Dług publiczny w Polsce

Wielkość długu i przyczyny jego zmian

Państwowy dług publiczny stanowi element wielkości ekonomicznej nazywanej zobowiązaniami publicznymi lub zobowiązaniami sektora finansów publicznych. Zobowiązania publiczne dzielą się na :

1. Zobowiązania realne jako dług publiczny,

2. Zobowiązania potencjalne.

Zobowiązania potencjalne zamieniają się w zobowiązania realne, wtedy gdy władze publiczne muszą ponieść wydatki na rzecz banków i instytucji finansowych, którym udzielono poręczeń ii gwarancji rządowych i samorządowych.

Państwowy dług publiczny składa się z:

1. Długu sektora rządowego, w którego skład wchodzą dług skarbu państwa oraz dług pozostałych jednostek;

2. Długu sektora samorządowego.

W Polsce w okresie transformacji nastąpiło zasadnicze zmniejszenie się długu publicznego z 94,6% PKB w 1990 roku do 45,1% PKB w roku 2002. Na tę spadkową tendencję miało wpływ obniżenie się wartości długu zagranicznego. Było to rezultatem zmniejszenia zadłużenia przez wierzycieli.

W 2003 roku relacja państwowego długu publicznego do PKB wzrosła do 50,2%, natomiast relacja państwowego długu publicznego powiększonego o kwotę przewidywanych z tytułu poręczeń i gwarancji wynosiła 51,6%. W tym roku dług sektora finansów publicznych zwiększył się o 15,9%. Spory wzrost długu publicznego odnotowano również
w pierwszej połowie 2004 roku, wzrósł on o 30 mld złotych.

Dla oceny stanu zadłużenia istotna jest metoda obliczania tego zadłużenia. Można zastosować dwie metody obliczania długu publicznego, a mianowicie metodę kasową oraz memoriałową. W Polsce stosuje się metodę kasową, czyli tylko takie operacje finansowe których skutkiem jest realny napływ i odpływ pieniądza z rachunku władz publicznych.
W analizie długu publicznego ważne jest rozróżnianie go według:

• wartości nominalnej;

• wartości kapitału.

Takie rozróżnianie pozwala określić jakie jest zobowiązanie państwa z tytułu spłaty kredytów, pożyczek, wykupie skarbowych papierów wartościowych oraz innych zobowiązań skarbu państwa. Dług publiczny w ujęciu nominalnym pozwala ustalić o jaką kwotę dług ten jest wyższy na skutek m.in. należnych odsetek, procentu od kredytu.

Zarządzanie długiem publicznym odbywa się na dwóch poziomach. W szerszym znaczeniu stanowi element polityki fiskalnej i obejmuje decyzje, jaka będzie wielkość długu publicznego, natomiast w węższym znaczeniu oznacza to sposób finansowania potrzeb pożyczkowych państwa oraz kształtowanie się struktury długu. Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2009-11 zawiera prognozy wielkości długu publicznego wraz z założeniami polityki fiskalnej przyjętymi w projekcie ustawy budżetowej na 2009 r., natomiast w zakresie celów i zadań odnosi się do zarządzania długiem publicznym w węższym znaczeniu.

Tabela 2. Dug publiczny

Wyszczególnienie	2007 (strategia)	2007 (wykonanie)	2008	2009	2010	2011
1. Państwowy dug publiczny a) w mld zł b) w relacji do PKB	534,6 47,0%	527,4 45,2%	565,9 44,2%	604,4 43,7%	637,0 42,9%	670,0 41,9%

Źródło: www.mf.gov.pl

Przy przyjętych założeniach, przewiduje się dalszy spadek relacji długu do PKB do 41,9%
w 2011 r.

Dług zagraniczny a dług krajowy

Zarówno dług sektora rządowego jak i samorządowego dzielony jest na krajowy
i zagraniczny. Podział ten jest szczególnie ważny przy analizie Skarbu Państwa ponieważ dług polskiego rządu od 1990 roku to prawie w całości dług zagraniczny. Dlatego bardzo istotne jest to jak był rozwiązywany problem tak wysokiego zadłużenia zagranicznego.

