Podstawowe zasady Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) zostały ustanowione w Traktacie Rzymskim z 25 marca 1957 roku o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG).

Wspólny rynek rolny funkcjonuje według następujących zasad:

1. Jedności rynku wewnętrznego w powiązaniu ze swobodnym obrotem towarowym i kapitałowym w ramach wspólnoty przy zniesieniu ceł wewnętrznych (od 1 sierpnia 1968 r.), kontyngentów towarowych oraz opłat. Rynek ten opiera się na zasadzie równego traktowania towarów pochodzących z państw członkowskich wewnątrz wspólnoty.

2. Prowadzenia wspólnej polityki zagranicznej w handlu produktami rolnymi przy preferencji produktów własnych (tzw. preferencje europejskie). Przyznano tym samym absolutne pierwszeństwo produktom rolnym pochodzącym ze wspólnoty przed produktami importowanymi z krajów trzecich.

3. Ujednolicenia mechanizmów interwencji rolnej na rynkach wspólnoty poprzez niwelowanie różnic w poziomie i strukturze cen krajowych, dochodów rolniczych oraz kontroli napływu towarów spoza wspólnoty.

4. Solidarnego współudziału wszystkich państw członkowskich w finansowaniu Wspólnej Polityki Rolnej. Środki finansowe wspólnoty na ten cel gromadzone są w specjalnie wyodrębnionym Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolniczych (FEOGA) oraz innych strukturalnych funduszach wspólnoty.

Artykuł 33 Traktatu rzymskiego definiuje cele Wspólnej Polityki Rolnej:

1. zwiększenie wydajności rolnictwa poprzez popieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej oraz możliwie najlepsze wykorzystanie czynników produkcji, a zwłaszcza siły roboczej,

2. zapewnienie odpowiedniego poziomu życia społeczności wiejskiej, w szczególności poprzez wzrost indywidualnych dochodów osób zatrudnionych w rolnictwie,

3. stabilizacja rynku,

4. zapewnienie bezpieczeństwa dostaw,

5. zapewnienie zaopatrzenia konsumentów przy odpowiednich cenach.

Przy ustalaniu Wspólnej Polityki Rolnej i specjalnych środków jej realizacji wzięto pod uwagę:

1. szczególny charakter gospodarki rolnej wynikający ze struktury społecznej rolnictwa oraz z różnic strukturalnych i przyrodniczych pomiędzy poszczególnymi regionami rolniczymi,

2. niezbędność stopniowego wprowadzania konicznych środków dostosowawczych,

3. rolnictwo państw członkowskich jako sektor ściśle powiązany z resztą gospodarki.

W ramach polityki rynkowej wyodrębniono przedmiotowo grupę 20 rynków towarowych o charakterze branżowym, które poddano działaniom interwencji rolnej. Instrumenty tej interwencji są zróżnicowane w zależności od poszczególnych artykułów i ich rynków .

Prawne instrumenty w zakresie realizacji polityki rynkowej można podzielić na trzy grupy:

1. zmierzające do ograniczenia produkcji określonych płodów rolnych na terenie wspólnoty, a zarazem zmierzające do zapewnienia dochodów rolniczych na zbliżonym poziomie do występujących w innych działach gospodarki (parytet dochodów), np. cena minimalna, cena interwencyjna, skup interwencyjny, magazynowanie, opłata z tytułu współodpowiedzialności producentów,

2. mające na celu zwiększenie opłacalności eksportu towarów z terenu wspólnoty: dopłaty i licencje eksportowe, refundacje,

3. dążące do ograniczenia napływu konkurencyjnych towarów spoza krajów członkowskich, np. cła importowe, licencje importowe, cena progu .

Podstawowym instrumentem polityki rynkowej są ceny rolne. Cena minimalna rynku wewnętrznego zwana jest również ceną podstawową, ceną preferencji lub ceną wycofania z rynku. Jest to taka cena, przy której sprzedaż produktu jest na granicy opłacalności. Cena interwencyjna stosowana jest w przypadku spadku cen poniżej ceny minimalnej, który destabilizuje sytuację na określonym rynku branżowym. Decyduje ona o zakresie udzielanych producentom gwarancji minimalnego poziomu opłacalności.

Cena interwencyjna umożliwia dwa typy działań w zależności od potrzeb rynku:

1. skup interwencyjny produktów przez wyspecjalizowane agendy rządowe,

2. zagwarantowanie zakupu towarów po ustalonej cenie w zależności od terminu i ilości przedstawionego do sprzedaży towaru (gwarancje cenowe).

