ZASADA PIERWSZEŃSTWA

PRAWA WSPÓLNOTOWEGO WOBEC PRAWA PAŃSTW CZŁONKOWSKICH

1. WSTĘP

2. GENEZA I ROZWÓJ

3. PROBLEMY AKCEPTOWANIA ZASADY PIERWSZEŃSTWA

4. ZASADA PIERWSZEŃSTWA OBECNIE

5. ZASADA PIERWSZEŃSTWA PRAWA WSPÓLNOTOWEGO W RELACJI DO PRAWA POLSKIEGO

6. ZASADA PIERWSZEŃSTWA A ZASADA BEZPOŚREDNIEGO SKUTKU

7. BIBLIOGRAFIA

1. WSTĘP

Relacje między prawem wspólnotowym a porządkami prawnymi państw członkowskich należą do jednych z najważniejszych zagadnień prawa Unii Europejskiej. Zagadnienie to jest niezwykle złożone. Zasada pierwszeństwa, określana również mianem zasady prymatu, supremacji albo nadrzędności prawa wspólnotowego, nie została uregulowana w Traktacie. Podstawy tej zasady stworzone zostały w ramach orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości.

Niemożliwe byłoby uniknięcie sytuacji niezgodności pomiędzy porządkiem prawnym wspólnotowym a porządkiem prawnym państw członkowskich. W związku z takimi pojawiającymi się niezgodnościami Europejski Trybunał Sprawiedliwości już na początku lat 60-tych XX w. proklamował w swoim orzecznictwie zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec państw członkowskich.

1. GENEZA I ROZWÓJ

Praktycznie już od samego początku istnienia Wspólnot Europejskich na ich obszarze funkcjonowała zasada pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego nad prawem krajowym. Najważniejszych, fundamentalnych i zarazem pierwszych sformułowań zasady pierwszeństwa można doszukiwać się na gruncie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości już z początku lat 60-tych XX w. W pierwszej kolejności wskazać należy orzeczenie z 1963 r. w sprawie Van Gend & Loos v. Holenderska Administracja Podatkowa i to właśnie od tego orzeczenia możemy mówić o faktycznym zaakcentowaniu zasady pierwszeństwa. Jednakże bezwzględnie za przełomowe uznaje się w tej kwestii orzeczenie z 1964 r. w sprawie Flaminio Costa v. ENEL. Ponadto zasada ta była rozwijana na gruncie wielu innych jeszcze orzeczeń Trybunału.

Na tej podstawie możemy stwierdzić, że początki zasady pierwszeństwa były formowane dwustopniowo – po pierwsze orzeczenie Trybunału w sprawie:

Van Gend & Loos v. Holenderska Administracja Podatkowa (1963): Stan faktyczny: Holenderskie organy celne podniosły obowiązujące taryfy celne na towary sprowadzone przez firmę Van Gend & Loos do Holandii z RFN. Firma ta zaskarżyła do holenderskiego sądu wprowadzone podwyższenie powołując się na niezgodność z art. 12 Traktatu EWG (nakazującym państwom członkowskim powstrzymywanie się od m.in. podwyższania opłat i ceł obowiązujących). Sąd holenderski w trybie prejudycjalnym zwrócił się z wnioskiem o interpretację Traktatu EWG do Trybunału Sprawiedliwości.

W orzeczeniu w sprawie Van Gend & Loos v. Holenderska Administracja Podatkowa (1963) Trybunał co prawda nie stwierdził jednoznacznie, że sądy krajowe powinny przyznać pierwszeństwo przepisom prawa wspólnotowego, lecz skupił się na tym, kiedy i w jakich okolicznościach przepisy te powinny być bezpośrednio skuteczne. Trybunał wskazał przede wszystkim w tym zakresie, że Europejska Wspólnota Gospodarcza stanowi nowy, specyficzny, porządek międzynarodowoprawny, na rzecz którego państwa członkowskie zdecydowały się zredukować swe prawa suwerenne. Postanowienia prawa wspólnotowego są źródłem praw i obowiązków zarówno państw, jak i jednostek, a sądy krajowe są zobowiązane do ochrony tych praw, a także do egzekwowania obowiązków.

Drugim stopniem formowania, kreowania, podstaw zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego jest orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości w sprawie:

Flaminio Costa v. ENEL (1964): Stan faktyczny: W 1962 r. włoska ustawa znacjonalizowała przemysł energetyczny. W związku z tym pojawił się problem – czy ustawa ta jest zgodna z przepisami traktatowymi. Sąd włoski, na żądanie F. Costa w sprawie przeciwko zarządowi ENEL (dystrybutor energii elektrycznej), wystąpił do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wykładnię przepisów tej ustawy oraz wyjaśnienie: - czy włoska ustawa była zgodna z Traktatem, - czy sąd krajowy może stosować prawo wspólnotowe.