W latach 1990-2004 zachodziły intensywne zmiany w długu publicznym zarówno w jego poziomie jak i strukturze. Do roku 2000 poprawiała się sytuacja długu publicznego
w stosunku do PKB. Wówczas regularnie wzrastał udział krajowego długu publicznego
w długu globalnym. Skutkiem takiej sytuacji było utrzymywanie się od 1991 roku z jednej strony deficytu budżetowego natomiast z drugiej strony redukcji polskiego zadłużenia zagranicznego.

Tabela 3. Struktura długu publicznego w latach 1990-2003 (w %)

Rok	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Dług publiczny	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100
Dług krajowy	13,2	19,4	24,8	26,8	34,5	37,8	42,9	46,9	51,0	52,6	56,6	61,2	68,9	68,6
Dług zagraniczny	86,8	80,6	75,2	73,2	65,5	62,2	57,1	53,1	49,0	47,4	43,4	38,8	31,1	31,4

Źródło: Owsiak S. „Finanse publiczne. Teoria i praktyka.”, 2005, Wydawnictwo Naukowe PWN s.638.

Tabela 4. Dług publiczny w latach 1990-2003 (w mld zł)

Rok	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Dług publiczny	53,2	65,8	97,9	133,9	147,0	161,8	186,0	221,6	274,0	180,5	302,1	352,6	352,6	408,6
Dług krajowy	7,0	12,6	24,3	35,9	50,7	61,1	80,0	104,6	144,1	158,9	202,9	243,5	243,5	280,1
Dług zagraniczny	46,2	53,2	73,6	98,0	96,3	100,7	100,6	117,5	129,9	121,6	99,2	109,1	109,1	128,6

Źródło: Owsiak S. „Finanse publiczne. Teoria i praktyka.”, 2005, Wydawnictwo Naukowe PWN s.638.

W tym okresie zachodziły także ważne zmiany w strukturze źródeł finansowania długu publicznego, w szczególności długu krajowego. W finansowaniu krajowego długu publicznego duży udział miał także sektor pozabankowy. Zjawisko takie jest korzystne ponieważ oznacza zmniejszenie stopnia monetyzacji długu publicznego, a to działa to dezinflacyjnie. W roku 1997 nastąpiło zahamowanie spadkowej tendencji udziału banku centralnego w finansowaniu długu publicznego. W tym roku nastąpił niewielki wzrost udziału NBP w finansowaniu długu publicznego. Było to spowodowane zakupem przez NBP obligacji skarbu państwa nominowanej w USD w celu wykupienia przez rząd obligacji Brady’ego oraz zaciągnięcia przez rząd w NBP kredytu powodziowego w kwocie 1 mld złotych. Na skutek tego w strukturze krajowego zadłużenia budżetu państwa wzrost długu
w NBP w 1997 roku wykazał najwyższą dynamikę, a wynosiła ona 30%. Rok 1997 był bardzo szczególny, od 1998 roku następował spadek udziału NBP w finansowaniu długu publicznego i w 2003 roku wyniósł on 0,2%.

Finansowanie długu publicznego przez banki komercyjne było bardzo złożone.
W pierwszych latach transformacji banki komercyjne były przeważającym podmiotem finansującym dług publiczny. W roku 1992 występował spadek długu publicznego, ale już
w 1996 roku widoczna była tendencja wzrostowa udziału banków komercyjnych
w finansowaniu krajowego długu publicznego. W przypadku Polski należy wyróżnić kryzys w sektorze bankowym, który był najbardziej widoczny w latach 1993-1994 a został on wywołany między innymi przez złe kredyty. Banki komercyjne nie chciały kredytować przedsiębiorstw, dlatego też ograniczyły one ryzyko lokując wolne środki w skarbowe papiery wartościowe. Od 1997 roku zaangażowanie banków komercyjnych w finansowaniu długu publicznego zaczęło się zmniejszać. Obecnie podstawowym źródłem finansowania krajowego długu publicznego jest krajowy sektor pozabankowy.