Interwencjonizm w ramach WPR związany jest z ochroną rynku wewnętrznego przed niekontrolowanym napływem produktów rolnych z krajów trzecich. Wspólnota zmierza również w swoich działaniach do zwiększenia eksportu produktów występujących w nadmiarze na rynku wewnętrznym. Podstawowym elementem w tworzeniu wspólnej polityki rynkowej jest powiązanie krajów członkowskich wspólnoty unią celną. Obejmuje ona wymianę towarową i opiera się na zakazie stosowania ceł przywozowych i wywozowych oraz wszelkich opłat wywierających podobne skutki pomiędzy państwami członkowskimi. Obowiązuje również wspólna taryfa celna z państwami trzecimi. Na towary rolne importowane na teren wspólnoty może być nałożone cło. Cło wyrażone jest procentem od wartości towaru. Przepisy ustalone na szczeblu wspólnoty co do stawek celnych mają charakter powszechnie obowiązujący w stosunku do państw członkowskich.

Wspólnota jeszcze przed światowym procesem liberalizacji handlu wprowadzała dodatkowe opłaty wyrównawcze w przypadku zagrożenia układu cen na określonym rynku branżowym, gdy cena oferowana przez importera była niższa od ceny wejścia. Opłaty te były ustalane indywidualnie dla każdej przekraczającej granice obszaru wspólnoty partii towarów (tzw. specjalne dodatkowe opłaty wyrównawcze).

Odpowiednikiem dawnych opłat wyrównawczych po stronie wywozu produktów rolnych z terenu wspólnoty są opłaty eksportowe. Mogą one być wprowadzane w przypadku gdy popyt na rynku wewnętrznym przekracza podaż na dane produkty. Od opłat eksportowych należy odróżnić dopłaty eksportowe, zwane także refundacjami eksportowymi. Ich celem jest zachęcenie do eksportu półproduktów, których podaż na rynkach wspólnoty przekracza popyt .

Oprócz ceł, opłat i dopłat mechanizmami interwencji rynkowej są klauzule zabezpieczające. Mają one charakter jednostronny i służą okresowemu zawieszeniu lub ograniczeniu importu. Podstawowym instrumentem umożliwiającym posługiwanie się klauzulą zabezpieczającą w praktyce jest system tzw. certyfikatów. Zaświadczenie tego typu zobowiązany jest mieć każdy importer i eksporter, działający na terenie wspólnoty. Certyfikaty nie mogą wprowadzać żadnych ograniczeń co do ilości i pochodzenia towarów. Są one elementem administracyjnej kontroli przepływu towarów, ponieważ obowiązek ich uzyskania oznacza w praktyce bieżącą rejestrację przewidywanych transakcji, a ograniczony czas realizacji ma na celu wykonanie zobowiązań w określonym terminie .

Licencje importowo-eksportowe są również instrumentem administracyjnej kontroli obrotu produktami rolnymi. Służą one ścisłemu limitowaniu podaży i bieżącej kontroli sytuacji na rynku. Udzielanie licencji jest ściśle reglamentowane przez państwa członkowskie. Ich zadaniem jest zwiększenie konkurencyjności towarów Wspólnoty Europejskiej na rynkach światowych.

Poważnymi barierami chroniącymi rynek wewnętrzny wspólnoty są także ograniczenia ilościowe w postaci kontyngentów (kwot). Stale rosnące wymagania sanitarno-weterynaryjne przy imporcie produktów rolnych do krajów wspólnoty powodują, że niekiedy decyzje sanitarne stosowane są jako forma ochrony rynku przed importem z krajów trzecich.

Poszczególne państwa członkowskie mają prawo do prowadzenia własnej polityki rolnej, ale pozostającej w zgodzie z obowiązującymi regułami Wspólnej Polityki Rolnej.

Zarys polityki strukturalnej przedstawiono w memorandum Komisji Europejskiej z 1968 r., znanym powszechnie pod nazwą planu Mansholta.

Założenia tego planu miały na celu rozwój i ujednolicenie metod oddziaływania na strukturę agrarną wspólnoty poprzez m.in. powiększenie wielkości gospodarstw rolnych oraz przeciwdziałanie nadmiernej podaży produktów rolnych, a także zwiększenie dochodów z pracy w rolnictwie do poziomu osiągalnego w innych działach gospodarki, przy założeniu takiego samego czasu pracy .

