DYSPUTA PRZEDKRYZYSOWA: DOBROCZYNNOŚĆ NIEPUBLICZNA CZY OPIEKA PUBLICZNA?
Renata Nowaczewska pisze w rozdziale pierwszym iż w okresie niepokoju, kryzysu gospodarczego istnieje „większa gotowość do współpracy pomiędzy organizacjami”. Podkreśla jednak, że początki nie są tak proste jak mogłyby się wydawać. W chwili kiedy „odkryto drugą połowę społeczeństwa”, a zatem biedę, należało pogodzić się z faktem iż darwinizm społeczny stanowi „przeżytek przeszłości”. Czas pomiędzy rokiem 1890 a 1920 jak pisze Renata Nowaczewska był czasem reform, rozwoju organizacji społecznych oraz głośnego domagania się zmian w warunkach socjalnych. Pojawiło się pytanie czy pomoc państwa jest wystarczająca. Jako, że takowa powinna być dostosowana do potrzeb, wzięto pod uwagę dwa aspekty. Pierwszy obejmował szeroki zakres usług, drugi natomiast opierał się na obciążeniu podatkowym obywateli. Większe podatki natomiast oznaczały bardziej efektywny system policji podatkowej jednocześnie ograniczające swobodę obywateli. Wystąpił klasyczny konflikt między wolnością, a równością (freedom vs equality). Niezależnie jednak od tego opodatkowanie społeczeństwa jak i szybka odpowiedź na potrzeby tego społeczeństwa nie leżały w „gestii czy zwyczaju sektora publicznego w okresie poprzedzającym Wielki Kryzys”. W dobie kryzysu przeważająca większość stanowiła tą „drugą połowę” mimo to brak swobody działania nie ułatwiał reformatorom i progresywnie myślącym społecznikom podejmowania prób zmiany położenia. Taką swobodę posiadały jedynie organizacje dobroczynne. John Gardner stwierdził „Chyba najbardziej uderzającą cechą sektora [pozarządowego] jest jego względna swoboda od wszelkich powiązań [zobowiązań] oraz jego pluralizm”. Michael Novak zaś wymienił podczas debaty negatywne skojarzenia na temat słów „private” i „public”.
Najistotniejsze z nich:
Publiczny:
Dobro wspólne
Społeczność
Odpowiedzialność cywilna
Współczucie „rodzina”
Prywatny:
Interes własny
Indywidualność
Egocentryzm
Chciwość
Darwinizm
Zyski
Przedstawiając jednak dane zebrane przez Independent Sector , wyciągnął wniosek, że owe uogólnienia upadają na tle dowodów o sile amerykańskich stowarzyszeń. Powołując się na opinię ekonomisty Waltera Williama, który to stwierdził, że aż „80% wszystkich prywatnie przekazanych funduszy w historii ludzkości pochodziła od obywateli amerykańskich”. Tym samym Novak wsparł dumę z jaką Amerykanie nazywają się narodem, w którym sektor prywatny jest zorientowany publicznie.
Prywatne organizacje dobroczynne w opiece społecznej.
Przemiany ideologiczne
Organizacje społeczne na przełomie XIX i XXw. Charakteryzowały się dwoma głównymi cechami:
Dobroczynność prywatna (wolontaryjna)
Lokalność (pod względem obszaru będącego celem zainteresowania tych organizacji)
Prywatne organizacje opierały się na tzw. „dobrosąsiedzkim” rozpoznawaniu potrzebujących, nie działały zatem na skalę kraju czy nawet regionu.
Skala problemów życia codziennego rosła tworząc tym samym podstawy do powstania organizacji takich jak:
COS (Charity Organization Society)- Towarzystwo Organizacji Dobroczynnych
Osiedla Społeczne (Social Settlements)
Do ich zadań należało:
Badanie pojedynczych spraw
Obiektywna ocena
Szukanie najwłaściwszych rozwiązań
Centralizowanie i koordynacja działań mniejszych jednostek
Kierowała nimi jedna zasada wyznawana przez założyciela Settlement House w Londynie-Toynbee Hall pastora Samuela Barnetta. Wierzył on, że reforma powinna zaczynać się od jednostki i, że „to siła okoliczności, a nie charakter” ma wpływ na konieczność szukania pomocy. Często oskarżano działaczy dobroczynnych organizacji o to, że koncentrując się na jednostkach, nie zmieniają położenia mas. Ci z kolei odpowiadali iż rozpatrywanie poszczególnych przypadków jest metodą powolną ale jednocześnie skuteczną. Za dążeniem do polepszenia sytuacji mas stało przekonanie iż „człowiek jest z natury dobry” i w przeciwieństwie do darwinizmu społecznego, który to głosił wyższość jednostek wspomniany pogląd został określony mianem „uniwersalizmu społecznego”. Teza stawiana przez uniwersalistów mówiła o tym, że człowiek jest bezrobotny tylko wówczas kiedy jest pozbawiony pracy, a mówić o swoich potrzebach może dopiero gdy nie jest zmuszany(przez ten system) do oszustwa. Niestety w procesie wyłaniania osób potrzebujących dość powszechnym było podejmowanie decyzji kto na takową pomoc zasługuje, kto nie. Postawą tą charakteryzowali się głównie pracownicy socjalni, którzy szukali w przyczynach biedy indywidualnych ułomności, grzechów czy braku zaradności. Rząd nie był w stanie zwalczać grzechu, zbawianiem duszy ludzkiej miały zajmować się organizacje prywatne (najlepiej religijne). Celem COS i pracowników socjalnych była pomoc biedakom, żebrakom i bezrobotnym. Obowiązkiem utrzymania ich chcieli obciążyć klasy wyższe. Pracownicy osiedli społecznych z kolei chcieli pomóc również zubożałej klasie robotniczej, stojącej tuż nad „przepaścią” biedy, wierząc przy tym na współdziałanie poszczególnych klas na rzecz dobra kraju. Filozofia COS zatem prowadziła do prywatnej filantropii, filozofia osiedli społecznych zaś do reform społecznych. Cechą wspólną był ten sam cel, a mianowicie fundamentalne zmiany.