Główną przyczyną pozytywnej tendencji w kształtowaniu się długu publicznego była redukcja zadłużenia zagranicznego wobec wierzycieli zrzeszonych w Klubie Paryskim oraz wobec banków komercyjnych zrzeszonych w Klubie Londyńskim, a także uregulowanie stosunków finansowych z Rosją.

W odniesieniu do zagranicznego długu publicznego pojawiły się pozytywne tendencje ale istniały także niepokojące zjawiska stosunku do krajowego długu publicznego. Na obniżenie polskiego długu publicznego miało wpływ osłabienie dolara amerykańskiego w stosunku dolinnych walut, w tym także złotego. Dlatego też oceniają kształtowanie się długu publicznego należy brać pod uwagę kurs walutowy. Na zmiany długu publicznego mogą wpływać czynniki egzogeniczne a także czynniki zależne od rządu. Zmiany te są skutkiem regulowania wymagalnych zobowiązań, ale mogą by również rezultatem decyzji
o wcześniejszych dokonaniu spłat, jeżeli na rynku finansowym pojawia się pomyślna sytuacja a wewnętrzne warunki na taką sytuację pozwalają.

Dług krajowy w coraz większym stopniu staje się zbyt dużym obciążeniem finansów publicznych. Powiększenie się długu krajowego jest skutkiem redukcji zadłużenia zagranicznego, a także potrzeby zaciągania przez skarb państwa pożyczek od podmiotów krajowych w celu pokrycia kosztów zadłużenia zagranicznego. Jednak o wysokości krajowego długu publicznego decyduje deficyt budżetowy.

Struktura długu

Dług publiczny ma pewne źródła finansowania oraz formy występowania. Źródła finansowania pozwalają na stwierdzenie czyim dłużnikiem jest państwo, natomiast formy występowania pozwalają na ustalenie w jakich instrumentach został zaciągnięty dług. Obydwa kryteria są ważne dla kształtowania się długu, prowadzenia analiz a także dla dokonywania ocen.

W praktyce stosuje się różne rodzaje instrumentów, z których jeden z najważniejszych podziałów to rozróżnienie zbywalnych i niezbywalnych papierów wartościowych. W Polsce rozróżnia się aktywne skarbowe papiery wartościowe oraz pasywne papiery wartościowe.
Do aktywnych skarbowych papierów wartościowych zaliczyć można m.in. obligacje restrukturyzacyjne. Natomiast przykładem pasywnych skarbowych papierów wartościowych może być zadłużenie zagraniczne z lat 70-tych. Wynika z tego, że aktywne i pasywne skarbowe papiery wartościowe są różnymi instrumentami ze względu na możliwość zarządzania długiem publicznym. Rozważając zjawiska i procesy jakie zachodzą w obszarze długu publicznego należy oprócz ogólnego poziomu zadłużenia oraz struktury źródeł finansowania rządu wziąć pod uwagę również instrumenty, za pomocą którym zaciąga się pożyczki. Struktura polskiego długu publicznego w latach 1995-2003 znacząco się zmieniła. W latach 1995 -1997 w odniesieniu do długu zagranicznego bardzo charakterystyczny był wysoki udział zaciąganych kredytów. Jednak udział kredytów w długu zagranicznym jest nadal znaczący choć z roku na rok coraz mniejszy. Polska plasuje papiery wartościowe także na rynkach zagranicznych. Działalność ta ma duże znaczenie psychologiczne, podnosi ona wiarygodność Polski na rynkach finansowych, umacnia pozycję Polski jako partnera podmiotów zagranicznych.