Trybunał w sprawie Flaminio Costa v. ENEL (1964) również odwołał się do specyfiki porządku prawnego EWG i orzekł, że Traktat stworzył własny porządek prawny, który następnie włączony został do porządków prawnych państw członkowskich i musi być stosowany przez ich sądy. Trybunał orzekł ponadto, że żadne normy prawa wewnętrznego nie mogą mieć pierwszeństwa przed prawem stanowionym przez Traktat, aby nie pozbawiać go jego charakteru prawa wspólnotowego i nie podważać podstaw prawnych samej Wspólnoty. Poprzez utworzenie Wspólnoty państwa członkowskie ograniczyły swoje prawa suwerenne i przez to utworzyły korpus prawa, które jest wiążące dla ich obywateli i dla nich samych. Na szczególną uwagę zasługuje również fakt, iż orzeczenie w sprawie Flaminio Costa v. ENEL po raz pierwszy zaakcentowało zasadę absolutnego prymatu prawa wspólnotowego przed prawem wewnętrznym. Trybunał stwierdził, że zasada ta stanowi istotę wspólnotowego porządku prawnego, a jej naruszenie stawiałoby pod znakiem zapytania cały ten porządek prawny. Według Trybunału przynależność państw członkowskich do Wspólnoty pozbawia je możliwości przyznania środkom krajowym pierwszeństwa w stosunku do prawa wspólnotowego. Co więcej – żadne przepisy prawa krajowego nie mogą znajdować się ponad prawem traktatowym. Zatem, na podstawie tego orzeczenia Trybunał wskazał, że bez znaczenia dla zasady pierwszeństwa jest ranga przepisu w krajowym systemie źródeł prawa oraz data uchwalenia takiego przepisu.

W obu tych orzeczeniach została sformułowana zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego, a także argumentacja przemawiająca na jej rzecz, która opiera się przede wszystkich na wykazaniu szczególnych, specyficznych cech wspólnotowego porządku prawnego. Trybunał zdając sobie sprawę z braku wyraźnych traktatowych podstaw zasady pierwszeństwa wskazał pięć argumentów uzasadniających, jego zdaniem, tę zasadę:

1. własny porządek prawny stworzony przez Traktat stał się integralną częścią systemu prawnego państw członkowskich i ich sądy mają obowiązek go stosować – czyli pierwszeństwo prawa wspólnotowego stanowi, zdaniem Trybunału, konsekwencję szczególnego charakteru prawa wspólnotowego,

2. jest to zgodne z wolą państw członkowskich, ponieważ to one ograniczyły swoje suwerenne prawa i przekazały je nowo tworzonym Wspólnotom i ich instytucjom tworząc w ten sposób system prawny, który wiąże zarówno te państwa jak i ich obywateli – ograniczenie to Trybunał określił jako permanentne,

3. cele i zadania Wspólnoty określone w Traktacie uniemożliwiają przyznanie pierwszeństwa prawu krajowemu – zasada pierwszeństwa konieczna jest do osiągania tych celów, a państwa powinny działać z należytą starannością w celu zapewnienia pełnej skuteczności prawa wspólnotowego,

4. odwołując się do zobowiązań przyjętych przez państwa członkowskie – nie miałyby one charakteru bezwarunkowego, a jedynie zależny, gdyby mogły być kwestionowane przez późniejsze akty legislacyjne wydawane przez państwa członkowskie we własnym zakresie,

5. i w końcu – zdaniem Trybunału bezpośrednia stosowalność postanowień Traktatu byłaby pozbawiona najmniejszego znaczenia, gdyby państwa członkowskie mogły negować skutek prawa wspólnotowego poprzez późniejsze uchwalanie sprzecznego z nim prawa krajowego.

Nadal istniejące wątpliwości co do zasady pierwszeństwa zostały rozwiane w późniejszym orzecznictwie Trybunału – mianowicie zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego doprecyzowało kolejno:

1. orzeczenie z 1969 r. w sprawie Walt Wilhelm i inni v. Federalny Urząd Kartelowy

2. orzeczenie z 1970 r. w sprawie Internationale Handelsgesellschaft v. Einfuhr

3. orzeczenie z 1978 r. w sprawie Administracja Finansów Państwowych v. Simmenthal

4. orzeczenie z 1990 r. w sprawie Królowa v. Sekretarz Stanu do spraw Transportu i inni.

Wśród wyżej wskazanych orzeczeń na szczególną uwagę zasługują orzeczenia Internationale oraz Simmenthal. Pierwsze – Trybunał Sprawiedliwości uzupełnił doktrynę zasady pierwszeństwa, ponieważ w sprawie tej występowały nowe elementy, nieobecne w sprawach wcześniejszych. Drugie – zakończenie procesu budowania podstaw zasady pierwszeństwa oraz ostateczne podkreślenie faktu, że w sferze obowiązywania prawa wspólnotowego konstytucje, ustawy zasadnicze, państw członkowskich mogą nie być już najwyższym prawem.