WOLONTARIUSZ CZY PRACOWNIK SPOŁECZNY
Większość osób zaangażowanych społecznie stanowili wolontariusze, kierowali się oni różnymi indywidualnymi pobudkami, nie umniejszało to jednak ich skuteczności. We względnie sprawnym systemie zaczęły pojawiać się zmiany, na lepsze gdyż zapewniały większą efektywność i jednocześnie na gorsze ponieważ ponownie prowadziły do relacji bezosobowych. Pracownik społeczny był niemalże „solą ziemi”, „czułym centrum systemu nerwowego społeczeństwa[…], znającym jego bolączki, [zachodzące w nim] procesy, możliwości, [a wszystko] przez bezpośredni kontakt, wiedze z pierwszej ręki, którą dzielił z pozostałą częścią społeczności”. W ubieganiu się o zwiększenie nakładu finansowego zarzucano im jednak „pazerność”. Stosunek obywateli do rządu był pogardliwy przez wzgląd na ich stosunek do pracowników administracji publicznej w tym także do pracownika społecznego, który w ich oczach nie był nikim innym jak „gościem z dużą władzą”. W oczach pracownika agencji prywatnej natomiast ten administrator jest „głupkiem o tak koślawych poglądach jak grubas w monoklu”. Przy czym działacz prywatny z kolei jest to „dynamiczny człowiek, tak wiele wiedzący o dobru społeczności, a przy tym tak pewny, co dokładnie należy zrobić, że zawsze stoi na granicy stania się zagrożeniem publicznym”. Te radykalne poglądy obu stron uniemożliwiały zgodną współpracę, a co za tym idzie publiczną akceptację. Nowo powstała grupa reformatorów społecznych, która była edukowana w Europie (szczególnie Anglii), gdzie zdobyła również doświadczenie liczyła na większy poklask społeczny jak również na większe zaangażowanie władz lokalnych jak i stanowych w nowe programy. Stawiali sobie coraz odważniejsze zadania, m.in. przyjmowali na siebie odpowiedzialność za stanowienie właściwych praw, wprowadzanie ich, respektowanie i egzekwowanie.
PUBLICZNE ORGANIZACJE W OPIECE SPOŁECZNEJ
Założenia
Pomysł stworzenia Children’s Bureau (Biura ds. dzieci) był momentem przełomowym dla zaangażowania agencji publicznych, ujednolicenia opieki w poszczególnych stanach oraz scentralizowania pewnych projektów. Ten fakt był zasługą starań Florence Kelly (przewodnicząca National Consumers League-Krajowa Liga Konsumencka), Lillian Wald (Henry Street Settlement-osiedle społeczne o tej nazwie), a także Edward T.Devine (New York Charity Organization Society). Swoim projektem powstania federalnego biura ds. opieki nad dziećmi zainteresowali prezydenta Theodora Roosevelta. Propozycja legislacyjna, która nie zdołała przebrnąć przez komisję kongresową zaowocowała jednak w 1909r. konferencją- White House Conference. Czołowi działacze socjalni przybyli do Białego Domu na zaproszenie prezydenta z propozycją programów opieki nad dwoma najbardziej bezradnymi i wymagającymi grupami, a mianowicie nad ubogimi dziećmi i wdowami. Reforma społeczna została ukierunkowana na tę grupę gdyż była bezpieczna politycznie. W latach 20 XXw. nastąpił rozkwit instytucji publicznych. Zachodzące wówczas zmiany były zarówno fundamentalne jak i nagłe mimo to nie zawsze skuteczne i idące w dobrym kierunku reform socjalnych. Stary „dystrybutor jałmużny” został zastąpiony dobrze wyszkolonym pracownikiem społecznym, z sercem i wyobraźnią. Była to optymistyczna wizja realizacji idei reformatorskich, która okazała się bardzo trudną sztuką przez wzgląd na ogromne różnice między programem publicznego i prywatnego.
ZAPOMOGI DLA KOBIET (MOTHER’S PENSION)
„Programy socjalne dotyczące kobiet były w większości przypadków zorientowane na pełnioną przez nie najczęściej funkcję, głównych opiekunek i wychowawczyń dzieci w rodzinie, bowiem losy tychże były nierozerwalnie związane”. Podczas konferencji w Białym Domu w 1909r. jedną z pierwszych propozycji było ustanowienie zapomóg dla wdów (widow’s pensions). Zdaniem Josephine Lowell pomoc tego typu spowodowałaby jedynie szeroką falę antyspołecznych zachowań. Fala sprzeciwów wywołana ta propozycją zdumiała jej pomysłodawców jak również oponentów. Edward Devine z COS w Nowym Jorku traktował pomoc rządową jako zachętę do porzucania kobiet i jako „sekretny atak na instytucję rodziny”. Szeroko zakrojona kampania przeprowadzana przez reformatorów społecznych, a wsparta przez prasę już w 1915r. zaowocowała wprowadzeniem przez trzy stany Missouri, Illinois i Nowy Jork pierwszych praw stanowych regulujących pomoc dla kobiet. W 1921r. prawa powszechnie zwane „zapomogami dla matek” miało już 40 stanów. Głównym celem była zmiana losu dzieci, których matki lub opiekunowie znajdowały się w trudnym położeniu. Nadrzędnym argumentem wprowadzenia zasiłku dla kobiet jaki prezentowała m.in. Nila Allen z Biura ds. Dzieci, było zapewnienie większej opieki zaniedbanym dzieciom, narażonym na różne niebezpieczeństwa, kiedy ich matki zarabiały na życie. Zapomogi wysokości od 2 do 3 dol. tygodniowo nie rozwiązywały jednak żadnego problemu. „Jeśli suma większa nie była konieczna, wielu działaczy było zdania, iż możliwe jest obejście się bez jakiegokolwiek wsparcia, odwołując się do innych sposobów zapewnienia właściwego standardu życia.” Jedyną możliwością było zorganizowanie dodatkowej pracy, takiej która nie koliduje z wychowywaniem dzieci, miało to jednocześnie wytrącić oręż z rąk krytyków pomocy bezpośredniej. Przy takim rozwiązaniu kobiety nie traciły niezależności, nie stanowiły dużego zagrożenia na rynku pracy oraz wypełniały swoje podstawowe obowiązki. Była też druga strona, a mianowicie podnosiły się głosy, że brak tej pomocy odbija się na dzieciach, które są pierwszymi ofiarami niedostatku. W przypadku niewłaściwej opieki nad dzieckiem niezależnie czym spowodowanej biedą, chorobą psychiczną czy fizyczną, niedołęstwem, porzuceniem, śmiercią, dziecko