Temat: Gospodarcza działalność gminy.

Czy na grunt samorządu terytorialnego można przenosić metody, techniki i mechanizmy typowe dla zarządzania firmą rynkową nastawioną na zysk?

Katarzyna Wilemska

Ekonomia, grupa 213

Spis treści:

1. Wprowadzenie

2. Pojęcie działalności gospodarczej

3. Zadania własne Gminy

4. Czy na grunt samorządu terytorialnego można przenosić metody, techniki i mechanizmy typowe dla zarządzania firmą rynkową nastawioną na zysk?

5. Zasady prowadzenia działalności gospodarczej przez gminy

6. Strategiczna pozycja Gminy

7. Naruszenia konkurencji

8. Odmienność między gospodarką komunalną a działalnością gospodarczą

9. Zadania gminy w zakresie rozwoju przedsiębiorczości

10. Podsumowanie

Wprowadzenie

Wraz z rozpoczęciem rozważań nad gospodarczą działalnością gminy posłużę się słowami prezesa PiS Jarosława Kaczyńskiego, które to wygłosił przed drugą turą wyborów samorządowych: „Każda gmina to Krzemowa Dolina”. Powiedzenie to towarzyszyło Jarosławowi Kaczyńskiego podczas licznych spotkań z wyborcami. Nie mniej jednak oznacza to, że każda gmina potrzebuje indywidualnej, dostosowanej do jej potencjału strategii rozwojowej aby podnieść poziom aktywności gospodarczej w naszym kraju. Prawo i Sprawiedliwość dążyło do zmiany sposobu funkcjonowania samorządów tak, aby potrafiły one w pełni wykorzystywać szanse wspólnot lokalnych.

Oczywiście w każdej gminie w Polsce istnieje coś takiego, co może być wykorzystane dla rozwoju, dla podnoszenia jakości życia. Bo rozwój w naszym rozumieniu to jest podnoszenie jakości życia, a więc nie tylko silniejsza gospodarka, więcej miejsc pracy, wyższe pensje, ale także więcej urządzeń kulturalnych, sportowych, tego wszystkiego, co ludzkie życie czyni bogatszym i szczęśliwszym. Dlatego też gospodarcza działalność gminy, przenoszenie metod i technik działania charakterystycznych dla przedsiębiorstw jest niezwykle ważna w całej strategii, ponieważ podnosi to efektywność i poziom aktywności gospodarczej w danym regonie i gminie.

Pojęcie działalności gospodarczej

Każdy dział prawa, co więcej część ustaw w ramach tego samego działu prawa posługuje się odmienną definicją działalności gospodarczej. Stąd tak ważne jest, by odrębnie, dla każdej formy aktywności sprawdzić, czy traktowana jest ona jako działalność, a dany podmiot – jest przedsiębiorcą. Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej wprowadza możliwość podejmowania, wykonywania zawieszania i likwidacji działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wskazuje zadania organów w tym zakresie. Obecne brzmienie i nowelizacji ustawy mają na celu nie tylko wprowadzić swobodne wykonywanie działalności podmiotom polskim, ale również ułatwiać podejmowanie tej działalności podmiotom zagranicznym, wyrównując zasady stosowane dla obu grup przedsiębiorców. Podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Organy administracji publicznej wspierać mają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców.

Mając „otwartą furtkę” poprzez polskie prawo, samorząd terytorialny często decyduje się na prowadzenie działalności gospodarczej. Gdy jej celem jest zaspokajanie potrzeb ludności, to jest to wręcz jego obowiązek. Jednak działania gminy powinny wspierać przy tym mikroprzedsiębiorstwa, zachęcać do rozwoju, poszerzania swoich granic i większej aktywności gospodarczej. Niestety, jednak konkurencja pomiędzy przedsiębiorstwami komunalnymi i prywatnymi przedsiębiorcami bywa nierówna.

Zadania własne Gminy

Sfery zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej m.in. dotyczą:

• wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz

• Ochrony zdrowia

• Pomocy społeczna

• Edukacji publicznej

• lokalnego transportu

• kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami

• kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,

• porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej

• utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych

• współpracy z organizacjami pozarządowymi

• promocji gminy

Czy na grunt samorządu terytorialnego można przenosić metody, techniki i mechanizmy typowe dla zarządzania firmą rynkową nastawioną na zysk?

