Organizacja i zarządzanie w administracji publicznej

dr Joanna Dynowska

Program zajęć

• Procesy reform w administracji publicznej.

• Zarys rozwoju nauki o organizacji i zarządzaniu.

• Pojęcie organizacji i zarządzania.

• Historia myśli organizatorskiej.

• Modele i efektywność organizacji.

• Metody i koncepcje zarządzania.

• Struktury organizacyjne.

• Procesy planowania i podejmowania decyzji.

• Przywództwo i kierowanie zachowaniami organizacyjnymi.

• Proces kontrolowania.

• Zarządzanie potencjałem społecznym organizacji.

• Zarządzanie procesami zmian.

• Style kierowania i zarządzania. Podstawowe mierniki skuteczności stylów kierowania i zarządzania.

• Rola i miejsce systemów informacyjnych i informatycznych w procesie zarządzania.

Definicja najbardziej ogólna:

Sektor publiczny to państwo. (Stiglitz)‏

Kryteria różnicujące: funkcjonalne i własnościowe.

Wg kryterium funkcjonalnego:

Sektor publiczny to państwowe i samorządowe instytucje oraz jednostki organizacyjne realizujące wyłącznie lub w większości ze środków własnych niekomercyjne zadania publiczne.

Wg kryterium własnościowego:

Sektor publiczny to zbiór wszystkich państwowych i komunalnych osób prawnych oraz jednostek nieposiadających osobowości prawnej, które podlegają państwu i samorządom.

Problemy:

• istnieją jednostki komercyjne, które świadczą usługi niekomercyjne,

• istnieją jednostki niekomercyjne, które świadczą usługi komercyjne.

A jak aksjomaty

• Sektor publiczny nie działa w izolacji, jest elementem systemu obejmującego społeczeństwo, organizacje społeczne, gospodarcze oraz sieć powiązań między nimi.

• Cele dla sektora publicznego są wspólne i stałe.

• Możliwość realizacji celów zależy od stanu otoczenia, w którym działa organizacja i jakości zarządzania nią.

• Funkcje sektora publicznego nie maja charakteru czysto ekonomicznego – w określonych warunkach większą rolę mogą odgrywać czynniki społeczne i polityczne.

• Ocena funkcjonowania sektora publicznego powinna przebiegać od poziomu makrozarządzania (czynniki makroekonomiczne i makrospołeczne), a następnie na poziomie mezo i mikro.

• Funkcjonowanie sektora publicznego zależy wprost od stanu gospodarki i polityki prowadzonej przez rząd, która może preferować jedne zadania na rzecz innych, nadawać im wyższy priorytet i szybszą realizację, nawet kosztem innych zadań.

Klasyfikacja dóbr

Dobra mieszane:

• Dobra, które mają charakter dóbr prywatnych, ale dzięki prowadzeniu polityki społeczno-ekonomicznej mają charakter publiczny.

Dobra prywatne:

• Dobra, które zaspakajają potrzeby konkretnych osób.

• Zależą głównie od posiadanych dochodów, majątku, itp.

Czyste dobra publiczne:

• Dobra, o które nie trzeba rywalizować

• Nikogo nie można wykluczyć z konsumpcji tych dóbr

Dobra klubowe:

• Dobra o charakterze dóbr publicznych, ale w większości finansowane ze środków prywatnych.

• Korzystać może każdy, ale musi wnieść opłatę.

Funkcje sektora publicznego

Funkcja redystrybucyjna

Łagodzenie sprzeczności w podziale dochodów pomiędzy grupami, regionami, itp.

Funkcja stabilizacyjna

Łagodzenie wahań w cyklu koniunkturalnym.

Funkcja adaptacyjna

Inicjowanie i stymulowanie procesów dostosowawczych (np. do wymogów UE)‏

Funkcja alokacyjna

Łagodzenie żywiołowego działania mechanizmu rynkowego.

Funkcja koordynacyjna

Porządkowanie i koordynacja celów i działań, koncentrowanie wysiłków na utrzymaniu ich zgodności z interesem ogólnospołecznym.

Po co działają organizacje publiczne?

• Zarządzanie w sferze gospodarczej:

- Tworzenie i funkcjonowanie infrastruktury do działalności gospodarczej,

- Zarządzanie finansami publicznymi,

- Zarządzanie produkcją w przedsiębiorstwach państwowych i komunalnych.

• Zarządzanie bezpieczeństwem publicznym i infrastruktura bezpieczeństwa, (np. organizowanie i zapewnienie skutecznego działania instytucjonalnej infrastruktury dla działalności armii, służb porządku publicznego, podmiotów zarządzania kryzysowego, zarządzania ekologicznego),

• Zarządzanie edukacją i kulturą,

• Zarządzanie środowiskiem naturalnym,

• Zarządzanie projektami, pomoc socjalna.

Szczeble zarządzania w sektorze publicznym

• Zarządzanie organizacjami szczebla podstawowego (mikrozarządzanie)‏

W polskim systemie prawa szczeblem podstawowym jest gmina.

• Zarządzanie organizacjami w różnym układzie przestrzennym (mezozarządzanie) - integracja pozioma

• Zarządzanie organizacjami w poszczególnych sferach życia społeczno-gospodarczego, działach (mezozarządzanie) -integracja pionowa

• Zarządzanie organizacjami w skali całej gospodarki (makrozarządzanie)‏

• Zarządzanie publicznymi organizacjami międzynarodowymi

Środki (instrumenty) zarządzania publicznego

• Środki stymulujące lub zniechęcające – pieniądz pośredni

np. różnicowanie obciążeń podatkowych, opłat

• Środki przymusu

akty prawne krajowe, regionalne, lokalne

• Środki materialnego kształtowania działalności – pieniądz bezpośredni

inwestycje w infrastrukturę społeczną i gospodarczą

• Środki informacyjne

wszelkiego rodzaju narzędzia i kanały komunikacji,

segmentacja i grupy docelowe

Zmiana roli organizacji publicznych

• rośnie znaczenie regionów kraju i środowisk lokalnych w świadczeniu usług publicznych,

• organizacjom publicznym stawia się coraz większe wymagania dotyczące usprawniania działalności,

• procesowi temu nie towarzyszy znaczący wzrost kompetencji osób odpowiedzialnych za realizację poszerzonych zadań,

• wzrasta zainteresowanie nauką o zarządzaniu na skutek:

- procesów transformacji, w tym prywatyzacji i restrukturyzacji przedsiębiorstw, a nawet całych branż;

- procesów demokratyzacji i integracji z krajami Unii Europejskiej.

• wprowadzanie mechanizmów rynkowych do zarządzania sferą publiczną, w tym marketyzacja usług i procesy menedżeryzacji, dotyczą głównie takich krajów, jak Stany Zjednoczone, Kanada, Australia, Nowa Zelandia oraz większości państw Unii Europejskiej,

• przejście od ery industrialnej do ery wiedzy i informacji,

• wzrost oczekiwania środowisk biznesowych na tworzenie przez poszczególne rządy warunków międzynarodowej konkurencji przedsiębiorstw poprzez prywatyzację i inne sposoby ożywiania gospodarki, głównie wspomagania procesów tworzenia nowych miejsc pracy.

• wzrost współzależności krajów i ich gospodarek narodowych tak, że ich rządy stały się częścią światowego systemu politycznego i ekonomicznego (poszczególne rządy nie mogą podejmować znaczących przedsięwzięć politycznych, militarnych i ekonomicznych w izolacji, ponieważ większość tych decyzji ma również wpływ na inne - nie tylko na sąsiadujące - kraje świata). Nieodzowne są więc negocjacje, tworzenie oraz podtrzymywanie relacji z rządami reprezentującymi inne części światowego systemu politycznego i gospodarczego.

• wzrasta rola organizacji pozarządowych jak ONZ czy Bank Światowy w kształtowaniu ponadnarodowej społeczności.

• wzrost zaangażowania lokalnych rządów (samorządu terytorialnego) w rozwiązywanie problemów obywateli,

• procesy globalizacji, a szczególnie wzrost transnarodowych korporacji i dynamiczny rozwój obrotów międzynarodowych (nasilenie się międzynarodowej konkurencyjności stanowi wyzwanie dla rządów, by przeznaczały określone środki na tworzenie warunków do wzrostu konkurencyjności krajowych przedsiębiorstw)‏

• zmiany strukturalne, jak zwiększanie średniej długości życia ludzi, zmiana ról społecznych, bezrobocie tworzą presję na polityków i na służby publiczne.

Procesy reformowania administracji publicznej nie przebiegają identycznie, dotyczy to w szczególności następujących części składowych procesu reform:

• procesów prywatyzacji,

• wykorzystania mechanizmów rynkowych,

• poziomu decentralizacji,

• orientacji na wyniki,

• tradycyjnej restrukturyzacji.

Występujące różnice między procesami reform pozwalają na wyodrębnienie modeli reform administracji publicznej:

• model westminsterski, realizowany w Wielkiej Brytanii, Irlandii i Nowej Zelandii,

• model nordycki - w Danii, Finlandii i Szwecji,

• model amerykański, charakteryzujący reformy administracji publicznej Stanów Zjednoczonych.

Zróżnicowanie reform zarządzania publicznego

Zapotrzebowanie na menedżerów publicznych zostało wywołane przez takie zjawiska społeczno-gospodarcze, jak:

• wzrost wydatków publicznych rodzący zainteresowanie ich efektywniejszym wykorzystywaniem niż przeznaczania coraz większych kwot,

• presja obywateli na skuteczniejsze rozwiązywanie problemów społecznych, takich jak wzrost bezrobocia, wzrost przestępczości, powiększanie się sfery ubóstwa,

• wzrost krytycyzmu wobec władz publicznych ze strony społeczeństwa coraz lepiej wykształconego i świadomego swoich praw, domaganie się poprawy jakości usług publicznych, możliwości wpływania na ofertę usługowa oraz zmiany tradycyjnych biurokratycznych struktur,

• wzmacnianie, a czasem wywoływanie, tendencji zmian przez międzynarodowe organizacje, jak Organizacja Współpracy Ekonomicznej i Rozwoju (OECD), Unia Europejska, czy Bank Światowy.

Reasumując

Reformy administracji publicznej, wdrażane od początku lat 90-tych ubiegłego wieku, stanowią próbę odpowiedzi na oczekiwania obywateli współczesnych państw, którym zależy na dobrych, lecz możliwie małych i niezbyt drogich rządach, zdolnych do służenia obywatelom, a nie koncentrujących się głównie na osiąganiu przez elity władzy i osoby wokół nich zgromadzone, własnych celów i korzyści kosztem całego społeczeństwa.

Od administrowania do zarządzania publicznego

W odniesieniu do zarządzania organizacjami publicznymi narosło wiele nieporozumień, np.:

• zarządzać można tylko niektórymi organizacjami,

• zarządzać można tylko sferą prywatną, a sferą publiczną administrować i rządzić,

• zarządzania nie można odnosić do takich systemów, jak gmina, województwo, państwo,

• do zarządzania organizacjami publicznymi wystarczającą jest wiedza o zasadach i prawidłowościach funkcjonowania przedsiębiorstw, czyli znajomość zarządzania prywatnego,

• podmiotami procesu rządzenia, a ściślej współrządzenia, są organizacje ze wszystkich sektorów - publicznego, prywatnego i społecznego,

• zarządzanie publiczne obejmuje zarządzanie organizacjami publicznymi i społecznymi.