Jednakże wrócę do pierwszego z czterech wymienionych orzeczeń i ewolucję zasady pierwszeństwa przedstawię w porządku chronologicznym:

Walt Wilhelm i inni v. Federalny Urząd Kartelowy (1969 r.): Stan faktyczny: Federalny Urząd Kartelowy ukarał 6 przedsiębiorstw grzywną na podstawie niemieckiej ustawy przeciwko ograniczeniom konkurencji za jednoczesne, uzgodnione podniesienie cen na produkowany towar. Urząd Kartelowy ukarał te przedsiębiorstwa zanim Komisja Wspólnot, która jednocześnie wszczęła własne postępowanie m.in. przeciwko tym przedsiębiorstwom, zakończyła swoje postępowanie. Sankcja nałożona przez Urząd Kartelowy była wyższa niż mogłaby być na podstawie prawa wspólnotowego, wobec czego przedsiębiorstwa te wolałyby zostać ukarane na podstawie prawa wspólnotowego. W związku z powyższym ukarane przedsiębiorstwa wystąpiły do sądu w Berlinie twierdząc, że Urząd Kartelowy nie mógł prowadzić postępowania w sprawie, w której postępowanie było prowadzone równocześnie przez Komisję Wspólnot.

Orzeczenie Trybunału w sprawie Walt Wilhelm i inni v. Federalny Urząd Kartelowy (1969 r.) w sposób bezpośredni nawiązuje do sprawy sprzed kilku lat – Flaminio Costa v. ENEL. Trybunał uznał, że konflikty między normami Wspólnoty i normami krajowymi muszą być rozwiązywane przy zastosowaniu zasady, że prawo Wspólnoty zachowuje pierwszeństwo. Odwołując się do celów Wspólnoty i konieczności jej prawidłowego funkcjonowania Trybunał w orzeczeniu tym podkreśla znaczenie prymatu prawa wspólnotowego, nawet jeżeli oznaczałoby to odejście od zasad określonych w prawie konstytucyjnym. Ponadto, nawiązując bezpośrednio do stanu faktycznego sprawy - nie ma przeszkód, by państwo prowadziło równoległe postępowanie z postępowaniem prowadzonym przez Komisję Wspólnot, ale w przypadku kolizji obowiązuje nadrzędność prawa wspólnotowego. W tym orzeczeniu Trybunał jednoznacznie wskazuje na nadrzędność prawa wspólnotowego powołując się na konieczność zachowania prawidłowego funkcjonowania systemu Wspólnot oraz osiągnięcie jej celów.

Kolejne orzeczenie TS, które jak wspomniałam ma kluczowe znaczenie dla doktryny zasady pierwszeństwa, to orzeczenie w sprawie Internationale Handelsgesellschaft v. Einfuhr (1970 r.).

Internationale Handelsgesellschaft v. Einfuhr (1970 r.): Stan faktyczny: Niemiecka firma Internationale Handelsgesellschaft uzyskała licencję na wywóz kukurydzy do końca 1967 r. Istniejący wówczas wspólnotowy system licencji eksportowych przewidywał, że wydanie takiej licencji było połączone z wymogiem złożenia depozytu pieniężnego, który podlegał przepadkowi jeżeli zadeklarowane ilości produktów nie zostały wyeksportowane. Firma nie wywiązała się ze zobowiązania i depozyt został przejęty. Wobec tego firma złożyła sprzeciw, a następnie wszczęła postępowanie przed sądem administracyjnym. Sąd zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o rozstrzygnięcie kwestii czy działania organów administracji oraz przepisy rozporządzeń EWG dotyczące licencji były zgodne z prawem. Niemiecki sąd administracyjny stwierdził, że prawo wspólnotowe powinno respektować prawa zasadnicze, fundamentalne, gwarantowane przez niemiecką konstytucję, gdyż inaczej zasada prymatu prawa wspólnotowego byłaby niezgodna z konstytucją.

Orzeczenie w sprawie Internationale jest istotne z punktu widzenia zasady pierwszeństwa, ponieważ Trybunał miał okazję uzupełnić doktrynę tejże zasady, w związku z tym, że w sprawie tej pojawiły się nowe, nie występujące dotychczas elementy:

- w sprawie tej prawo krajowe pochodziło z okresu sprzed wejścia w życie Traktatu,

- prawo wspólnotowe nie było zawarte w samym Traktacie, lecz w rozporządzeniu,

- sąd krajowy dokonywał konfrontacji prawa wspólnotowego z prawem krajowym o randze konstytucyjnej.

W swoim orzeczeniu w tej sprawie Trybunał stanowczo stwierdził, że zasada prymatu prawa wspólnotowego dotyczy wszystkich przepisów państw członkowskich, bez względu na ich miejsce w systemie źródeł prawa, w tym nawet przepisów rangi konstytucyjnej. Zasada pierwszeństwa dotyczy bowiem prawa państwa członkowskiego, które jest stosowane przez organy tego państwa, czyli administrację publiczną i sądy. Prawo wynikające z Traktatu (w tym przypadku rozporządzenie wydane na mocy Traktatu), będącego niezależnym źródłem prawa (mającego charakter autonomiczny), nie może być w jakikolwiek sposób podważane czy uchylane przez prawo wewnętrzne, niezależnie od jego rangi, bez podważania jego charakteru i podstaw prawnych Wspólnoty. Wobec powyższego w orzeczeniu tym podkreślono, że prawo wydane na mocy Traktatu nie może być podważane w jakikolwiek sposób przez prawo krajowe - ustąpić musi nawet krajowa konstytucja.

