwiązań ustawowych. Konieczne zatem jest określenie w tych przepisach według jakich kryteriów oceniane będą przez organy nadzorcze działania podmiotów samorządowych, a także jakie konsekwencje pociągnie za sobą nieprzestrzeganie ustalonych kryteriów przez organ samorządowy oraz przez organ nadzorczy.

Klasycznymi kryteriami, według których wykonywany jest nadzór państwowy nad samorządami są legalność i celowość. Z uwagi na te kryteria przyjmuje się podział nadzoru na prawny i celowościowy (fachowy), choć nie w każdym ustawodawstwie różnice występują wyraźnie.

Nadzór prawny ograniczony jest do zadań własnych samorządu. Jego jedynym celem jest ustalenie, czy działalność gminy odpowiada normom prawa pozytywnego. Natomiast nadzór celowościowy dotyczy zadań przekazanych samorządowi z obszaru administracji państwowej. Z uwagi na fakt, iż w zakresie spraw zleconych organy samorządu terytorialnego podlegają również wytycznymadministracji państwowej nadzór ten bada też aspekt celowościowy zachowań i samorządu, a więc także zgodność z wytycznymi. Jednakże podleganie wytycznym nie stanowi, iż samorząd w trakcie realizacji zadań zleconych staje się częścią struktury administracji państwowej. Powodowało by to bowiem umiejscowienie samorządu terytorialnego w systemie podporządkowania pionowego.

KONSTYTUCJA

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej: Samorząd terytorialny

*

2008-05-23, ostatnia aktualizacja 2008-05-23 16:30

Tekst uchwalony w dniu 2 kwietnia 1997 r. przez Zgromadzenie Narodowe.

ZOBACZ TAKŻE

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej: Preambuła

Rozdział VII

SAMORZĄD TERYTORIALNY

Gazeta Biznes

Art. 163.

Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych.

Art. 164.

1. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina.

2. Inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określa ustawa.

3. Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego.

Art. 165.

1. Jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe.

2. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.

Art. 166.

1. Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne.

2. Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych.

3. Spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne.

Art. 167.

1. Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań.

2. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa.

3. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie.

4. Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych.

Art. 168.

Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie.

Art. 169.

1. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych.

2. Wybory do organów stanowiących są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów określa ustawa.

3. Zasady i tryb wyborów oraz odwoływania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa.

4. Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące.

Art. 170.

Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa.

Art. 171.

1. Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

2. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.

3. Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy.

Art. 172.

1. Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo zrzeszania się.

2. Jednostka samorządu terytorialnego ma prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

3. Zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, określa ustawa.