zostało zabierane naturalnym opiekunom i trafiało do publicznych zakładów opieki. „Jednym z argumentów przeciwko takim instytucjom, oprócz krzywdy czynionej dziecku, był zarzut, iż rodzice z własnej, nieprzymuszonej woli oddawali dzieci pod ich opiekę”. Sprzeciwy te zainicjowały pomysł umieszczania dzieci nie w placówkach wychowawczych lecz w rodzinach zastępczych. To rozwiązanie również budziło dużo kontrowersji. Sprzeciwy wobec tej formy pomocy były argumentowane tym, że nie przykładano wystarczających starań do badań środowiskowych, nie sprawdzano szczegółowo warunków w rodzinie zastępczej, a kontrolę po przekazaniu dziecka zaniedbywano zupełnie. Zdarzały się przypadki kiedy rodziny pobierały pieniądze na dzieci, które już nie żyły, były źle traktowane, trafiały do miejsc demoralizujących i niszczących wszelkie normy zachowań. Rozwój wiedzy o uwarunkowaniach społecznych i ich wpływie na wychowanie dzieci postanowiono zostawiać dzieci w rodzinach naturalnych jeśli to tylko możliwe, zapewniając odpowiednie finansowe wsparcie. „Jak wyglądały wymagania kwalifikacyjne do otrzymania tej zapomogi? „. Zdaniem Emmy Lundberg z Children’s Bureau „nic nie było tak odległe od ujednoliconych standardów jak te regulacje. W 40 stanach istniało 29 wariantów określania statusu”. W 8 stanach grant był ograniczony tylko do dzieci wdów, w 6 także rozwódki mogły otrzymać pomoc, w 13 stanach porzucone matki stanowiły osobną klauzulę. Natomiast 18 stanów przyznawało zapomogę rodzinom, w których ojciec cierpiał na chorobę psychiczną lub fizyczną. Matki, których mężowie przebywali w zakładach psychiatrycznych były objęte opieką w 14 stanach, zaś osadzonych w zakładach karnych w 21 stanach. „Władze stanowe utrzymywały kontrolę nad poszczególnymi przypadkami i po ich ewentualnym zatwierdzeniu podejmowały decyzję o refundacji, zwykle w wysokości 1/3 wydatkowanej pomocy. Ogółem nadzór stanowy w jakiejś postaci istniał w 17 stanach”. Już w pierwszym dziesięcioleciu wspomniano, iż dzieci uzależnione od wsparcia finansowego będą przebywać we własnych domach jeżeli ich potrzeby będą odpowiednio zaspokajane, natomiast dopiero w latach 20 pojawiło się publiczne przyzwolenie na płacenie im za to co jest im należne, a mianowicie:
Dobre schronienie
Wystarczające odzienie i wyżywienie
Właściwy rozwój i edukację
Pracującej matce- dopłata do tego, czego sama nie była w stanie zarobić
Owa retoryka przekonywała zarówno działaczy społecznych jak i polityków. Pojawiły się bowiem poważne obawy o przyszły stan społeczeństwa, w którym kobiety nie mają ani sił ani czasu na odpowiednie wychowywanie dzieci, w przyszłości mające stać się „motorem rozwijającego się kraju”. Stało się to już nie tylko odległym prawdopodobieństwem, a ponurą rzeczywistością.
OPIEKA NAD DZIEĆMI (Child’s welfare)
Zmiany społeczne
Na przełomie XIX i XX w. model rodziny uległ zmianom i nie zawsze były one korzystne. Ruch sufrażystek i uzyskanie praw wyborczych przez kobiety przyniósł w dwóch pierwszych dziesięcioleciach XXw. wiele zjawisk m.in.:
Większą aktywność zawodową kobiet
Większy odsetek rozwodów
Mniejszy odsetek ślubów
Mniejszy przyrost naturalny
Kobiety zapragnęły większej swobody i nie skupiały się już na dzieciach, rodzinie, domu. Było to przyczyną zmiany wartości związanych z rodziną jak również wprowadzenie pewnych korekt przez mężczyzn w postrzeganiu roli kobiet w społeczeństwie, „a stad już tylko krok do instytucji i rządu”. Rząd musiał zatem przejąć gros społecznych funkcji rodziny, takich jak edukacja czy ochrona. Dom stał się już jedynie „miejscem parkingowym” dla dzieci i rodziców. Te wszystkie zmiany były korzystne jedynie dla dzieci, gdyż reformy społeczne, uregulowania prawne dotyczące szczególnie zatrudnienia dzieci szły „podwójnym torem”, starając się zadbać równocześnie o kobiety i dzieci. Została analizowana rola dziecka w społeczeństwie i los jaki je czeka. Zdrowe, silne i duże dzieci były „w cenie” tuż przed rewolucją. Dotyczyło to szczególnie chłopców, chętnie adoptowanych przez farmerów, którzy zyskiwali stosunkowo tanią pomoc w gospodarstwie. Wzrost przemysłowy jeszcze podniósł wartość dzieci, gdyż pracowały one jak dorośli, wykonywały czasem nawet bardziej niebezpieczną pracę w kopalniach czy fabrykach, a ich wynagrodzenia były symboliczne. Zakaz zatrudniania dzieci sprawił, że dzieci wracające po szkole do domu stały się wartością samą w sobie, a przy wszystkich zmianach w obrębie rodziny i roli kobiet stały się obiektem bezinteresownej opieki i miłości. Programy jak np. program pomocy dzieciom wzbudzały ogromną kontrowersję, ponieważ pojawiły się obawy przed izolowaniem dzieci klas biednych od pozostałych, obawa przed rozpowszechnianiem idei socjalistycznych czy zamieszkami wśród klas pracujących. Powrócił wcześniej już wspomniany problem wolności jako prawo do samostanowienia. Według M.B. Katza owa dychotomia w opiniach na temat ujednolicenia opieki nad dziećmi była powodowana właśnie brakiem jednolitego stanowiska wobec roli władz. O ile opieka instytucjonalna przy uznaniu iż niezbędnym dla odpowiedniego wychowania dziecka jest rodzina była możliwa do pogodzenia, o tyle opieka stanowa niweczyła wszystkie poprzednie starania osiągnięcia kompromisu. Każdy stan miał swoje spojrzenie na funkcjonowanie domów wychowawczych zatem linia podziału biegła wzdłuż granic stanowych. Po latach starań zostało utworzone Biuro ds. Dzieci(1912), pod zarządem Julii Lthrop, która zdobywała doświadczenie w roli pracownika socjalnego w Hull House. Biuro to było liderem w sprawach badań nad rolą dzieci w społeczeństwie, ich opieką i dobrem oraz najważniejsza agencją zbierającą dane na temat działalności społecznej w kraju.