W roku 1972 wprowadzono środki pomocy w celu koncentracji gospodarstw. Polegały one nie umożliwieniu przejmowania, na zasadach rynkowych, gospo­darstw rolnych od rolników w wieku emerytalnym. Stworzono systemy informacji socjalno-ekonomicznej i szkoleń w zawodach nierolniczych dla osób odchodzących z rolnictwa. Wprowadzono instrumenty interwencji rolniczej ze względu na warunki naturalne dla regionów „o opóźnionym rozwoju" oraz o trudnych warunkach klimatycznych i glebowych. Dążono do tego, aby środki przeznaczone na interwencję rolną nie przypadły wyłącznie regionom najbogatszym i dynamicznie rozwijającym się .

Przykładowo, w 1972 r. przyjęto dyrektywy Rady nr 159/72 w sprawie zasad i środków pomocy dla modernizujących się gospodarstw, nr 160/72 w sprawie zasad i trybu zaprzestania działalności zawodowej w rolnictwie i przekazywania gruntów rolnych na cele poprawy struktury agrarnej oraz nr 161/72 w sprawie organizacji informacji socjalno-zawodowej i szkolenia zawodowego osób zatrudnionych w rolnictwie.

Stworzono również program działań o charakterze regional­nym odnośnie do aktywizacji regionów o słabych tendencjach rozwojowych, np. dyrektywa nr 75/268 poświęcona rolnictwu obszarów ziem górskich i wyżyn oraz stref o niekorzystnych warunkach naturalnych, dyrektywa nr 78/627 poświęcona programowi przyspieszenia restrukturyzacji i przekształceniom uprawy winorośli dla regionu francuskiego basenu Morza Śródziemnego, czy też rozporządzenie nr 1362/78 w sprawie przyspieszenia i uruchomienia zbiorowych prac nawadniających dla regionu Mezzogiorno.

Wobec znacznej nadprodukcji produktów rolnych oraz trud­ności w finansowaniu interwencyjnych działań w ramach rolnictwa wspólnoty na początku lat dziewięćdziesiątych przyjęto założenia dotyczące strukturalnej reformy programów rolniczych, ustanawiając łączną politykę finansowania zmian strukturalnych w szeroko rozumianej płaszczyźnie regionalnej. Zmiany te szczególnie silnie uzewnętrzniły się w ramach zasad funkcjonowania funduszy rolniczych.

Prowadzona w wyżej omówionym kształcie Wspólna Polityka Rolna, a w szczególności intensyfikacja produkcji stymulowana przez istniejący system interwencji na rynku rolnym, doprowadziła do wystąpienia znacznych nadwyżek produkcji, a także zatrucia i zniszczenia środowiska naturalnego. Dlatego też ko­nieczne stało się wprowadzenie modyfikacji do polityki rolnej Wspólnot Europejskich .

Proces ten zapoczątkował Jednolity Akt Europejski (podpisany |w lutym 1985 r.), następnie stopniowo zmieniany w kolejnych dokumentach komisji, takich jak; The Single Act: a new fornitier for Europe i The Rural Society. Akty te miały nadać nową treść Wspólnej Polityce Rolnej. Zaakceptowane zostały na szczycie w Brukseli w 1988 roku. Celem ich było ograniczenie intensywności podtrzymywania rolnictwa poprzez interwencje państwa, a przede wszystkim:

1. wprowadzenie „stabilizatorów" rolniczych, tj. określenie kwot (pułapów produkcji), po przekroczeniu których gwarancje państwa zostają ograniczone, a nawet wstrzymane,

2. wprowadzenie zasady automatycznego obniżenia cen w momencie przekroczenia określonego pułapu produkcji (np. w odniesieniu do zbóż - rozporządzenie Rady nr 1079/88),

3. wprowadzenie programów wyłączenia gruntów z produkcji w celu redukowania podaży oraz wprowadzenie konwersji (rozporządzenie Rady nr 1094/88, rozporządzenie Komisji nr 1272/88.

Kolejny projekt reformy Wspólnej Polityki Rolnej przedstawiony został przez komisarza rolnego Raya McSharry'ego 31 stycznia 1991 r. Został on zatwierdzony przez Komisje. Reforma ta miała na celu zmianę produkcyjnej orientacji polityki rolnej oraz rozwiązanie następujących problemów:

1. zwiększających się nadwyżek produkcyjnych oraz magazynowanych zapasów;

2. stagnacji dochodów gospodarstw rolniczych, pomimo zwiększających się nakładów produkcyjnych i zmniejszania się liczby zatrudnionych w rolnictwie;

3. kwestii ochrony środowiska związanych z rolnictwem typu intensywnego;

4. wzrostu nakładów budżetowych przeznaczonych na rolnictwo.