„Kierowanie" a „Zarządzanie"

W zależności od tego, co stanowi podstawę wywierania wpływu, rozróżnić można trzy formy kierowania, inaczej zarządzania lub sterowania, tj.:

• administrowanie,

• zarządzanie,

• przewodzenie.

Gdy podstawą wywierania wpływu są kompetencje formalne (władztwo), to kierowanie przybiera formę administrowania, nadzoru lub dowodzenia, zależnie od rodzaju organizacji, typu organu władzy oraz określonych zwyczajowo (lub normami prawnymi) form i środków ingerowania w funkcjonowanie organizacji.

Obowiązujące normy prawne tworzą sytuację, gdy określone instytucje publiczne są upoważnione do wywierania wpływu na całe społeczeństwo lub konkretne grupy społeczne, np. na mieszkańców gminy.

Gdy podstawą wywierania wpływu są kompetencje materialne, czyli władanie lub potencjalne dysponowanie zasobami warunkującymi funkcjonowanie organizacji (np. posiadanie udziałów w spółce), kierowanie przybiera formę zarządzania.

Gdy podstawą sprawowania władzy są kompetencje intelektualne i emocjonalne, czyli autorytet osobisty kierującego, wynikający z jego intelektu i wysokiego morale, profesjonalnej wiedzy i umiejętności, twórczej aktywności i elastyczności w działaniu, a także umiejętności współżycia z innymi ludźmi, to kierowanie (sterowanie) przybiera formę przywództwa.

Zarządzanie publiczne

Istotą funkcji zarządzania jest w szczególności:

• formułowanie celu działania,

• planowanie, czyli organizowanie toku czynności,

• pozyskiwanie i rozmieszczanie potrzebnych zasobów (ludzkich i rzeczowych),

• organizowanie struktur,

• kontrolowanie realizacji celów.

Zarządzanie obejmuje zarówno kierowanie ludźmi, i dysponowanie rzeczami oraz może dotyczyć wszelkich organizacji i być powiązane także z innymi źródłami władzy niż własność zasobów.

Przewodzenie a motywowanie

Przewodzenie od motywowania wyróżnia szczególny charakter więzi, jaka wytwarza się między przywódcą i ludźmi, którzy to przywództwo akceptują.

Specyfika tych więzi pozwala wyodrębnić dwie formy kierowania:

• Mentoring, którego istotą jest udzielanie wsparcia i akceptacji młodym pracownikom przez doświadczonych członków zespołów, dbających o optymalny rozwój ich kariery zawodowej.

• Coaching, który polega na głębokim kontakcie przełożonego z pracownikiem, umożliwiającym wspólne działania nakierowane na osiąganie sukcesów zawodowych.

Zarządzanie publiczne

Pod pojęciem zarządzania należy rozumieć rodzaj kierowania, w którym głównym źródłem wywierania wpływu na hierarchię i systemy wartości, interesy i dążenia oraz postawy i organizacyjne zachowania kierowanych jest władanie lub dysponowanie przez kierującego zasobami o szczególnym znaczeniu dla funkcjonowania i rozwoju organizacji.

Współczesna administracja publiczna

Współczesna administracja publiczna w państwie demokratycznym może być określona jako zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez ważne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach.

Współczesne koncepcje region

Współczesne koncepcje regionu jako systemu społeczno-gospodarczego podkreślają względną autonomię gospodarki regionu oraz jego podobieństwa do przedsiębiorstwa.

Regionalna koncepcja zarządzania

Regionalna koncepcja zarządzania opiera się na następujących założeniach:

• region i przedsiębiorstwo mają wiele wspólnych cech, można więc mówić o korporacyjności regionu,

• zmiany w gospodarce regionu powinny wykorzystywać koncepcje zarządzania innowacjami i restrukturyzacji,

• region musi posiąść zdolność rozwoju własnego produktu, będącego podstawą marketingu regionalnego,

• podstawą rozwoju regionalnego i lokalnego jest stworzenie i utrzymywanie klimatu przedsiębiorczości, np. przez formułowanie celów rozwoju regionalnego i lokalnego, wspomaganie i rozwijanie lokalnego biznesu, rozwijanie regionalnego i lokalnego kapitału ludzkiego.

Współczesne koncepcje region

Rządzenie (governance) określane jest wzorzec postępowania lub struktura, wyłaniająca się jao „wspólny" rezultat działań lub skutek wysiłków wszystkich uczestników, pozostających ze sobą w licznych interakcjach.

Za tradycyjne sposoby rządzenia (modes of gouemance) uznaje się:

• Hierarchię,

• Rynek.

Hierarchia

Hierarchie są złożone z biur, zakładów i innych jednostek biurokratycznych oraz z centrali, która ustala zakres odpowiedzialności swoich jednostek, wyposaża je w niezbędne zasoby, powołuje organy nadzoru i monitoruje ich działanie.

Hierarchia jest sposobem kierowania organizacjami takimi, jak urząd państwowy czy scentralizowana firma.

Organizacje prywatne, publiczne i społeczne

Organizacje prywatne tworzone są w celu zaspokojenia własnych potrzeb, czyli zakładane są w interesie prywatnym i stanowią podmiot zarządzania prywatnego.

Organizacje publiczne służą interesowi publicznemu.

Organizacje społeczne służą interesowi wspólnemu.

Różnice między organizacją publiczną a społeczną:

w przypadku organizacji publicznych można mówić o obligatoryjności, a w odniesieniu do społecznych - o dobrowolności.

Podobieństwo: nie są nastawione na zysk.

Pytania

1. Czy organizacja publiczna ma być bardziej publiczna czy komercyjna?

2. Ile jest sprawiedliwości w redystrybucji - jak głęboka powinna być ingerencja sektora publicznego w rynek?

3. Ile jest miejsca na politykę w lokalnych organizacjach publicznych?

4. Jak osiągać cele publiczne - centralizować czy delegować zarządzanie?

POJĘCIE I ISTOTA ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO

• Zarządzanie publiczne jako dyscyplina naukowa pojawiło się w latach 80-tych XX wieku w Stanach Zjednoczonych.

• Teoretyczne podstawy zarządzania publicznego tworzą teorie, modele i koncepcje:

- teoria organizacyjnych konfiguracji sektora publicznego (organisational configurations in public sector management),

- model publicznej domeny (public domain model),

- koncepcja organizacyjnej publiczności (organisational publicness).

Teoria organizacyjnych konfiguracji

Teoria organizacyjnych konfiguracji sektora publicznego nawiązuje do dwóch zasad sprawnego działania:

• skuteczności (effectiveness),

• ekonomiczności (efficiency).

Teoria ta opiera się na twierdzeniu, że poszczególnych części organizacji nie należy rozpatrywać oddzielnie, gdyż właściwe znaczenie nadaje im cała organizacja.

Model publicznej domeny

Model publicznej domeny koncentruje się na:

• celach sfery publicznej,

• warunkach konstytuujących sferę publiczną,

• zadaniach rządu realizowanych przez sferę publiczną.

W zarządzaniu sferą publiczną uwzględnia się procesy polityczne i rozwiązywanie takich dylematów, jak:

• kolektywność i indywidualność,

• reprezentacja i uczestnictwo,

• biurokracja i wrażliwość społeczna,

• kontrolowanie i udzielanie pełnomocnictw,

• stałość i elastyczność,

• klient i obywatel,

• hierarchia wartości i równoważenie interesów.

Koncepcja organizacyjnej publiczności

Koncepcja organizacyjnej publiczności objaśnia specyfikę organizacji publicznych i ich relacji z otoczeniem.

Organizacje publiczne podejmują działania w interesie publicznym i urzeczywistniają swoje cele przez takie oddziaływanie na inne organizacje lub na niezinstytucjonalizowanych uczestników życia społeczno-gospodarczego, aby podejmowali działania umożliwiające realizację zarówno ich własnych celów, jak i celów organizacji, których wpływowi są poddawani.

Zasilenia zarządzania publicznego przez inne nauki

Zasilenia zarządzania publicznego przez inne nauki

Administracja publiczna jest pomocna w rozpoznawaniu administracyjnych uwarunkowań zarządzania publicznego.

Prawo administracyjne zasila zarządzanie publiczne wynikami badań nad ogółem norm regulujących stosunki społeczne związane z administracyjną działalnością organów państwa i innych organizacji wykonujących publiczne funkcje administracyjne.

Zarządzanie ogólne daje podstawy w zakresie wykorzystania instrumentów zarządzania oraz organizacyjnego przywództwa.

Konkluzja

• W Polsce profesjonalizm zarządzających organizacjami publicznymi nie jest dostatecznie doceniany.

• Kierownictwa urzędów, agencji rządowych, publicznych placówek oświatowych i innych, najczęściej intuicyjnie lub przy wykorzystaniu wiedzy zdroworozsądkowej realizują role właściwe menedżerom publicznym.

Proces zarządzania

Proces zarządzania polega na ciągłym lub cyklicznym wykonywaniu działań kierowniczych, ujmowanych w cztery podstawowe funkcje zarządzania:

• planowanie,

• organizowanie,

• motywowanie,

• kontrolowanie.

Funkcja planowania

Realizacja funkcji planowania polega na:

• Formułowaniu celów organizacji,

• określaniu sposobów osiągania celów,

• określeniu wielkości i rodzaju niezbędnych zasobów ludzkich, finansowych, rzeczowych i organizacyjnych.

Decydujące znaczenie ma dostęp do informacji i umiejętność ich przetwarzania na decyzje, rezultatem których jest plan działania na dany okres. Stąd też funkcja ta nazywana jest także planowaniem i podejmowaniem decyzji.

• Cele organizacji powinny być wypadkową indywidualnych i zbiorowych celów uczestników organizacji, w tym dysponentów i właścicieli zasobów oraz otoczenia organizacji, szczególnie odbiorców dóbr i usług.

Funkcja organizowania

Na proces organizowania składa się:

• grupowanie działań i zasobów,

• ustalanie zbioru stosunków organizacyjnych,

• określenie pozycji i role poszczególnych składników organizacji,

• określenie procedur pełnienia tych ról,

• określenie sieci kanałów komunikacji.

Procedury pełnienia ról organizacyjnych przez uczestników organizacji przybierają formę regulaminów organizacyjnych, instrukcji i innych wzorców o różnych stopniach sformalizowania dających się zastosować w typowych sytuacjach.

Grupowania działań i zasobów polega m.in. na:

• projektowaniu stanowisk pracy,

• podziale na wydziały,

• ustaleniu zakresu kontroli.

Realizacja funkcji organizowania jest ograniczona poprzez system prawny państwa.

Funkcja motywowania

Motywowanie (kierowanie ludźmi) polega na pobudzaniu członków organizacji do działania ukierunkowanego na osiąganie celów organizacji, przy czym wykorzystywane są w tym procesie kanały komunikacyjne ukształtowane przez stosunki organizacyjne.

