Postępowaniem wykład  02 2014

Wykład 1 19.02.2014

POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE

W każdej gałęzi prawa możemy mówić o:

W prawie administracyjnym szeroko rozumianym możemy wyróżnić:

Postępowanie – obejmuje tę podgałąź prawa administracyjnego, w której chodzi o odpowiedź na pytanie, jak należy postępować procesowo, ażeby uzyskać określone uprawnienie materialne, np. czy organ może działać z urzędu, czy my możemy występować z wnioskiem, jakie w trakcie tego postępowania mamy uprawnienia, jakie organ może kierować do nas akty, jak możemy te akty zaskarżyć – chodzi o stosunek procesowy, który trwa tylko do czasu orzeknięcia o naszych uprawnieniach i obowiązkach.

Na wykładach – szeroko rozumiane prawo procesowe – czyli, w jaki sposób możemy uzyskać decyzję administracyjną, jak możemy ją kwestionować, jak ona może być wykonywana, jak możemy ją zaskarżać do organu niezależnego i niezawisłego, jakim jest sąd administracyjny.

Procedura administracyjna wąsko rozumiana – postępowanie administracyjne:

- prawo procesowe: niby jest KPA, ale nie wyczerpuje całości, skodyfikowanie jest niepełne, w KPA jest uregulowane tzw. ogólne postępowanie administracyjne – ogólne, bo dotyczy większości spraw. Oprócz postępowania ogólnego mamy tzw. postępowania szczególne, które odbiegają od tego uregulowanego w KPA, a zakres ich szczegółowości może być rożny:

  1. Procedury autonomiczne, które w zasadzie całościowo regulują dany rodzaj postępowania w zasadzie w jednym akcie prawnym, np. postępowanie podatkowe, postępowanie celne, postępowanie antymonopolowe.

  2. Postępowania, które są odrębne w dużej lub mniejszej części, niekiedy zawierają wyraźne wyłączenia spod KPA, ale wskazuje na to, że nie stosuje się KPA, albo stosuje się w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, albo milczą – a to, że są odrębne wynika z porównania tych regulacji – to jest bardzo kłopotliwe – gdy rozpatrujemy daną sprawę, bo zawsze musimy zajrzeć do przepisów szczególnych i upewnić się, że nie ma odrębnych unormowań procesowych, np. spec ustawy (m.in. spec ustawa drogowa, spec ustawa kolejowa, spec ustawa o euro, spec ustawa dotycząca telekomunikacji, spec ustawa przeciwpowodziowa) – ustawodawca stwierdził, że trzeba najpierw realizować rzeczy trudne, więc wydał ustawę szczegółowo to regulującą. Spec ustawy początkowo miały mieć charakter epizodyczny – tzn. miały obowiązywać przez czas określony w ustawie, ale później pojawiły się ustawy, które nie mają czasu obowiązywania, ale w dużym stopniu dotycząc uprawnień obywatela. Są one niepokojące, bo wprowadzają ograniczenia regulacji KPA i to daleko idące, bo wprowadzają ograniczenia uprawnień stron w toku postępowania, a także ograniczenia kontroli decyzji wydawanych w tym trybie, np. ograniczają możliwości stwierdzania nieważności, ograniczają stwierdzenia wznowienia postępowania.
    Może się zdarzyć, że ktoś się dowie, że został wywłaszczony z gruntu wówczas, gdy już nic nie może zrobić, a fakt niebrania przez niego udziału w postępowaniu administracyjnym, jest wyłączony jako podstawa do żądania wznowienia, np. w postępowaniu telekomunikacyjnym.

Jest więc szereg ograniczeń, zupełnie innych regulacji niż w KPA.

Ustawa szczególna nie musi zawierać wzmianki, że zawiera odstępstwa od kodeksu. I nie wszystko, co jest wskazane w KPA, gdzie jest powiedziane, kiedy się stosuje KPA, to się stosuje. Bo są dwie podstawowe zasady:
1. Lex specialis derogat legi generali – ustawa szczegółowa uchyla ustawę ogólną
2. Lex posteriori derogat legi priori – ustawa późniejsza uchyla ustawę wcześniejszą

KPA nie ma mocy wyższej niż inne ustawy. Toteż każda ustawa szczegółowa uchyla KPA. W związku z tym KPA mimo, że ma pozornie szeroki zakres, to może istnieć ustawa (spec ustawa), która ograniczy uprawnienia wynikające z KPA.

Więc kiedy mówimy o zakresie regulowania kodeksu, to trzeba mieć na uwadze całą masę ustaw szczególnych, które zawierają pełne bądź częściowe wyłączenia, a które to wyłączenia nie są tak oczywiste, jeżeli będziemy brać pod uwagę jedynie przepisy KPA.

W samym KPA jest uregulowanych kilka postępowań i wcale nie wszystkie z nich są tzw. ogólnym postępowaniem administracyjnym.