Aby odpowiedzieć na to pytanie musimy rozpatrzyć działalność gospodarczą gminy i działalność przedsiębiorstwa pod różnymi kryteriami tj.:

1. Cechy wskazujące na odrębność działania

• Gmina- zaspokajanie potrzeb społecznych , działania ekonomiczno-społeczne

• Przedsiębiorstwo- działania ukierunkowane na zysk

1. Rodzaj organizacji

• Gmina- Monopol- jedna firma mająca decydujący wpływ na warunki rynkowe

• Przedsiębiorstwo- Monopol- jedna firma mająca decydujący wpływ na warunki rynkowe

1. Kryterium decyzji

• Gmina- interes publiczny, dlatego działania władz publicznych stają się przedmiotem szczególnego zainteresowania społeczności lokalnych

• Przedsiębiorstwo- interes prywatny, indywidualny lub zbiorowy

1. Podstawa prawna działania

• Gmina- przepisy prawa publicznego

• Przedsiębiorstwo- prawo cywilne

1. Gospodarowanie finansami

• Gmina- rozdzielanie środków pieniężnych z otrzymanych środków krajowych, dotacji itp.

• Przedsiębiorstwo- wynik finansowy ze sprzedaży produktów i poniesionych kosztów

1. Rola organizacji

• Gmina- celem jest zaspokajanie potrzeb publicznych mieszkańców gminy

• Przedsiębiorstwo- odgrywa rolę producenta względem różnych odbiorców

1. Proces decyzyjny

• Gmina- Proces podejmowania decyzji jest złożony i wydłużony w czasie, działania pod presją społeczeństwa

• Przedsiębiorstwo- Proste procedury, podejmowanie decyzji odbywa się w mniejszym gronie

Zasady prowadzenia działalności gospodarczej przez gminy

Gmina jest przede wszystkim organem władzy publicznej, przez co siłą rzeczy musi przejąć określone funkcje interwencyjne w gospodarce. Chodzi tu zwłaszcza o dziedziny działalności społecznie niezbędnej, w których podmioty prywatne nie są zainteresowane podjęciem działalności, np. z powodu braku opłacalności, związanej z tworzeniem nowych miejsc pracy, o podtrzymywanie lokalnych tradycji i lokalnych ośrodków aktywności gospodarczej i kulturalnej w sferze gospodarki są kary. W świetle prawa ochrony konkurencji gmina, z uwagi na fakt, że świadczy usługi, jest bowiem traktowana jak przedsiębiorca. Prezes UOKiK może nałożyć na gminę karę w wysokości do 10 proc. przychodów za ubiegły rok. Taka kara jest płacona z budżetu gminy i de facto uderza w całą społeczność samorządową. Mniej jest bowiem pieniędzy na zaspokajanie tzw. zbiorowych potrzeb mieszkańców np. związanych z ochroną zdrowia, szkolnictwem czy mieszkalnictwem.

Jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje w związku z tym swoboda w podejmowaniu decyzji o rozpoczęciu komunalnej działalności gospodarczej. Jeżeli zatem nie ma innego sposobu wykonania zadań, np. poprzez powierzenie ich prywatnym przedsiębiorcom, to samorząd jest zobowiązany do podjęcia takiej działalności samodzielnie. Obowiązek ten spoczywa przede wszystkim na gminach jako podstawowych jednostkach samorządu terytorialnego. Do obowiązku powiatów i województw należą natomiast zadania o charakterze uzupełniającym i pomocniczym, które np. ze względów technicznych nie mogą być zrealizowane na poziomie gmin.

Strategiczna pozycja Gminy

Gminne jednostki organizacyjne prowadzące działalność gospodarczą z różnych względów stoją niejednokrotnie na zdecydowanie lepszej pozycji w stosunku do innych podmiotów gospodarczych.

Podmioty gospodarcze stanowiące własność gminy często korzystają z ulg i zwolnień i innych preferencji, które nie przysługują innym podmiotom działającym na tym samym rynku. Szczególne traktowanie nie wynika zasadniczo z efektywniejszej działalności, ale z decyzji organu władzy. W takim przypadku jednostka może wykazywać zysk, który by nie wystąpił w warunkach normalnej konkurencji rynkowej. Poza tym, w przypadku przedsiębiorstw wielobranżowych, często dochodzi do sytuacji, gdzie dochód z jednego rodzaju działalności służy pokrywaniu strat w drugim. Uniemożliwia to rzeczywistą ocenę rentowności niektórych gałęzi działalności.

