NIEWŁADCZE FORMY DZIAŁANIA ADMINISTRACJI DR J. RADWANOWICZ

30.09.2006r.

Administracja publiczna powołana jest do wykonywania wielu zadań i realizuje je stosując w zależności od okoliczności oraz charakteru spraw odmienne sposoby ich rozwiązywania. Niektóre z nich wpływają na ograniczenie swobody jednostki poprzez nałożenie na nią określonych obowiązków działania lub też powstrzymywania się od pewnych działań. Z kolei w wyniku stosowania innych jednostka ma możliwość domagania się od administracji określonych działań np. świadczenia usług.

Istotne jest z punktu widzenia jednostki zarówno to, w jaki sposób, w jakim zakresie oraz w jakich okolicznościach może być przez administrację ograniczona, jak i to, czego i w jakich okolicznościach oczekiwać może od administracji. Jest to tym bardziej ważne, że z poszczególnymi działaniami administracji związany jest odmienny tryb ochrony jednostki w przypadku niezgodnych z prawem działań administracji oraz tryb dochodzenia przez jednostkę świadczeń, których oczekiwać ona może ze strony administracji.

Przepisy regulujące te przepisy administracji determinują pozycję jednostki w szczególności wobec państwa, także wobec samorządu terytorialnego i innych podmiotów administrujących wyposażonych we władztwo publiczne.

Należy zauważyć, że w pewnych sytuacjach administracja stanowi określone zakazy i nakazy określonych zachowań, a w innych wydaje zakazy lub nakazy adresowane do indywidualnych oznaczonych podmiotów. Np. indywidualne - rozbiórka skierowana do właściciela budynku; a ogólne - podatek od psów.

Są też sytuacje, w których administracja nie sięga po nakazy/zakazy, a prowadzi swoje działania poprzez prowadzenie akcji uświadamiających. Np. o sposobach zapobiegania określonym chorobom, o sposobach ich przenoszenia, czy też wprowadza obowiązkowe poddanie się szczepieniom i organizuje sprawne przeprowadzanie tych szczepień i w jeszcze jednej sytuacji, np. dostarcza osobom wymagającym określonych środków pieniężnych, żywności.

W myśl art. 7 Konstytucji RP (zasada praworządności) wszelkie działania administracji podejmowane mogą być wyłącznie na podstawie przepisów prawa, nie jest, więc zatem obojętne nie tylko to, jakie zadanie wykonywać ma administracja, ale także i to, w jaki sposób zadania te mają być realizowane. Wszystkie sposoby wykonywania zadań/działań przez administrację muszą być uregulowane prawem.

W celu ułatwienia administracji posługiwania się poszczególnymi sposobami działań ujednolicenia procedur ich stosowania, a przede wszystkim w celu ułatwienia wykonywania kontroli i nadzoru nad administracją, przedstawiciele nauki prawa administracji podejmują próby poszukiwania i formułowania istotnych elementów wspólnych poszczególnych sposobów działania administracji, klasyfikują je, określają kryteria ich prawidłowości i właściwego stosowania itd.

W doktrynie wyróżniono szereg różnych typów prawem określonych działań administracji publicznej wykazujących cechy wspólne charakterystyczne, którymi administracja może się posługiwać się w sposób powtarzalny, wielokrotny w prawem określonych sytuacjach. Taki prawem określony nadający się do wielokrotnego stosowania typ działań administracji publicznej określany jest mianem - prawnej formy działania administracji publicznej.

W wielu wypadkach administracji pozostawiona jest swoboda wyboru formy prawnej rozwiązywania danej sytuacji, bądź też możliwość stosowania równolegle różnych form prawnych. Częstotliwość posługiwania się określonymi formami, intensywność, z jaką się nimi posługuje, kształtuje tzw. metody działania administracji, których nie należy utożsamiać z prawnymi formami działania administracji.

Dwie podstawowe formy działania administracji:

- władcze - wiążą się ze stanowieniem aktów normatywnych

- nie władcze - ugoda, porozumienie administracyjne, umowy cywilno - prawne, wykorzystywanie przez administrację.

T: Podziały prawne form działania administracji.

Istnieje wiele podziałów prawnych form działania administracji. Według jednego z nich formy te dzielone są na takie, których wykorzystanie wywołuje bezpośrednie i równoczesne skutki w sferze praw lub (i) obowiązków podmiotów w stosunku, do których są one podejmowane oraz podmiotów administrujących, jak też takie, które owych skutków nie wywołują.

Te pierwsze nazywane są czynnościami (działaniami) prawnymi, a te drugie natomiast czynnościami (działaniami) faktycznymi.

Dokonywanie czynności prawnych musi być wyraźnie przewidziane przepisami obowiązującego prawa, reguluje ono ponadto przeważnie zasady i tryb ich podejmowania. Np. czynnościami prawnymi w takich formach jest akt normatywny, administracyjny, umowa, porozumienie. Są nimi także te zachowania organów administracji publicznej (przeważnie inspekcji, kontroli), których dokonanie wywołuje bezpośrednio albo obowiązki określonego prawem zachowania się względem organów władzy publicznej lub ich przedstawicieli albo uzyskanie wskazanych w nim korzyści w sytuacji: życiowej, zawodowej lub gospodarczej, osób w stosunku, do których są podejmowane (tj możliwości uzyskania określonego aktu lub dokonania czynności przez inny organ, podmiot publiczny pub prywatny).

Działania faktyczne to np. działania polegające na świadczeniu usług, działania zaspokajające zbiorowe potrzeby ludności, mogą one polegać też na udzielaniu informacji, schronienia lub opieki (medycznej, socjalnej, prawnej, porad zawodowych, gospodarczych) osobie jej potrzebującej, na ustalaniu faktów bez zastosowania środków władczych itp. działaniach.