Opieka zdrowotna dla kobiet i dzieci
Biuro ds. Dzieci miało w swojej kampanii reformatorskiej m.in. punkt o poprawie opieki zdrowotnej kobiet(matek) i dzieci. Osoby, których nie było stać na opłacenie prywatnej wizyty lekarskiej w domu mogły otrzymać pomoc w rodzaju przychodni czy poradni. Utrzymanie tychże przychodni było możliwe w większości dzięki funduszom od prywatnych darczyńców, a pomoc opierała się na dobrowolnych usługach wolontariuszy, najczęściej sióstr zakonnych i miejscowych lekarzy. Warunki panujące tam nie były zachęcające, nie przestrzegano podstawowych zasad środków ochronnych przed rozprzestrzenianiem się chorób. Pobyt w nich mógł równać się śmierci. Nie było jakiejkolwiek innej formy opieki dla biednych wiec wspomniane zakłady były „złem koniecznym”. Dzięki reformie Biura ds. Dzieci owe miejsca przestały istnieć w latach 20. Ta kampania zaktywizowała również do działania władz miejskich, które dojrzewały do podjęcia odpowiedzialności za zdrowie matek i dzieci. Chęć zapewnienia odpowiedniej opieki dzieciom, których matki nie mogły już korzystac z pomocy ani szpitali dla bogatych ani z „przychodni” dla biednych, zainicjowała otwieranie klinik opieki dla dzieci. Głównym zadaniem owych klinik była edukacja matek na temat opieki nad dziećmi, zasad higieny i właściwego żywienia. Było to tez miejsce wczesnego wykrywania schorzeń, chore dzieci były kierowane do odpowiednich agencji dobroczynnych i socjalnych gdzie uzyskiwały pomoc. Odkrycia naukowe i reforma zdrowotna zaowocowała zmniejszeniem odsetka umieralności noworodków i dzieci do 18 roku życia. Wprowadzenie bardziej rygorystycznych przepisów sanitarnych było rolą władz stanowych. Raporty nadkomisarzy poszczególnych oddziałów zrzeszonych w ramach Stowarzyszenia Zorganizowanej Dobroczynności ukazują wiele innych dowodów na poprawę zdrowia dzieci. Biuro ds. Dzieci koncentrowało się głównie na niemowlętach do 2 roku życia, mimo to dzieci starsze nie były zaniedbywane i kładziono nacisk szczególnie na ich rozwój fizyczny. Szczegółowe śledzenie indywidualnych przypadków , wyższe standardy pomocy, jak np. regularne ważenie i mierzenie dzieci, umożliwiało wspomniane działania. Wydział Opieki nad Dziećmi w Westchester County NY w 1921r. przeprowadził tego typu akcję wśród kobiet otrzymujących zasiłek dla matek i dzieci przebywających w internatach i innych instytucjach publicznych. W ich ślady poszły Denver Bureau of Charities, Cook County, Illinois, gdzie dodatkowo zobligowano rodziny otrzymujące zapomogę do uczęszczania do klinik żywieniowych. Badania fundacji Elizabeth McCormick (Memorial Fund) wykazały, iż odsetek dzieci niedożywionych wśród tych rodzin był stanowczo mniejszy niż w szkołach tego samego okręgu. Świadczyło to o tym, że „dzieci z rodzin zależnych od zasiłków czy pomocy z jakiejkolwiek prywatnej czy publicznej organizacji społecznej otrzymywały lepszą opiekę niż w przeciętnym domu i samoutrzymującej się rodzinie” oraz o tym, że pomoc dostarczana w latach 20 znacznie przewyższała jakością tą z lat 1917-1918. Reformy zdrowotne spotykały się z niezrozumieniem czy nawet jawnym sprzeciwem ze strony lekarzy, imigrantów, członków różnych grup nacisku czy nawet pracowników organizacji społecznych, mimo to właśnie zwiększonemu zainteresowaniu władz publicznych należy przypisać tak korzystne statystyki.