Dalsze rozwinięcie i doprecyzowanie zasady pierwszeństwa znalazło się w kolejnym orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości wydanym w 1978 r. w sprawie Administracja Finansów Państwowych v. Simmenthal:

Administracja Finansów Państwowych v. Simmenthal (1978 r.): Stan faktyczny: Na włoską firmę Simmenthal zostały nałożone koszty badań weterynaryjnych i zdrowotnych wołowiny sprowadzonej przez tę firmę z Francji na podstawie obowiązującej ustawy włoskiej. Wobec tego Simmenthal wniosła powództwo przeciwko włoskiej administracji twierdząc, że opłaty te są niezgodne z prawem wspólnotowym. W I instancji Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że opłaty te w całości powinny być zwrócone firmie Simmenthal na podstawie norm prawa wspólnotowego. Włoska administracja finansowa wniosła od tej decyzji apelację. W postępowaniu apelacyjnym stwierdzono, że normy prawa wspólnotowego są sprzeczne z wydaną później ustawą włoską. Włoski Trybunał Konstytucyjny orzekł, że sądy powszechne nie mogą uchylać przepisów prawa wewnętrznego sprzecznych z prawem wspólnotowym co należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i jemu winno być przekazywane, a do czasu rozstrzygnięcia nie można stosować prawa wspólnotowego niezgodnego z prawem wewnętrznym. W toku postępowania apelacyjnego ponownie zwrócono się do ETS z wnioskiem o wyjaśnienie czy należy stosować przepisy Traktatu przed uchyleniem niezgodnych z traktatem włoskich przepisów przez włoski Trybunał Konstytucyjny.

Na podstawie orzeczenia w tej sprawie stwierdzić można, że zasada pierwszeństwa skutkuje tutaj tym, że system wspólnotowy ma wartość hierarchicznie wyższą. Trybunał orzekł w tej sprawie, że postanowienia traktatów i bezpośrednio obowiązujące akty prawne organów Wspólnot wywierają w wewnętrznym porządku prawnym nie tylko skutek taki, że przez samo swe wejście w życie uniemożliwiają stosowanie każdego przepisu prawa wewnętrznego z nimi sprzecznego, ale również powodują, że wejście w życie nowej normy prawa wewnętrznego jest niemożliwe w takim zakresie, w jakim byłaby ona sprzeczna z normami wspólnotowymi. Wobec tego zasada pierwszeństwa automatycznie czyni niestosowalnym przepisy prawa krajowego pozostające w sprzeczności z przepisami Traktatu i bezpośrednie stosowalnymi przepisami prawa wspólnotowego. Zasada pierwszeństwa ponadto dotyczy zarówno prawa krajowego już obowiązującego, jak i tego które dopiero zostanie przyjęte przez organy państwa członkowskiego.

Sprzeczny z przepisami wspólnotowymi przepis prawa państwa członkowskiego nie traci automatycznie mocy obowiązującej, a jedynie nie może być stosowany w rozstrzyganiu w danej sprawie – wobec czego zasada pierwszeństwa uważana jest za zasadę pierwszeństwa stosowania, a nie obowiązywania. Stanowisko to jest łatwiejsze do zaakceptowania przez państwa członkowskie, gdyż nie narusza ustalonych w prawie krajowym sposobów i zasad eliminowania norm porządku prawnego. Kompetencje do uchylania norm prawnych nadal przysługują właściwym organom państw członkowskich. To odróżnienie pierwszeństwa stosowania od pierwszeństwa obowiązywania podkreślane również było w dalszym orzecznictwie Trybunału. Sąd w takiej sytuacji musi ustalić jaki przepis może stanowić w takiej sytuacji podstawę prawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z omawianą zasadą pierwszeństwa przepisem tym może być oczywiście przepis prawa wspólnotowego.

Ponadto Trybunał w tej sprawie przyjął zasadę niestosowania przez sąd wewnętrzny aktu prawnego sprzecznego z normą wspólnotową, bez konieczności orzekania w przedmiocie jego nieważności. Co zatem to oznacza? Oznacza to, że sąd krajowy nie może zawieszać postępowania w sytuacji, gdy przepis prawa krajowego jest sprzeczny z bezpośrednio skutecznym przepisem prawa wspólnotowego do czasu uchylenia czy stwierdzenia nieważności tego przepisu przez właściwy organ tego państwa członkowskiego. Obowiązek odmowy stosowania normy prawa krajowego sprzecznej z prawem wspólnotowym spoczywa na każdym sądzie rozpoznającym sprawę. Konieczność zawieszania postępowania i czekania na orzeczenie innego organu w przedmiocie nieważności przepisu prawa sprzecznego z prawem wspólnotowym prowadziłoby do osłabienia efektywności prawa wspólnotowego, a w razie wątpliwości sąd państwa członkowskiego może wystąpić z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości.