W procesie motywowania stosuje się wyspecjalizowane techniki i procedury, np.:

• procedury kadrowo-płacowe, dotyczące oceny i samooceny jednostek, grup pracowniczych i komórek organizacyjnych;

• procedury obsadzania stanowisk kierowniczych i awansowania pracowników,

• techniki identyfikacji i rozwiązywania konfliktów.

Funkcja kontrolowania

• Funkcja kontrolowania jest zwrotnie sprzężona z pozostałymi funkcjami zarządzania. Polega na pozyskiwaniu przez zarządzającego kontrolnych informacji o rzeczywistym przebiegu procesu wytwarzania towarów lub usług, porównywaniu ich z celami organizacji, a następnie formułowaniu zaleceń o charakterze motywacyjnym, organizatorskim i planistycznym oraz wprowadzaniu niezbędnych korekt do ustalonych wzorców.

Makrozarządzanie

Mianem makrozarządzania określa się oddziaływanie organów władzy na rozwój społeczno-gospodarczy oraz procedury podejmowania decyzji w tym zakresie.

Makrozarządzanie to tworzenie warunków do wywiązywania się państwa z obowiązków wobec obywateli, w tym możliwie jak najkorzystniejszych warunków dla funkcjonowania organizacji gospodarczych - podmiotów gospodarki narodowej.

Dla makrozarządzania charakterystyczne jest uczestnictwo w nim wielu podmiotów-decydentów, różnorodność funkcji i ograniczona wiarygodność założeń.

Makrozarządzanie obejmuje:

• określenie potrzeb społeczeństwa;

• wybór systemu wartości;

• określenie meta-celów rozwoju;

• wybór zadań rozwojowych i zadań inicjujących przekształcenia;

• ocenę ex-post stanu gospodarki i jej elementów.

Makrozarządzanie powinno być ukierunkowane na zapewnienie wysokiego standardu realizacji potrzeb materialnych ludności i jednocześnie przestrzeganie zasad demokracji obywatelskiej.

Mezozarządzanie

Podstawą makrozarządzania powinny być następujące zasady:

• symbiozy państwa i rynku;

• komplementarności rynku i demokracji;

• dominacji mechanizmu rynkowego w gospodarowaniu;

• ekonomizacji sfery publicznej;

• samorządności i decentralizacji;

• przejrzystości i dezalienacji państwa.

Mezozarządzanie to tworzenie warunków dla sprawnego funkcjonowania podmiotów gospodarki regionu, czyli zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym.

W procesach zarządzania działalnością społeczno-gospodarczą regionu szczególną uwagę należy zwrócić na:

• inspirowanie regionalnych przedsięwzięć społecznych i gospodarczych,

• wykorzystywanie inicjatyw lokalnych;

• utrzymywanie więzi ze społeczeństwem przez informowanie społeczeństwa o działaniach podejmowanych przez organy administracji rządowej oraz przez wspólne działania na rzecz zaspokojenia zbiorowych potrzeb społeczeństwa regionu;

• zapewnienie ładu przestrzennego, gospodarkę terenami, ochronę środowiska,

• sprawną realizację zadań zlecanych przez administrację rządową.

Zakres regionalnej administracji rządowej obejmuje:

• ponadpodstawowego w zakresie wydatkowania środków budżetu centralnego oraz legalności działań samorządu;

• przemieszczenie zadań i kompetencji z administracji rządowej do regionalnej administracji samorządowej;

• oddelegowanie przez administrację centralną na szczeblu regionu części jej uprawnień do prowadzenia polityki interregionalnej z jednoczesnym utworzeniem rządowego aparatu administracyjnego tego szczebla.

Marketyzacja usług

• Wprowadzanie mechanizmów rynkowych do procesu świadczenia usług publicznych wywołało zjawisko marketyzacji tych usług.

• Marketyzacja usług polega na realizacji mieszanych strategii z co najmniej jedną cechą mechanizmu rynkowego (np. konkurencję, ustalanie cen, bodźce finansowe).

• Marketyzacja nie obejmuje krańcowych rozwiązań, tj. tradycyjnego dostarczania usług publicznych oraz całkowitej prywatyzacji.

Kryteria marketyzacji usług publicznych:

• efektywność (jakie warunki powinny być spełnione, by na realizację konkretnych zadań przeznaczać mniej środków?),

• skuteczność (jakie stosować rozwiązania, by osiągnąć wyznaczone cele i sprostać oczekiwaniom społecznym?),

• sprawiedliwość (jak zaspokajać potrzeby jednych grup bez konfliktowania innych?).

Marketyzacja usług może przebiegać w różnych formach.

Według kryterium organizatora usług można wskazać na:

• sprzedaż przez instytucje rządowe (selling by government),

• porozumienie międzyrządowe (intergovernmental agreement),

• kontrakt (contract),

• kontrakt z subwencją (contract/grant),

• koncesja (franchising exclusive),

• franchising (franchising multiple),

• subwencja (grant),

• bon (voucher).

Bony budzą zainteresowanie odbiorców usług edukacyjnych, a także korzystających z opieki nad dziećmi i ludźmi starszymi oraz związanych z mieszkalnictwem.

Wprowadzenie bonu:

• zwiększa możliwość wyboru (gdyż nie ma przymusu do korzystania z usług najczęściej jedynego publicznego usługodawcy),

• tworzy warunki do konkurowania, a zatem wzrostu efektywności wytwarzania dóbr i usług,

• wpływa na wyższy poziom zaspokojenia potrzeb społeczeństwa oraz efektywniejsze wykorzystanie środków i prawidłową ich alokację.

• Marketyzacja usług wiąże się z poszerzeniem pojęcia usług publicznych.

• Pod pojęciem usług publicznych należy rozumieć te usługi, w których procesie świadczenia przynajmniej jeden element ma charakter publiczny, np. własność środków świadczenia usług, charakter zarządzania czy charakter zatrudniania.

Usługi publiczne

• Usługi publiczne mogą być definiowane bardzo szeroko, np. usługą publiczną są czynności związane z zawarciem związku małżeńskiego w USC, ale również działania rządu prowadzące do tworzenia warunków do rozwoju sektora prywatnego i społecznego.

• Podstawowym kryterium, czy konkretne działania są usługą publiczną, jest służenie interesowi publicznemu.

Przykład

Tworzenie sprzyjających warunków do rozwoju sektora małych i średnich przedsiębiorstw jest bardzo ważne z punktu widzenia całego społeczeństwa, gdyż po upadku wielkich przedsiębiorstw aktywizacja tego sektora zgodna jest z logiką procesów rynkowych zachodzących w transformowanej gospodarce i w demokratycznym państwie. Natomiast zapewnienie warunków rozwoju przedsiębiorstwu A lub X nie należy do zadań sfery publicznej, a jest obowiązkiem ich właścicieli. Jednak sytuacja zmienia się, gdy firma A lub X jest głównym albo jedynym pracodawcą na lokalnym rynku. Wtedy rozwojem konkretnego przedsiębiorstwa interesują się władze publiczne, ale z punktu widzenia danej społeczności lokalnej, a nie dlatego, że miałyby preferować rozwój konkretnej organizacji gospodarczej.

Modele zarządzania publicznego

Modele zarządzania publicznego wykształciły się pod wpływem reformowania zarządzania publicznego pod kątem:

• ekonomiczności wydatkowania publicznych środków finansowych,

• poprawy jakości usług publicznych,

• zapewnienia większej skuteczności działań organizacji publicznych.

Wdrożenie zasad zarządzania publicznego w relacjach zewnętrznych oznacza:

• zdolność do działania w warunkach konkurencji,

• orientację na klienta i obywatela,

• reorganizację usług publicznych.

Wdrożenie zasad zarządzania publicznego do konkretnych organizacji oznacza:

• zmiany w strukturach organizacyjnych,

• zmiany w doborze instrumentów zarządzania,

• zmiany w kierowaniu zespołami ludzkimi.

Definicja zarządzania publicznego

Zarządzanie publiczne to zarządzanie procesami świadczenia usług publicznych, które obejmuje planowanie i organizowanie usług publicznych oraz motywowanie do świadczenia usług na wysokim poziomie przy racjonalnym wykorzystaniu posiadanych środków, a także kontrolowanie stopnia użyteczności osiąganego wyniku działania organizacji publicznych.

Cechą nowego zarządzania publicznego jest orientacja na strategiczne przywództwo oraz na współpracę zarówno wewnątrz organizacji, jak i między organizacjami, a także między sektorami.

CECHY ORGANIZACJI PUBLICZNYCH

Dobra prywatne a dobra publiczne

Dobra i usługi prywatne (rynkowe, indywidualne) to takie, które są podzielne i każda ich część może być odrębnie sprzedawana na rynku poszczególnym osobom bez żadnego wpływu na konsumpcję pozostałych osób. Konsumpcja dobra prywatnego jednej osoby może uniemożliwić konsumpcję tego samego dobra innej osobie.

Dobra i usługi publiczne (zbiorowe) to takie, o które nie trzeba rywalizować, ani nie można nikogo wykluczyć z konsumpcji, bez względu na to, czy płaci za te dobra, czy nie. Przynoszą one korzyści w postaci niepodzielnej konsumpcji dostępnej dla więcej niż jednej osoby i często wymagają zbiorowego działania.

Dobra są w różnym stopniu publiczne i rynkowe.

Dobra i usługi są w pełni rynkowe jeśli decyzje, co produkować, jak i dla kogo, rozstrzygają całkowicie zdecentralizowane rynki.

Dobra i usługi są w pełni publiczne jeśli rozstrzygają o nich kolektywne działania, np. głosowanie w parlamencie.

Organizacje prywatne a publiczne

Organizacje publiczne to te, których podstawową funkcją (misją) jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb publicznych za pomocą dóbr i usług publicznych.

Podobieństwa

• Wszystkie organizacje są publiczne w różnym stopniu, ponieważ każda organizacja służy otoczeniu.

• Każda organizacja poddawana jest pewnemu oddziaływaniu władzy publicznej.

• Różnice

• Organizacje publiczne poddawane są w większym stopniu kontroli politycznej niż rynkowej.

• W organizacjach publicznych prawa własności są rozproszone i nieokreślone.

Publiczność organizacji

Publiczność organizacji (organisanonal publicness) przejawia się w czterech wymiarach:

• specyficznych relacjach z otoczeniem,

• wyróżniających się celach,

• strukturze,

• wartościach.

1.Cechy organizacji publicznych

Większa złożoność wpływów otoczenia

• Odbiorcami dóbr i usług publicznych są różnorodne grupy społeczne.

• Rezultatami działań organizacji publicznych zainteresowane są inne organizacje oraz poszczególne osoby, które często nie są użytkownikami wytwarzanych nich produktów.

2. Wyróżniający się charakter celów organizacji publicznych np. sprawiedliwość i odpowiedzialność, które nie mają miejsca w świecie biznesu.

3. Większa otwartość na wpływy otoczenia

• Wzajemne oddziaływanie na siebie organizacji i ich otoczenia sprzyja dopasowywaniu ich działalności do rzeczywistych potrzeb publicznych, co leży zarówno w interesie organizacji i środowisk, na rzecz których one działają.