Obowiązujące prawo nie określa do końca ani wyczerpującego zbioru tego typu czynności, ani form, w jakich są realizowane, ani też szczegółowych zasad ich stosowania. Organy administracji publicznej podejmują je często wyłącznie na podstawie ogólnych przepisów.

15.10.2006r. Działania (czynności prawne) mogą występować w 2 grupach form:

1) akty administracji

To te formy i działania, których rezultatem jest określenie lub ustanowienie praw i/lub obowiązków osób, do których są kierowane. Tworzą one ogólne lub indywidualne normy prawne. Są to np. rozporządzenia, zarządzenia, uchwały kolegialnych organów publicznej władzy wykonawczej, akty administracyjne, a wśród nich decyzje administracyjne, postanowienia, polecenia i rozkazy służbowe.

2) czynności nie będące aktami

Jeżeli natomiast czynność prawna podmiotu administracyjnego nie ma takiego charakteru, czyli prawa lub/i obowiązki jednostki względem, której jest dokonywana, powstają przez sam fakt jej dokonania w okolicznościach określonych ustawą i mają taką treść, jaka z nich wynika, należy zaliczyć je do tej 2 grupy, a więc czynności prawnych administracji niebędących aktami. Np. zaświadczenia, akty rejestracji i ewidencji, przewidziane przepisami prawa inspekcje nieruchomości budynków, działalności gospodarcze itp.

Stosowany w doktrynie podział wg kryterium ustalania norm działania administracji nie jest w pełni precyzyjny. Indywidualne, a nawet ogólne normy zachowania wynikają, bowiem także z umów
cywilno-prawnych zawieranych przez organy administracyjne, a trudno je zaliczyć do aktów podejmowanych przez organy władzy wykonawczej.

Istotą umów jest to, że pojedyncze oświadczenie woli nie wywołuje skutku prawnego. Niezbędne są 2 zgodne oświadczenia woli podmiotów kontraktujących. Nie sposób jednak sprawdzić, że administracja publiczna nie wykorzystuje umów cywilnych, albo, że nie regulują one zachowania podmiotów je zawierających.

Jak podnosi się w doktrynie kryterium podziału uwzględniające to zjawisko powinno być w związku z tym, nie ustanawianie norm zachowania, lecz podejmowanie czynności w celu ustanowienia normy zachowania. Przyjmując takie kryterium katalog aktów administracyjnych można poszerzyć o te czynności prawne, które same nie ustanawiają reguł zachowania, ale podejmowane są z taką właśnie intencją. Aktami administracji uzupełniającymi ten katalog byłyby, więc oświadczenia woli prowadzące do zawarcia umowy, porozumienia administracyjnego, układów lub ugody organu administracji i oświadczenia woli wywołujące bezpośrednie skutki w sferze prawa cywilnego, np. o skorzystaniu z prawa pierwokupu, przyrzeczenie publiczne.

Akcentowanie zmian wywołania określonego skutku prawnego, wskazywanie zamiaru wywołania skutku prawnego w miejsce cechy stanowienia norm zachowania ma jeszcze tą zaletę, iż umożliwia uwzględnienie tego, że samo podjęcie aktu nie zawsze powoduje zmianę sytuacji prawnej. Np.:

- w przypadku aktu administracyjnego konieczne jest jego doręczenie lub ogłoszenie,

- w przypadku aktu normatywnego jego opublikowanie,

- w przypadku oświadczenia woli - dotarcie oświadczenia do adresata lub złożenie przez niego oświadczenia zgodnego z otrzymanym.

Istotne znaczenie odgrywa podział form na grupy:

- formy władcze

- formy nie władcze.

Działania władcze można zdefiniować jako formy działania administracji publicznej, w których dokonuje ona jednostronnego uregulowania sytuacji prawnej jednostki opierając swoje upoważnienie do dokonania tego na przyznanej jej przez obowiązujące prawo możliwości czynienia tego jako dzierżycielowi państwowej władzy publicznej, wykonującemu zadania państwa np. akt wykonawczy do ustawy zawierający powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a ponadto każda decyzja administracyjna lub zarządzenie skierowane do jednostek podporządkowanych organizacyjnie autorowi takiego zarządzenia.

W pozostałych przypadkach można mówić o nie władczych formach działania. Do tej grupy należą umowy, porozumienia, informacje, wyjaśnienia, apele, odezwy, czynności rzeczowe realizujące zadania organów publicznych, jak np. świadczenie usług opiekuńczych, udzielanie schronienia doraźnej pomocy, itp.

Ten podział jest zbliżony do innego podziału prawnych form działania administracji, zaliczany do grupy czynności prawnych, opartego na ich jednostronności lub wielostronności.

Podział ten pozwala na wyodrębnienie:

- jednostronnych form działania administracji

- wielostronnych form działania administracji.

Jednostronne formy działania administracji - to wszelkie zachowania władzy wykonawczej, poprzez które zmiana sytuacji prawnej ich adresatów oraz podmiotów administrujących (określenie lub ustanowienie ich obowiązków lub uprawnień) następuje w wyniku oświadczenia woli tylko jednej ze stron kształtowanego w ten sposób stosunku prawnego - organu działającego w imieniu podmiotu sprawującego tę władzę.

Przykładem działań w takiej formie jest wydawanie:

- rozporządzeń i innych aktów ustanawiających powszechnie obowiązujące przepisy prawa, (np. uchwała rady gminy) indywidualnych lub ogólnych nakazów i zakazów administracyjnych, pozwoleń, poleceń, rozkazów służbowych itp.

Jednostronny charakter mają nie tylko czynności organów administracji publicznej regulowane prawem administracyjnym i nie zawsze są to działania władcze. Organy te mogą, bowiem podejmować również jednostronne czynności prawne z zakresy prawa cywilnego.

