Administracja publiczna powołana jest do wykonywania wielu zadań i realizuje je stosując w zależności od okoliczności oraz charakteru spraw odmienne sposoby ich rozwiązywania. Niektóre z nich wpływają na:

• ograniczenie swobody jednostki poprzez nałożenie na nie określonych obowiązków działania lub też powstrzymywania się od pewnych działań,

• jednostka ma możliwość domagania się od administracji określonych działań, np. świadczenia usług.

Należy zauważyć, że w pewnych sytuacjach administracja stanowi ogólnie obowiązujące nakazy i zakazy określonych zachowań , a w innych wydaje nakazy lub zakazy do indywidualnie oznaczonych podmiotów. Są też sytuacje w których administracja realizuje swoje zadania poprzez prowadzenie akcji uświadamiających, jak również dostarcza niezbędne środki, np. odzież, żywność, pieniądze.

W myśl art. 7 konstytucji RP wszelkie działania administracji podejmowane mogą być wyłącznie na podstawie przepisów prawa. Nie jest więc zatem obojętne nie tylko to jakie zadania ma wykonywać administracja, ale też i to w jaki sposób te zadania powinny być realizowane. Wszystkie sposoby wykonywania działań przez administrację muszą być uregulowane prawem.

Prawna forma działania administracji publicznej - prawem określony, nadający się do wielokrotnego stosowania typ działań administracji publicznej.

Metody działania administracji - częstotliwość posługiwania się określonymi prawnymi formami, intensywność z jaką się administracja posługuje.

Formy działania administracji:

• władcze - wiążą się ze stanowieniem aktów normatywnych.

• niewładcze - np. ugoda administracyjna, porozumienie administracyjne, umowy cywilno - prawne.

Podziały prawnych form działania administracji.

• czynności (działania) prawne - takie, których wykorzystanie wywołuje bezpośrednie i równoczesne skutki w sferze praw lub (i) obowiązków podmiotów w stosunku do których są one podejmowane oraz podmiotów administrujących. Podejmowane są w takich formach jak: akt administracyjny, akt normatywny, umowa, porozumienie. Są nimi także te zachowania organów administracji publicznej (przeważnie inspekcji, kontroli), których dokonanie wywołuje bezpośrednio albo obowiązki określonego prawem zachowania się względem organów administracji publicznej lub ich przedstawicieli, albo uzyskanie wskazanych w nim korzyści w sytuacji życiowej, zawodowej lub gospodarczej osób w stosunku do których są podejmowane (tj. możliwość uzyskania określonego aktu lub dokonania czynności przez inny organ, podmiot publiczny lub prywatny.

czynności (działania) faktyczne - owych skutków nie wywołują. Są to np. działania polegające na świadczeniu usług, działania zaspokajające zbiorowe potrzeby ludności. Mogą polegać również na udzielaniu informacji, schronienia lub opieki (medycznej, socjalnej) i prawnej osobie jej potrzebującej bez zastosowania środków władczych.

Dokonywanie czynności prawnych musi być wyraźnie przewidziane przepisami obowiązującego prawa. Reguluje ono przeważnie również zasady i tryb ich podejmowania.

Działania (czynności prawne) występują w dwóch grupach form:

• akty administracyjne - których rezultatem jest określenie lub ustalenie praw i (lub) obowiązków osób do których są kierowane. Tworzą one ogólne lub indywidualne normy prawne, są to np. rozporządzenia, zarządzenia, uchwały kolegialnych organów publicznej władzy wykonawczej, akty administracyjne, a wśród nich decyzje administracyjne, postanowienia, polecenia i rozkazy służbowe.

• czynności nie będące aktami - jeżeli czynność prawna podmiotu administracyjnego nie ma takiego charakteru, czyli prawa i (lub) obowiązki jednostki względem której jest dokonywane powstają przez sam fakt dokonania w okolicznościach określonych ustawą i mają taką treść jaka z niej wynika - są to np. zaświadczenia, akty rejestracji i ewidencji, przewidziane przepisami prawa inspekcje nieruchomości, budynków, działalności gospodarczej.

Aktami administracyjnymi uzupełniającymi ten katalog byłyby dodatkowo oświadczenia woli prowadzące do zawarcia umowy, porozumienia administracyjne, ugody organu administracji i oświadczenia woli wywołujące bezpośrednie skutki w sferze prawa cywilnego, np. o skorzystaniu z prawa pierwokupu, przyrzeczenie publiczne.

Klasyfikacja aktów dokonana wg kryterium sposobu określenia adresata:

• indywidualne formy działania - adresatem działania administracji jest osoba (jednostka) lub grupa osób oznaczona co do ich tożsamości (np. z imienia i nazwiska, miejsca zamieszkania, imion rodziców, nazwy, siedziby), będą to decyzje administracyjne, postanowienia, umowy, rozkazy, polecenia służbowe.