Podstawowym celem programu Raya McSharry'ego było przeorientowanie Wspólnej Polityki Rolnej od strony społecznej i gospodarczej w taki sposób, aby umożliwić wystarczającej liczbie rolniczych rodzin pozostanie na gruntach i w ten sposób chronić środowisko naturalne oraz przyczynić się do rozwoju wsi.

Aktualne kierunki Wspólnej Polityki Rolnej uwzględniają również strategię Unii Europejskiej wobec krajów stowarzyszonych. Raport Komisji z 1995 r. (tzw. raport Fischlera) na temat alternatywnych strategii rozwoju stosunków pomiędzy Unią a państwami stowarzyszonymi w dziedzinie rolnictwa sporządzony został z perspektywy przystąpienia tych krajów do Unii Europejskiej. Raport ten zakłada utrzymanie status quo odnośnie do zasad Wspólnej Polityki Rolnej. Nie przewiduje on rezygnacji z cen gwarantowanych na produkty rolne i zastąpienia ich bezpośrednio dopłatami do dochodów z produktów rolnych. Nie przewiduje również rezygnacji z kwot produkcyjnych. Nadmienić należy, że raport krytycznie odnosi się do radykalnych opcji. Opowiada się za umiarkowanymi reformami mechanizmów protekcjonistycznych w rolnictwie, uwzględniającymi postanowienia Światowej Organizacji Handlu oraz Rundy Urugwajskiej GATT. Według raportu Fischlera, należy zatrzymać dalsze odchodzenie od cen gwarantowanych na rzecz bezpośrednich dopłat wyrównawczych uruchamianych w przypadku rzeczywistej konieczności,

Kolejne założenie przewiduje rezygnację z obowiązujących w obrębie Unii dopłat wyrównawczych i innych środków bezpośrednich, w odniesieniu do producentów rolnych krajów aktualnie stowarzyszonych, już po ich przystąpieniu do UE. Unia dałaby w tym przypadku do dyspozycji nowych członków środki finansowe na ulepszenie ich struktur i infrastruktury rolnej.

Przedstawiony powyżej zarys ewolucji Wspólnej Polityki Rolnej wykazuje, że kolejne próby jej zreformowania bezpośrednio lub pośrednio mają wpływać na ograniczenie produkcji rolnej. W podstawowych aktach prawnych wspólnoty nie dokonano wyraźnego rozgraniczenia instrumentów prawnych właściwych polityce rynkowo-cenowej oraz polityce oddziaływania na struktury rolne.

Przez produkty rolne należy rozumieć płody rolne, produkty hodowli i rybołówstwa oraz pozostające z nimi w bezpośrednim związku wyroby wstępnie przetworzone. Produkty objęte regulacją art. 33-38 wymienione są w liście stanowiącej aneks I do traktatu. Wykaz towarów jest na bieżąco uzupełniany przez Radę, gdy uzna to ona za konieczne. Towary nie znajdujące się w tym wykazie nie korzystają ze szczególnej ochrony i traktowane są zgodnie z postanowieniami ogólnymi traktatu. Ramy organizacyjne wspólnych rynków rolnych określono w art. 34 traktatu, który stanowi:

1. Państwa Członkowskie będą rozwijały Wspólną Politykę Rolną w okresie przejściowym i najpóźniej w końcu tego okresu wprowadzą w życie;

2. W celu realizacji celów określonych w art. 33 ustanowiona zostanie wspólna organizacja rynków rolnych. W zależności od rodzaju produktów, organizacja ta może przybrać jedną z następujących form:

- wspólnych reguł konkurencji;

- wiążącą koordynację różnych organizacji rynków narodowych;

- europejską organizację rynkową;

3. Wspólna organizacja utworzona zgodnie z ust. 2 może obejmować wszelkie środki konieczne dla osiągnięcia celów określonych w art. 33, a w szczególności regulacje cen, pomoc przy produkcji i sprzedaży różnego rodzaju produktów, środki magazynowania, środki wyrównawcze, wspólne mechanizmy stabilizacji eksportu i importu. Wspólna organizacja będzie
ograniczona do realizacji celów określonych w art. 33 i będzie wyłączała jakąkolwiek dyskryminację producentów lub konsumentów w obrębie Wspólnoty. Wspólna polityka cen musi opierać się na wspólnych podstawach i ujednoliconych metodach kalkulacji.

4. W celu realizacji zadań wspólnych organizacji, określonych w ust. 2, może być stworzony jeden lub kilka funduszów wyrównawczych i gwarancyjnych rolnictwa.