Wielostronne formy działania administracji - wykorzystywane są w przypadkach, w których uregulowanie stosunków prawnych zachodzących między organami administrującymi, a jednostkami w stosunku, do których działania te są podejmowane, mają być następstwem zgodnego oświadczenia woli organu i co najmniej jednego innego podmiotu prawa. Nie zawsze będą to musiały być oświadczenia wszystkich podmiotów lub jednostek, których sytuacja prawna kształtowana jest takim działaniem (możemy mieć, bowiem doczynienia z działaniem w imieniu i/lub na rzecz osoby trzeciej).

Wielostronne formy działania mogą mieć w związku z tym charakter publiczno-prawny (np. umowa administracyjna, umowa międzynarodowa, układ, ugoda administracyjna), jak też cywilno-prawne (umowa).

Podział prawnych form działania:

- formy administracyjno-prawne

- formy cywilno-prawne.

Istotnie ten podział jest o tyle istotny, że częstotliwość wykonywania zadań władzy wykonawczej w formie umów lub innych czynności prawa cywilnego jest znaczna. A tryb ich zawierania przez podmioty sprawujące administrację publiczną poddany jest często bardzo drobiazgowej specjalnej (pozakodeksowej) regulacji cywilno-prawnej sprawiającej czasami wrażenie, iż jest to regulacja administracyjno-prawna.

Obie w/w gałęzie prawa charakteryzują się odmiennymi zasadami regulacji. Zaś orzekanie o ich prawidłowości i skuteczności odbywa się w różnych trybach. W związku z tym ustalenie, jaki charakter prawny ma dana czynność organu administracji posiada olbrzymie znaczenie praktyczne.

Kryterium charakteru prawnego czynności podejmowanych przez administrację publiczną nawiązuje do sporów w doktrynie dotyczących rozgraniczenia prawa administracyjnego i prawa cywilnego. Istnieją poglądy w myśl, których definitywne rozgraniczenie stosunków administracyjno-prawnych i stosunków cywilno-prawnych jest niemożliwe. Ponieważ nie można wykluczyć przypadków, w których konkretna czynność jest regulowana i/lub wywołuje skutki zarówno w sferze prawa administracyjnego, jak i prawa cywilnego.

Istnieją poglądy w myśl, których definitywne rozgraniczenie stosunków administracyjno prawnych i cywilno prawnych jest niemożliwe, ponieważ nie można wykluczyć przypadków, w których konkretna czynność jest regulowana i (lub) wywołuje skutki zarówno w sferze prawa administracyjnego jak i prawa cywilnego.

Klasyfikacja prawnych form działania administracji będących aktami może być dokonana wg kryterium:

- sposobu określenia adresata oraz

- na podstawie konkretności sytuacji, której dane działanie dotyczy.

Jeżeli adresatem działania administracji jest osoba (jednostka) lub grupa osób oznaczone, co do ich tożsamości np. z imienia i nazwiska, miejsca zamieszkania, imiona rodziców, rodziców nazwy, siedziby) mamy doczynienia z indywidualnymi formami działania (będą to: decyzja administracyjna, postanowienia, umowy, rozkazy i polecenia służbowe).

W przypadku, gdy adresatami działania administracji publicznej są jednostki określone za pomocą wskazania sytuacji, w jakiej się znajdują, bądź posiadanych przez nich przymiotów, wykorzystywane są do tego formy działań generalnych (np. rozporządzenia i inne akty ustanawiające przepisy prawa powszechnie obowiązującego, akty generalne stosowania prawa tj. wytyczne, zakazy lub nakazy zachowań, określonych przepisami powszechnie obowiązującymi w konkretnej sytuacji.

Na podstawie drugiego z w/w kryteriów można wyodrębnić:

- akty ogólne i

- akty konkretne.

Akty ogólne mogą mieć charakter:

- aktów indywidualnych,

- jak też generalnych.

Indywidualnym aktem ogólnym będzie akt mający imiennie oznaczonego adresata, ale nierozstrzygający o jego prawach i/lub obowiązkach konkretnej, jednostkowej i niepowtarzalnej sytuacji, lecz nadający mu określoną pozycję w stosunku do innych jednostek. Np. upoważnienie kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnej w sprawach należących do kompetencji organów danej jednostki samorządu terytorialnego. Niektóre z nich mogą czasem przybierać formę decyzji administracyjnej wydawanej w trybie uregulowanym w KPA.

Generalne akty ogólne - to z reguły klasyczne akty normatywne, a ponadto inne akty regulujące abstrakcyjnie zachowania osób określonych wg posiadanych przez nie cech.

29.10.2006r. c.d.

Akty konkretne - mają przeważnie indywidualnie oznaczonego adresata, główną ich cechą jest to, że rozstrzygają konkretną istniejącą aktualnie lub przewidzianą w przyszłości sytuację stwierdzając, bądź wyznaczając w niej swojemu adresatowi przewidziane prawem uprawnienia i/lub obowiązki.

Do tej grupy należą takie akty jak:

- decyzje o zmianie imienia lub nazwiska

- pozwolenie na broń

- decyzja odebrania prawa jazdy.

Niektóre akty konkretne mają jednak specyficzny charakter, ponieważ ustalają konkretne prawa i obowiązki osób lub jednostek organizacyjnych wyznaczonych generalnie za pomocą opisania cech przez te jednostki posiadanych. Będą to przeważnie różnego rodzaju pozwolenia i koncesje, w ścisłym tego słowa znaczeniu, upoważniające do dokonywania określonych czynności na nieruchomościach, prowadzenia różnego rodzaju działalności lub zajęć na zasadzie wyłączności koniecznych do życia osobistego, gospodarczego czy zawodowego innych grup osób. Np.:

- pozwolenie na budowę

- pozwolenie wodno-prawne

- upoważnienie do prowadzenia szkolenia kierowców.