Natomiast menedżerowie organizacji biznesowych mogą sobie pozwolić na ignorowanie nawet większości osób i organizacji zainteresowanych ich działaniem, gdyż kierują się innymi kryteriami racjonalności.

4.Funkcjonowanie w mniej stabilnym otoczeniu

Mniej stabilne otoczenie organizacji publicznych wynika z ich związków z polityką, którą cechują częste zmiany, a ponadto politycy wyraźnie preferują działania krótkookresowe, gdyż znajdują się oni pod stałą presją osiągnięcia szybkich rezultatów działania.

5. Mniejsza presja (lub jej brak) ze strony konkurentów

Organizacje publiczne najczęściej mają tylko kilku konkurentów, oferujących takie same lub podobne dobra i usługi. Przede wszystkim nawiązują współpracę z innymi organizacjami, w tym z przedsiębiorstwami prywatnymi, oferującymi podobne dobra i usługi.

6. Zorientowanie na większą liczbę celów

• Menedżerowie organizacji publicznych muszą zrealizować wielorakie cele formułowane przez licznych interesariuszy.

• Zorientowanie na większą liczbę celów sprawia, że uwaga menedżerowi organizacji publicznych kierowana jest w różne strony jednocześnie, co prowadzi często do konfliktów. Ich zadaniem jest równoważenie wpływów różnych grup interesariuszy i rozwiązywanie powstałych konfliktów.

• W organizacjach biznesowych najważniejsze jest osiągnięcie zysku.

7.Niejednoznaczność celów organizacji publicznych, np. agencji państwowych

• Przyczyną jest mniejsza rola menedżerów organizacji publicznych w procesie formułowania celów, gdyż cele te wyznaczane są przez politykę.

• Źródłem niejednoznaczności celów jest także dążenie do jednoczesnego satysfakcjonowania rozmaitych grup interesariuszy, bez poparcia, których organizacje publiczne nie mogą egzystować.

8.Rozwiązywanie problemów zarządzania w sposób charakterystyczny dla modelu biurokratycznego

• Większa biurokracja (more red tape) w organizacjach publicznych traktowana jest jako efekt uboczny rządzenia hierarchicznego („bezproduktywnej obsesji” polegającej na przywiązywaniu nadmiernej wagi do przestrzegania zasad i procedur zamiast koncentrowania się na rezultatach).

• Stąd skłonność do tworzenia niezliczonych dokumentów oznaczających irytację osób korzystających z usług organizacji publicznych, spowodowaną licznymi opóźnieniami oraz brakiem postępu w dostosowywaniu funkcjonowania organizacji do potrzeb publicznych.

9. Mniejsza autonomia menedżerów

• W biznesie menedżerowie mają duży wpływ na kształt struktury organizacyjnej, podczas gdy menedżerowie organizacji publicznych funkcjonują w biurokratycznych strukturach bez znaczących możliwości sprawowania władzy.

• Ograniczeniem są sztywne zasady zatrudniania, awansowania i zwalniania pracowników organizacji publicznych (negatywny skutek większego bezpieczeństwa zatrudnionych w organizacjach publicznych).

• Procedury egzekwowania pracy wysokiej jakości oraz karania za nieodpowiednie wykonywanie obowiązków jest tak skomplikowane, że niemal całkowicie ograniczają pełnienie funkcji przywódczych.

Interakcje organizacji publicznych z otoczeniem

Misja i cele formalne organizacji publicznych są ustalane przez prawo i układ polityczny, stąd też zorientowane są na cele publiczne i dobrobyt społeczeństwa.

Cele organizacji publicznych są złożone, niedookreślone, czasami nieosiągalne, gdyż znajdują się pod trojakiego rodzaju presją, tj.:

1. podporządkowane są wspieraniu głównych koalicji,

2. ogólne sformułowania dają możliwość wykazania, że przynajmniej w części zostały zrealizowane,

3. mgliste sformułowania mogą być wykorzystywane do obrony własnej pozycji lub do unikania odpowiedzialności.

W organizacjach nastawionych na zysk występują cele wtórne, ustalone przez naczelne kierownictwo, np.:

• rozwój firmy,

• wysoka pozycja rynkowa,

• dywersyfikacja produkcji,

• przewodnictwo w branży,

• satysfakcja klientów.

• Cele organizacji niekomercyjnych koncentrują się na:

• świadczeniu usług dla swoich członków,

• ochronie grup interesów,

• pozyskiwaniu wsparcia z zewnątrz.

Odpowiedzialność zewnętrzna organizacji publicznych jest określona prawem, stąd organizacje publiczne mogą podejmować działania tylko przewidziane prawem.

Odpowiedzialność wewnętrzna organizacji publicznych przejawia się w odpowiedzialnym działaniu względem ludzi zatrudnionych w tych organizacjach. Będąc dobrym pracodawcą, organizacje są w stanie przyciągnąć wysoko wykwalifikowane i zaangażowane kadry.

Odpowiedzialność wobec konsumentów dóbr i usług publicznych realizowana jest głównie przez instytucję skarg i zażaleń oraz funkcjonowanie rzecznika praw obywatelskich i innych rzeczników np. praw dziecka.

Odpowiedzialność polityczna polega na tym, że menedżerowie publiczni są odpowiedzialni bezpośrednio lub pośrednio przed organem władzy politycznej.

Kluczem do sukcesu organizacji publicznych jest satysfakcją głównych interesariuszy do których zaliczają się:

• obywatele,

• podatnicy,

• usługobiorcy,

• organy władzy,

• urzędnicy,

• związki zawodowe,

• grupy interesu,

• finansiści,

• biznes,

Różnorodność interesariuszy wskazuje, jak skomplikowanym zadaniem jest precyzowanie misji i celów organizacji publicznej.

KONKURENCJA W SEKTORZE PUBLICZNYM

• W niektórych dziedzinach organizacje publiczne funkcjonują w warunkach zbliżonych do monopolu, np. w zakresie bezpieczeństwa narodowego, czy wymiaru sprawiedliwości.

• W pozostałych dziedzinach organizacje publiczne podlegają działaniu konkurencji innych organizacji publicznych, organizacji sektora społecznego lub przedsiębiorstw prywatnych.

• Konkurowanie dotyczy zasobów materialnych, finansowych, ludzkich, a także rynków w przypadku publicznych i państwowych przedsiębiorstw operujących w tej samej branży.

• Konkurowanie ma też miejsce zarówno na rynkach narodowych, jak i międzynarodowych, np. transport.

• W Polsce coraz większą skalę ma konkurencja w sferze usług społecznych. Najbardziej rozwinęła się w systemie edukacji, zwłaszcza w szkolnictwie wyższym.

• Organizacje publiczne konkurują ze sobą także o zasoby, np. o przeznaczenie w budżecie środków na realizowane przez nich programy, o dostępnych na rynku pracy wysokiej klasy specjalistów.

• Relatywnie szeroki zakres ma orientacja konkurencyjna w działalności organizacji niekomercyjnych. Wiele z nich funkcjonuje na konkurencyjnych rynkach podejmując wysiłki dla pozyskania członków, wolontariuszy, a także ubiegając się o kontrakty w ramach zamówień publicznych.

Gdy porównanie odnosi się do pojedynczych towarów (lub ich grup) i wskazuje przewagę przedsiębiorstwa A nad podobnymi towarami innych przedsiębiorstw, wyróżnia się mikrokonkurencyjność, z kolei odnosząc się do towarów i usług poszczególnych branż, gałęzi, czy też działów gospodarki narodowej można mówić o mezokonkurencyjności, natomiast mającą międzynarodowy charakter konkurencyjność gospodarek krajowych określa mianem makrokonkurencyjności.

Zarządzanie zmianą organizacyjną

• Funkcjonowanie w dynamicznie zmieniającym się otoczeniu powoduje konieczność reorganizacji.

• Organizacje, aby przetrwać, muszą - poprzez dokonywanie zmian - dostosowywać się i współdziałać z otoczeniem, ponieważ miejsce, jakie zajmuje organizacja w otoczeniu, nie jest dane na zawsze.

• Zrozumienie kiedy i jak wprowadzać zmiany, jest istotną funkcją zarządzania, gdyż wszelkie zmiany w organizacji mogą pociągać sobą skutki znacznie wykraczające poza obszar jej dokonywania.

Zmianę należy rozumieć jako funkcję systemu, polegającą na dążeniu do doskonalenia oraz poprawy jego pozycji w otoczeniu. Jest to celowe i świadome działanie, polegające na przejściu organizacji ze stanu obecnego do stanu innego, jednoznacznie odmiennego.

Przyczyną zmian jest niedostosowanie organizacji do warunków tworzony przez otoczenie, co wyraża się w trudnościach realizacji celów sformułowanych przez organizację. Dotyczy to również uwarunkowań wewnętrznych w środowisku organizacji.

Triadę rozwoju organizacji stanowią:

1. zaistnienie (selekcja),

2. przetrwanie (kompensacja),

3. doskonalenie osiągnie go stanu (zmiana).

4. Zmiany w organizacji są sprzężone ze zmianami w jej otoczeniu, które dotyczą najczęściej przemian:

• psychologicznych,

• społecznych,

• kulturalnych,

• ekonomicznych,

• politycznych,

• technologicznych.

Przemiany psychologiczne wynikają z oczekiwań i aspiracji ludzi dotyczących jakości życia i wiążą się ze wzrostem kwalifikacji, kompetencji oraz poziomu życia.

Konieczność przestawienia na nowy sposób działania i myślenia powoduje znaczne opory trudne do przezwyciężenia w krótkim okresie, gdyż psychika ludzka jest mało podatna na zmiany.

Przemiany społeczne związane są głównie z:

• ewolucją form i sposobu życia,

• wzrostem potrzeby wolności,

• akceptacją uczestnictwa w zespołach i organizacjach,

• procesami globalizacji, w tym rozwoju wymiany międzynarodowej, międzynarodowych związków politycznych, społecznych i gospodarczych.

Przemiany kulturalne są rezultatem:

• rozwoju wiedzy,

• wymiany myśli,

• rozwoju środków komunikowania.

W gospodarkach ustabilizowanych ekonomicznie przemiany kulturalne są konsekwencją transformacji wartości tradycyjnych (ekonomicznych, bezpieczeństwa itd.) w kierunku wartości wyższego rzędu satysfakcji, samorealizacji;

W państwach przechodzących do systemu demokratycznego przemiany kulturalne są odsuwane na plan dalszy, gdyż większe znaczenie mają przemiany polityczne.

Przemiany polityczne obejmują państwo jako całość oraz poszczególne organizacje (w Polsce szczególnie burzliwy okres przemian politycznych przypada na koniec XX w.).

Przemiany ekonomiczne są związane z występującymi nierównościami majątkowymi w skali międzynarodowej

• koncentracją kapitału,

• koniecznością dostosowywania poziomu krajów rozwiniętych,

• niewielkimi możliwościami technicznymi i finansowymi krajów słabo rozwiniętych.

• Zmiany polityczne i ekonomiczne wymuszają działania o charakterze innowacyjnym i adaptacyjnym jak:

• zmiana form własności,

• realokacja zasobów,

• sposoby sprawowania władzy,

• przekształcenia strukturalne.