Każdy sąd krajowy obowiązany jest stosować prawo wspólnotowe w całości i chronić uprawnienia przyznane przez to prawo jednostce. Powinien pominąć również wszelkie postanowienia prawa krajowego, bez względu czy jest to prawo wcześniejsze czy późniejsze, które są sprzeczne z prawem wspólnotowym. Wyrok w sprawie Simmenthal podkreślił zatem wyłączenie zasady, że akt późniejszy uchyla moc obowiązującą aktu wcześniejszego, w odniesieniu do zbiegu prawa wspólnotowego i prawa wewnętrznego. Ponadto obowiązek takiego działania rozciąga się na wszystkie praktyki – zarówno ustawodawcze, jak i administracyjne lub sądowe mogące wywrzeć wpływ na skuteczność prawa wspólnotowego, jak np. przepisy nakazujące zwracać się do innego organu.

Zakres zasady pierwszeństwa i treść tej zasady zostały następnie zinterpretowane w sposób rozszerzający w dalszym orzecznictwie Trybunału – w wyroku z 1990 r. w sprawie Królowa v. Sekretarz Stanu do spraw Transportu i inni:

Królowa v. Sekretarz Stanu do spraw Transportu i inni (1990 r.): Stan faktyczny: W celu wyeliminowania sytuacji, w której obywatele obcych państw dokonywali zwiększonych połowów na wodach brytyjskich, rząd Zjednoczonego Królestwa zmienił obowiązujące przepisy dotyczące rejestracji statków wprowadzając wymóg obywatelstwa brytyjskiego wobec właściciela i kontroli nad statkiem. Właściciele statków, którym odmówiono rejestracji zaskarżyli te przepisy jako niezgodne z prawem wspólnotowym. Zażądali również tymczasowej ochrony, podyktowanej bardzo dużymi stratami, które poniosą, jeżeli zaskarżone przepisy nie zostaną, do czasu rozstrzygnięcia o ich niezgodności z prawem wspólnotowym, zawieszone. W związku z istnieniem domniemania zgodności z prawem aktów prawnych wydanych przez Parlament sąd brytyjski uznał się za niekompetentny do zawieszenia tych przepisów. W sytuacji tej konieczne byłoby bowiem zastosowanie środka prawnego, którego w systemie prawnym Wielkiej Brytanii nie ma. Sąd brytyjski zwrócił się jednak w tej sprawie do Trybunału z wnioskiem o wyjaśnienie tej kwestii z punktu widzenia prawa wspólnotowego.

Wyrok w tej sprawie jest jednym z ważniejszych i bardziej kontrowersyjnych orzeczeń dotyczących zasady pierwszeństwa i efektywności prawa wspólnotowego. Trybunał przypomniał w tym orzeczeniu podstawowe tezy orzeczenia Simmenthal dodatkowo rozszerzając argumentację dotyczącą zasady pierwszeństwa. Wobec tego w wyroku tym mamy do czynienia z powtórzeniem treści i zakresu zasady pierwszeństwa poszerzonym o nowy element.

Trybunał stwierdził, że jeżeli przepis krajowy uniemożliwia sądowi wydanie tymczasowego zarządzenia w celu zapewnienia pełnej skuteczności orzeczenia rozstrzygającego o prawach dochodzonych na podstawie przepisów prawa wspólnotowego dochodzi do istotnego naruszenia pełnej skuteczności prawa wspólnotowego. Zatem – efektywność prawa wspólnotowego byłaby osłabiona, jeżeli norma prawa krajowego stałaby na przeszkodzie zarządzenia tymczasowego zwolnienia podmiotów prawa z podlegania normom prawa krajowego przez sąd rozpatrujący spór na podstawie prawa wspólnotowego.

Trybunał orzekł, podobnie jak w sprawie Simmenthal, że obowiązkiem sądu krajowego jest odmowa zastosowania normy prawa krajowego zakazującej udzielenia tymczasowego zwolnienia z podległości przepisom aktu prawnego. Nie chodziło tu jednak o zastąpienie tej normy prawa krajowego przez normę prawa wspólnotowego. Trybunał nałożył na sąd krajowy obowiązek stworzenia środka proceduralnego, który nie był przewidziany w prawie krajowym. Przez wielu komentatorów to rozstrzygnięcie jest krytykowane ze względu na bardzo głęboką ingerencję prawa wspólnotowego w system prawny państwa członkowskiego.

Ostatnim orzeczenie, jakie chciałabym przytoczyć w kontekście omawianej zasady pierwszeństwa jest orzeczenie w sprawie Erich Ciola v. Land Vorarlberg (1999 r.). W orzeczeniu tym Trybunał ponownie wyjaśnił wątpliwości związane ze stosowaniem zasady pierwszeństwa wobec norm prawa krajowego. Wyrok ten należy rozpatrywać w kontekście wcześniejszego orzecznictwa, zwłaszcza że sam Trybunał odwoływał się do wyroków w sprawie Costa i Simmenthal.