Opieka nad nieletnimi przestępcami
Moment powstania instytucji sądów do spraw nieletnich obudził głosy o ingerowaniu władzy w wewnętrzne sprawy rodzinne, co z kolei wpływało niekorzystnie na panujące w nich układy. Sady te były bardzo pozytywnie opiniowane przez pracowników socjalnych, a ich głównym celem była wyłącznie służba dobru dzieci, które w normalnych warunkach byłyby sądzone jak osoby dorosłe. Kiedy jednak dzieci były stroną pokrzywdzoną, niewiele osób interesowało się, czy były jakieś możliwości wcześniejszej reakcji i podjęcia kroków zaradczych. Pierwszy taki sąd powstał w Chicago w 1899r. tam zostali również powołani pierwsi kuratorzy sądowi. Po upływie dwóch lat ten system został przyjęty w 15 największych miastach. Funkcją tych kuratorów była podobna do tej pełnionej przez agentów organizacji dobroczynnych-przyjaznych gości, a zatem doradcza i opiniodawcza dla sądów, jak również nadzorowanie dalszej drogi po odbyciu ewentualnej kary w zakładach poprawczych. Zazębianie się kompetencji szczególnie w dziedzinie doradztwa i zapobiegania było głównym powodem przyjmowania mniej entuzjastycznie nowego systemu przez niektórych. Zarówno pracownicy dobroczynni jak i kuratorzy ingerowali w życie rodzinne, jedyna różnica była jednak podstawowa, a mianowicie za kuratorami stała niezaprzeczalna siła-prawo oraz władze stanowe, a sankcje im dostępne wywierały wrażenie ale i rzeczywiste zmiany w rodzinie. Pomimo pozytywnych założeń nie unikali oni pomyłek, nadużyć, niesprawiedliwego traktowania członków grup mniejszościowych poprzez zbyt pochopne odbieranie dzieci spod kurateli rodziców. Finalnie reformy społeczne pierwszych dekad XXw. nie wzbudzały wielkich sprzeciwów. Mimo iż okres dwóch dziesięcioleci na przełomie XIX i XXw. okazał się „złotą erą zdrowia publicznego”, następne dekady okazały się końcem kluczowej roli kobiet w opiece zdrowotnej. „Usługi medyczne” przeszły od publicznych do prywatnych. Kluczowe założenia Aktu Shepparda-Townera, a więc reformy dotyczące zdrowia, badań kontrolnych, prewencyjnych czy w końcu leczenia kobiet i dzieci, przekraczały pewna delikatną granicę pomiędzy tym co prywatne, a tym co publiczne czyli między działalnością zawodową ,a biznesową. Ten fatalny w skutkach test ekonomiczny dla reformy był jednocześnie pierwszym. Trzecia dekada XXw. większość prób reformatorskich nie doprowadziła do niepowodzeń. Przyczyn było kilka ale głównymi z nich była przestrzeń nie do pokonania między:
Dobrem publicznym, a prywatnym
Rządem, a rodziną
Rachunkiem ekonomicznym, a ideałami prywatnych organizacji społecznych
Dążeniami lokalnymi, a opiniami władz stanowych i federalnych
Bezpośrednia pomoc na zewnątrz
Ostry sprzeciw jaki wywoływała pomoc publiczna był niczym przy sprzeciwie jaki wywoływała tzw. pomoc z zewnątrz. Miała ona kilka postaci np. kuchni rozdającej:
Darmowe posiłki
Sporadycznie odzież
Drobne kwoty na utrzymanie
Kwity na prace interwencyjną
Argumenty przeciwko tej pomocy były niezmienne, a mianowicie, że potrzebna była nie pomoc, a praca, natomiast ci dla których pomoc jest naprawdę niezbędna mogą korzystać z agencji prywatnych. Przyczyny sprzeciwów były różne m.in.:
Anonimowość
Bezosobowy charakter kontaktu z potrzebującymi
Demoralizacja biednych-zachęcanie ich do nieróbstwa i braku odpowiedzialności,występków
Dostrzegano jednak także inne strony tego rodzaju pomocy. Taka pomoc cementowała pewne rodzaje kontaktów międzyludzkich. Politycy uzyskiwali kartę przetargową w wyborach, podobnie jak partyjni przywódcy. Mały lokalny biznes dzięki realizacji talonów żywnościowych, dostawom dla sierocińców lub domów dla biednych mógł funkcjonować nawet w gorszych czasach. Te współzależności stanowiły przeszkodę dla reformatorów chcących znieść pomoc z zewnątrz. W latach 1911-1925 nastąpił znaczny wzrost funduszy federalnych przeznaczonych na pomoc z zewnątrz co przyczyniło się do ponownego oceniania tego rodzaju działalności negatywnie. Mimo iż opozycja zanikała, ta forma pomocy nie mogła liczyć na ogólny poklask. Jednym z argumentów za malejącym sprzeciwem wobec pomocy były zmiany na polu opieki nad dziećmi. W chwili gdy fakt, że dziecko powinno zostać w rodzinie, jeśli tylko rodzice nie łamią prawa i nie prowadzą się niemoralnie stał się ogólnie uznanym, batalia przeciw pomocy bezpośredniej była definitywnie przegrana. Wielu reformatorów społecznych, w szczególności tych zaangażowanych w prywatną dobroczynność, było zdania iż rozdawanie środków publicznych, przy niewystarczającej analizie potrzeb i badań środowiskowych, jedynie wypacza społeczny odbiór pomocy na zewnątrz, pozostawiając na marginesie rzeczywiste tragedie ludzi niemających możliwości otrzymania należytego wsparcia.
ORGANIZACJE PRYWATNE A PUBLICZNE
Według Richarda Ely’ego jedną z metod wprowadzenia w życie wcześniej wspomnianej idei uniwersalizmu, miało być rozszerzenie podstawowych obowiązków rządu o działalność dobroczynną, ponieważ tylko zakrojona na szeroką skalę pomoc publiczna mogła stworzyć „miasta, gdzie mieszka Bóg”. Dość szczególnym wezwaniem było to by rząd przejął tradycyjną rolę Kościoła chrześcijańskiego w okazywaniu gestów miłosierdzia. W swojej książce William Freemantle posunął się do ekstremum, mówiąc o tym, że rząd powinien się zobowiązać do przejęcia nie tylko wszystkich ról społecznych ale i całkowitej ochrony i opieki indywidualnego obywatela. W tym ekstremizmie religijno-społecznym Olasky dopatrywał się zastępowania Boga przez rząd. Ten swoisty mesjanizm społeczny poddawany był wielu przeobrażeniom, zapoczątkowany przez „krucjatę” Jacoba Riisa i Jane Addams, chcących zreformować miasta i ich wewnętrzne organizacje społeczne. Ich doświadczenia były oparciem dla działaczy społecznych i reformatorów w latach 20 i 30, którzy żądali jednak bez bliskich związków z religią „cudu pomnożenia chleba na pustyni”. Z drugiej strony wysiłki COS i osiedli społecznych nie zachęcały do angażowania się sektora publicznego, choć towarzyszyły rozwojowi pierwszych zalążków publicznego systemu opieki. Odpowiednikiem COS była jedna z takich inicjatyw- State Boards of Charities, regulowały one sferę publiczną. Ich główną zasadą było scentralizowanie odpowiedzialności w jednym departamencie władz stanowych i decentralizacja administracji w obrębie hrabstw. Pojawiało się wiele głosów o potrzebie