Można powiedzieć, że podmiot uzyskujący taki akt nabywa na jego podstawie określone, konkretne uprawnienie, staje się bądź zostaje zobowiązany do wykonania działań w określonym czasie, w oznaczony sposób, w stosunku do osób, które nie są wskazane z imienia i nazwiska, lecz właśnie poprzez określenie w akcie lub przepisach prawa sytuacji, w jakiej się znajdują bądź znajdą w przyszłości.

Istnieją również akty konkretne występujące w postaci aktów generalnych. Występują przeważnie w sferze prawa celnego, dewizowego, podatkowego. Są to tzw. pozwolenia i zezwolenia generalne (ogólne).

Np.: będą powprowadzane w formie rozporządzenia Ministra zwolnienia określonych grup podatników, z obowiązku opłacania określonego typu podatków w danym roku podatkowym lub zaniechania ich poboru.

Stosując kryterium w stosunku do adresata danego działania lub czynności podejmowanej w danej formie do organu administracyjnego, który z niej korzysta. Można dokonać podziału na działania:

- wewnętrzne

- zewnętrzne.

W sytuacji, gdy dana forma działania wykorzystywana jest w związku z tym, że między organem działającym, a adresatem istnieje więź, organizacyjnej lub służbowej nadrzędności i podporządkowania mamy doczynienia z formą działań wewnętrznych.

W przypadku, gdy więź taka nie występuje można mówić o formach działań zewnętrznych.

Działania wewnętrzne - to zarządzenia wyznaczające zadanie lub powołujące na stanowisko bądź do wykonania określonej funkcji osobę służbowo podporządkowaną, instrukcje, wytyczne, polecenia służbowe, rozkazy służbowe.

Działania zewnętrzne - występują w postaci:

- aktu generalnego (wydanego w formie rozporządzenia, zarządzenia porządkowego lub uchwały organu jednostek samorządu terytorialnego zawierającej przepisy miejscowego prawa powszechnie obowiązującego),

- decyzji administracyjnej,

- postanowienia,

- czynności egzekucyjnej,

- aktu rejestracji,

- czynności ewidencyjnej,

- umowy.

W doktrynie prawa administracyjnego wymienia się jako najczęściej wykorzystywane następujące grupy prawnych form działania administracji:

- akty administracyjne

- akty normatywne

- porozumienia administracyjne

- umowy

- czynności materialno - techniczne.

Niektórzy autorzy proponują też wyróżnienie działań społeczno - organizatorskich, ale są one zbliżone do grupy działań faktycznych.

Istnieją różne klasyfikacje, to inna niż w/w:

- akty stanowienia prawa (akty administracyjne i akty normatywne)

- umowy i porozumienia

- czynności materialno - techniczne

- czynności faktyczne.

Akty administracyjne - to władcze oświadczenia organu podejmowane na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego, w celu wywołania skutków prawnych w odniesieniu do konkretnego podmiotu w konkretnej sytuacji.

Formę aktu administracyjnego przyjmują czynności zmierzające do realizacji zadań z zakresu administracji publicznej charakteryzujące się:

- podejmowaniem ich w celu ustanowienia normy zachowania się

- wywoływaniem bezpośrednich skutków w sferze prawa administracyjnego

- jednostronnością

- władczością

- wykonawczym stosunkiem wobec ogólnej i generalnej normy prawa administracyjnego

- nie posiadaniem równocześnie cechy generalności i ogólności.

Akty administracyjne mogą być stosowane zarówno w sferze wewnętrznej i zewnętrznej funkcjonowania administracji publicznej.

W sferze wewnętrznej będą to np.:

- polecenia służbowe

- rozkaz

- instrukcje

- wytyczne itp.

W sferze zewnętrznej mamy z reguły doczynienia z decyzjami i postanowieniami administracyjnymi podejmowanymi na podstawie aktów materialnego prawa administracyjnego w trybie określonym w 3 regulacjach proceduralnych:

- w KPA

- w Ordynacji Podatkowej

- w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Ponadto mamy doczynienia z aktami administracyjnymi zewnętrznymi podejmowanymi przez organy administracji sprawujące nadzór nad organizacjami samorządowymi z nadawanymi przez organy administracji rządowej, upoważnieniami lub uprawnieniami do wykonywania funkcji publicznych i innymi aktami dotyczącymi przyznania, uznania lub stwierdzenia innych uprawnień czy obowiązków, do których podejmowania żadna z 3 procedur nie ma bezpośredniego zastosowania.

Istnieje także grupa aktów administracyjnych, które mają charakter mieszany. Ich indywidualnymi adresatami są jednostki administracji publicznej lub jednostki podporządkowane organizacyjnie lub służbowo organowi je podejmującemu, ale jednocześnie wpływają one na sytuację prawną jednostek mu nie podporządkowanych np. akty nadzoru z mocy, których organy administracji publicznej (zwłaszcza administracji rządowej) orzekają o uchyleniu lub nieważności aktów wydanych przez nadzorowane organy czy też jednostki organizacyjne. Skutki tych aktów nadzoru powodować mogą np. pozbawienie uprawnień lub zwolnienie z obowiązków wynikających z zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Rodzaje aktów administracyjnych:

1) decyzje administracyjne - są to zewnętrzne akty administracyjne skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata, rozstrzygające, co do istoty konkretne sprawy w sytuacji, gdy między organem podejmującym akt, a jego adresatem nie występuje żadna szczególna więź.

Cechą charakterystyczną aktów zaliczonych do tej grupy jest również ich względne sformalizowanie. Nie wszystkie rozstrzygnięcia podejmowane przez organy publiczne władzy wykonawczej, znajdują swój wyraźny, materialny, zewnętrzny wyraz np.