• formy działań generalnych - adresatami działań administracji publicznej są jednostki określone za pomocą wskazania sytuacji których się znajdują bądź (lub) posiadanych przez nich przymiotów, są to np. rozporządzenia i inne akty ustanawiające przepisy prawa powszechnie obowiązującego, akty generalne stosowania prawa takie jak: wytyczne, nakazy zachowań określonych przepisami powszechnie obowiązującymi w konkretnej sytuacji).

Inna klasyfikacja aktów dokonana wg kryterium sposobu określenia adresata:

• akty ogólne - mogą mieć charakter zarówno aktów indywidualnych jak i generalnych. Indywidualnym aktem ogólnym będzie akt imiennie oznaczonego adresata, ale nie rozstrzygający o jego prawach i (lub) obowiązkach konkretnej jednostkowej i niepowtarzalnej sytuacji lecz nadający mu określoną pozycję w stosunku do innych jednostek, np. upoważnienie kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej do wydania decyzji administracyjnej w sprawach należących do kompetencji organu danej JST. Niektóre z nich mogą czasem przybierać formę decyzji administracyjnej wydanej w trybie uregulowanym w KPA. Generalne akty ogólne to z reguły klasyczne akty normatywne, a ponadto inne akty regulujące abstrakcyjne zachowania osób określonych według posiadanych przez nie cech.

• akty konkretne - mają przeważnie indywidualnie oznaczonego adresata, główną ich cechą jest to, że rozstrzygają konkretną istniejącą aktualnie lub przewidzianą w przyszłości sytuację stwierdzając, bądź wyznaczając w niej swojemu adresatowi przewidziane prawem uprawnienia i/lub obowiązki. Są to: decyzje o zmianie imienia lub nazwiska, pozwolenie na broń, decyzja odebrania prawa jazdy.

Niektóre akty konkretne mają jednak specyficzny charakter, ponieważ ustalają konkretne prawa i obowiązki osób lub jednostek organizacyjnych wyznaczonych generalnie za pomocą opisania cech przez te jednostki posiadanych. Będą to przeważnie różnego rodzaju pozwolenia i koncesje, w ścisłym tego słowa znaczeniu, upoważniające do dokonywania określonych czynności na nieruchomościach, prowadzenia różnego rodzaju działalności lub zajęć na zasadzie wyłączności koniecznych do życia osobistego, gospodarczego czy zawodowego innych grup osób. Są to np. pozwolenie na budowę, pozwolenie wodno-prawne, upoważnienie do prowadzenia szkolenia kierowców.

Można powiedzieć, że podmiot uzyskujący taki akt nabywa na jego podstawie określone, konkretne uprawnienie, staje się bądź zostaje zobowiązany do wykonania działań w określonym czasie, w oznaczony sposób, w stosunku do osób, które nie są wskazane z imienia i nazwiska, lecz właśnie poprzez określenie w akcie lub przepisach prawa sytuacji, w jakiej się znajdują bądź znajdą w przyszłości.

Istnieją również akty konkretne występujące w postaci aktów generalnych. Występują przeważnie w sferze prawa celnego, dewizowego, podatkowego. Są to tzw. pozwolenia i zezwolenia generalne (ogólne).

Podział ze względu na kryterium stosunku (zależności) adresata od organu administracyjnego, który podejmuje działania:

• wewnętrzne - w sytuacji, gdy dana forma działania wykorzystywana jest w związku z tym, że między organem działającym, a adresatem istnieje więź, organizacyjnej lub służbowej nadrzędności i podporządkowania, np. zarządzenia wyznaczające zadanie lub powołujące na stanowisko bądź do wykonania określonej funkcji osobę służbowo podporządkowaną, instrukcje, wytyczne, polecenia służbowe, rozkazy służbowe.

• zewnętrzne - gdy więź taka nie występuje, mają postać: aktu generalnego (wydanego w formie rozporządzenia, zarządzenia porządkowego lub uchwały organu jednostek samorządu terytorialnego zawierającej przepisy miejscowego prawa powszechnie obowiązującego), decyzji administracyjnej, postanowienia, czynności egzekucyjnej, aktu rejestracji, czynności ewidencyjnej, umowy.