scentralizowania pracy dobroczynnej bądź w ramach jednej potężnej organizacji obejmującej swym zasięgiem cały kraj bądź centralnej agencji koordynującej i zarządzającej działalnością kilkuset mniejszych. Według Stantona Coita najskuteczniejszą agencją centralną mógł być jedynie rząd. Jego pogląd spotkał się ze sprzeciwem już w 1891r. kiedy to Robert Ellis Thompson Z Uniwersytetu Pensylwanii twierdził, że „państwo jest najgorszym z możliwych dispensers of alms [rozdających jałmużny], gdyż państwo jako […] instytucja praw, nie może dać niczego komukolwiek bez przyznania, że ma on do tego (całkowite) prawo”. Pierwsze ruchy w zwiększeniu roli rządu w reformy społeczne miały miejsce po wspomnianej wcześniej Konferencji na temat Opieki nad Nieletnimi Dziećmi w 1909r. Theodore Roosevelt stwierdził w podsumowaniu, iż pomoc jest konieczna i, że on nie przeciwstawia się opiece państwa. Dekadę później Frank Dekker Watson, dyrektor Pensylvania School for Social Service oraz profesor socjologii i pracy socjalnej w Haverford College, mówił w 1922r. „ w wielu społecznościach stał się jasnym fakt, że tak długo jak prywatne agencje, w tym COS, kontynuowały swą pomoc dla rodzin, którym [z gruntu] należały się zasiłki, [tak długo] będzie sprawą wyjątkowo prostą dla państwa unikać [za nich] odpowiedzialności”. Stanowy komisarz ds. Instytucji i Agencji stanu New Jersey przyznał, że stanowe instytucje nie były w stanie tak jak prywatne, zająć się wieloma przypadkami we wczesnym okresie, kiedy były jeszcze szanse na szybkie lub całkowite „wyleczenie”. Ewentualność współpracy w ramach jednego departamentu byłaby rewolucyjnym posunięciem gwarancją właściwych relacji pomierzy społecznością, a instytucja publiczną. Propozycją Lewisa było powołanie niezależnego biura badań, które miało kontrolować sytuację socjalna w danym regionie, rozbudowując system opieki. Przewodniczący NCSW w 1922r. Allen Burns postawił kilka pytań odnosząc się do idei utworzenia federacji agencji społecznych w granicach jednego miasta, pytania te miały być jednocześnie ostrzeżeniem przed problemami jakie mogą wyniknąć z tego typu działań. Największa organizacja mogła dominować, a decyzje finansowe nie mogą być podejmowane kolektywnie. Występuje sytuacja wywierania przez największego dawcę silnych nacisków na pozostałych członków federacji. Przez wzgląd na to czynnikiem scalającym powinny być władze stanowe.
PORÓWNANIE ARGUMENTACJI
Przedstawiciele agencji publicznych narzekali , że nie są tak licznie reprezentowani przy okazji takich wydarzeń jak National Conference of Social Work, mimo iż miała ona na celu zebranie agencji społecznych z całego kraju. „Nie ma zbyt wiele miłości pomiędzy prywatnymi, a publicznymi agencjami opieki socjalnej - przyznał na konferencji NCSW Robert Kelso z Council of Social Agencies w Bostonie- to źle dobrana para”. Ta współpraca mogła być efektywna tylko dzięki właściwej koordynacji z „departamentem opieki publicznej jako nadrzędną agencją, pełniącą rolę nadzorczą”. Brak zaufania ze względu na różnicę poglądów i różne tradycje działania był jedynym problemem we wdrażaniu tej współpracy. W tym dopatrywał się głównego problemu Raymond Clapp, dyrektor Welfare Federation z Cleveland. Brown mimo, iż przedstawiciel sektora publicznego, porównując prywatne i publiczne agencje społeczne, dostrzegał pozytywne aspekty sektora prywatnego, m.in. możliwość zaangażowania w propagandę lub pracę misyjną. Robert Kelso przeprowadził pełną analizę relacji pomiędzy obiema formami opieki socjalnej. Zadał on trzy pytania: jaki jest cel pomocy bezpośredniej, jakie są granice pomocy publicznej oraz co to właściwie oznacza prywatna agencja dobroczynna. W odpowiedzi na pierwsze podkreślił fakt iż w kraju takim jak Stany Zjednoczone każdy jest odpowiedzialny za los swój i osób od niego zależnych. Na końcu jeżeli inne możliwości zawiodą, jego przyszłość powinna stać się podmiotem zainteresowania „wszystkich ludzi działających zgodnie poprzez wspólny rząd. Ulżenie jego losowi jest równe z dobrem całej społeczności[…], aby chronić społeczeństwo i dażyć do lepszego porządku publicznego”. M.C MacLean, sekretarz Federacji Usług dla Społeczności z Toronto, określił cztery przyczyny, dla których praca socjalna powinna być przede wszystkim funkcją rządu, a mianowicie „powinien on chronić, rozwijać i wzbogacać Zycie wszystkich członków społeczeństwa,[odbywać się to powinno przez] utrzymanie, edukację, zdrowie, zatrudnienie, rekreację i wiele innych usług”. Ponadto jeśli indywidualna osoba powinna być odpowiedzialna za swój los, to co należałoby uczynić w przypadku kiedy nie ma ona żadnego wpływu na pewne okoliczności. Jaką ma ochronę czy zabezpieczenie? Podobnie, społeczeństwo kolektywnie powinno podjąć wysiłek zapobiegania i leczenia tych bolączek. Następnie ciężar ten powinien być sprawiedliwie rozłożony na wszystkich członków społeczeństwa, sytuacja, w której osoby o „dobroczynnym” usposobieniu dźwigają większość finansowej odpowiedzialności nie powinna mieć miejsca. Tylko poprzez równe opodatkowanie na cele społeczne wszystkich obywateli rząd będzie w stanie wyjść naprzeciw potrzebom lokalnym. Kelso zaprezentował dość osobliwą definicję fundacji prywatnych, utworzonych na bazie daru pieniężnego od indywidualnego benefaktora, mających służyć ogólnie pojmowanemu dobru publicznemu w zakresie zwykle sprecyzowanym przez tegoż darczyńcę. Członkowie rady nadzorczej takiej fundacji stają się „zaufanymi społeczności”: „Gdyby zawsze pamiętano, że prywatna organizacja dobroczynna jest trustem publicznym, prawdziwy związek pomiędzy tymi agencjami a rządem byłby o wiele prostszym do określenia”. Agencje rządowe powinny zająć się tymi przypadkami gdzie potrzeby i sposoby leczenia są już jasno określone i gwarantują właściwe zastosowanie środków publicznych, a przypadki te wymagają „stałej zależności”. Jako „inspiratorską” określiła rolę prywatnych organizacji Johnson, powinny one bowiem przejmować inicjatywę i wskazywać potrzebę działania, a dopiero po definitywnym wykazaniu użyteczności dla społeczności pewnych zmian droga tą podążyć mogły departamenty publiczne. Ta „pionierska praca” była niezbędna, zanim jakiekolwiek fundusze publiczne miałyby być zaangażowane, tym bardziej konieczne było publiczne zrozumienie dla roli prywatnych agencji.