- polecenia funkcjonariusza służby granicznej, strażaka, policjanta, mogą być wyrażone głosem, gestem, sygnałem dźwiękowym i nigdy nie zostaną im badane określone ramy formalne. Jednakże polecenia te są wykonywane, gdyż konkretyzują obowiązki adresatów, adresatów także jednostronnie i władczo obowiązują. W przypadku technicznych czynności ustawodawca często rezygnuje ze sformalizowanej procedury i pisemnego utrwalania faktu ich zastosowania.

2) postanowienia administracyjne - wydawane są w toku postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, a także w toku postępowania egzekucyjnego.

3) akty konstytutywne i deklaratoryjne.

Akty stwierdzające zaistnienie z mocy prawa określonych w przepisach praw lub obowiązków to akty deklaratoryjne.

W przypadku norm upoważniających lub zobowiązujących organy administracji publicznej do ustanowienia w okolicznościach faktycznych opisanych w części hipotetycznej normy uprawnień lub obowiązków indywidualnie określonych osób, bądź też do wykonania zmian w tym zakresie, wykonanie przez organ administrujący tych norm odbywa się poprzez wydanie aktu administracyjnego określonego jako
akt konstytutywny.

Skutki aktów administracyjnych w sferze prawa cywilnego.

Są nimi uprawnienia i obowiązki określonego zachowania się ich adresatów, zaś czasem także organów administracji publicznej, których przedmiot może mieścić się nie tylko w sferze obowiązywania prawa administracyjnego, ale także stosunków regulowanych normami prawa cywilnego. Akty administracyjne mogą mieć wpływ bezpośredni, pośredni bądź nie mieć żadnego wpływu na sferę stosunków cywilno-prawnych (przykładem aktu wywołującego bezpośrednie skutki jest decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości).

19.11.2006r.T: FORMY PODZIAŁÓW AKTÓW ADMINISTRACYJNYCH.

Podział aktów administracyjnych na akty:

- jednostronne

- dwustronne.

Aktami dwustronnymi są rozstrzygnięcia, o których wydaniu, a także często ich treści decyduje rola adresata aktu. Są to przeważnie akty wydawane na wniosek zainteresowanych, ale także za ich zgodą przy braku sprzeciwu itp.

Podział aktów administracyjnych:

- zależne

- niezależne od woli adresata.

Istotą tego podziału jest wyodrębnienie takich aktów, które nie mogą być wydawane bez akceptacji przez adresata. Zarówno samego aktu ich podjęcia, jak też czasem brzmienia ustanawianych uprawnień i obowiązków od aktów, których podejmowanie oraz treść zależne są wyłącznie od woli organu władzy publicznej.

Akty zależne od woli adresata pozostają nadal aktami jednostronnymi. W tym sensie, ze skutek zmiany sytuacji prawnej jednostki jest w tym przypadku nadal wynikiem oświadczenia woli jednej ze stron stosunku prawnego organu administrującego. W odróżnieniu od aktów dwustronnych nie mogą one zmienić swojej treści lub utracić mocy w wyniku zgodnych oświadczeń woli obu stron. Nie zmienia tego regulacja art. 155 KPA, z której wynika, że każda decyzja na mocy, której strona nabywa prawo, może być za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ, który wydał taką decyzję. Wykorzystując taką możliwość organ nadal kształtuje strony postępowania wyłącznie własnym oświadczeniem woli. Zgoda, o której mowa jest warunkiem poprawności wydawanego aktu, ale nadal tylko od organu zależy czy dany akt zostanie podjęty.

Podział na:

- akty podejmowane przez organy administracji publicznej z urzędu

- akty wydawane na żądanie stron.

Kryterium podziału stanowi tu tryb wszczynania postępowania. Podział ten nie jest podziałem zupełnym.

Akty wydawane w postępowaniu wszczętym na żądanie strony - mogą być, bowiem w pełni niezależne od woli wnioskodawcy i mogą to być rozstrzygnięcia identyczne z aktami wydawanymi z urzędu.

T: POZWOLENIA, KONCESJE, UPOWAŻNIENIA ADMINISTRACYJNE.

Zależne są one od woli adresata, wydawane poza upoważnieniem administracyjnym wyłącznie na wniosek adresata i wspólną ich cechą jest to, że zezwalają na zachowania niedopuszczalne z prawnego punktu widzenia, o ile podejmujący je nie dysponuje którymś z tych aktów.

Koncesja - w ujęciu teoretycznym jest aktem nadającym adresatom szczególną pozycję wśród innych podmiotów prawa, pozycję wyrażającą się w możliwości, a jednocześnie obowiązku prowadzenia działalności na rzecz ogółu mieszkańców i jednostek organizacyjnych stanowiących realizację zadań i uprawnień należących do państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Np.: koncesja na budowę i eksploatację autostrady, koncesja na wykonywanie przewozów kolejowych, koncesja na budowę kopalni.

Posiadacz koncesji zmuszony jest do świadczenia usług na rzecz każdego domagającego się wyświadczenia usługi i wyposażony jest w takie kompetencje, których nie da się wyprowadzić z autonomii gospodarczej jednostki, ponieważ ich wyrazem jest możliwość wykorzystywania instrumentów przysługujących władzy publicznej w stosunku do osób trzecich (m.in. chodzi o wymuszanie).

Upoważnienia - udzielane są osobom prywatnym lub organizacjom społecznym przez organy administracji publicznej do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej.

Dany podmiot staje się na ich podstawie właściwym do podejmowania w imieniu upoważniającego, ale na własną odpowiedzialność czynności polegających na rozstrzyganiu spraw administracyjnych lub realizacji innych obowiązków władzy publicznej.

Pozwolenia - typowe pozwolenia administracyjne w tym też licencje pełnią określone funkcje:

- regulacyjną

- ochronną

- sterującą.

Można powiedzieć, że w przypadku pozwoleń na początku wysuwają się funkcje:

- regulacyjna - ochronna.