• Przemiany technologiczne mają miejsce zarówno w tradycyjnych, jak i nowoczesnych metodach wytwarzania. Dotyczą szczególnie wprowadzenia informatyki i telekomunikacji do procesów zarządzania i produkcji. Równocześnie powstaje konieczność dostosowania techniki, technologii i warunków pracy do potrzeb i możliwości ludzi, ograniczenia negatywnych wpływów na organizm w miejscu pracy i poza nim w środowisku naturalnym. Organizacja publiczna jest systemem otwartym, a zatem wchodzi w interakcje z otoczeniem, podlega jego wpływom i sama na nie wpływa.

• Sprawne funkcjonowanie organizacji jako całości zależy od czynników technicznych, ekonomicznych, socjologicznych i psychologicznych. Dlatego też każda decyzja kierownicza powinna uwzględniać wszystkie aspekty wywierające wpływ na jej poprawność.

Ze względu na szybkie tempo zmian warunków funkcjonowania organizacji, zmiany organizacyjne powinny mieć charakter wyprzedzający (antycypacyjny).

Organizacje reagują na pojawiające się nowe warunki poprzez:

• zmiany dostosowawcze wprowadzając doraźne modyfikacje, starając się na bieżąco rozwiązywać problemy w miarę ich pojawiania się.

• program planowej zmiany, który jest konieczny, gdy cala organizacja lub jej część musi przygotować się lub dostosować do zmiany.

Zmiana planowana jest przygotowana i wprowadzona w sposób uporządkowany i terminowy oraz wyprzedza przyszłe wydarzenia.

W procesie zmiany szczególną rolę odgrywa tzw. agent zmiany, czyli osoba, grupa lub organizacja, która ponosi odpowiedzialność za pełnienie przywódczej roli w kierowaniu procesem zmiany.

Podstawowe modele wprowadzania zmian:

• model czynnych badań,

• model trzystopniowy,

• wielofazowy model zaplanowanej zmiany.

Model trzystopniowy zakładają, że zachowania jednostek są podporządkowane normom i wartościom uznawanym przez grupę, do której należą oraz że warunkiem dokonania zmiany jest wprowadzenie i utrwalenie nowych wzorców zachowań.

Wprowadzona zmiana ma charakter krótkotrwały, a wzorce zachowań w grupach są na tyle silne, że bez ich zmiany po pewnym czasie następuje powrót do dawnego sposobu postępowania. W związku z tym niezbędne jest określenie sposobów utrzymania pożądanego poziomu rozwoju.

Fazy wdrażania zmian w modelu trzystopniowych:

Faza I: odmrożenie obecnej sytuacji,

Faza II: osiągnięcie nowego poziomu,

Faza III: zamrożenie na nowym poziomie.

Zmiany dotyczą najczęściej czterech obszarów:

• strategii organizacji,

• struktury organizacji,

• techniki i technologii,

• ludzi.

Przykłady zmiany strategii organizacji:

• odejście od strategii konkurowania i przyjęcie strategii współdziałania,

• utworzenie wspólnego przedsięwzięcia w postaci spółki o kapitale mieszanym (np. w ramach partnerstwa publicznego-prywatnego),

• wkroczenie na rynki międzynarodowe.

Przykłady zmiany struktury organizacji:

• spłaszczenie struktury organizacyjnej ze względu na wysokie koszty utrzymania większej liczby stanowisk kierowniczych oraz utrudnioną komunikację z uwagi na przekazywanie informacji większej liczbie osób,

• zmiana ogólnej struktury np. odejście od struktury funkcjonalnej i przyjęcie struktury macierzowej,

• zmiana dowolnej części systemu zarządzania zasobami ludzkimi np. kryteriów doboru kadr, metod oceny wyników pracy, systemów wynagradzania.

Przykłady zmian techniki i technologii:

• zmiana wyposażenia organizacji,

• zmiana stosowanych procesów technologicznych,

• zmiana metod badawczych lub produkcyjnych.

Wdrożenie zmian technologicznych może okazać się niezgodne ze strukturą organizacji, dlatego też często stosuje się zmiany technologiczno-strukturalne w ramach których zmienia się:

• zadania składające się na daną pracę,

• sposoby realizacji zadań,

• stosunki między pracownikami.

Przykładem takich zmian są programy rozszerzenia i wzbogacania pracy, których celem jest zwiększenie zadowolenia z pracy i wzrost wydajności.

Wzbogacanie pracy polega na pionowym łączeniu poszczególnych wycinków organizacji w jedną pracę. Pobudza to poczucie odpowiedzialności pracownika.

Rozszerzanie pracy polega na łączeniu różnych zadań na tym samym szczeblu organizacyjnym w celu zapewnienia większej różnorodności i podwyższenia zaangażowania w pracy.

Zmiany w zasobach ludzkich dotyczą:

• sposobów doboru i szkolenia pracowników,

• wzajemnych relacji pracowników,

• postaw i ról członków organizacji.

• zachowań pracowników (umiejętności, wartości, postrzegania i oczekiwań).

Poprawa w tych dziedzinach może skutkować:

• lepszym wykonywaniem zadań,

• inicjowaniem przez pracowników zmian w strukturze organizacji,

• podwyższeniem jakości zasobów pracy.

Doskonalenie organizacji

Doskonalenie organizacji (organisational development) jest długofalowym procesem, którego celem jest wzrost poziomu funkcjonowania organizacji przy równoczesnej poprawie jej efektywności i wzroście zadowolenia członków organizacji.

Doskonalenie organizacji dotyczy głównie:

• zmiany ludzi,

• istoty i jakości ich stosunków pracy,

• poprawy relacji interpersonalnych.

Doskonalenie organizacji polega na kształtowaniu wzajemnych relacji jednostki i organizacji przez planowe, systematyczne działania, koncentrujące się na kulturze organizacyjnej oraz procesach osobowościowych i społecznych.

Efektem doskonalenia organizacji jest:

• uodpornienie organizacji na zakłócenia,

• wzrost efektywności,

• wytworzenie umiejętności osiągania celów systemowych i celów poszczególnych uczestników.

Doskonalenie organizacji wynika z następujących przesłanek:

• ludzie mają naturalne pragnienia osobistego doskonalenia i rozwoju;

• pracowników cechuje silna potrzeba akceptacji przez innych członków organizacji, a klimat w większości grup i organizacji nie sprzyja otwartemu wyrażaniu uczuć, co ujemnie wpływa na zadowolenie i wydajność pracy;

• cała organizacja i sposób jej zaprojektowania wpływa na zachowanie się w niej jednostek i grup; sposób, w jaki grupy robocze są ze sobą związane, wpływa na ich skuteczność; dlatego też dla wykorzystania umiejętności i zdolności pracowników, wyeliminowania elementów organizacji hamujących wzrost i rozwój pracowników oraz akceptację grupy niezbędna jest współpraca menedżerów i pracowników.

Strategia zmian w doskonaleniu organizacji opiera się na następujących założeniach:

1. najbardziej pożądane jest systematyczne doskonalenie tego, co było dobre w przeszłości, a nie rewolucyjne zmiany;

2. podstawową strukturę organizacji tworzą grupy (zespoły);

3. istotnym celem zmiany jest wzrost współdziałania poszczególnych elementów organizacji;

4. we właściwie zorganizowanej organizacji decyzje podejmowane są tam, gdzie są źródła informacji, a nie na z góry określonych szczeblach;

5. organizacja jako całość i poszczególne jej elementy zawsze zmierzają do z góry określonego celu;

6. jednym z celów organizacji jest stworzenie systemu informacji, wzajemnego zaufania między poszczególnymi elementami;

7. ludzie popierają to, co współtworzą.

Doskonalenie organizacji obejmuje dwie fazy:

• fazę diagnostyczną

• fazę interwencyjną.

Faza diagnostyczna ma na celu określenie potrzeby zmian przez sondaż opinii pracowników, wywiady oraz obserwacje zachowań organizacyjnych w różnych sytuacjach podczas pracy.

Faza interwencyjna to projektowanie technik mających na celu ukształtowanie zachowań alternatywnych w stosunku do dotychczasowych.

Menedżeryzacja

• Wdrażanie technik menedżerskich w organizacjach publicznych określane jest mianem menedżeryzacji (managerialisation).

Menedżeryzacja oznacza przeprowadzenie zmian w trzech obszarach:

1. systemach,

2. strukturze organizacyjnej,

3. kulturze organizacji.

Zmiany systemów dotyczą technik i procedur, stosowanych w systemach: informacyjnym, finansowym i personalnym. Prowadzą one m.in. do:

• kontrolowania efektywności wykorzystania posiadanych zasobów,

• identyfikowania centrów kosztów,

• wprowadzanie budżetowania.

Zmiany struktur organizacyjnych

Struktura organizacyjna można określić jako układ i wzajemne zależności między częściami składowymi oraz stanowiskami organizacji. Obrazuje ona zastosowany podział pracy oraz powiązania między różnymi funkcjami i czynnościami. Określa także strukturę hierarchii i władzy w instytucji oraz przedstawia układ odpowiedzialności.

Struktura statyczna uwzględnia aspekt rzeczowy organizacji i określa następujące jej części składowe:

• rozmieszczenie ludzi i środków;

• podział pracy;

• strukturę decyzyjną;

• mechanizmy koordynacyjne;

• zadania;

• kompetencje i odpowiedzialność;

• generalną politykę i regułę jej realizacji.

Kryteriów określania statycznej struktury organizacyjnej:

1. specjalizacja,

2. konfiguracja,

3. centralizacja,

4. standaryzacja,

5. formalizacja,

6. elastyczność.

1.Specjalizacja wskazuje na wewnętrzny podział pracy i będącą jego konsekwencją różnorodność funkcji, stanowisk i komórek organizacyjnych, według następujących kryteriów:

• lokalizacji geograficznej;

• odrębności produktów;

• funkcji organizacji;

• organizacji projektów;

• grupy klientów;

• cyklu życia produktu;

• charakteru rynku.

2.Konfiguracja struktury organizacyjnej to liczba, różnorodność i wzajemne powiązanie stanowisk i komórek. Konfiguracja odzwierciedla m.in.:

• układ relacji nadrzędności i podrzędności między podmiotami,

• liczbę szczebli zarządzania,

• rozpiętość kierowania.

3.Centralizacja informuje o rozmieszczeniu uprawnień decyzyjnych w układzie stanowisk i komórek organizacyjnych.

W organizacji scentralizowanej większość uprawnień decyzyjnych znajduje się w rękach naczelnego kierownictwa, szczeble zarządzania odgrywają jedynie rolę przekaźnika i nadzoru odpowiedzialnego za wykonywanie zadań i procedur zatwierdzonych przez dyrektora.

W organizacji zdecentralizowanej wiele istotnych uprawnień decyzyjnych mają kierownicy niższych szczebli zarządzania, niekiedy nawet pracownicy na stanowiskach wykonawczych.

Decentralizacja pozwala na lepsze przystosowanie się do otoczenia zewnętrznego, a więc do lokalnych potrzeb w warunkach zmiennego i zróżnicowanego rynku.