W celu zapewnienia właściwych relacji Kelso zaproponował rodzaj „linii demarkacyjnej”, przebiegającej wg. prostych zasad:
całe pole usług socjalnych powinno być objęte opieką;
ze względu na istotne ograniczenia agencje publiczne powinny zająć się następującymi przypadkami:
oczywistej, długotrwałej zależności, jak późny wiek, choroby nieuleczalne itp.
nieskomplikowanymi, wskazującymi na praktyczne rozwiązania i szybką poprawę
wymagającymi wprowadzenia pewnej kontroli wobec osoby łamiącej prawo, popełniającej jakieś wykroczenia lub dopuszczającej się porzucenia lub odmowy wsparcia osób mu zależnych
w których eksperyment przeprowadzany przez kompetentną agencję prywatną dotarł do etapu, kiedy opinia publiczna może ocenić go jako wartościowy i wymagający środków publicznych, np. grupa osób wspomaganych w ramach prawa pomocy matkom lub zapomóg dla wdów.
3.agencje prywatne powinny podjąć wszystkie pozostałe przypadki.
Ten podział oznaczałby, że do publicznych agencji należałoby administrowanie usług socjalnych, a do prywatnych edukacja. MacLean przedstawił bardziej szczegółowy podział zakresu obowiązków, a praktycznie zalecenia dla organizacji prywatnych.
Usługi socjalne powinny obejmować całe spektrum potrzeb, gdyż „każda grupa czy indywidualny obywatel mają do tego całkowite prawo”
Rząd powinien zadbać o zachowanie najwyższych standardów w obu typach organizacji, a kiedy ze sobą współpracują, jego odpowiedzialność dotyczy kontroli
Prywatna filantropia jest nieadekwatna do ogromu potrzeb, wymagającego znacznych nakładów finansowych
Powtórzył on zatem z uporem jak inni działacze, iż „długotrwałe i kosztowne programy powinny leżeć w gestii wyłącznie agencji publicznych”.
SPOŁECZNOŚĆ LOKALNA A REFORMA SOCJALNA
Istotnym elementem spajającym reformatorskie dążenia do zapewnienia jak najlepszej opieki grupom społecznie nieprzystosowanym, poszkodowanym, niesamodzielnym, przy jednoczesnym zapewnieniu równowagi między domeną prywatną, a publiczną, były właśnie lokalne społeczności. Według Eduarda C. Lindemana społeczność lokalna powinna być rozumiana jako „jednostka cywilizacji świadoma swej politycznej, ekonomicznej, społecznej i kulturowej jedności. W Stanach Zjednoczonych społeczność lokalna to wioska, miasteczko, miasto lub teren niezorganizowany, składający się z rodzin nieposiadających ustalonego systemu wspólnego działania. Sąsiedztwo jest[częścią składową] społeczności, mającym więcej spójności kulturowej, a mniej spójności ekonomicznej czy politycznej.[…] Nie ma istotnej różnicy między społecznością w mieście czy na terenach wiejskich, [ale] sąsiedztwo to nabiera dużego znaczenia w centrach wielkomiejskich, gdzie poszczególne grupy społeczne podzielone są według regionów, z których pochodzą”. Nim dobroczynność stała się „zorganizowanym procederem”, posługa była wyłącznie lokalna, oparta na precedensach angielskich, pomoc bezpośrednia dla tych „niemogących lub niechcących samodzielnie się utrzymać, była sprawą całkowicie lokalną, zwykle miejską. Inaczej jest ona przedstawiana w literaturze współczesnej, a inaczej w tej z lat 20 ubiegłego wieku. Według współczesnej, np. Edwina Amenty przy prawie 20 tys. okręgów i ponad 16 tys. miejsc i podległych wsi, odpowiedzialność była podzielona, nakładała się i prowadziła do chaosu. Osoby „zależne” były naznaczane znamieniem żebraka i umieszczanie ich, częstokroć wbrew ich woli jeśli nie znaleźli pomocy u rodziny lub prywatnej organizacji charytatywnej, w przytułkach miało służyć jako odstraszający przykład dla zapominających o wartościach takich jak „pracowitość i oszczędność”. Jeśli jakąkolwiek pomoc ofiarowano to zwykle w naturze lub oferując pracę, w obu przypadkach było to jednak wyraźnie poniżające, tak aby ewentualnych chętnych całkowicie zniechęcić.