Erich Ciola v. Land Vorarlberg (1999 r.): Stan faktyczny: Erich Ciola prowadził przedsiębiorstwo zajmujące się m.in. wynajmowaniem łodzi i prowadzeniem przystani. W 1990 r. jego firma uzyskała zezwolenie na założenie przystani dla 200 łodzi. Ponieważ teren ten podlegał ochronie krajobrazu (na podstawie ustawy austriackiej, która przewidywała zakaz jakichkolwiek zmian w krajobrazie wybrzeża, który mógłby zostać uchylony tylko w drodze decyzji) firma Erich’a Cioli zwróciła się z wnioskiem do właściwego organu administracyjnego, który wydał w 1990 r. decyzję administracyjną ustalającą warunki prowadzenia przystani, która przewidywała że od 1996 r. tylko 60 łodzi należących do osób mających miejsce zamieszkania za granicą może korzystać z przyznanych stałych miejsc do cumowania w porcie. Erich Ciola przekroczył w 1996 r. ten limit o 2 miejsca, za co został ukarany grzywną w wysokości 75 tys. szylingów austriackich (za każde z osobna). Erich Ciola odwołał się od tej decyzji powołując się na prawo wspólnotowe – zwłaszcza swobodnego przepływu usług. Wobec powyższego sąd austriacki zwrócił się do TS z 2 pytaniami prejudycjalnymi: - czy prawo krajowe wprowadzające w/w limity dotyczące liczby miejsc jest zgodne z przepisami Traktatu? - czy prawo wspólnotowe zezwala osobie świadczącej usługi i mającej miejsce zamieszkania (siedzibę) na terenie Austrii na domaganie się nieegzekwowania w stosunku do niej przez sądy i organy administracyjne decyzji administracyjnej wydanej w 1990 r., której treść jest niezgoda z prawem wspólnotowym?

Trybunał Sprawiedliwości udzielając odpowiedzi na pierwsze pytanie nie miał najmniejszych wątpliwości. Skierowanie tego pytania przez sąd austriacki dziwi o tyle, że sprawa wydawała się jasna i sąd krajowy mógł ją rozstrzygnąć we własnym zakresie. Trybunał orzekł w tym zakresie, że przedsiębiorca może korzystać przeciwko państwu z traktatowego prawa do swobodnego świadczenia usług jeżeli ich odbiorcami są osoby prowadzące działalność lub mające miejsce zamieszkania za granicą. Elementem powodującym, że sprawa należy do prawa wspólnotowego jest fakt, jest fakt że odbiorcą usługi jest osoba która nie mieszka na terenie Austrii.

Z punktu widzenia zasady pierwszeństwa większe znaczenie miała odpowiedź Trybunału na drugie pytanie. Trybunał Sprawiedliwości uznał, że pytanie to sprowadza się do tego czy: pochodzący sprzed 1996 r. (Austria przystąpiła do Wspólnot w 1995 r.) zakaz krajowy uznany za sprzeczny ze wspólnotową zasadą swobody świadczenia usług, znajdujący się nie w akcie krajowym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ale w konkretnej i indywidualnej decyzji administracyjnej, musi być pominięty przy ocenie legalności grzywny nałożonej w wyniku niezastosowania się do tego zakazu już po dacie akcesji państwa członkowskiego. Jak się okazało w tej sprawie wątpliwości sądu krajowego wynikały z faktu, iż odczytując wcześniej orzeczenia Trybunału dotyczące zasady pierwszeństwa wywnioskował, że zasada ta dotyczy wyłącznie przepisów prawa krajowego o charakterze abstrakcyjnym i generalnym.

Trybunał Sprawiedliwości odnosząc się do wcześniejszego orzecznictwa nie miał najmniejszych wątpliwości, że pierwszeństwo prawa wspólnotowego obowiązuje w odniesieniu do wszystkich norm prawa krajowego z nim sprzecznych niezależnie od tego czy ich źródłem są akty władzy legislacyjnej czy administracyjnej, a także niezależnie od tego czy normy te mają charakter generalny i abstrakcyjny czy indywidualny i konkretny. Jeżeli treść decyzji administracyjnej nie daje się pogodzić z prawem wspólnotowym nie może być ona egzekwowana w stosunku do jej adresatów. Wyrok w tej sprawie precyzuje nam zatem zasięg pierwszeństwa prawa wspólnotowego.

1. PROBLEMY AKCEPTOWANIA ZASADY PIERWSZEŃSTWA

Problemy akceptowania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego najlepiej można przedstawić na przykładzie Republiki Federalnej Niemiec i sytuacji, która miała miejsce w Niemczech od początku lat 70’. Zaakceptowanie pierwszeństwa prawa wspólnotowego przez Federalny Trybunał Konstytucyjny zajęło prawdopodobnie najwięcej czasu spośród wszystkich państw członkowskich. Sytuacja ta formowała się w następujący sposób:

1. 1974 r. – FTK wydaje orzeczenie Solange I

FTK stwierdza, że pierwszeństwo prawa wspólnotowego pochodnego nie będzie uznawane bezwarunkowo, aczkolwiek będzie podlegało kontroli FTK pod względem zgodności z niemiecką ustawą zasadniczą do czasu gdy Wspólnota nie wypracuje własnych gwarancji ochrony praw podstawowych.