Decentralizacja jest efektywna tylko wtedy, gdy umiejętności kierowników i pracowników wykonawczych są na poziomie gwarantującym zwiększenie ich samodzielności i podejmowanie racjonalnych decyzji i działań, natomiast poziom wynagrodzenia pracowników uzależniony jest od osiąganych wyników ekonomicznych.

4. Standaryzacja charakteryzuje, w jakim stopniu ujednolicone są rozwiązania strukturalne statyczne, np. typów stanowisk i komórek organizacyjnych oraz reguł postępowania, wymagających utrzymania tych samych powtarzających się procedur.

5.Formalizacja dotyczy utrwalenia na piśmie celów, zadań, zasad, zakresów uprawnień i odpowiedzialności, reguł i wzorców wykonania prac na poszczególnych stanowiskach;

Formalizacja działań jest cechą charakteryzującą organizacje publiczne, co związane jest m.in. z koniecznością prawidłowego wykorzystywania środków publicznych.

Ważne jest osiągnięcie właściwego stopnia sformalizowania poszczególnych części organizacji.

Przeformalizowanie, polegające na obowiązywaniu zbyt wielu i zbyt szczegółowych przepisów, nie pozwala na działania elastyczne. Może doprowadzić do tzw. wyuczonej nieudolności.

Niedoformalizowanie powoduje, że pracownicy mają zbyt dużo swobody w wyborze zadań i sposobów ich realizacji, dokonują często wyborów niewłaściwych z punktu widzenia celów organizacji. Powodem konfliktów wśród załogi są często nadmierne dysproporcje w stopniu sformalizowania różnych sfer działania organizacji.

Rodzaje więzi organizacyjnych:

• więź służbowa (hierarchiczna), łącząca kierowników różnych szczebli zarządzania z ich podwładnymi; najistotniejszą jej cechą jest uprawnienie przełożonego do decydowania, co podwładny ma robić w czasie pracy i do określenia zadań, które podwładny powinien wykonać;

• więź technologiczna (techniczna), łącząca stanowiska pracy uczestniczące w jakimś procesie wytwarzania i realizujące poszczególne jego fazy;

• więź funkcjonalna łącząca stanowiska i grupy stanowisk pracy realizujące równolegle różne funkcje niezbędne do sprawnego działania organizacji; np. dyrektor wydziału finansów i budżetu kierujący pracownikami jedynie w zakresie swojej specjalności pracy;

• więź informacyjna polegająca na wzajemnym informowaniu się o wszelkich stanach rzeczy i zamierzeniach związanych z realizacją zadań i podejmowaniem decyzji.

• Więzi służbowe są charakterystyczne dla organizacji publicznych.

• Więzi technologiczne są najważniejsze w małych przedsiębiorstwach produkcyjnych, gdzie większość zatrudnionych w nich pracowników zaangażowana jest bezpośrednio w realizację procesu produkcyjnego.

• Więzi funkcjonalne wysuwają się na plan pierwszy w dużych organizacjach i w fabrykach. Praca przy wytwarzaniu dóbr i usług toczy się w nich równolegle w wielu rozbudowanych pionach funkcjonalnych, które wzajemnie się uzupełniają i każdy z nich pełni jakąś szczególną funkcję (np. administracyjną, produkcyjną, personalną), bez której organizacja nie mogłaby istnieć.

Zespoły zadaniowe

Możliwością usprawniania zarządzania organizacjami publicznymi jest uelastycznianie struktur poprzez tworzenie zespołów zadaniowych, które mogą przybierać formę:

• grup roboczych,

• zespołów roboczych.

Grupa robocza to zbiór jednostek, współdziałających w celu wymiany informacji i dążących do wzajemnego udzielania pomocy w realizacji zadań, wynikających z zakresu czynności każdego z członków. Grupy te nie podejmują wspólnego wysiłku, a wyniki ich działań stanowią sumę indywidualnych wkładów pracy ich członków.

Zespół roboczy wspólnie realizuje określone zadanie poprzez koordynację prac jego członków. Dzięki temu uzyskiwany jest efekt synergii.

Warunki skuteczności zespołów zadaniowych

1. niewielka liczebność (do 12 osób),

2. zróżnicowane umiejętności członków,

3. duże zaangażowanie we wspólne działania,

4. ustalanie konkretnych celów,

5. właściwa struktura zespołu,

6. jednakowe obciążenie pracą,

7. odpowiedzialność wszystkich członków zespołu,

8. odpowiednie systemy oceniania i nagradzania,

9. kształtowanie umiejętności pracy zespołowej,

10. wysoki stopień wzajemnego zaufania.

Etapy tworzenia zespołu zadaniowego

ETAP I. Określenie celu powołania zespołu.

ETAP II. Sporządzenie listy kandydatów na członków zespołu według kryterium kompetencji, określenie, kto i kiedy zostanie włączony do prac zespołu.

ETAP III. Sformułowanie programu pracy zespołu i jasne określenie zadań.

ETAP IV. Zapewnienie środków realizacji zadań.

ETAP V. Ustalenie wstępnych kosztów przedsięwzięcia.

ETAP VI. Ustalenie terminów rozpoczęcia i zakończenia prac.

ETAP VII. Określenie przewidywanych wyników po zakończeniu prac, np. opracowanie projektu zmian organizacyjnych.

Przyczyny nieefektywnego działania zespołów zadaniowych

1. niejednoznaczne podporządkowanie członków zespołu,

2. presja czasu,

3. niedostateczna wiedza i brak doświadczenia organizatorów zespołów,

4. brak precyzji w określaniu warunków realizacji zadań,

5. delegowanie do zespołów ludzi zbędnych w macierzystych komórkach,

6. nieuwzględnianie okoliczności, że udział w pracy zespołu stanowi dodatkowe obciążenie pracownika,

7. kierowanie się przy wyborze kierowników względami pozamerytorycznymi (np. ambicjami niepopartymi kompetencjami),

8. brak rzeczywistego - demonstrowanego otwarcie - poparcia zespołu przez naczelne kierownictwo,

9. próby stosowania autorytarnego stylu kierowania

Modele służby cywilnej w Europie

• tradycyjny, charakterystyczny dla administrowania, nazywany także zamkniętym systemem kariery, np. model służby cywilnej we Francji.

• nowoczesny, który charakteryzuje otwartość, nowoczesny sposób doboru kadr, zatrudnianie głównie na podstawie kontraktu, np. Wielka Brytania,

• mieszany, charakterystyczny dla służby cywilnej w Polsce.

Zarządzanie kadrami w organizacjach publicznych

Obszary zarządzania zasobami ludzkimi:

• planowanie zatrudnienia, w tym jego optymalizacja;

• rekrutacja pracowników;

• selekcja kadr;

• ocenianie pracowników;

• wynagradzanie personelu;

• zarządzanie karierą zawodową.

Cele planowania zatrudnienia

1. określanie optymalnej wielkości i struktury zatrudnienia,

2. wpływanie na stabilność i ciągłość funkcjonowania organizacji przez ograniczanie fluktuacji kadr i dążenie do eliminowania kosztów odejścia, pozyskiwania i szkolenia nowego pracownika oraz kosztów adaptacji społeczno-zawodowej;

3. diagnozowanie kompetencji nowo pozyskiwanych pracowników według kryterium przydatności w organizacji,

4. optymalizowanie wykorzystywania umiejętności i kompetencji pracowników przez opracowywanie systemów motywowania pracowników do efektywnej pracy, a także tworzenia programów rozwoju zawodowego kadr;

5. planowanie obsad personalnych, tj. właściwej alokacji kadr między komórkami organizacyjnymi organizacji.

Rekrutacja pracowników:

• rekrutacja wewnętrzna, czyli zatrudnianie na wakujące stanowiska dotychczasowych pracowników,

• rekrutacja zewnętrzna, zatrudnianie na wakujące stanowiska nowych pracowników.

Instrumenty doboru pracowników:

• dokumenty aplikacyjne,

• wywiady,

• testy,

• referencje,

• centrum oceny.

Cele oceniania pracowników

Cele o charakterze organizacyjnym czyli uzyskiwanie niezbędnych informacji do podejmowania decyzji dotyczących:

• zatrudniania pracowników,

• przemieszczenia wewnątrz organizacji,

• planowania działalności szkoleniowej,

• planowania karier zawodowych,

• przyznawania premii, nagród i innych wyróżnień,

• nakładania kar oraz zwalniania;

Cele o charakterze psychospołecznym czyli kształtowanie właściwych postaw i zachowań pracowników przez uzyskiwanie informacji o ich osiągnięciach i niepowodzeniach oraz szansach rozwoju zawodowego.

Elementy systemu oceniania pracowników

• cele oceniania: organizacyjne, psychospołeczne, ewaluacyjne, rozwojowe;

• kryteria oceniania: kwalifikacyjne, efektywnościowe, osobowościowe;

• podmiot oceniania: menedżer, zespół ekspertów, inni pracownicy lub sam pracownik (samoocena);

• przedmiot oceniania: cechy i rezultaty pracy wszystkich osób zatrudnionych w firmie;

• techniki oceniania: ocena opisowa, skale ocen, testy, ranking, portfolio personalne;

• częstotliwość oceniania: oceny ustawiczne i oceny okresowe.

Cechy systemów wynagradzania

1. wspieranie realizacji celów strategicznych organizacji,

2. docenianie i nagradzanie indywidualnego i zespołowego wkładu pracy,

3. udzielanie nagród,

4. motywowanie do działań i zachowań pożądanych z punktu widzenia realizacji celów organizacji,

5. zapewnianie efektywności pod względem kosztów,

6. tworzenie możliwości rekrutowania pracowników,

7. zachęcanie pracowników do wiązania się z organizacją,

8. tworzenie różnic między odmiennymi rodzajami pracy, stosownie do ich relatywnej wartości,

9. zapewnienie prostoty i zrozumiałości wynagradzania,

10. zapewnienie dobrej komunikacji wewnętrznej.

Decydowanie w zarządzaniu publicznym

Klasyczny model podejmowania decyzji (inaczej racjonalny model decyzyjny, model dedukcyjny, jednoosobowy model podejmowania decyzji) przebiega następująco:

1. Sformułowanie problemu decyzyjnego.

2. Wyodrębnienie i opisanie wszystkich możliwych wariantów działania.

3. Ocena każdego wariantu według przyjętych celów lub preferencji.

4. Wdrożenie decyzji.

Rodzaje podejmowanych decyzji:

• decyzje strategiczne i operacyjne,

• kolektywne (grupowe) i jednoosobowe.

Wszystkie wskazane decyzje są podejmowane w organizacjach publicznych, ale charakterystyczne w zarządzaniu publicznym są decyzje grupowe.

Decydowanie w zarządzaniu publicznym

Decyzje programowalne, np. większość zadań ekonomicznych, inżynierskich i wojskowych. Są one rozwiązywane metodą badań operacyjnych (ilościowych).

Decyzje programowalne np. problemy jakościowe, w których brak jest zależności między elementami. Rozwiązywane są one przy zastosowaniu metod heurystycznych poprzez zbieranie informacji o problemie, zaprojektowanie rozwiązania na podstawie zgromadzonych danych oraz doświadczenia, intuicji i logicznego myślenia.