Zaś w przypadku koncesji dominujące znaczenie mają funkcje:

- sterująca - regulująca.

Można powiedzieć, że poprzez wymóg uzyskania pozwolenia przed podjęciem określonego typu zachowania lub działalności, ustawodawca daje władzy wykonawczej sposobność skonkretyzowania w indywidualnej sytuacji faktycznej, ogólnych nakazów lub zakazów ustanowionych w celu zapobieżenia naruszaniu interesów wspólnoty, czyli państwa, społeczności gmin, powiatów. Stwierdzając brak zagrożenia dla określonego prawem interesu właściwy organ udziela właściwego zezwolenia.

T: UMOWY I POROZUMIENIA.

Umowne formy działania administracji występują w 2 podstawowych typach umów prawa cywilnego i umów prawa publicznego.

TU WYŚWIETLAŁA SLAJDY - MOŻE JE PODA DLA LUDZI. MA POMYŚLEĆ.

Umowy - w hierarchii zjawisk prawnych objętych problematyką form działania administracji, mają to samo miejsce, co akty administracyjne, jeżeli oceniać je miarą odległości od norm ustawowych i stopniem ….

03.12.2006r. C.D.

Umowy prawa cywilnego

Klasyczna umowa cywilno - prawna jest współcześnie formą bardzo często wykorzystywaną, zarówno przez władzę ustawodawczą, jak i przez same organy władzy wykonawczej. Z powodu swojego dwustronnego negocjacyjnego charakteru umowa najlepiej nadaje się do wykorzystania tam, gdzie konieczna jest elastyczność regulacji stosunków między administracją, a jednostką.

Stosowanie form prawa cywilnego, w tym umów poprzez organy administracji publicznej, może mieć miejsce zawsze, gdy nie występują ustawowe zakazy zawierania umów, i o ile odbywa się to w granicach jego ustawowych zadań.

Możliwe jest wyodrębnienie 3 sfer wykorzystania formy umowy poprzez organy administracji:

1) bezpośrednie wykonywanie zadań administracji świadczącej.

Przyjmowano, że umowa występuje w tej sferze niejednokrotnie jako element wykonania wcześniejszego władczego aktu administracyjnego na mocy, którego podmiot władzy publicznej udziela przedsiębiorcy prowadzącemu preferowaną przez państwo działalność gospodarczą lub osobie fizycznej subwencji, zaś zasady i zakres wykonywanego przez ten podmiot świadczenia, ustala się w trybie umowy cywilno - prawnej.

Obecnie spotykamy liczne przykłady, w których prawo pozytywne nie przewiduje podejmowania wcześniejszego aktu władczego, pozostawiając wybór kontrahenta organu administracyjnego procedurze tzw. zamówień publicznych, regulowanej szczególnymi przepisami prawa cywilnego.

W Polsce taki tryb kontraktowania przewidziany jest do wykorzystywania środków finansowych z budżetu państwa lub j.s.t., na udzielenie instytucjom niepaństwowym pomocy finansowej przy wykonywaniu przez nie zadań zleconych z zakresu administracji publicznej. Umowy regulujące pomoc społeczną udzielają ją ze środków publicznych, staja się instrumentami prawnymi, poprzez które organy administracji publicznej bezpośrednio realizują swoje obowiązki, a osoby prywatne i osoby fizyczne uzyskują wsparcie w osiąganiu ich celów, np. formę umowy przewiduje ust. o pomocy społecznej, do powierzenia dziecka rodzinie zastępczej. Zawieranie tych umów nie podlega procedurze zamówień publicznych, i jedynie w przypadku środków uzyskiwanych przez organy pozarządowe na podstawie tej ustawy uregulowano prawnie tryb ustalania organizacji, które uzyskują wsparcie ze środków publicznych.

Dysponowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jst na rzecz osób fizycznych lub prawnych odbywa się w Polsce również przy zastosowaniu instrumentów umownych. Obecnie forma umowy cywilno - prawnej stosowana jest także przy dysponowaniu zasobem mieszkaniowym jst.

Do grupy umów bezpośrednio realizujących zadania administracji publicznej zaliczamy:

- zaliczano od dawna umowy zawierane przez zakłady publiczne wyposażone w osobowość prawną z odbiorcami świadczonych przez nich usług. Do takich zakładów zaliczano np. koleje państwowe, przedsiębiorstwa telekomunikacyjne, przedsiębiorstwa komunikacyjne. Obecnie działalność tego typu przeważnie nie jest już zaliczana do zadań władzy wykonawczej i poddane jest swobodnej grze rynkowej.

2) tworzenie i utrzymywanie urządzeń użyteczności publicznej lub urządzeń i przedmiotów niezbędnych do funkcjonowania urzędów i instytucji administrujących.

W celu realizacji ciążących na władzy publicznej obowiązków konieczne jest posługiwanie się różnymi instytucjami i urządzeniami np. posługiwanie się sieciami łącznościami, urządzeniami oraz pracą zatrudnionych w tym celu ludzi. Dla realizacji tego celu konieczne jest wykorzystywanie różnego rodzaju umów. Personel może być zatrudniany w trybie administracyjnym, czyli przez akty powołania czy nominacji, ale zawsze część kadry pracowniczej jest zatrudniana na podstawie umowy działalność pracę lub różnych umów prawa cywilnego.

3) działalność fiskalna (dostarczanie państwu dochodu).

Obecnie państwo uzyskuje dochody pieniężne do pokrycia kosztów ich działalności prowadząc działalność fiskalną wyrażającą się albo w postaci pobierania danin o charakterze publiczno - prawnym (podatki, cła, opłaty za korzystanie z urządzeń publicznych) albo na prowadzeniu działalności gospodarczej bądź dokonywaniu transakcji sprzedaży składników majątku publicznego. Umowy zawierane w obu ostatnio wymienionych sferach zaliczamy do umów spełniających funkcje fiskalne.

