Polityka fiskalna Rosji w latach 2000-2010

Polityka fiskalna oznacza decyzje rządu na temat wielkości i struktury wydatków publicznych, źródeł ich sfinansowania (w tym zwłaszcza wysokości i struktury dochodów podatkowych) oraz deficytu budżetowego. Polityka fiskalna stanowi, obok polityki pieniężnej, jeden z głównych filarów polityki gospodarczej państwa w krótkim i średnim okresie (polityki makroekonomicznej).

Celem polityki fiskalnej jest przede wszystkim dostarczanie dóbr publicznych i zagwarantowanie finansowania niezbędnych wydatków państwa. Tradycyjnie uważa się, że w drugiej kolejności celem polityki fiskalnej może być też eliminacja nadmiernych wahań rozwoju gospodarczego w krótkim i średnim okresie. Narzędziami tej polityki są: stopy opodatkowania, różnorodne wydatki publiczne oraz deficyt budżetowy.

We współczesnej ekonomii uważa się, że polityka fiskalna nie powinna prowadzić do takiego ukształtowania się jej parametrów, które niekorzystnie wpływają na długookresowy wzrost gospodarczy. W szczególności nie powinna więc prowadzić do stałego wzrostu długu publicznego. Bierze się stąd koncepcja, że finanse publiczne powinny być zrównoważone w ramach cyklu koniunkturalnego - w latach spowolnienia rozwoju dopuszczalne jest pojawienie się deficytu budżetowego, ale w latach ożywienia polityka fiskalna powinna dążyć do ukształtowania się nadwyżki i spłacić długi, zaciągnięte w okresie spowolnienia. Również struktura i wysokość podatków powinna minimalizować negatywny wpływ fiskalizmu na wzrost gospodarczy, a wśród wydatków państwa powinny znaleźć się niezbędne wydatki prorozwojowe (np. wydatki na rozwój niezbędnej infrastruktury, edukację i badania naukowe).

Gospodarka Federacji Rosyjskiej w ciągu kilkunastu ostatnich lat uległa znacznym przeobrażeniom. Jeszcze w 1995 r. w Federacji Rosyjskiej odnotowano 3% spadek PKB, krótko potem w 1998r. miał miejsce kryzys gospodarczy, który doprowadził do skokowej dewaluacji rubla. Niewielu ekonomistów w owym czasie przewidywało, że w ciągu dość krótkiego czasu (do 2004r.) państwo to zdoła osiągnąć dobre wyniki gospodarcze (7% wzrost PKB w 2004r.). Jednym z wyzwań stojącym po 1999 r. przed Rosją było tworzenie prawnych oraz instytucjonalnych warunków do funkcjonowania gospodarki rynkowej.

Po kryzysie finansowym, który miał miejsce w 1998 roku, Rosji udało się do 2004r. ustabilizować sytuację finansową, zarówno dzięki zmianom w polityce gospodarczej, jak i zwyżce cen ropy. Po wyborach prezydenckich w 2000r., w których zwyciężył Władimir Putin, grupa liberalnych ekonomistów przygotowała bardzo obiecujący program reform prorynkowych. Najważniejsze założenia programu gospodarczego Rosji na 2000r. stanowiły: reforma podatkowa, reforma sektora bankowego, wdrażanie zachęt dla inwestorów zagranicznych. Przewidywano m.in. obniżenie podatków oraz uchwalenie prawa, które usprawniłoby kontrolę i regulację gospodarki przez władze Federacji.

Jedną z pierwszych reform gospodarczych była zmiana w systemie podatkowym. Podstawy dla tej reformy zostały stworzone jeszcze 1998 r., gdy na mocy ustawy federalnej przyjęto część pierwszą kodeksu podatkowego.  Zmieniała ona poprzedni kodeks, uchwalony jeszcze za czasów istnienia Związku Radzieckiego. Przyczyną reformy podatkowej za czasów prezydentury Putina była chęć ustabilizowania wpływów budżetowych oraz równomierne stymulowanie wzrostu gospodarczego w okresie średnio i długoterminowym. Aby osiągnąć te cele postanowiono m.in. uprościć system podatkowy, zredukować stawki oraz odejść od podatków fiskalnych, których ściąganie było bardzo trudne. Dzięki ogólnemu obniżeniu obciążeń podatkowych na gospodarkę liczono na wyraźne zmniejszenie tzw. szarej strefy. 