Decyzje mieszane do ich rozwiązania wykorzystuje się metody analizy systemowej lub mieszane techniki heurystyczno-matematyczne, a więc część decyzji może być programowana.

Skuteczność procesu podejmowania decyzji zależy od stopnia identyfikowania się osób zaangażowanych w ten proces z celami organizacji.

• niska identyfikacja celów osobistych z celami organizacji istnieje w dużych systemach, do których na ogół należą organizacje publiczne,

• wysoki stopień zbieżności celów osobistych z celami organizacji istnieje w małych firmach (biznes rodzinny).

Modele decyzyjne

Model racjonalny zakłada, że preferencje osób biorących udział w procesie decyzyjnym są zbieżne i że akceptują one zasady i procedury podejmowania decyzji. Najczęściej osoby te mają dostęp do niepełnych informacji o możliwościach wyboru i o ich następstwach, co oznacza, że w rzeczywistości występuje ograniczona racjonalność.

Model racjonalny nie uwzględnia również wewnętrznych działań o charakterze politycznym, które zachodzą w organizacjach (autonomizacja celów i części, składających się na organizację).

Model organizacyjny zakłada, że wykorzystywana informacja jest niepełna, decydenci są ograniczani w swojej racjonalności i poprzestają na znalezieniu pierwszego rozwiązania, które uznają za satysfakcjonujące. Osoby podejmujące ważne decyzje postępują ostrożnie, podejmując drobne decyzje o niewielkim zasięgu, które z czasem można połączyć w pełne rozwiązanie bądź plan działania, np. uchwalanie budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Model polityczny zakłada, że nie poszukuje się ogólnego porozumienia, gdyż z góry wiadomo, iż z powodu rozbieżności interesów, nie byłoby ono możliwe. Zamiast tego, uczestnicy procesu rozpatrują propozycje rozwiązań, odnosząc je do własnych celów i wartości. Kryterium wyboru działania nie jest tu osiąganie założonych celów, ale stopień zgody partnerów na taki właśnie wybór. Zatem niezgoda, co do identyfikacji celów i problemów oraz metod ich rozwiązywania nie uniemożliwia realizacji procesu decyzyjnego.

Model kosza na śmieci, którego nazwa nawiązuje do procesu decyzyjnego jako pojemnika, do którego wrzuca się różne problemy i różne rozwiązania. Decyzję traktuje się jako przypadkowy produkt szczególnych okoliczności, tj. okazji do podjęcia decyzji przez jej uczestników, którzy mogą poświęcić jej mniej lub więcej energii oraz problemów, rozpatrywanych pod względem ilości energii, którą należy przeznaczyć na ich rozwiązanie.

Podejmowanie działań zbiorowych może dawać trojakiego rodzaju wyniki:

1. Wszyscy albo prawie wszyscy tracą z powodu przyjętych rozwiązań.

2. Uzyskuje się tylko efekt redystrybucyjny, np. opodatkowując jedną grupę społeczną, jednocześnie subsydiuje się drugą. Zatem z punktu widzenia całego społeczeństwa nie osiąga się wyższego poziomu satysfakcji.

3. Wszyscy coś zyskują, a nikt nie traci, np. promowanie nowego osiągnięcia nauki lub działań w dziedzinie ochrony zdrowia.

Zbiorowy proces decyzyjny ma na celu przełożenia preferencji indywidualnych na działania kolektywne za pomocą mechanizmów politycznych - głosowania wg reguł:

• jednomyślności,

• większości.

Reguła jednomyślności oznacza, iż każdy musi wyrazić zgodę na proponowane rozwiązanie i każdemu przysługuje prawo sprzeciwu.

Wady:

• złożona i czasochłonna, stąd też trudna do zastosowania,

• rodzi możliwość przetargów, blokowania decyzji, szantażowania pozostałych uczestników przez jednego uprawnionego do decydowania,

• daje możliwość zgłaszania dowolnej liczby projektów, nie wnoszących nic do sprawy, ale opóźniających głosowanie i w konsekwencji prowadzących do utrzymywania niezmienionego stanu rzeczy.

Reguła większościowa oznacza, że decyzje przyjmuje się zwykłą większością głosów (50% plus jeden głos).

Zalety:

• wyklucza 1-szy wynik głosowania, czyli doprowadzenia do tego, że tracą wszyscy albo prawie wszyscy.

Wady:

• nie daje gwarancji podejmowania lepszych decyzji korzystnych dla wszystkich, na których nikt nie traci, czyli do uzyskania 3-go wyniku głosowania,

• istnieje zagrożenie osiągania celów przez większość kosztem mniejszości (tzw. większościowa tyrania).

Powyższe ograniczenia eliminuje system kwalifikowanej większości, czyli konkretnie określona ponad połowa głosów, np. 2/3 głosów.

• może spowodować powstawanie pętli w procesie podejmowania decyzji,

• uzależnia wynik głosowania od kolejności, w jakiej proponowane rozwiązania są głosowane (wskazuje na znaczenie regulaminów, składu osobowego organów i osoby przewodniczącego, gdyż ten, kto decyduje o porządku głosowań, często przesądza ich wynik),

• umożliwia wymianę głosów (tworzenie koalicji w konkretnej sprawie), która może doprowadzić do niezamierzonych rezultatów lub do zachowań nieetycznych.

Strategiczne zarządzanie publiczne

Planowanie długookresowe a planowanie strategiczne:

1. Planowanie długookresowe koncentruje się na ustalaniu celów i zadań, natomiast w planowaniu strategicznym kładzie się nacisk na opracowanie etapów działania.

2. Planowanie strategiczne w większym stopniu uwzględnia powiązanie organizacji z otoczeniem.

3. Planowanie strategiczne angażuje znaczną liczbę osób na różnych szczeblach zarządzania, co ma zwiększyć realizację celów strategicznych.

Etapy zarządzania strategicznego

1. Analiza strategiczna obejmująca trzy etapy:

• identyfikowanie i analiza szans i zagrożeń tkwiących w otoczeniu organizacji;

• identyfikowanie i analiza mocnych i słabych stron znajdujących się wewnątrz organizacji;

• określenie pozycji strategicznej i kierunków jej rozwoju.

1. Wybór strategii, obejmujący:

• generowanie opcji strategicznych,

• ocenę opcji strategicznych,

1. wybór optymalnego wariantu strategii.

2. Implementacja strategii obejmująca:

• planowanie zasobów do wdrożenia strategii,

• określenie zmian struktury organizacyjnej,

• opracowanie systemów motywacyjnych i kontrolnych, służących realizacji strategii.

Rodzaje środowisk organizacji publicznych

• środowisko instytucjonalne: obejmuje warunki, w jakich działa organizacja; polityczne, prawne, ekonomiczne, kulturowe, techniczne i technologiczne, edukacyjne i naturalne;

• środowisko operacyjne: tworzą je wszystkie instytucje oraz ludzie, z którymi organizacja wchodzi w bezpośrednie interakcje;

• środowisko wewnętrzne: obejmuje kolektywne i jednoosobowe organy zarządzające, realizatorów programów i projektów oraz kulturę organizacyjną.

Strategiczne zarządzanie publiczne

Fazy zarządzania strategicznego w organizacjach publicznych:

1. opracowywanie strategii organizacji,

2. implementacja strategii,

3. kontrola realizacji strategii,

4. zarządzanie zmianą strategiczną.

Rodzaje metod opracowania strategii:

• odgórna (top-down),

• oddolna (bottom-up),

• pośrednia,

• scenariuszowa,

• wzorca idealnego,

• metoda od analizy do programu.

Metoda odgórna - scentralizowana, w której naczelne kierownictwo organizacji inicjuje i decyduje o sposobie prowadzenia prac. Rola niższych szczebli ograniczona jest jedynie do zbierania i przekazywania niezbędnych informacji.

Metoda oddolna - pozwala na przepływ propozycji powstających na różnych szczeblach zarządzania, wykorzystując wiedzę i umiejętności pracowników organizacji. Członkowie wyższych szczebli pełnią rolę organizatorów procesu powstawania strategii.

Metoda pośrednia - polega na powołaniu zespołu zadaniowego do spraw opracowania strategii, w skład którego wchodzą pracownicy różnych szczebli struktury organizacyjnej oraz osób spoza administracji.

Metoda scenariuszowa w której najważniejsze jest dokładne zaplanowanie w czasie poszczególnych etapów i wskazanie wszystkich podejmowanych działań. W metodzie tej sporządza się i analizuje różne prognozy działania i trendów w procesach zachodzących w układzie wewnętrznym.

Metoda wzorca idealnego polega na określeniu wzorca stanu pożądanego całego systemu i poszczególnych elementów, który podlega weryfikacji w stosunku do istniejącego potencjału i możliwości działania. W wyniku tego procesu powstaje najbardziej realistyczny program działania.

Metoda od analizy do programu polega na analizie stanu istniejącego i opracowaniu na tej podstawie programu poprawy, pozwalającego na osiągnięcie zakładanych celów.

Etapy zarządzania zmianą strategiczną

Etap I Zainicjowanie i uzgodnienie procesu planowania strategicznego.

Wypracowane uzgodnienie dotyczy:

• celu podejmowanych wysiłków,

• preferowanych kroków w realizacji procesu planowania,

• formy i terminów składania raportów,

• roli, funkcji i składu zespołów oceniających rezultaty,

• wyposażenia w środki niezbędne do realizacji procesu planistycznego,

• rejestru istniejących ograniczeń i barier.

Etap II Identyfikacja (formalnych i nieformalnych) mandatów organizacyjnych.

Właściwie przeprowadzona identyfikacja mandatów pozwala uniknąć podstawowych błędów:

• niewiedzy, co organizacje mają robić, a czego czynić im nie wolno,

• nieuzasadnionego przeświadczenia o dobrze wypełnianych obowiązkach,

• przekonania o braku konieczności realizacji zadań, które nie zostały jednoznacznie określone.

Etap III Precyzowanie misji organizacji i preferowanych wartości

Misja i mandaty organizacyjne stanowią uzasadnienie dla funkcjonowania organizacji publicznych. To znaczy, że muszą istnieć zidentyfikowane potrzeby społeczne i polityczne, które dana organizacja stara się zaspokoić. Społeczeństwo przyjmuje istnienie organizacji za potrzebne, jeśli kierują się one akceptowanymi wartościami i odpowiadają potrzebom i oczekiwaniom interesariuszy.

Precyzowanie misji i wartości z uwzględnieniem celów i oczekiwań intesariuszy prowadzi do osiągnięcia następujących rezultatów:

• społecznego i politycznego uzasadnienia istnienia organizacji,

• wyeliminowania zbytecznych konfliktów, ustalenia pól współdziałania i konkurowania,

• inspirowania interesariuszy wewnętrznych i satysfakcjonowania interesariuszy zewnętrznych.

Etap IV Analiza otoczenia zewnętrznego i wewnętrznego

Analiza środowiska zewnętrznego dotyczy obszarów, które wpływają na funkcjonowanie organizacji, a nad którymi nie ma ona kontroli, W ramach tej analizy powinny zostać ocenione takie dziedziny,

• konkurencja i kooperacja,

• postęp techniczny,

• sytuacja w gospodarce krajowej i światowej,

• użytkownicy i klienci,

• płatnicy i fundatorzy.