Instrumenty aktywne są ważnym narzędziem zarządzania długiem publicznym, ponieważ pozwalają one na pewną swobodę w pozyskiwaniu środków i optymalizacji ich struktury,
co jest związane z kosztami obsługi.

Koszty obsługi długu

Na ukształtowanie się wielkości i struktury kosztów obsługi długu publicznego ma duży wpływ sytuacja na rynkach finansowych i kształtowanie się kursów walutowych.
Do kosztów, które związane są z obsługą globalnego długu publicznego można zaliczyć koszty:

• obsługi długu krajowego

• obsługi długu zagranicznego.

Tabela 5. Koszty obsługi długu publicznego

Wyszczególnienie	2007 (strategia)	2007 (wykonanie)	2008	2009	2010	2011
1. Wydatki z tytułu obsługi długu Skarbu Pastwa (kasowo) a) w mld zł b) w relacji do PKB	28,1 2,4%	27,6 2,4%	27,7 2,2%	32,8 2,4%	34,2 2,3%	35,6 2,2%

Źródło: www.mf.gov.pl

Dla relacji kosztów obsługi długu skarbu państwa do PKB przewidywany jest wzrost do 2,4% w roku 2009, a następnie powrót do poziomu 2,2% w roku 2011.

Wydatki na obsługę zagranicznego długu publicznego na przykładzie roku 2003 były związane między innymi z zapłatą odsetek:

• Klubowi Paryskiemu;

• od kredytów zaciągniętych w Banku Światowym;

• od kredytów zaciągniętych w Europejskim Banku Inwestycyjnym;

• od pozostałych kredytów;

• od obligacji skarbowych RP wyemitowanych za granicą.

Perspektywy rozwiązania polskiego długu publicznego

Strategia zarządzania długiem Skarbu Państwa oraz strategia oddziaływania na państwowy dług publiczny jest co roku przygotowywana przez Ministra Finansów, przedkładana do zatwierdzenia Radzie Ministrów, a następnie przekazywana do Sejmu wraz z uzasadnieniem do ustawy budżetowej. Dokument ten jest ważny przez okres trzech lat
i zawiera on strategię zarządzania długiem Skarbu Państwa oraz strategię oddziaływania na pozostały dług sektora finansów publicznych. W dokumencie tym przedstawiane są między innymi:

• cele zarządzania długiem,

• zadania zarządzania długiem,

• projekcje kształtowania się wskaźników makroekonomicznych,

• analiza czynników ryzyka związanego z długiem publicznym,

• przewidywane efekty realizacji strategii,

• zagrożenia realizacji strategii.

Celem Strategii zarządzania długiem jest minimalizacja kosztów obsługi długu w długim okresie czasu przy przyjętym poziomie:

• ryzyka refinansowania,

• ryzyka kursowego,

• ryzyka stopy procentowej,

• ryzyka płynności budżetu państwa,

• pozostałych rodzajów ryzyka, w szczególności ryzyka kredytowego i operacyjnego,

• rozkładu kosztów obsługi długu w czasie.

Zadania tej strategii zostały sformułowane jako zwiększenie płynności i efektywności rynku Skarbowych Papierów Wartościowych oraz zwiększenie przejrzystości rynku Skarbowych Papierów Wartościowych.

Podsumowanie - wnioski

Polska transformacja lat 1990-2004 miała kluczowy wpływ na budżet państwa. Zmiany w polityce fiskalnej były jednym z głównych filarów transformacji ustrojowej. Najbardziej charakterystyczną cechą tych zmian jest stale postępujący proces obniżania podatków bezpośrednich i wzrost roli podatków pośrednich. Poprzez świadome obniżanie wpływów do budżetu państwa dochodów z podatków dochodowych zwiększamy konkurencyjność naszych firm krajowych na rynkach międzynarodowych, a ponadto ułatwiamy pozyskiwanie bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Z jednej strony budżet państwa jest więc instrumentem kreowania tej polityki, a z drugiej – na zasadzie sprzężenia zwrotnego – musi w kolejnych latach zastępować malejące dochody z jednego źródła innym, w tym przypadku wzrostem podatku VAT i akcyzy, czyli pośredniej formy opodatkowania.