1. 1986 r. – FTK wydaje orzeczenie Solange II

FTK uznaje wspólnotowy system ochrony praw podstawowych za wystarczający ze względu na rozwinięcie orzecznictwa Trybunału i deklaruje, że RFN będzie uznawała pierwszeństwo prawa wspólnotowego dopóki taki poziom ochrony się utrzyma.

1. 1993 r. – FTK wydaje orzeczenie, w którym uznaje, że Traktat zawarty w Maastricht jest zgodny z niemiecką ustawą zasadniczą i może zostać w Niemczech ratyfikowany

Jednakże w orzeczeniu tym komentatorzy zauważają pewne cofnięcie się z aprobatą dla zasady pierwszeństwa w porównaniu z orzeczeniem Solange II. FTK stwierdza mianowicie, że akty instytucji wspólnotowych lub orzeczenia Trybunału wykraczające poza kompetencje WE nie będą miały w RFN mocy wiążącej. Ponadto FTK odbiera niejako Trybunałowi samodzielność nawiązując swoisty „stosunek współpracy” między FTK a Trybunałem, który polegać by miał na tym, że Trybunał nie ma w omawianych dziedzinach „ostatniego słowa”.

1. lata 90-te XX w. – konflikt między instytucjami WE a władzami Niemiec i przedsiębiorcami niemieckimi dotyczący wspólnotowych rozporządzeń normujących wspólną organizację rynku bananów

Przepisy te były niekorzystne dla niemieckich przedsiębiorców i wielokrotnie zaskarżane do Trybunału. Jednakże skargi były oddalane ze względu na to, że rozporządzenia były zgodne z Traktatem. Argumentem przeciwko tym rozporządzeniom był fakt, że naruszają one prawa gwarantowane przez niemiecką ustawę zasadniczą. Z tego też powodu skarga została wniesiona również do FTK. Skargę odrzucił twierdząc, że jest niedopuszczalna, ponieważ nie zostało wykazane, że prawo wspólnotowe wraz z orzecznictwem Trybunału znalazło się poniżej wymaganego poziomu określonego w orzeczeniu Solange II.

1. ZASADA PIERWSZEŃSTWA OBECNIE

Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego jest obecnie generalnie akceptowana w państwach członkowskich, mimo zgłaszania nadal pewnych zastrzeżeń. Akceptacja ta wynika z przekonania, że bez zasady pierwszeństwa trudno byłoby w ogóle wyobrazić sobie funkcjonowanie Wspólnoty i prawo wspólnotowe w dzisiejszym kształcie. Co ciekawe do rzadkości należały państwa, w których zasada pierwszeństwa zaakceptowana została bez trudności. Najczęściej sądy stopniowo, na przestrzeni wielu lat akceptowały pozycję prawa wspólnotowego i rolę Trybunału Sprawiedliwości. Najtrudniejsze okazało się zaakceptowanie pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad konstytucjami poszczególnych państw (np. wyżej przedstawiona sytuacja w Niemczech, ale również podobnie we Włoszech czy w Danii). W rzeczywistości sądy konstytucyjne w niektórych państwach członkowskich do dzisiaj nie uznają bez żadnych zastrzeżeń zasady pierwszeństwa i faktu, że to Trybunał miałby mieć „ostatnie słowo” w razie konfliktu między prawem wspólnotowym a konstytucjami państw członkowskich. Komentatorzy twierdzą jednak, że te zastrzeżenia mają bardziej charakter symboliczny niż realny. Nawet jeżeli powstaje konflikt między prawem wspólnotowym a konstytucją państwa członkowskiego bardzo ważne jest z punktu widzenia spoistości Unii Europejskiej i przynależności do niej danego państwa, aby konflikt taki był rozwiązywany w sposób im nie zagrażający.

1. ZASADA PIERWSZEŃSTWA PRAWA WSPÓLNOTOWEGO W RELACJI DO PRAWA POLSKIEGO

W tym miejscu należy powołać się przede wszystkim na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2005 r. – wyrok ten ma charakter wielowątkowy i pozwolił TK wypowiedzieć się w wielu fundamentalnych kwestiach dotyczących pozycji prawa UE (zwłaszcza wspólnotowego) w porządku prawnym RP, a dokładniej relacji między prawem UE (głównie wspólnotowym) a prawem polskim.

Z art. 9 Konstytucji RP, który stanowi że: „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego” wywiódł możliwość otwarcia się RP na normy tworzone poza systemem organów państwowych. Prawo polskie i wspólnotowe powinny, zdaniem TK, koegzystować na zasadzie obopólnej przyjaznej wykładni i kooperatywnego współstosowania.