Najważniejsze zmiany w przyjętej w sierpniu 2000 r. drugiej części kodeksu podatkowego znalazły się w czterech rozdziałach dotyczących poszczególnych typów podatków: akcyzy, podatku od osób fizycznych, podatku VAT oraz podatku socjalnego rozumianego jako składka ubezpieczeniowa. Najgłośniejsza i najszerszej komentowana zmiana dotyczyła wprowadzenia zamiast dotychczasowego 3-stopniowego progresywnego systemu naliczania podatku, ujednoliconej stawki podatku od osób fizycznych. Wysokość podatku liniowego została ustalona na poziomie 13%. Jednak od tej reguły obowiązywały pewne wyjątki. Dochody uzyskane np. od hazardu, ponadnormatywnych odszkodowań oraz zysków bankowych były opodatkowane 35% stawką. W znacznym stopniu zmniejszono ewentualność podwójnego opodatkowania dywidend oraz zwiększono kwotę wolną od podatku. Dzięki powyższym zapisom Rosja stała się pierwszym krajem, w którym niemal w całości wprowadzono opracowaną w pierwszej połowie lat 80-tych strategię podatku liniowego.

Efekty zmian w podatku PIT w pierwszych latach jego obowiązywania są zadowalające. Już w 2001 r. odnotowano realny przyrost wpływów z tytułu podatku od osób fizycznych o ponad 25%, zaś udział tego podatku w ogólnych wpływach budżetowych wzrósł z 12,1% do 12,7%. W kolejnych latach wyniki były jeszcze bardziej imponujące, dzięki czemu po czterech latach od wprowadzenia ujednoliconej stawki podatkowej realny wzrost przychodów budżetu federalnego wyniósł aż 105,6%. Nie można jednak zapomnieć, że powyższe liczby są pochodną wielu czynników i sama zmiana w ustawodawstwie podatkowym nie stanowi jedynej przyczyny pozytywnych wskaźników.

Kolejną zmianą wprowadzoną przez kodeks podatkowy z 2000 r. było wprowadzenie podatku socjalnego. Zastąpił on wcześniejsze składki ubezpieczeniowe pobierane przez pozabudżetowe fundusze państwowe. Po reformie pobrany podatek dzielony jest na kilka części i rozdzielany pomiędzy fundusz emerytalny, fundusz zdrowotnych ubezpieczeń obowiązkowych oraz fundusz ubezpieczeń społecznych. Ponadto ustalono regresywną skalę podatku socjalnego. Dla zarabiających do 100 tys. rubli rocznie wynosi ona 35,6%, kolejne stopy wynoszą 20%, 10% oraz 5%, zamienione w 2003 r. na 2% dla najzamożniejszych. Powyższa skala została ustalona w oparciu o przeciętną płacę w sektorze przemysłowym. Ważne zmiany nastąpiły także w regulacjach dotyczących podatku od wartości dodanej - VAT. Do płatników VAT zaliczono indywidualnych przedsiębiorców. Zredukowano listę usług zwolnionych od podatku VAT, czym poszerzono bazę podatkową. Aby obniżyć koszty funkcjonowania systemu poboru podatków zdecydowano się na zwolnienie od obowiązku płacenia VAT firmy, których kwartalny obrót nie przekracza 1 mln rubli. Reforma kodeksu podatkowego dotyczyła także zmian w akcyzie. Obowiązek płacenia akcyzy od napojów alkoholowych podzielono pomiędzy producentów i głównych dystrybutorów. Ponadto wprowadzono akcyzę na olej napędowy oraz oleje silnikowe. Trzykrotnie podniesiono stawkę akcyzy na benzynę lecz miało to związek z obniżeniem opodatkowania transportu kołowego i zapowiedzią likwidacji podatku drogowego.

W 2001 r., czyli pierwszym, w którym obowiązywały nowe stawki podatkowe dokonano niewielkich zmian w ustawodawstwie. Były to głównie korekty oraz uzupełnienia w indeksacji podatku akcyzowego. Poważne zmiany zaszły dopiero w lipcu 2002 r. Wówczas na mocy ustawy federalnej nr. 110 przyjęto pakiet poprawek do drugiej części kodeksu podatkowego. Zupełnie zreformowano podatek od osób prawnych (CIT). Zredukowano jego stawkę do 24% i wprowadzono nowe reguły podziału podatku pomiędzy poszczególne budżety różnych szczebli. Artykuł 284 kodeksu podatkowego mówi, iż 6% podatku od przedsiębiorstw przekazywane jest bezpośrednio do budżetu federalnego, 16% otrzymują budżety podmiotów Federacji, zaś pozostałe 2% przydzielana jest lokalnym budżetom. Pozostałe zmiany dotyczyły m.in. stawek podatkowych od dochodu z tytułu dywidend. Co istotne, w tego typu podatku obowiązują niskie stawki dla obywateli i instytucji rosyjskich, zaś znacznie wyższe dla obcokrajowców. Następnym etapem reformy były zmiany mające znacznie uprościć system podatkowy dla małych przedsiębiorstw. Od 1 stycznia 2003 r. dla większości tej kategorii podmiotów gospodarczych pięć dotychczasowych podatków (podatek VAT, dochodowy, socjalny, od sprzedaży, od majątku instytucji) zamieniono jednym, którego wysokość zależy od rezultatów uzyskiwanych przez dana firmę. Oprócz tego zlikwidowano podatek od sprzedaży walut obcych co miało ułatwić prowadzenie działalności zarówno importerom, jak i eksporterom, którzy wciąż zobowiązani są do płacenia podatku VAT. Powyższe zmiany miały nawet trzykrotnie zmniejszyć obciążenia podatkowe dla małych przedsiębiorstw.    