Analiza wewnętrzna odnosi się do obecnego potencjału, prowadzonej działalności i możliwości rozwojowych niezależnych od środowiska i dotyczy:

• kluczowych czynników sukcesu,

• zasobów materialnych i niematerialnych,

• realizowanej strategii i procesów,

• osiąganych rezultatów.

Organizacje publiczne i społeczne mogą odnieść sukces, gdy przestrzegają następujących reguł działania:

1. liczą się z interesariuszami,

2. są przygotowane na zmieniające się sytuacje,

3. mają jasną wizję swoich przyszłych dokonań,

4. mają kreatywne kierownictwo, nie ograniczające się tylko do administrowania,

5. wykorzystują myślenie strategiczne oraz wiedzę zdroworozsądkową,

6. nie są ani przeorganizowane, ani niedoorganizowane,

7. wspierają przedsiębiorcze zachowania interesariuszy,

8. opierają działalność na trwałych, ale elastycznych relacjach,

9. wytwarzają klimat wzajemnego zaufania,

10. preferują atmosferę współpracy i wzajemną pomoc.

Etap V Identyfikacja wyzwań strategicznych

Odpowiedzią na wyzwania strategiczne są cele strategiczne, czyli takie, które wpływają na zmiany:

• organizacyjnych mandatów,

• misji i wartości,

• poziomu i asortymentu produktów i usług,

• użytkowników, klientów i płatników,

• kosztów i źródeł finansowania,

• organizacji zarządzania.

Rodzaje celów strategicznych:

• cele, które nie wymagają obecnych działań, ale muszą być stale monitorowane;

• cele, które pojawiają się na horyzoncie i prawdopodobnie będą wymagały działań w przyszłości, a może i obecnie;

• cele, które wymagają natychmiastowej odpowiedzi i nie mogą być zrealizowane w ramach cyklu.

Pozytywne aspekty identyfikowania celów strategicznych:

• koncentrowanie się na najważniejszych kwestiach,

• zwracanie uwagi na problemy, a nie odpowiedzi, co pozwala uniknąć konfliktu,

• wywołanie korzystnego klimatu dla przeprowadzenia zmiany.

• wyzwalanie optymizmu i chęci działania,

• bardziej realne postrzeganie procesów planowania i ich konsekwencji.

Negatywne aspekty identyfikowania celów strategicznych:

• zbyt realistyczne podejście do skutków planowania może powstrzymywać przed działaniem lub wyzwolić obawę przed wywołaniem konfliktów, powodując niechęć do koniecznych zmian.

Etap VI Formułowanie strategii

Strategia to wzorzec celów, polityk, programów, działań, decyzji oraz alokacji zasobów, określających, czym organizacja jest, co i dlaczego ona robi.

Fazy procesu budowy strategii:

a) identyfikacja praktycznych możliwości realizacji wizji,

b) wskazanie barier realizacji tych możliwości;

c) przedstawienie propozycji realizacji zamierzeń, w tym przezwyciężenia barier;

d) identyfikacja głównych propozycji realizacji zamierzeń strategicznych;

e) opracowanie szczegółowego programu, wyjaśniającego wdrożenie proponowanych rozwiązań.

W zależności od poziomu zarządzania wyróżnia się cztery rodzaje strategii:

1. ogólna strategia realizowana na poziomie całej organizacji,

2. strategie jednostek organizacyjnych, np. wydziałów, działów,

3. strategie programów społecznych, usług, procesów administracyjnych lub biznesowych,

4. strategie funkcjonalne, np. finansowe, zatrudnienia, systemów informacji.

Zasady zarządzania strategicznego:

1. Strategie powinny uwzględniać zmiany zewnętrznych warunków działania organizacji i stanowić racjonalną reakcję na uświadomione zmiany lub zmiany te antycypować.

2. Strategie powinny pobudzać do działania, dzięki stawianiu ambitnych celów oraz zapewnieniu pełnego wykorzystania zasobów organizacji.

3. Unikanie formułowania strategii radykalnie odbiegającej od realizowanej, w okresie poprzedzającym zmianę strategiczną, pozwala na ograniczenie ryzyka w razie gwałtownej zmiany uwarunkowań.

4. Unikanie formułowania strategii sprzecznych z wartościami i normami wyznawanymi przez większą część naczelnego kierownictwa i z kulturą organizacji powoduje niższe tempo zmian, ale ogranicza występowanie sprzeciwu, uniemożliwiającego przeprowadzenie jakichkolwiek zmian.

5. Priorytet powinny mieć zmiany strategiczne zapewniające organizacji długookresową wysoką efektywność działania, szczególnie rosnącą skuteczność w zaspokajaniu potrzeb publicznych.

6. Ważne jest odchodzenie od formułowania strategii, która może być zrealizowana tylko w przypadku najbardziej sprzyjających warunków. Strategia powinna być odporna na okresowe niekorzystne okoliczności.

7. Unikanie strategii nieelastycznych umożliwia wykonywanie manewrów dostosowawczych w zmieniających się uwarunkowaniach działania.

Etap VII Weryfikacja i przyjęcie strategii

Plan strategiczny obejmuje następujące części:

1. sformułowaną misję organizacji,

2. mandaty organizacyjne,

3. sformułowaną wizję organizacji,

4. analizę SWOT,

5. cele strategiczne,

6. strategie: ogólną, jednostek organizacyjnych, programy, usługi, produkty, procesy wytwarzania, a także strategie funkcjonalne.

Etap VIII Wyznaczenie wizji sukcesu organizacji

Wyznaczenie wizji organizacji ma na celu utwierdzenie decydentów, co do przyjęcia strategii, a także umotywowanie załogi.

Wizja organizacji na ogół zawiera:

• misję, cele i wartości,

• podstawowe strategie organizacji,

• kryteria oceny rezultatów,

• najważniejsze zasady procesów decyzyjnych,

• etyczne standardy obowiązujące wszystkich uczestników organizacji.

Etap IX Wdrożenie strategii

Skuteczna implementacja strategii obejmuje:

1. wyznaczenie ról oraz zakresu odpowiedzialności organów, zespołów i poszczególnych osób,

2. określenie zadań i oczekiwanych rezultatów,

3. określenie etapów działań,

4. opracowanie harmonogramów,

5. wskazanie warunków implementacji strategii,

6. ustalenie systemu komunikowania się,

7. przegląd, monitorowanie i etapowa korekta procedur,

8. przyjęcie procedur związanych z odpowiedzialnością za wdrożenie strategii;

9. ponowna ocena strategii i procesu zarządzania zmianą strategiczną.

W procesie wdrażania strategii duże znaczenie ma budżet. Trudność w opracowywaniu budżetu stanowi rozbieżność między planowaniem i budżetowaniem, polegająca na tym, że inny charakter ma planowanie dla kontrolowania i planowanie dla działania. W kontroli wyników najważniejsze są budżety i zadania, zaś w planowaniu działań - strategie i programy.

Zasady wdrażania strategii:

1. Proces wdrażania strategii powinien być określony zanim nastąpi realizacja kolejnych jego etapów.

2. Należy opracować dokumentację wdrażania strategii w celu koncentrowania się na niezbędnych decyzjach, działaniach i ludziach za te działania odpowiedzialnych.

3. Wdrażanie strategii warto rozpocząć od zmian, które można przeprowadzić łatwiej i szybciej.

4. W miarę możliwości trzeba wykorzystywać zasady zarządzania projektami.

5. Do ważniejszych obowiązków osób odpowiedzialnych za wdrożenie strategii należy zapewnienie aktywności ludzi, wsparcia administracji, przeznaczenie odpowiedniego czasu i niezbędnych zasobów.

6. W implementacji typowej strategii rozwoju organizacji publicznych istotne jest łączenie nowych inicjatyw z już wykonywanymi operacjami.

7. We wdrażaniu strategii liczy się szybkie działanie, pozwalające uniknąć konkurowania z nowo ustalanymi priorytetami.

8. Implementacji zmian sprzyja utworzenie koalicji osób odpowiedzialnych za ich wdrożenie, ich zwolenników oraz najważniejszych grup interesów.

9. Dla uniknięcia zakłóceń we wdrażaniu strategii należy upewnić się, co do aktualnie realizowanej polityki państwa i warunków, w jakich to wdrażanie będzie realizowane.

10. Przy wdrażaniu strategii należy przewidzieć różne rozwiązania możliwych kontrowersji oraz sposoby wprowadzania nowych norm i założeń.

11. W procesie implementacji trzeba mieć na uwadze, że zmiany strategiczne prowadzą do zmiany kultury organizacyjnej.

Etap X Ocena strategii oraz procesu planowania i zarządzania strategicznego

Poddając ocenie proces planowania i zarządzania strategicznego, należy wskazać jego mocne i słabe strony oraz oznaczyć obszary modyfikacji tego procesu w celu jego doskonalenia.

Typologie strategii organizacji publicznych

Trzyelementowa typologia strategii w organizacjach publicznych:

• strategia rozwojowa,

• strategia polityczna,

• strategia ochronna.

Strategię rozwojową charakteryzują próby wzmocnienia statusu, zwiększenia zdolności świadczenia usług, zasobów i wpływów.

Strategia ochronna koncentruje się na ochronie status quo w warunkach silnej presji wrogiego środowiska zewnętrznego, która powoduje, że procesy decyzyjne przebiegają pod dyktando zewnętrznych interesariuszy.

Strategia polityczna występuje w dwóch odmianach:

1. dotyczy zmian zewnętrznych warunków działania przez poszukiwanie sposobów równoważenia sił zewnętrznych interesariuszy,

2. pozycja, struktura, polityka i programy organizacji są rozpatrywane w kategorii podziału łupów, jako nagroda dla określonych zwolenników albo ważnych wyborców.

Typologie strategii rozwoju gospodarczego
w jednostkach terytorialnych

Katalityczne - ukierunkowane na identyfikację działań przyspieszających korzystne procesy rozwoju gospodarczego gminy lub miasta, bądź osłabienie tempa rozwoju negatywnego;

Długotrwałe - ich zadaniem jest konsekwentne i stopniowe tworzenie podstaw dynamicznego rozwoju w długim okresie i stąd są charakterystyczne dla jednostek o relatywnie dobrej i stabilnej sytuacji gospodarczej;

Ukierunkowane na cały obszar jednostki lub określoną przestrzeń, gdzie pojawiły się zagrożenia lub szansę oddziałujące na całość procesów rozwoju;

Sektorowe - dotyczące określonego sektora (gałęzi, branży) działalności gospodarczej szczególnie ważnej dla gminy;

Ukierunkowane na określoną grupę użytkowników, np. sektor prywatny, publiczny lub na współpracę międzysektorową;

Partnerskie - stosowane w przypadku, gdy władze opracowują i wdrażają strategie przy współudziale wszystkich aktywnych uczestników procesów rozwojowych; podmiotem strategii są władze lokalne i środowisko;

Prywatne - odnoszące się do sektora prywatnego, a podmiotem są instytucje i organizacje o takim statusie;

Publiczne - będące instrumentem polityki rozwoju władz lokalnych.