W polityce budżetowej okresu transformacji coraz bardziej widoczny jest więc proces otwarcia polskiej gospodarki na zewnątrz. Uzewnętrznia się on również poprzez wyraźnie malejący udział ceł w dochodach państwa. Dzieje się to w sytuacji, gdy równocześnie następuje znaczący wzrost wymiany międzynarodowej.

W budżecie widać też wyraźnie malejącą rolę państwa w gospodarce. Jest to efekt splotu kilku czynników, ale niewątpliwie jest też wyrazem zmian charakteryzujących rynkowy kierunek przemian w Polsce. Budżet państwa przejął na siebie rolę amortyzatora łagodzącego wstrząs transformacji i jednocześnie był narzędziem wymuszającym dalsze zmiany. Pojawiło się nawet pojęcie „deficytu transformacyjnego”. Deficyt transformacyjny był nieplanowany, były dwie najważniejsze przyczyny jego powstania: niższe dochody przedsiębiorstw państwowych i wyższe wydatki budżetowe. Dochody przedsiębiorstw były zdecydowanie mniejsze niż przewidywano, tym samym były mniejsze wpływy z podatku dochodowego, obrotowego i dywidendy. Jednocześnie prawnie zagwarantowana indeksacja wielu wydatków budżetowych w warunkach wyższej od zakładanej stopy inflacji skutkowała wyższymi niż przewidywano wydatkami. Skutkiem amortyzowania wstrząsów wywołanych zmianami ustrojowymi jest gwałtowny wzrost wydatków na osłonę socjalną. Ostatnim rokiem, który się zamknął nadwyżką budżetową był rok 1990. Od tamtego czasu notujemy deficyt budżetowy. Deficyt budżetowy generuje rosnący dług publiczny, który jest największym zagrożeniem bezpieczeństwa finansów publicznych.

Główną część wydatków budżetowych pochłaniają 3 działy: ubezpieczenia społeczne, obsługa długu publicznego oraz opieka społeczna. Jedną z najbardziej charakterystycznych cech całego okresu transformacji jest malejąca rola państwa w gospodarce, którą zmierzono udziałem dochodów i wydatków budżetu w stosunku do PKB.

Instrumenty aktywne są ważnym narzędziem zarządzania długiem publicznym, ponieważ pozwalają one na pewną swobodę w pozyskiwaniu środków i optymalizacji
ich struktury, co jest związane z kosztami obsługi.

Literatura:

1. Balcerowicz L. „800dni”, 1992. BGW Warszawa

2. Bałtowski M., Miszewski M. „Transformacja gospodarcza w Polsce”, 2006. Warszawa, Wydawnictwo Naukowe PWN

3. Ćwikliński H. „Polityka gospodarcza”. 1999. UG Gdańsk

4. Jajko B. „Modele długu publicznego”, 2008. OLYMPUS Czasopismo Naukowe 2(6)/2008, OLYMPUS Szkoła Wyższa im. Romualda Kudlińskiego, Warszawa.

5. Mackiewicz M., Malinowska-Misiąg E. Misiąg W., Tomalak M., „ Finanse publiczne w 2004 roku, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk 2005

6. Michalski M., Oskiera M., Brzuszek D., „ Zadłużenie Sektora Finansów Publicznych” 3/2005 Ministerstwo Finansów, Departament Należności i Zobowiązań Finansowych Państwa, Warszawa

7. Owsiak S. „System finansów publicznych w procesie transformacji gospodarki polskiej”, 1997, pod red. Owsiak S. Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa

8. Owsiak S. „Finanse publiczne. Teoria i praktyka.”, 2005, Wydawnictwo Naukowe PWN

9. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240)

10. www.mf.gov.pl