W trwających od 2003 r. pracach nad kolejnymi reformami prawa podatkowego można wyszczególnić kilka najważniejszych kierunków zmian. W pierwszej kolejności rosyjscy reformatorzy dążyli do obniżenia stawek podatkowych, czego efektem była redukcja wysokości podatku VAT od początku 2004 r. z 20% do 18%. Priorytetowym celem rządu jest stopniowe odchodzenie, a w końcu całkowita likwidacja podatku od sprzedaży. Zmianom również podlega wysokość, omówionego powyżej, podatku socjalnego. Od 2005 r. obniżono jego podstawową stawkę do wysokości 26%. Następną, ważną zmianą było zniesienie z początkiem 2004 r. akcyzy na gaz ziemny. Zastąpiono ją ujednoliconym podatkiem od surowców mineralnych, którego wysokość ustalono na poziomie 193 rubli za 1000 m3. Ponadto zwiększono stawki na cła wywozowe na gaz ziemny.

Aby zapobiegać przed negatywnymi skutkami ewentualnych wahań cen na światowych rynkach oraz przeciwdziałać konsekwencjom zbyt dużej ilości pieniędzy w obrocie spowodowanych wysokimi cenami ropy naftowej rosyjski rząd postanowił na początku 2004 r. utworzyć specjalny fundusz stabilizacyjny, do którego przekazywane są nadwyżki finansowe. Inicjatywa jest bardzo kontrowersyjna i wywołuje rozbieżne opinie wśród ekonomistów. 

Wyniki gospodarcze osiągnięte przez rosyjską gospodarkę w 2006 roku były lepsze, niż

notowane rok wcześniej i mogą wskazywać na pewne zmiany tendencji obserwowanych

w okresie 2003-2005. Próby wyjaśnienia tego zjawiska koncentrują się na dwóch głównych

kierunkach. Pierwszy stwierdza, iż był to wyłącznie wynik poprawiającej się koniunktury na

rynkach światowych2, co przełożyło się na wzrost dynamiki rosyjskiego PKB. Według innych opinii, wzrost notowany w 2006 roku jest pierwszym symptomem zmian w rosyjskim modelu rozwoju gospodarczego, który staje się bardziej zrównoważony, tzn. znaczenie sektora paliwowo-energetycznego jako motoru rozwojowego pozostaje nadal bardzo wysokie,

jednocześnie jednak zwiększa się udział pozostałych sektorów w notowanym wzroście

gospodarczym.

W ostatnich latach gospodarka rosyjska odnotowywała wysokie tempo wzrostu gospodarczego. Rekordowo sprzyjające uwarunkowania zewnętrzne, w tym przede wszystkim wysokie ceny ropy naftowej i gazu ziemnego, stając się podstawową siłą napędową wzrostu gospodarczego skutkowały jednocześnie bardzo szybkim wzrostem rezerw dewizowych oraz pojawieniem się stałej, bardzo wysokiej nadwyżki budżetowej.

Rezerwy dewizowe Rosji wzrosły z 47,8 mld USD według stanu na dzień 1.01.2003 r.

do 598,1 mld USD na dzień 8 sierpnia 2008 r., by następnie spaść do 427,1 mld USD według stanu na dzień 1.01.2009r. i 376,1 mld USD na dzień 13 marca br.

Nadwyżka budżetowa w Rosji występuje od 2000 r. a w ostatnich latach kształtowała się na poziomie 4,0-7,5% PKB.

Podsumowując efekty przeprowadzonych w ostatnich latach zmian w rosyjskim ustawodawstwie podatkowym można stwierdzić, iż dzięki tej reformie rosyjski system fiskalny stał się bardziej przejrzysty i prosty. Wydaje się, że objęty kierunek reformowania, polegający w głównej mierze na obniżaniu stawek podatkowych od osób fizycznych oraz małych i średnich przedsiębiorstw przyczynił się nie tylko do liberalizacji życia ekonomicznego w kraju, ale także stał się jednym z czynników stymulujących stabilny wzrost gospodarczy. Według oficjalnych danych dzięki reformie poprawiła się ściągalność podatków oraz wzrosły dochody budżetu federalnego. Dzięki temu możliwe było realne podniesienie płac w sektorze państwowym oraz spłata części zadłużenia wewnętrznego. Mimo usilnych starań nie osiągnięto wciąż założonego poziomu obciążenia podatkowego, oraz nie udało się zminimalizować udziału szarej strefy w gospodarce.

Izabela Staszak

gr. 7 FiR (niestacjonarne)