Drugim aspektem świadczącym o strategicznej pozycji komunalnych podmiotów gospodarczych jest to, że są one niekiedy jedynym lub dominującym dostawcą pewnych towarów i usług. Mogą one wówczas dyktować cenę i uzyskiwać większe zyski bez dodatkowych nakładów i kosztów. Związane jest to z możliwością wywierania nacisku na lokalne władze, które udzielają odpowiednich preferencji, albo z posiadaniem ogromnego majątku, którego nie mają inne podmioty. Dotyczy to w szczególności przedsiębiorstw wodociągowych i kanalizacyjnych oraz dystrybutorów energii cieplnej i gazu.

Komunalne podmioty gospodarcze korzystają także z innych preferencji. Mają one możliwość uzyskania informacji niedostępnych dla innych podmiotów. Poza tym nierentowne przedsiębiorstwa korzystają niejednokrotnie ze wsparcia budżetu, na co oczywiście podmioty prywatne liczyć nie mogą. Ogromnym ułatwieniem jest także możliwość dysponowania mieniem gminy. Takie sytuacje występują jednak przede wszystkim w większych i bogatych samorządach, w których rynek i zapotrzebowanie na usługi jest duży. W gminach tych z łatwością można by było znaleźć prywatnych przedsiębiorców, którzy często taniej i z lepszymi efektami dla lokalnej społeczności zastąpiłyby przedsiębiorstwa komunalne.

Naruszenia konkurencji

Lokalni przedsiębiorcy bywają często odsuwani od świadczenia usług, gdyż monopol w tym zakresie zapewniają sobie gminy. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów prowadzi coraz to nowe postępowania antymonopolowe przeciwko gminom lub spółkom komunalnym, w których gminy mają większość udziałów. Gminy naruszają bowiem konkurencję na lokalnych rynkach zapewniają sobie monopol na usługi przewozowe, odprowadzanie ścieków i wywóz śmieci, składowanie odpadów, a nawet usługi pogrzebowe. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zarzuca gminom nadużywanie dominującej pozycji na rynku (czyli pozycji przekraczającej 40-procentowy udział w rynku). Takie działania gmin przejawiają się w ten sposób, że gminy ograniczają dostęp do rynku lokalnym przedsiębiorcom (np. odmawiają możliwości świadczenia niektórych usług) lub narzucają im uciążliwe warunki prowadzenia działalności (np. wydają zezwolenia na świadczenie usług na bardzo krótkie okresy).

Motywem jaki powstrzymuje samorząd terytorialny do jeszcze szerszego działania i ingerowania Działalność gospodarcza stanowi jeden ze sposobów realizacji podstawowych zadań jednostek samorządu terytorialnego. Jednostki te, nie tylko w Polsce, ale także w państwach europejskich, mają bowiem obowiązek prowadzić działalność gospodarczą związaną z realizacją zadań łączących się z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb swoich mieszkańców. W Polsce taki obowiązek został nałożony na samorządy przez ustawę z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej. W ustawie tej zawarto krótką definicję gospodarki komunalnej. Są to zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i ciągłe zaspokajanie potrzeb ludności, takich jak np. zaopatrzenie mieszkańców w wodę, doprowadzenie kanalizacji, zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną, lokalny transport zbiorowy, usuwanie odpadów oraz utrzymanie porządku i czystości i zapewnienie mieszkańcom bezpieczeństwa. Są one realizowane poprzez świadczenie usług, które są powszechnie dostępne.

Odmienność między gospodarką komunalną a działalnością gospodarczą

Zasadnicza odmienność między gospodarką komunalną a działalnością gospodarczą polega głównie na tym, że gospodarka komunalna nie ma celu zarobkowego. Musi się ona mieścić w ramach działalności komunalnej, a jej obligatoryjnym celem pozostaje wykonywanie zadań własnych gminy, w tym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (zadań użyteczności publicznej). Gmina jest przede wszystkim organem władzy publicznej, przez co siłą rzeczy musi przejąć określone funkcje interwencyjne w gospodarce. Chodzi tu zwłaszcza o dziedziny działalności społecznie niezbędnej, w których podmioty prywatne nie są zainteresowane podjęciem działalności (np. brak opłacalności), o tworzenie nowych miejsc pracy, o podtrzymywanie lokalnych tradycji i lokalnych ośrodków aktywności gospodarczej i kulturalnej.