Najczęściej wykorzystywane grupy prawnych form działania administracji:

• akty administracyjne,

• akty normatywne,

• porozumienia administracyjne,

• umowy,

• czynności materialno - techniczne,

POZWOLENIA, KONCESJE, UPOWAŻNIENIA ADMINISTRACYJNE - zależne są one od woli adresata, wydawane poza upoważnieniem administracyjnym wyłącznie na wniosek adresata i wspólną ich cechą jest to, że zezwalają na zachowania niedopuszczalne z prawnego punktu widzenia, o ile podejmujący je nie dysponuje którymś z tych aktów.

Koncesja - w ujęciu teoretycznym jest aktem nadającym adresatom szczególną pozycję wśród innych podmiotów prawa, pozycję wyrażającą się w możliwości, a jednocześnie obowiązku prowadzenia działalności na rzecz ogółu mieszkańców i jednostek organizacyjnych stanowiących realizację zadań i uprawnień należących do państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Np.: koncesja na budowę i eksploatację autostrady, koncesja na wykonywanie przewozów kolejowych, koncesja na budowę kopalni.

Posiadacz koncesji zmuszony jest do świadczenia usług na rzecz każdego domagającego się wyświadczenia usługi i wyposażony jest w takie kompetencje, których nie da się wyprowadzić z autonomii gospodarczej jednostki, ponieważ ich wyrazem jest możliwość wykorzystywania instrumentów przysługujących władzy publicznej w stosunku do osób trzecich (m.in. chodzi o wymuszanie).

Upoważnienia - udzielane są osobom prywatnym lub organizacjom społecznym przez organy administracji publicznej do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej. Dany podmiot staje się na ich podstawie właściwym do podejmowania w imieniu upoważniającego, ale na własną odpowiedzialność czynności polegających na rozstrzyganiu spraw administracyjnych lub realizacji innych obowiązków władzy publicznej.

Pozwolenia - typowe pozwolenia administracyjne w tym też licencje pełnią określone funkcje:

• regulacyjną,

• ochronną,

• sterującą.

W przypadku pozwoleń na początku wysuwają się funkcje: regulacyjna, ochronna, w przypadku koncesji: sterująca, regulująca.

Można powiedzieć, że poprzez wymóg uzyskania pozwolenia przed podjęciem określonego typu zachowania lub działalności, ustawodawca daje władzy wykonawczej sposobność skonkretyzowania w indywidualnej sytuacji faktycznej, ogólnych nakazów lub zakazów ustanowionych w celu zapobieżenia naruszaniu interesów wspólnoty, czyli państwa, społeczności gmin, powiatów. Stwierdzając brak zagrożenia dla określonego prawem interesu właściwy organ udziela właściwego zezwolenia.

Porozumienia administracyjne.

• należą do nie władczych form działania administracji,

• jest dwu lub wielostronną formą działania administracji dokonywaną przez podmioty wykonujące administrację publiczną, a dochodzącą do skutku na podstawie zgodnych oświadczeń woli tych podmiotów

• opiera się na zasadzie równości stron,

• zawierany jest pomiędzy podmiotami niepowiązanymi węzłami podległości organizacyjnej lub służbowej, np. pomiędzy województwami,

• może być zawarte tylko w sprawach objętych kompetencjami stron i regulowanych prawem administracyjnym.

• przedmiotem porozumienia są - zobowiązania dotyczące realizacji zadań ze sfery administracji publicznej.

• porozumienia przewidują bądź wspólne wykonywanie zadań nałożonych na podmioty będące stronami porozumienia, bądź przeniesienie pewnych zadań z jednego podmiotu na drugi.

• na podstawie porozumienia powstają stosunki administracyjno-prawne, różniące się jednak od stosunków klasycznych. Mianowicie stosunki te cechuje równość stron.

• najczęstszym przedmiotem porozumień - jest szeroko rozumiana współpraca różnego rodzaju jednostek administracji publicznej, czasami też współpraca tych jednostek z organizacjami: społecznymi
  i spółdzielczymi.

• porozumienia są czynnościami wewnętrznymi administracji publicznej,

• w wyniku porozumienia może nastąpić przeniesienie zadań jednego organu na drugi lub też upoważnienie jednego organu przez drugi organ do załatwiania spraw administracyjnych w jego imieniu. Wymaga to jednak wyraźnej podstawy prawnej.

• stronami porozumienia administracyjnego - mogą być wszelkie podmioty prawa administracyjnego, ale także jednostki nie posiadające osobowości prawnej.

• by móc mówić o porozumieniu administracyjnym przynajmniej jedna z jego stron musi być jednostką realizującą funkcje administracji publicznej.

• zakres praw i obowiązków objętych porozumieniem musi leżeć w zakresie samodzielnego decydowania podmiotów zawierających porozumienie, czyli porozumienia mogą być zawierane tylko w tej sferze, gdzie mogą one być samodzielne.