BIZNES A BEZROBOCIE
W 1923r. Herbert Hoover (wówczas Sekretarz Departamentu Handlu) był przewodniczącym konferencji na temat bezrobocia pod patronatem prezydenta Warrena Hardinga. Jej głównym celem miało być określenie możliwości i stabilności zatrudnienia. Uczestnicy doszli do kilku wniosków zaprezentowanych na NCSW. Teza iż bezrobocie jest zjawiskiem cyklicznym została potwierdzona, co oznaczało, że istnieje sposób na zapobieganie mu oraz redukowanie go. Kilka głównych metod kontrolowania cyklu pracy nakreśliły wyniki pracy Krajowego Biura Badań Gospodarki. Wśród nich pojawiły się sposoby zapobiegania zbytniej ekspansji przemysłu oraz metody redukowania zakresu spadku bezrobocia i jego bolesnych skutków. Główną przyczyną kryzysu jest zawsze „nadmierna ekspansja, inflacja, niska efektywność, marnotrawstwo i ekstrawagancja”. Są to powody ku temu by ludzie biznesu, podejmowali świadome działania aby uniknąć tej ekspansji. W poszczególnych bankach poddany kontroli powinien zostać proces kredytowania aby uniknąć spekulacji w czasie prosperity. „Należałoby umożliwić kontrolę inflacji przez System Rezerw Federalnych, a jednocześnie wprowadzać liberalną politykę kredytową w czasach trudniejszych. Wśród innych sugestii były również założenia rezerwy, służącej jednocześnie uzupełnianiu braków w przypadku wycofywania dużych ilości złota za granicę. Pomysły wyrażone na tej konferencji nie znalazły jednak realizacji w rzeczywistości. Kiedy przyjrzymy się pierwszym przyczynom Wielkiego Kryzysu w 1929r. zauważymy, że wszystkie te ponure przewidywania spełniły się. Głównych przewartościowań oczekiwano jednak od ludzi biznesu. Rozszerzone i ujednolicone statystyki biznesu i zatrudnienia miałyby być zbierane przez biura stanowe i federalne, a następnie przekazywane do centralnego Biura ds. Statystyki Pracy, po czym podawane do publicznej wiadomości. W ten sposób chciano osiągnąć lepsze wykorzystanie siły produkcyjnej w danym regionie i w poszczególnych okresach roku, ewentualne przesunięcia z jednej gałęzi przemysłu do drugiej, miał to być więc rodzaj systemu stworzonego dla poszukiwania pracowników przez pracodawców i na odwrót. Proponowane roboty publiczne pewnego rodzaju zawór bezpieczeństwa dla okresu bezrobocia, lecz ponownie prowadzić do tego miało dobrowolne odkładanie pewnych środków na gorsze czasy: wzrostu bezrobocia oraz spadku cen i kosztów. Byłoby to idealne rozwiązanie dla złagodzenia skutków recesji i jednocześnie zmniejszenia rozmiarów poprzedzającego ją boomu. Była to propozycja Hoovera, który uważał iż należy spowolnić lub nawet całkowicie zawiesić niektóre projekty z budżetu publicznego by móc je wznowić w okresie gorszej koniunktury. Można pokusić się o stawianie dość wczesnych hipotez, iż gdyby propozycje te zostały w pełni zrealizowane w latach 20, nie zapobiegłyby co prawda kryzysowi, ale jego skutki nie okazałyby się tak drastyczne. Po drugie gdyby Hoover jako prezydent, odważniej dążył do realizacji tych planów, nie przyczyniłby się do pogłębienia skutków kryzysu. We wszystkich pozycjach tej konferencji za bardzo polegano na dobrowolnym przystosowaniu się ludzi biznesu do koniecznych zmian, a zbyt mało podkreślano rolę państwa, w szczególności jeśli chodzi o prace publiczne.
UBEZPIECZENIA SPOŁECZNE
Inicjatywa zaktywizowania kół biznesowych do wprowadzenia obowiązkowych ubezpieczeń zakończona została już w latach 20. W latach 1911-1921, 44 stany z 48 przegłosowały ustawy nakazujące ubezpieczenia na wypadek urazu czy śmierci w pracy. Mogły być zawierane bez pośrednictwa stanu, zwykle jednak programami tymi administrowały agencje stanowe, takie jak Departament Pracy, w rezultacie czego właściwa koordynacja była raczej wyjątkiem niż regułą. Wśród programów odszkodowań dla pracowników wymienić można było przeszkolenia, przystosowanie do nowej sytuacji- rehabilitacji np. po okaleczeniu, przyuczenie do innego zawodu czy wreszcie sfinansowanie całkowitego powrotu do zdrowia i przywrócenie na poprzednie stanowisko. Pomysły reformatorów, aby uzupełnić program o odszkodowania dla pracowników, wypłaty emerytalne dla pracowników w wieku poprodukcyjnym, w najlepszym przypadku zostały przyjęte jako opcjonalne. W praktycy miały one zastąpić stanowe prawa dla biednych. Niestety tylko z nielicznymi wyjątkami zostały one choć częściowo wcielone w życie. Rok 1929 przyniósł zmiany, np. stan Kalifornia był pierwszym, w którym przegłosowano obowiązkowy plan pensji dla osób starszych, w stanie Nowy Jork zmieniono prawo dla biednych, a w stanie Wisconsin wyrażono poważne zamiary przeforsowania idei ubezpieczeń socjalnych na wypadek bezrobocia. Wydatki na cele społeczne w USA w latach 20. XXw. nie przekraczały 0,5% PNB.
Początek XXw. był więc momentem narodzin wielkiej filantropii, podczas gdy lata 20. były przełomowymi dla wszczętej batalii o reformę systemu opieki socjalnej. Długoletnia tradycja dobroczynności prywatnej miała stanowić fundament i źródło inspiracji dla rozwiązań, służąc doświadczeniem i „ekspertami”. Pojawiły się głosy, że nie tyle społeczeństwo, rząd czy sektor prywatny były niechętne reformom, ile panowało powszechne mniemanie, iż w latach „prosperity” reforma społeczna jest wprost zbędna. Dla wielu, jak zauważył Walter I. Trattner, okres progresywny stanowił całkowitą porażkę, gdyż społeczeństwo lat 20 było takie samo jak przed wojną „z dominującym wielkim biznesem, rasizmem i bigoterią, korupcją polityczną i masowym konformizmem, a ograniczone podczas wojny prawa obywatelskie i wprowadzona zaraz po niej prohibicja spowodowała, że wielu Amerykanów czuło się rozczarowanych progresywną krucjatą”. Charyzmatyczni liderzy, otwarcie patrzący na problemy ich profesji, zastąpieni zostali zwykłymi biurokratami i „zarządcami” agencji społecznych. Ci pierwsi ostrzegali tych drugich o ekonomicznym podłożu biedy- choroby, kalectwa, niskie zarobki, niezawinione bezrobocie, starość, śmierć głównego żywiciela rodziny. O tym wszystkim głośno rozprawiali reformatorzy i działacze społeczni, przepowiadając ewentualne konsekwencje zaniedbania tych problemów i niestety, kiedy nadszedł Wielki Kryzys, ich najgorsze sny stały się rzeczywistością, na którą żadna krajowa instytucja społeczna czy agencja nie była właściwie przygotowana.