Na mocy art. 37 ust. 2 i 3 Traktatu Rzymskiego Komisja otrzymała kompetencje w zakresie wypracowania i realizacji Wspólnej Polityki Rolnej, włączając możliwość zastąpienia krajowych organizacji rynków rolnych przez jedną z form wspólnej organizacji, przewidzianą przez art. 34 ust. 2 traktatu.

Realizacji celów Wspólnej Polityki Rolnej podporządkowano organizację handlu produktami rolnymi. W jej ramach wyodrębniono w ujęciu przedmiotowym wspólną organizację rynków towarowych o charakterze branżowym, które poddano interwencyjnemu oddziaływaniu.

Zadaniem wspólnej organizacji rynków branżowych jest regulowanie systemów produktów rolnych, kontrolowanie globalnej produkcji oraz stabilizowanie eksportu oraz importu w handlu tymi produktami.

Zbiór podstawowych regulacji prawnych Unii Europejskiej (acquis commumautaire) określa obszary prawne dotyczące regu­lacji prawa europejskiego w zakresie prawa rolnego i prawa żywnościowego. Zbiór ten obejmuje regulacje prawne dotyczące:

1. Regulacji ogólnych

- wspólne mechanizmy polityki rolnej (art. 32-38 Traktatu Rzymskiego),

- pomoc narodowa (art. 87-89 Traktatu Rzymskiego),

2. Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolniczych

3 Struktur rolnych

a) struktury rolne:

-pomoc dla osób odchodzących z rolnictwa (m.in. dla rozpoczynających działalność pozarolniczą), przekwalifikowanie :

-finansowanie: Europejski Fundusz Socjalny:

-zasady przemian struktury agrarnej w poszczególnych państwach członkowskich, a także w poszczególnych regionach (z uwzględnieniem regionów upośledzonych rolniczo: wyżynnych, górskich);

- programy ekstensyfikacji produkcji oraz konwersji i odłogowania gruntów rolnych (z rozbiciem na poszczególne regiony);

- regulacja dotycząca środków zmierzających do rozwoju poszczególnych dziedzin produkcji oraz zasady ograniczenia
pomocy publicznej w tym zakresie ;

- systemy administrowania i kontroli programów pomocy państwowej;

- programy rozwoju systemu doradztwa rolnego;

b) przetwórstwo i marketing produktów rolnych:

- regulacja w zakresie prywatnego magazynowania i wprowadzania
na rynek towarów rolnych;
- standardy w zakresie przetwórstwa rolnego

c) sieć danych księgowych:

- sposoby ustalania dochodów gospodarstw rolnych;

d) statystyki rolne:

- ustanowienie Komitetu ds. Statystyki Rolnej;
- ustalenie zasad prowadzenia badań statystycznych w zakresie
określonych rodzajów produkcji rolnej;
- ujednolicenie sposobów zachowywania i przetwarzania danych
statystycznych (bazy danych) ;

e) badania rolne:

- koordynacja badań w zakresie rolnictwa, przemysłu żywnościowego i
rybołówstwa;

f) środki finansowe:

- ustalenie kwot wyrównawczych;
- środki walutowe

g) zbliżanie prawa w zakresie środków ochrony zdrowia:

- pasze;
- ochrona roślin;
- ochrona zwierząt i zootechnika;
- nasiona i nasiennictwo;

h) organizacja rynków branżowych:

- uzgodnienia dotyczące organizacji więcej niż jednego rynku;
- zboża;
- wieprzowina;
- jaja i drób;
- świeże owoce i warzywa;
- wino;
- produkty mleczne;
- wołowina i cielęcina;
- ryż;

- tłuszcze roślinne i zwierzęce;
- cukier;
- kwiaty i rośliny żywe;
- pasze suszone;
- przetwory owocowe i warzywne;
- surowy tytoń;
- len i konopie;
- chmiel;
- nasiona;
- baranina i mięso kozie;
- inne produkty rolne;

i) produkty rolne (poza rynkami rolnymi):

- jedwabniki;
- cukry proste (izoglukoza);
- groszek i fasola;
- białka (rośliny białkowe);
- produkty nie zamieszczone (w aneksie I Traktatu Rzymskiego);
- bawełna;
- inne produkty rolne.

Regulacje prawne przyjęte przez Unię Europejską w zakresie prawa rolnego i prawa żywnościowego obejmują obszerny katalog aktów prawnych, wliczając w to bardzo dużą ilość nowelizacji. Szacuje się, że w tej dziedzinie obowiązuje około 7 tysięcy aktów prawnych.

---