Treścią porozumienia administracyjnego mogą być objęte następujące rodzaje działań:

1. określenie metod współdziałania przy wykonaniu prawem określonych zadań i kompetencji, synchronizacja działań w czasie i przestrzeni.

2. przekazanie zadania wraz z kompetencjami pomiędzy dwoma organami administracyjnymi nie będącymi względem siebie w hierarchicznym podporządkowaniu.

3. powierzenie - organ administracyjny A powierza organowi administracyjnemu B, ale nie przenosi zadań i kompetencji do wyłącznego działania.

Organ B działa w imieniu i na rzecz organu A. Ale oba będą odpowiedzialne za należne wykonanie zadania.

Różnica pomiędzy cywilno-prawnymi, a porozumieniem administracyjnym - to podstawa prawna.

Ewentualne spory są rozstrzygane - przez Sądy Powszechne.

Celem zawieranych porozumień jest współdziałanie przy realizacji określonych zadań administracyjnych.

Porozumienia służą realizacji zadań z zakresu administracji publicznej. Zadania będące przedmiotem porozumienia muszą mieścić się w kompetencjach każdego z organów będących stroną porozumienia administracyjnego.Inna klasyfikacja:

• akty stanowienia prawa (akty administracyjne i akty normatywne),

• umowy i porozumienia,

• czynności materialno - techniczne,

• czynności faktyczne.

Akty administracyjne - to władcze oświadczenia organu podejmowane na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego, w celu wywołania skutków prawnych w odniesieniu do konkretnego podmiotu w konkretnej sytuacji. Formę aktu administracyjnego przyjmują czynności zmierzające do realizacji zadań z zakresu administracji publicznej charakteryzujące się: podejmowaniem ich w celu ustanowienia normy zachowania się, wywoływaniem bezpośrednich skutków w sferze prawa administracyjnego, jednostronnością, władczością, wykonawczym stosunkiem wobec ogólnej i generalnej normy prawa administracyjnego, nie posiadaniem równocześnie cechy generalności i ogólności.

Akty administracyjne mogą być stosowane zarówno w sferze wewnętrznej i zewnętrznej funkcjonowania administracji publicznej.

W sferze wewnętrznej będą to np.: polecenia służbowe, rozkaz, instrukcje, wytyczne itp.

W sferze zewnętrznej mamy z reguły do czynienia z decyzjami i postanowieniami administracyjnymi podejmowanymi na podstawie aktów materialnego prawa administracyjnego w trybie określonym w 3 regulacjach proceduralnych: w KPA, w Ordynacji Podatkowej, w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Rodzaje aktów administracyjnych:

• decyzje administracyjne - są to zewnętrzne akty administracyjne skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata, rozstrzygające, co do istoty konkretne sprawy w sytuacji, gdy między organem podejmującym akt, a jego adresatem nie występuje żadna szczególna więź. Cechą charakterystyczną aktów zaliczonych do tej grupy jest również ich względne sformalizowanie.

• postanowienia administracyjne - wydawane są w toku postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, a także w toku postępowania egzekucyjnego.

• akty konstytutywne i deklaratoryjne,

• deklaratoryjne. - stwierdzające zaistnienie z mocy prawa określonych w przepisach praw lub obowiązków,

• konstytutywne - w przypadku norm upoważniających lub zobowiązujących organy administracji publicznej do ustanowienia w okolicznościach faktycznych opisanych w części hipotetycznej normy uprawnień lub obowiązków indywidualnie określonych osób, bądź też do wykonania zmian w tym zakresie, wykonanie przez organ administrujący tych norm.

Podział aktów administracyjnych:

• jednostronne,

• dwustronne - rozstrzygnięcia, o których wydaniu, a także często ich treści decyduje rola adresata aktu. Są to przeważnie akty wydawane na wniosek zainteresowanych, ale także za ich zgodą przy braku sprzeciwu itp.

Podział aktów administracyjnych:

• zależne,

• niezależne od woli adresata.

Istotą tego podziału jest wyodrębnienie takich aktów, które nie mogą być wydawane bez akceptacji przez adresata. Zarówno samego aktu ich podjęcia, jak też czasem brzmienia ustanawianych uprawnień i obowiązków od aktów, których podejmowanie oraz treść zależne są wyłącznie od woli organu władzy publicznej.

Podział aktów administracyjnych:

• akty podejmowane przez organy administracji publicznej z urzędu,

• akty wydawane na żądanie stron.

Kryterium podziału stanowi tu tryb wszczynania postępowania. Podział ten nie jest podziałem zupełnym. Akty wydawane w postępowaniu wszczętym na żądanie strony - mogą być, bowiem w pełni niezależne od woli wnioskodawcy i mogą to być rozstrzygnięcia identyczne z aktami wydawanymi z urzędu.