17.12.2006r. Porozumienia administracyjne.

POROZUMIENIA ADMINISTRACYJNE:

- należą do nie władczych form działania administracji

- jest dwu lub wielostronną formą działania administracji dokonywaną przez podmioty wykonujące administrację publiczną a dochodzącą do skutku na podstawie zgodnych oświadczeń woli tych podmiotów

- opiera się na zasadzie równości stron

- zawierany jest pomiędzy podmiotami niepowiązanymi węzłami podległości organizacyjnej lub służbowej, np. pomiędzy województwami

- może być zawarte tylko w sprawach objętych kompetencjami stron i regulowanych prawem administracyjnym.

- przedmiotem porozumienia są - zobowiązania dotyczące realizacji zadań ze sfery administracji publicznej.

- porozumienia przewidują bądź wspólne wykonywanie zadań nałożonych na podmioty będące stronami porozumienia, bądź przeniesienie pewnych zadań z jednego podmiotu na drugi.

- na podstawie porozumienia powstają stosunki administracyjno-prawne, różniące się jednak od stosunków klasycznych. Mianowicie stosunki te cechuje równość stron.

- najczęstszym przedmiotem porozumień - jest szeroko rozumiana współpraca różnego rodzaju jednostek administracji publicznej, czasami też współpraca tych jednostek i organizacjami: społecznymi i spółdzielczymi.

- porozumienia są czynnościami wewnętrznymi administracji publicznej.

- w wyniku porozumienia może nastąpić przeniesienie zadań jednego organu na drugi lub też upoważnienie jednego organu przez drugi organ do załatwiania spraw administracyjnych w jego imieniu. Wymaga to jednak wyraźnej podstawy prawnej.

- stronami porozumienia administracyjnego - mogą być wszelkie podmioty prawa administracyjnego, ale także jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

- by móc mówić o porozumieniu administracyjnym przynajmniej jedna z jego stron musi być jednostką realizującą funkcje administracji publicznej.

- zakres praw i obowiązków objętych porozumieniem musi leżeć w zakresie samodzielnego decydowania podmiotów zawierających porozumienie, czyli porozumienia mogą być zawierane tylko w tej sferze, gdzie m0gą one być samodzielne.

Treścią porozumienia administracyjnego mogą być objęte następujące rodzaje działań:

1. określenie metod współdziałania przy wykonaniu prawem określonych zadań i kompetencji, synchronizacja działań w czasie i przestrzeni.

2. przekazanie zadania wraz z kompetencjami pomiędzy dwoma organami administracyjnymi nie będącymi względem siebie w hierarchicznym podporządkowaniu.

3. powierzenie - organ administracyjny A powierza organowi administracyjnemu B, ale nie przenosi zadań i kompetencji do wyłącznego działania.

Organ B działa w imieniu i na rzecz organu A. Ale oba będą odpowiedzialne za należne wykonanie zadania.

Różnica pomiędzy cywilno-prawnymi, a porozumieniem administracyjnym - to podstawa prawna.

Ewentualne spory są rozstrzygane - przez Sądy Powszechne.

Celem zawieranych porozumień jest współdziałanie przy realizacji określonych zadań administracyjnych.

Porozumienia służą realizacji zadań z zakresu administracji publicznej. Zadania będące przedmiotem porozumienia muszą mieścić się w kompetencjach każdego z organów będących stroną porozumienia administracyjnego.

Podstawy prawne:

- ust o samorządzie gminnym

- ust o samorządzie powiatu.

POROZUMIENIA KOMUNALNE:

- zawierane, co najmniej przez 2 jednostki

- jego przedmiotem jest powierzenie określonych zadań publicznych

- jednostka wykonująca zadania objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki drugiej strony porozumienia, a jednostka powierzająca te zadania jest obowiązana do udziału w kosztach ich realizacji w zakresie nieuregulowanym treścią porozumienia komunalnego. Stosuje się odpowiednie przepisy dotyczące związków komunalnych

- porozumienie jest zawarte pomiędzy stronami

- porozumienia takie mają charakter publiczno-prawny pomimo tego, w niektórych przypadkach mogą wywoływać skutki cywilno-prawne

- w wyniku porozumień komunalnych mogą być realizowane przez gminy przejmujące zarówno zadania własne (obligatoryjne i fakultatywne) i zadania zlecone, wymienione w art. 8 ust. 1 ust o samorządzie gminnym. Mogą dotyczyć zarówno zadań realizowanych przez gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, jak i zadań objętych na podstawie porozumienia z organami administracji rządowej.

W przypadku zadań zleconych … administracji rządowej - wojewoda jako organ nadzoru może uniemożliwić wykonywanie tych zadań w drodze porozumienia przez jedną z gmin uznając takie przekazanie za niecelowe.

Powiat może zawierać porozumienia komunalne z:

- organami administracji rządowej w sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej

- jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego (gminami)

- z województwem na terenie, którego znajduje się terytorium powiatu

- z innymi powiatami.

Województwo może zawierać porozumienia z innymi województwami.

Zawarte porozumienie nie prowadzi do powstania odrębnej osoby prawnej, a jego istotną cechą jest powierzenie (przeniesienie) zadań publicznych jednej jednostki samorządu terytorialnego, innej takiej jednostce.

Brak ogólnej regulacji dotyczącej możliwości jednostronnego rozwiązania porozumienia uzasadnia wniosek, że strony mogą wprowadzać własne ustalenia w tym zakresie (do treści porozumienia).

Postanowienia dotyczące mocy ustającej porozumienia z woli jednej lub kilku stron stanowić powinny treść porozumienia.

Co do zasady stroną przejmującą jest jedna gmina z dniem podpisania porozumienia. Dokładne koszty realizacji zadań i sposób ich liczenia.