W wyroku tym Trybunał podkreślił jednak, że po przystąpieniu Polski do UE, Konstytucja RP zachowuje swoją nadrzędną moc i pierwszeństwo obowiązywania oraz stosowania. Zasada pierwszeństwa, która znajduje wyraz w art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi że: „Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami” nie rozciąga się na samą Konstytucję. Nadrzędność Konstytucji wynika bowiem z art. 8 ust. 1, który stanowi że: „Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej” i przejawia się na kilku płaszczyznach:

- to z Konstytucji wynika dopuszczalność przekazania kompetencji organów władzy państwowej na rzecz organizacji międzynarodowej,

- nienaruszone zostały kompetencje Trybunału do badania zgodności z Konstytucją norm traktatu akcesyjnego i pośrednio norm prawa pierwotnego UE,

- normy Konstytucji nie tracą mocy obowiązującej w razie sprzeczności z normami prawa wspólnotowego, ani nie podlegają zmianie czy zastąpieniu przez normy prawa wspólnotowego,

- normy konstytucyjne dotyczące praw i wolności jednostki stanowią minimalny i nieprzekraczalny próg, który nie może zostać obniżony w wyniku wprowadzenia norm wspólnotowych,

- a przyjazna dla prawa wspólnotowego wykładnia Konstytucji ma swoje granice i nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem norm konstytucyjnych.

TK stwierdził, że zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego nie determinuje ostatecznych decyzji suwerennych państw członkowskich w przypadku kolizji między prawem wspólnotowym a regulacją konstytucyjną. W polskim systemie prawnym decyzje takie powinny być podejmowane zawsze z uwzględnieniem przytoczonego art. 8 ust. 1 Konstytucji. TK popiera prawo państw członkowskich do oceny czy organy wspólnotowe wydające dany akt prawny działały w ramach kompetencji przekazanych i czy wykonywały swe uprawnienia zgodnie z zasadami pomocniczości i proporcjonalności, a przekroczenie tych ram skutkowałoby tym, że dane akty nie byłyby objęte zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego.

Jednocześnie TK zaznaczył, że ze względu na zbieżne założenia polskiej Konstytucji i prawa UE sprzeczność między normami prawnymi obu porządków prawnych niedająca się usunąć może wystąpić tylko wyjątkowo. Ponieważ jednak takiej sytuacji nie można całkowicie wykluczyć TK przedstawił możliwe rozwiązania:

- dokonanie zmian w Konstytucji,

- doprowadzenie do zmian w prawie wspólnotowym,

- wystąpienie Polski z UE.

Poprzez takie stanowisko TK (podkreślającego nadrzędność Konstytucji RP i odmowy uznania pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad polskimi normami konstytucyjnymi) zastrzegł sobie „ostatnie słowo” w konfliktowych sytuacjach. Takie stanowisko wyrażają również inne sądy konstytucyjne państw członkowskich.

1. ZASADA PIERWSZEŃSTWA A ZASADA BEZPOŚREDNIEGO SKUTKU

Zasada pierwszeństwa jest ściśle związana z zasadą bezpośredniego skutku. Powiązane to związane jest z celami obu tych zasad: o ile celem zasady bezpośredniego skutku jest zagwarantowanie, że z przepisów wspólnotowych wynikają prawa przysługujące jednostce, o tyle zasada pierwszeństwa ma na celu zapewnienie, aby bezpośrednio skuteczne prawa miały pierwszeństwo przed jakimkolwiek przepisem lub praktyką prawa krajowego.

Ponadto tylko przepis prawa wspólnotowego, który możemy uznać za bezpośrednio skuteczny, posiada przymiot pierwszeństwa. Zasada pierwszeństwa jest zasadą absolutną. I tak w ostatnim z omawianych przeze mnie wyroków (w sprawie Erich Ciola) Adwokat Generalny w TS dochodząc do wniosku, że prawu wspólnotowemu przysługuje pierwszeństwo przed jakimkolwiek prawem krajowym, podkreślił, że obowiązek sędziego krajowego odmowy zastosowania przepisu krajowego sprzecznego z prawem wspólnotowym płynie z zespolenia i powiązania bezpośredniego skutku z zasadą pierwszeństwa.

BIBLIOGRAFIA

• Barcz J. (red.) - „Prawo Unii Europejskiej - zagadnienia systemowe, prawo materialne i polityki”, wyd. III, wyd.: Prawo i Praktyka Gospodarcza, rok wydania: 2006

• Barcz J., Kawecka-Wyrzykowska E., Michałowska-Gorywoda K. - „Integracja Europejska”, wyd. 2, wydawnictwo: Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2007

• Brodecki Z. - „Prawo integracji w Europie”, wyd. 2, wydawnictwo: LexisNexis, Warszawa 2008

• Czapliński W., Ostrihansky R., Saganek P., Wyrozumska A. - „Prawo Wspólnot Europejskich - orzecznictwo”, wydanie nowe z Suplementem, wydawnictwo „Scholar”, Warszawa 2005

• Kamiński I.C. - „Prawo pochodne Unii Europejskiej”, wydawnictwo: LexisNexis, Warszawa 2005

• Wróbel A. (red.) - „Stosowania prawa Unii Europejskiej przez sądy”, wyd. Zakamycze, 2005