Samo podjęcie aktu nie zawsze powoduje zmianę sytuacji prawnej i w przypadku:

• aktu administracyjnego konieczne jest jego doręczenie lub ogłoszenie, aktu normatywny -opublikowanie, oświadczenia woli - dotarcie oświadczenia do adresata lub złożenie przez niego oświadczenia zgodnego z otrzymanym.

Podział norm ze względu na grupę form:

• władczych - formy działania administracji publicznej, w których dokonuje ona jednostronnego uregulowania sytuacji prawnej jednostki opierając swoje upoważnienie do dokonania tego na przyznane jej przez obowiązujące prawo możliwości czynienia tego jako dzierżycielowi władzy publicznej wykonującemu zadania państwa, np. akt wykonawczy do ustawy zawierający powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a ponadto każda decyzja administracyjna, zarządzenie skierowane do jednostek podporządkowanych organizacyjne autorowi takiego zarządzenia.

• niewładczych - w pozostałych przypadkach można mówić o niewładczych formach działania administracji. Do tej grupy należą umowy, porozumienia, informacje , wyjaśnienia, apele, odezwy, czynności rzeczowe realizujące zadania administracji publicznej, np. świadczenie usług opiekuńczych, udzielenie schronienia, doraźnej pomocy.

Inny zbliżony podział form prawnych oparty na ich jednostronności lub wielostronności.

• jednostronne formy działania administracji - to wszelkie zachowania władzy wykonawczej poprzez które zmiana sytuacji prawnej ich adresatów oraz podmiotów administracyjnych (określenie lub ustanowienie ich obowiązków lub uprawnień następuje w wyniku oświadczenia woli tylko jednej ze stron kształtowanego w ten sposób stosunku prawnego - organu działającego w imieniu podmiotu sprawującego tę władzę) np. jest to wydawanie: rozporządzeń i innych aktów ustanawiających powszechnie obowiązujące przepisy prawa, min. uchwała rady gminy, indywidualnych lub ogólnych nakazów lub zakazów administracyjnych, pozwoleń, poleceń, rozkazów służbowych, itp. Jednostronny charakter mają nie tylko czynności organu administracji publicznej regulowane prawem administracyjnym i nie zawsze są to działania władcze. Organy te bowiem mogą podejmować jednostronne czynności prawne z zakresu prawa cywilnego.

• wielostronne formy działania administracji - wykorzystywane są w przypadkach w których uregulowanie stosunków prawnych zachodzących między organami administracyjnymi, a jednostkami w stosunku do których działania te są podejmowane mają być następstwem zgodnego oświadczenia woli organu i co najmniej jednego innego podmiotu prawa. Nie zawsze będą to musiały być oświadczenia wszystkich podmiotów lub jednostek których sytuacja prawna kształtowana jest takim działaniem (może mieć bowiem do czynienia z działaniem w imieniu i (lub) na rzecz osoby trzeciej. Wielostronne formy działania mogą mieć w związku z tym charakter publiczno prawny (np. umowa administracyjna, umowa międzynarodowa, układ, ugoda administracyjna), jak też cywilnoprawne (umowa).

Podział prawnych form działania na:

• administracyjno - prawne,

• cywilno - prawne.

Obecnie podział ten jest o tyle istotny, że częstotliwość wykonywania zadań władzy wykonawczej w formie umów lub innych czynności prawa cywilnego jest znaczna, a tryb ich zawierania przez podmioty sprawujące administrację publiczną poddany jest często bardzo drobiazgowej, specjalnej (pozakodeksowej regulacji cywilnoprawnej sprawiającej czasami wrażenie, że jest to regulacja administracyjno-prawna). Obie wyżej wymienione gałęzie prawa charakteryzują się odmiennymi zasadami regulacji. Zaś orzekanie o ich prawidłowości i skuteczności odbywa się w różnych trybach. W związku z tym ustalenie jaki charakter prawny ma dana czynność organu administracji posiada olbrzymie znaczenie praktyczne. Kryterium charakteru prawnego czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej nawiązuje do sporów w doktrynie dotyczy rozgraniczenia prawa administracyjnego i prawa cywilnego.

