Czynniki kształtujące administrację publiczną

• Na ukształtowanie się administracji publicznej w danym państwie, jej strukturę, zadania i formy działania ma wpływ wiele czynników.

• Są to czynniki dość różnorodne, działające mniej lub bardziej intensywnie, zmieniające się w czasie lub działające stale. Przede wszystkim czynnikiem, który bodaj w najistotniejszym stopniu kształtował oblicze administracji publicznej, był ustrój państwa.

• Administracja jest zależna od terenu swego działania,

• środowiska ludzkiego, w którym działa,

• poziomu kultury społeczeństwa.

• Mają tu ponadto wpływ takie momenty, jak uwarunkowanie historyczne pewnych rozwiązań, panujące poglądy na świat,

• wymogi racjonalnej organizacji pracy i postępu technicznego,

• czynnik normatywny itd.

• Niektóre z tych czynników są powiązane w sposób wyraźny, z danym ustrojem państwa (np. ścisły związek norm prawnych, warunkujących działalność administracji z ustrojem państwa), inne pozostają z nim w odległym związku (np. kształtowanie administracji publicznej przez wymogi racjonalnej organizacji pracy)

Ustrój państwa a model administracji

W zależności od zmian ustroju państwa następują też zmiany jego administracji wykonującej funkcje publiczne.

Punktem wyjścia będzie przedstawienie modelu administracji państwa absolutnego, zwanego państwem policyjnym

Państwo to „wytworzyło się jako wynik wielu przyczyn, przemian gospodarczych, rozwoju przemysłu komunikacji i handlu, zmiany techniki prowadzenia wojen, a w ich konsekwencji rozpadu organizacji stanowych, recepcji prawa rzymskiego i renesansu idei państwa antycznego, reformacji oraz teorii podziału władz”.

• Opiera się ona na trzech czynnikach: na wojsku, skarbie i co nas najwięcej interesuje na zawodowym aparacie urzędniczym. Ten właśnie aparat to zalążek nowoczesnej administracji. Jest to aparat zorganizowany hierarchicznie, oparty na zawodowych urzędnikach i zależny tylko od panującego.

• Urzędnicy zawodowi są opłacani przez panującego i od niego tylko zależni stanowią przedłużenie jego woli.

• Tworzy się szczeblowa organizacja aparatu oparta na zasadach bezwzględnego posłuszeństwa, działająca jednolicie i sprężyście.

• Panujący też może wkraczać w każdej chwili w działalność niższych szczebli i przejąć sprawę do załatwienia. Następuje rozdział władz sądowych i administracyjnych (regime administratif).

• Władze administracyjne są niezależne od sądu i działają w oparciu o tworzące się wówczas na kontynencie europejskim odrębne „prawo administracyjne”.

• Następuje podział prawa na publiczne (prawo, którym kieruje się administracja) i prywatne. Zarówno prawo zwyczajowe, jak i akty ciał stanowych, tracą na znaczeniu.

• Administracja tworzy więc sama prawo dla siebie, Prawo to przypomina dzisiejsze przepisy wewnętrzne typu instrukcji.

• Pod wpływem doktryn liberalizmu kształtuje się model liberalnego państwa prawnego. Dla liberalnego państwa kapitalistycznego charakterystyczne jest jego określenie jako państwa pełniącego funkcję „nocnego stróża”

• Jego rola miała koncentrować się na zapewnieniu obrony (rola wojska), zapewnieniu bezpieczeństwa i porządku publicznego (policja, wymiar sprawiedliwości) czy na zabezpieczeniu działalności wolnokonkurencyjnej gospodarki kapitalistycznej, choć uznawano potrzebę prowadzenia działalności uzupełniającej przez państwo, ale przeciwstawiano się działalności państwa w sferze socjalnej

• Po pierwsze, z idei liberalizmu płynie wniosek o ograniczenie wpływu administracji na obywateli w stopniu maksymalnym

• Po drugie, najważniejszą zasadą staje się ochrona porządku prawnego (stąd nazwa państwo prawne) i to przed naruszeniem jej ze strony administracji, a w celu ochrony wolności obywatelskich. W konsekwencji prowadzi to do związania administracji ustawą.

• Państwo kapitalistyczne w okresie liberalizmu przybiera z reguły najpierw postać monarchii konstytucyjnej, a następnie - postać republiki. Ale doskonale zorganizowany aparat administracyjny pozostaje ten sam. Podporządkowuje się go tylko innej władzy.

• Zdobyczą społeczną państwa liberalnego jest samorząd terytorialny oraz różnego rodzaju samorządy specjalne. Tworzy to w konsekwencji na kontynencie europejskim charakterystyczny dualizm władz terenowych: administrację rządową i samorządową. Mimo defensywnej działalności państwa wzrasta jego aparat administracyjny.

• Podstawową kwestią w tzw. Państwie prawnym staje się problem praworządnego działania administracji. Administrację podporządkowuje się prawu powszechnie obowiązującemu i stanowionemu przez inny organ - parlament. Administracja publiczna, jeśli wkracza w sferę praw i obowiązków obywatela, musi mieć wyraźne upoważnienie ustawy.

• Obywatelowi służą też określone gwarancje realizacji jego uprawnień wobec władz administracyjnych, przede wszystkim w postaci kształtującej się instytucji aktu i postępowania administracyjnego, a w szczególności sądownictwa administracyjnego.

• W państwie prawa normy konstytucyjne wyznaczają ramy i rolę administracji w realizacji funkcji państwowych przez administrację publiczną

• Z art. 2 Konstytucji RP: Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym…” wynikają określone dla administracji konsekwencje. Administracja ma realizować zadania zapewniające obywatelowi bezpieczeństwo, ochronę socjalną, spełniać zadania w dziedzinie oświaty, zdrowia oraz realizować inne konstytucyjne prawa i wolności i to na zasadzie sprawiedliwości społecznej i równości. W państwie prawa administracja publiczna nie może zawiesić wykonania zadań publicznych.

• Państwo prawa to państwo prymatu prawa nad polityką i ekonomią. Ogranicza to albo nawet zamyka możliwość prywatyzowania zadań administracji publicznej lub też ogranicza możliwości zlecania zadań publicznych innym podmiotom.

• Współcześnie administracja ma być organizatorem działań na rzecz dobra powszechnego, a do jej funkcji obok tradycyjnej działalności władczej dochodzą zadania w zakresie zaspokajania potrzeb jednostki w dziedzinie socjalnej, oświatowej, kultury itp., określanej jako administracja świadcząca. Administracja tak rozumiana ma zaspakajać nowoczesne potrzeby społeczeństwa przemysłowego, przemysłowego.

• Tendencje wyrażające się w aktywnej roli administracji w sferze organizowania działań na rzecz dobra powszechnego czy w zakresie administracji świadczącej pozostawały pod wpływem doktryn „państwa dobrobytu” i jej odmiany występującej głównie w Niemczech (socjalne państwo prawne).

• Według tych założeń państwo ma być siłą aktywną, ma rozwijać działalność gospodarczą i ingerować tam, gdzie kapitał prywatny nie może podołać zadaniom istotnym z punktu widzenia społeczeństwa i całej gospodarki.

• W dziedzinie socjalnej państwo ma zapewniać opiekę zdrowotną, wprowadzać renty, ubezpieczenia na wypadek bezrobocia, zapewnić opiekę nad młodzieżą oraz poprzez progresywne podatki niwelować dysproporcje w rozdziale dochodu narodowego.

---