Jst przejmujące zadania na mocy porozumienia realizuje je …. (DOPISZE OD BASI).

21.01.2007r. „O” - 4 luty, (3-5 pytań), o godz. 16.00 Czynności faktyczne

Odróżnianie czynności faktycznych od czynności prawnych jest bardzo trudne. Granica jest nieostra. Trudność sprowadza się do tego, że przepisy wiążą z pewnymi działaniami faktycznymi, wyraźne skutki prawne, np. doręczenie decyzji powoduje rozpoczęcie biegu terminu do jej zaskarżenia, a wiec skutek prawny.

Czynności prawne powodują powstanie określonej normy postępowania. Może być to norma indywidualna i konkretna, jak to ma miejsce w przypadku aktów administracyjnych. Niemniej jednaj jest normą, regułą wg, której adresat powinien postępować.

Czynności faktyczne mogą kształtować stosunki prawne poprzez fakty, a nie reguły postępowania.

Działania faktyczne mogą mieć tylko charakter pomocniczy względem działań prawnych. Dotyczyć mogą kwestii techniczno - organizacyjnych wewnątrz aparatu administracyjnego, w szczególności zaś przeznaczone są do:

- organizowania biurowości,

- obiegu dokumentów w urzędzie,

- prowadzenia wewnętrznych rejestrów i kartotek,

- sprawozdań z inspekcji

- sporządzania protokołów z narad itp.

W doktrynie wyodrębniono w ramach tej grupy:

- czynności społeczno-organizacyjne

- czynności materialno-techniczne.

Czynności społeczno-organizacyjne - chodzi tu o działania nie władcze. Nie wiążą się one ze stosowaniem przymusu administracyjnego. Działania społeczno-organizacyjne muszą być oparte na przepisach prawa, ale wystarczy tu do ich podjęcia norma kompetencyjna.

W doktrynie wyróżniono cechy tego rodzaju działalności:

- cel tych czynności musi się mieścić w ramach zadań podstawowych przez prawo danemu organowi administracyjnemu

- działalność administracyjna w tych formach nie tworzy nowych ogólnych lub zindywidualizowanych norm porządku prawnego

- w prawdzie działalność administracyjna nie może być wsparta zastosowaniem przymusu administracyjnego, jednakże nie jest wyłączona możliwość zastosowania innych środków tj. nagrody, wyróżnienia.

Obecnie działalność społeczno-organizacyjna - organizowanie usług publicznych.

Przykład działalności społeczno-organizacyjnej w ramach pomocy społecznej - aktywizowanie środowisk społecznych do współdziałania, poradnictwo prawne, psychologiczne.

Działalność społeczno-organizacyjna w ramach struktury organizacyjnej administracji w działaniach informacyjnych, popularyzatorskich, realizowane poprzez organizowanie zebrań, prowadzenie szkoleń.

Działania tego typu są często stosowane w sposób subsydiarny, obok działalności w podejmowanych formach niejednokrotnie występują jednak samoistnie.

Czynności materialno-techniczne - są to te działania organów administracji, które będąc czynnościami faktycznymi oparte są na wyraźnej podstawie prawnej i wywołują konkretne skutki prawne.

W doktrynie wyróżnia się następujące cechy tego typu działań:

- są podejmowane na podstawie i w celu wykonania obowiązujących norm prawnych

- stanowią fragment realizacji zadań państwa

- podlegają kontroli, której zasadniczym kryterium jest zgodność działania z prawem

- nie są skierowane bezpośrednio na tworzenie, zmianę lub znoszenie stosunków prawnych

- mogą w drodze faktów wywoływać określone skutki prawne.

Działania te mogą być realizowane jedynie na podstawie upoważnienia w postaci aktu normatywnego lub aktu administracyjnego. Każde z tych działań jest wyraźnie uregulowane w przepisach.

Czynności materialno-faktyczne - można podzielić na:

- wewnętrzne - obejmują wszystkie czynności znajdując zastosowanie w sferze wewnętrznej działalności administracji, czyli czynności dotyczących wykonywania poleceń służbowych w organie administracyjnym, np. sporządzanie sprawozdań, statystyki, czynności kancelaryjne. Wykonywanie tych czynności regulują przepisy wewnętrzne urzędów, np. regulaminy.

- zewnętrzne - obejmują działania skierowane przez organ administracyjny na zewnątrz, w stosunku do adresatów nie podporządkowanych ani służbowo, ani organizacyjnie, np. przymusowa rozbiórka budynku, opróżnianie lokalu, zajęcie nieruchomości, rzeczy ruchomej, itp. Bezpośrednią podstawą tych czynności stanowić może albo prawomocny akt administracyjny albo ogólnie obowiązujący akt normatywny administracji, bądź też ustawa. Na żądanie strony organ administracyjny obowiązany jest wskazać te podstawę prawną.

Przykłady tych czynności związane z:

- wymeldowaniem, zameldowaniem osoby na podstawie ustawy o ewidencji ludności

- wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych

- pełnienie dyżurów

- kontrola ruchu drogowego

- konwojowanie

- kontrola ruchu granicznego

- czynności egzekucyjne (to te czynności materialno-techniczne), wszelkie działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego.

Działania egzekucyjne - dość szczegółowo unormowane w przepisach. Ich cechą charakterystyczną jest to, ze zmierzają do spowodowania stanu faktycznego przewidzianego w normie prawnej, takimi czynnościami będą czynności faktyczne polegające na użyciu przymusu bezpośredniego nie wyłączając siły fizycznej. Należą do nich: otwieranie lokali, pomieszczeń, schowków należących do zobowiązanego, wydalenie z miejsca egz. osób przeszkadzających, przeszukiwanie rzeczy osobistych.

Przymus bezpośredni - użycie broni palnej, pies służbowy.

Zastosowanie przymusu bezpośredniego - będzie już czynnością faktyczną.

4

---