Istnieją poglądy w myśl których definitywne rozgraniczenie stosunków administracyjno prawnych i cywilno prawnych jest niemożliwe, ponieważ nie można wykluczyć przypadków w których konkretna czynność jest regulowana i (lub) wywołuje skutki zarówno w sferze prawa administracyjnego jak i prawa cywilnego.POROZUMIENIA KOMUNALNE:

• zawierane, co najmniej przez 2 jednostki,

• jego przedmiotem jest powierzenie określonych zadań publicznych,

• jednostka wykonująca zadania objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki drugiej strony porozumienia, a jednostka powierzająca te zadania jest obowiązana do udziału w kosztach ich realizacji w zakresie nieuregulowanym treścią porozumienia komunalnego. Stosuje się odpowiednie przepisy dotyczące związków komunalnych

• porozumienie jest zawarte pomiędzy stronami,

• porozumienia takie mają charakter publiczno-prawny pomimo tego, w niektórych przypadkach mogą wywoływać skutki cywilno-prawne,

• w wyniku porozumień komunalnych mogą być realizowane przez gminy przejmujące zarówno zadania własne (obligatoryjne i fakultatywne) i zadania zlecone, wymienione w art. 8 ust. 1 ust o samorządzie gminnym. Mogą dotyczyć zarówno zadań realizowanych przez gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, jak i zadań objętych na podstawie porozumienia z organami administracji rządowej.

W przypadku zadań zleconych administracji rządowej - wojewoda jako organ nadzoru może uniemożliwić wykonywanie tych zadań w drodze porozumienia przez jedną z gmin uznając takie przekazanie za niecelowe.

Powiat może zawierać porozumienia komunalne z:

• organami administracji rządowej w sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej,

• jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego (gminami),

• z województwem na terenie, którego znajduje się terytorium powiatu,

• z innymi powiatami.

• województwo może zawierać porozumienia z innymi województwami.

Zawarte porozumienie nie prowadzi do powstania odrębnej osoby prawnej, a jego istotną cechą jest powierzenie (przeniesienie) zadań publicznych jednej jednostki samorządu terytorialnego, innej takiej jednostce. Brak ogólnej regulacji dotyczącej możliwości jednostronnego rozwiązania porozumienia uzasadnia wniosek, że strony mogą wprowadzać własne ustalenia w tym zakresie (do treści porozumienia).

Postanowienia dotyczące mocy ustającej porozumienia z woli jednej lub kilku stron stanowić powinny treść porozumienia. Co do zasady stroną przejmującą jest jedna gmina z dniem podpisania porozumienia. Dokładne koszty realizacji zadań i sposób ich liczenia.

Umowy prawa cywilnego

Umowne formy działania administracji występują w 2 podstawowych typach:

• umów prawa cywilnego,

• umów prawa publicznego.

Umowy - w hierarchii zjawisk prawnych objętych problematyką form działania administracji, mają to samo miejsce, co akty administracyjne.

Klasyczna umowa cywilno - prawna jest współcześnie formą bardzo często wykorzystywaną, zarówno przez władzę ustawodawczą, jak i przez same organy władzy wykonawczej. Z powodu swojego dwustronnego negocjacyjnego charakteru umowa najlepiej nadaje się do wykorzystania tam, gdzie konieczna jest elastyczność regulacji stosunków między administracją, a jednostką.

Stosowanie form prawa cywilnego, w tym umów poprzez organy administracji publicznej, może mieć miejsce zawsze, gdy nie występują ustawowe zakazy zawierania umów, i o ile odbywa się to w granicach jego ustawowych zadań.

3 sfery wykorzystania formy umowy poprzez organy administracji:

• bezpośrednie wykonywanie zadań administracji świadczącej.

Przyjmowano, że umowa występuje w tej sferze niejednokrotnie jako element wykonania wcześniejszego władczego aktu administracyjnego na mocy, którego podmiot władzy publicznej udziela przedsiębiorcy prowadzącemu preferowaną przez państwo działalność gospodarczą lub osobie fizycznej subwencji, zaś zasady i zakres wykonywanego przez ten podmiot świadczenia, ustala się w trybie umowy cywilno - prawnej.

Obecnie spotykamy liczne przykłady, w których prawo pozytywne nie przewiduje podejmowania wcześniejszego aktu władczego, pozostawiając wybór kontrahenta organu administracyjnego procedurze tzw. zamówień publicznych, regulowanej szczególnymi przepisami prawa cywilnego.

W Polsce taki tryb kontraktowania przewidziany jest do wykorzystywania środków finansowych z budżetu państwa lub j.s.t., na udzielenie instytucjom niepaństwowym pomocy finansowej przy wykonywaniu przez nie zadań zleconych z zakresu administracji publicznej. Umowy regulujące pomoc społeczną udzielają ją ze środków publicznych, stają się instrumentami prawnymi, poprzez które organy administracji publicznej bezpośrednio realizują swoje obowiązki, a osoby prywatne i osoby fizyczne uzyskują wsparcie w osiąganiu ich celów, np. formę umowy przewiduje ust. o pomocy społecznej, do powierzenia dziecka rodzinie zastępczej. Zawieranie tych umów nie podlega procedurze zamówień publicznych, i jedynie w przypadku środków uzyskiwanych przez organy pozarządowe na podstawie tej ustawy uregulowano prawnie tryb ustalania organizacji, które uzyskują wsparcie ze środków publicznych.

Dysponowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jst na rzecz osób fizycznych lub prawnych odbywa się w Polsce również przy zastosowaniu instrumentów umownych. Obecnie forma umowy cywilno - prawnej stosowana jest także przy dysponowaniu zasobem mieszkaniowym jst.

Do grupy umów bezpośrednio realizujących zadania administracji publicznej zaliczamy:

- zaliczano od dawna umowy zawierane przez zakłady publiczne wyposażone w osobowość prawną z odbiorcami świadczonych przez nich usług. Do takich zakładów zaliczano np. koleje państwowe, przedsiębiorstwa telekomunikacyjne, przedsiębiorstwa komunikacyjne. Obecnie działalność tego typu przeważnie nie jest już zaliczana do zadań władzy wykonawczej i poddane jest swobodnej grze rynkowej.

• tworzenie i utrzymywanie urządzeń użyteczności publicznej lub urządzeń i przedmiotów niezbędnych do funkcjonowania urzędów i instytucji administrujących. W celu realizacji ciążących na władzy publicznej obowiązków konieczne jest posługiwanie się różnymi instytucjami i urządzeniami np. posługiwanie się sieciami łącznościowymi, urządzeniami oraz pracą zatrudnionych w tym celu ludzi. Dla realizacji tego celu konieczne jest wykorzystywanie różnego rodzaju umów. Personel może być zatrudniany w trybie administracyjnym, czyli przez akty powołania czy nominacji, ale zawsze część kadry pracowniczej jest zatrudniana na podstawie umowy działalność pracę lub różnych umów prawa cywilnego.

• działalność fiskalna (dostarczanie państwu dochodu).

Obecnie państwo uzyskuje dochody pieniężne do pokrycia kosztów ich działalności prowadząc działalność fiskalną wyrażającą się albo w postaci pobierania danin o charakterze publiczno - prawnym (podatki, cła, opłaty za korzystanie z urządzeń publicznych) albo na prowadzeniu działalności gospodarczej bądź dokonywaniu transakcji sprzedaży składników majątku publicznego. Umowy zawierane w obu ostatnio wymienionych sferach zaliczamy do umów spełniających funkcje fiskalne.

Czynności faktyczne

Odróżnianie czynności faktycznych od czynności prawnych jest bardzo trudne. Granica jest nieostra. Trudność sprowadza się do tego, że przepisy wiążą z pewnymi działaniami faktycznymi, wyraźne skutki prawne, np. doręczenie decyzji powoduje rozpoczęcie biegu terminu do jej zaskarżenia, a więc skutek prawny.

Czynności prawne powodują powstanie określonej normy postępowania. Może być to norma indywidualna i konkretna, jak to ma miejsce w przypadku aktów administracyjnych.

Czynności faktyczne mogą kształtować stosunki prawne poprzez fakty, a nie reguły postępowania.

Działania faktyczne mogą mieć tylko charakter pomocniczy względem działań prawnych. Dotyczyć mogą kwestii techniczno - organizacyjnych wewnątrz aparatu administracyjnego, w szczególności służą do: organizowania biurowości, obiegu dokumentów w urzędzie, prowadzenia wewnętrznych rejestrów i kartotek, sprawozdań z inspekcji, sporządzania protokołów z narad itp.

W doktrynie wyodrębniono w ramach tej grupy:

• czynności społeczno-organizacyjne - chodzi tu o działania nie władcze. Nie wiążą się one ze stosowaniem przymusu administracyjnego. Działania społeczno-organizacyjne muszą być oparte na przepisach prawa, ale wystarczy tu do ich podjęcia norma kompetencyjna. W doktrynie wyróżniono cechy tego rodzaju działalności:

- cel tych czynności musi się mieścić w ramach zadań podstawowych dla danego organu administracyjnego

- działalność administracyjna w tych formach nie tworzy nowych ogólnych lub zindywidualizowanych norm porządku prawnego,

- wprawdzie działalność administracyjna nie może być wsparta zastosowaniem przymusu administracyjnego, jednakże nie jest wyłączona możliwość zastosowania innych środków tj. nagrody, wyróżnienia.

Obecnie działalność społeczno-organizacyjna - organizowanie usług publicznych.

Przykład w ramach pomocy społecznej - aktywizowanie środowisk społecznych do współdziałania, poradnictwo prawne, psychologiczne.