Zadania gminy w zakresie rozwoju przedsiębiorczości

Gmina może przy pomocy podmiotów gospodarczych stanowiących jej własność oddziaływać na lokalne zjawiska gospodarcze i przez to na rozwój przedsiębiorczości. Działania gminy powinny zmierzać w kierunku poszukiwania rozwiązań, które umacniałyby przedsiębiorstwa lokalne, nie naruszając równocześnie równowagi na rynku. Wypracowanie odpowiednio korzystnej polityki gminy w tym zakresie jest trudne, wy maga dużej wiedzy i umiejętności praktycznych. W tym celu należy rozważyć i ewentualnie uwzględnić następujące zasady wynikające z zachowań racjonalnych ekonomicznie w gospodarce rynkowej:

• pozbywanie się przez gminę nierentownych przedsiębiorstw komunalnych (przez prywatyzację, likwidację, upadłość)

• prywatyzowanie bądź likwidacja wszystkich jednostek organizacyjnych gminy prowadzących komercyjną działalność gospodarczą oraz tych podmiotów prowadzących działalność o charakterze użyteczności publicznej, którym po sprywatyzowaniu nie grozi stanie się monopolistą;

• ograniczanie działalności gospodarczej do dziedzin, którymi nie mogą się zająć inne podmioty gospodarcze

• podział (i poddanie konkurencji) tych przedsiębiorstw komunalnych, które na lokalnym rynku mają pozycję monopolistyczną, w każdym przypadku, gdy da się tak podzielić majątek przedsiębiorstwa, że możliwe będzie prowadzenie tej samej

działalności, przez co najmniej dwa podmioty gospodarcze

• tworzenie nowych przedsiębiorstw tylko wówczas, gdy wynika to z ważnych potrzeb społeczności lokalnej, a potrzeb tych nie można zaspokoić w żaden inny sposób

• unikanie prowadzenia działalności gospodarczej przez zakłady budżetowe, gdyż nie są one najbardziej efektywną formą prowadzenia działalności gospodarczej unikanie preferowania komunalnych podmiotów gospodarczych przez ulgi lub bezprzetargowy tryb zlecania albo powierzanie prac oraz udostępnianie im informacji nieznanych innym podmiotom gospodarczym unikanie fikcji gospodarczej powstającej przy preferowaniu komunalnych podmiotów gospodarczych różnymi zwolnieniami, ulgami i zleceniami, które powodują, że koszty ich działalności są zaniżone w stosunku do normalnego poziomu

Powyższe zasady należy wykorzystać w ten sposób, aby zabezpieczyć się przed realizacją pomysłów nietrafnych ekonomicznie i hamujących rozwój lokalnych przedsiębiorstw.

Czynnikiem istotnie wpływającym na rozwój przedsiębiorczości jest polityka gminy w zakresie dostarczania i kontraktowania usług na lokalny rynek. Gmina jest pracodawcą, zleceniodawcą, klientem i inwestorem, dlatego wpływa na działalność firm prywatnych także poprzez swoje zachowania w zakresie sprzedaży i zakupu towarów, zlecania robót i kontraktowania usług.

Podsumowanie

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że władze gminy mogą prowadzić szeroką działalność dla rozwoju przedsiębiorczości poprzez reformatorskie działanie skupione na własnej działalności gospodarczej i na własnych komunalnych podmiotach gospodarczych. Korzystając ze swoich kompetencji oraz majątku i środków finansowych, władze samorządowe mają bezpośredni wpływ na lokalne zjawiska gospodarcze i stymulują rozwój lokalnej przedsiębiorczości. Działalność taka powinna być wynikiem codziennych czynności i przyjętej w gminie polityki. Dodatkowo może obejmować szczególne działania mające na celu wspomaganie rozwoju przedsiębiorstw (np. zakładanie agencji zajmujących się promowaniem przedsiębiorczości). Władze gminy oprócz przyciągania dużych inwestorów z zewnątrz powinny czuć się odpowiedzialne za prowadzenie innych działań stwarzających dobre warunki do powstawania i rozwoju firm lokalnych.