W ramach struktury organizacyjnej administracji przejawia się w działaniach informacyjnych, popularyzatorskich, realizowana poprzez organizowanie zebrań, prowadzenie szkoleń.

• czynności materialno - techniczne - są to te działania organów administracji, które będąc czynnościami faktycznymi oparte są na wyraźnej podstawie prawnej i wywołują konkretne skutki prawne.

Cechy tego typu działań:

• są podejmowane na podstawie i w celu wykonania obowiązujących norm prawnych, stanowią fragment realizacji zadań państwa, podlegają kontroli, której zasadniczym kryterium jest zgodność działania z prawem

• nie są skierowane bezpośrednio na tworzenie, zmianę lub znoszenie stosunków prawnych, mogą w drodze faktów wywoływać określone skutki prawne.

Działania te mogą być realizowane jedynie na podstawie upoważnienia w postaci aktu normatywnego lub aktu administracyjnego. Każde z tych działań jest wyraźnie uregulowane w przepisach.

Czynności materialno - faktyczne - można podzielić na:

- wewnętrzne - obejmują wszystkie czynności znajdując zastosowanie w sferze wewnętrznej działalności administracji, np. sporządzanie sprawozdań, statystyki, czynności kancelaryjne. Wykonywanie tych czynności regulują przepisy wewnętrzne urzędów, np. regulaminy.

- zewnętrzne - obejmują działania skierowane przez organ administracyjny na zewnątrz, w stosunku do adresatów nie podporządkowanych ani służbowo, ani organizacyjnie, np. przymusowa rozbiórka budynku, opróżnianie lokalu, zajęcie nieruchomości, rzeczy ruchomej, itp. Bezpośrednią podstawą tych czynności stanowić może albo prawomocny akt administracyjny albo ogólnie obowiązujący akt normatywny administracji, bądź też ustawa. Na żądanie strony organ administracyjny obowiązany jest wskazać te podstawę prawną.

Przykłady tych czynności związane z: wymeldowaniem, zameldowaniem osoby na podstawie ustawy o ewidencji ludności, wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych, pełnienie dyżurów, kontrola ruchu drogowego, konwojowanie, kontrola ruchu granicznego.

Działania egzekucyjne - dość szczegółowo unormowane w przepisach. Ich cechą charakterystyczną jest to, ze zmierzają do spowodowania stanu faktycznego przewidzianego w normie prawnej, takimi czynnościami będą czynności faktyczne polegające na użyciu przymusu bezpośredniego nie wyłączając siły fizycznej. Należą do nich: otwieranie lokali, pomieszczeń, schowków należących do zobowiązanego, wydalenie z miejsca egz. osób przeszkadzających, przeszukiwanie rzeczy osobistych.

Przymus bezpośredni - użycie broni palnej, pies służbowy.

Zastosowanie przymusu bezpośredniego - będzie już czynnością faktyczną.

Prawna forma działania

Metody działania administracji

Formy działania administracji:

• władcze

• niewładcze

Podziały prawnych form działania administracji.

• czynności (działania) prawne

• czynności (działania) faktyczne

Działania (czynności prawne) występują w dwóch grupach form:

• akty administracyjne

• czynności nie będące

Podział norm ze względu na grupę form:

• władczych

• niewładczych

Inny zbliżony podział form

• jednostronne formy działania

• wielostronne formy działania administracji

Podział prawnych form działania na:

• administracyjno - prawne,

• cywilno - prawne.

Klasyfikacja aktów dokonana wg kryterium sposobu określenia adresata:

• indywidualne formy działania

• formy działań generalnych

Inna klasyfikacja aktów dokonana wg kryterium sposobu określenia adresata:

• akty ogólne

• akty konkretne

Podział ze względu na kryterium stosunku (zależności) adresata od organu administracyjnego,

• wewnętrzne

• zewnętrzne

Najczęściej wykorzystywane grupy prawnych form działania administracji:

• akty administracyjne, akty normatywne, porozumienia administracyjne, umowy, czynności materialno - techniczne,

Inna klasyfikacja:

• akty stanowienia prawa (akty administracyjne i akty normatywne), umowy i porozumienia, czynności materialno - techniczne, czynności faktyczne.

Rodzaje aktów administracyjnych:

• decyzje administracyjne

• postanowienia administracyjne

• akty konstytutywne i deklaratoryjne,

• deklaratoryjne.

• Konstytutywne

Podział aktów administracyjnych:

• jednostronne,

• dwustronne,

• zależne,

• niezależne od woli adresata.

• akty podejmowane przez organy administracji publicznej z urzędu,

• akty wydawane na żądanie stron.

---