Zakres obowiązywania KPA – Kiedy stosuje się KPA?
- to wcale nie jest takie oczywiste
- to zależy od postępowania:
a) postępowania, które rozstrzygane są w drodze decyzji – nazywa się je umownie
postępowaniem ogólnym (ogólnym, bo jak nie ma wyłączeń, to się stosuje to) – stosuje się je
do większości spraw; jeśli chodzi o rozstrzygnięcia spraw tj. wodne, budowlane, górnicze to jak chcemy uzyskać decyzję to stosujemy KPA – niektórzy mówią, że stosuje się POSTĘPOWANIE JURYSDYKCYJNE (iurusdictio – orzekające) – czyli tam, gdzie decyduje się o czyichś uprawnieniach i obowiązkach, które wynikają z prawa materialnego, ale które muszą być nałożone w drodze decyzji. To art. 1-217, opłaty sądowe i przepisy końcowe.
Postępowanie jurysdykcyjne to takie postępowanie, gdzie w drodze decyzji administracyjnej orzeka się o czyichś prawach i obowiązkach, np. wydaje się pozwolenie budowlane lub się go odmawia, zmienia się na żądanie osoby jej imię i nazwisko, wydaje się pozwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej, udziela się koncesji.
b) postępowanie uproszczone: - w sprawie wydawania zaświadczeń - w sprawie skarg i wniosków Są to postępowania uproszczone, ponieważ nie kończą się z reguły żadnym aktem administracyjnym, a już na pewno nie decyzją administracyjną. Postępowanie zaświadczeniowe kończy się wydaniem zaświadczenia, czyli pewnego dokumentu urzędowego. Jedynie, gdy organ odmawia wydania zaświadczenia, to wydaje nie decyzję a postanowienie. W przypadku skarg i wniosków w ogóle nie mamy aktu administracyjnego, a jedynie zawiadomienie o sposobie rozpatrzenia skarg i wniosków. Są to postępowania uproszczone również z tego powodu, że są w zasadzie jednoinstancyjne, np. skarbowo- wnioskowe, skargi. Są to postępowania w znacznym stopniu ograniczone, nie zawierają takiej gwarancji uprawnień, jak przepisy podstawowe. c) Postępowanie w sprawie rozstrzygania sporów o właściwość, nie kompetencyjne, bo te są uregulowane w osobnej ustawie – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – a spory kompetencyjne, ale również niektóre spory o właściwość rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. W KPA są uregulowane takie spory, które są sporami o właściwość i które co do zasady rozstrzygane są w trybie administracyjnym. Niektóry rodzaj sporów, mianowicie ten, który dotyczy sporów kompetencyjnych i ten, w których brak jest organów wyższego stopnia rozstrzyga NSA. W zasadzie w art. 22 i art. 23 – jest wskazane jaki organ jest właściwy, kto może wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięcie i co się do tego czasu dzieje ze sprawą – nic więcej.

Stosunek między tymi postępowaniami:

- może być związek postępowania jurysdykcyjnego z postępowaniem w sprawie rozstrzygania sporu, np. składamy wniosek i powstaje problem, który organ jest właściwy, więc w toku postępowania jest to ustalane.

- może być związek postępowania jurysdykcyjnego z postępowaniem w sprawie zaświadczeń, np. ktoś chce zaświadczenie jako dowód w postępowaniu administracyjnym.

- może związku wcale nie być, np. ktoś występuje z wnioskiem o zaświadczenie w celu użycia go przed sądem powszechnym

Te postępowania nie nachodzą na siebie przedmiotowo, mogą być jedynie ze sobą powiązane. Natomiast przedmiotowo mogą nachodzić na siebie postępowanie skargowo-wnioskowe i postępowanie jurysdykcyjne. Skargę można wnieść zawsze, na wszystko, co dotyczy kompetencji organu administracji – jak na wszystko, to również tam, gdzie się toczy postępowanie jurysdykcyjne, jeżeli na wszystko, to także w sprawie indywidualnej i dlatego właśnie, że może nastąpić ten zbieg i postępowanie skargowo-wnioskowe daje tyle uprawnień, to przewidziano sytuację, co się wówczas dzieje. Przepisy wyraźnie mówią, co się dzieje, jeśli ktoś w toku postępowania skargowo-wnioskowego wniesie pismo z zakresu postępowania orzekającego.

W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada odformalizowania, bo postępowanie administracyjne nie jest powszechnie znane obywatelom. Następuje tu przełamanie zasady, że nieznajomość prawa szkodzi (ta zasada jest w postępowaniu administracyjnym, a także częściowo w postępowaniu sądowo-administracyjnym, a przynajmniej przed sądami pierwszej instancji).
Stąd sąd będzie działał w granicach sprawy, a nie w granicach żądania stron.
W postępowaniu skargowo wnioskowym ma to o tyle znaczenie, że jeżeli ktoś wnosi skargę lub wniosek, który odpowiada postępowaniu jurysdykcyjnemu, to powinna nastąpić transformacja postępowania skargowo-wnioskowego w postępowanie jurysdykcyjne. I mimo wniesionej skargi powinno potraktować się ją jako wniosek o wszczęcie postępowania.

W postępowaniu administracyjnym, jeżeli wniesiemy podanie do organu niewłaściwego, to organ ten, co do zasady powinien przekazać nasze podanie do organu właściwego.

To wynika z art. 233, 234, 235, 236 KPA

Art. 233 mówi: skarga w sprawie indywidualnej (a później mamy we wnioskach odesłanie do tego postępowanie skargowego), która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. A więc: jeśli ktoś się skarży, że nie ma pieniędzy na zapłacenie mieszkania -> wniosek o dodatek mieszkaniowy, jeżeli oczywiście jest stroną – wtedy, gdy postępowanie może być wszczęte tylko na żądanie strony. Jeżeli natomiast skarga taka pochodzi od innej osoby może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego. Chyba, że nie można wszcząć postępowania z urzędu, bo wymagany jest wniosek strony.

Czyli: wniosek pochodzący od strony zawsze spowoduje wszczęcie postępowania administracyjnego, natomiast gdy postępowanie może być wszczęte także z urzędu, może spowodować wszczęcie postępowania z urzędu, nawet gdy wniosek pochodzi od innej osoby.

Art. 234 – w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne – skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania zgodnie z przepisami kodeksu; skarga pochodząca od innych osób stanowi materiał, który organ prowadzący powinien w toku postępowania rozpatrzeć. Np. Toczy się postępowanie administracyjne i strona pisze skargę „ja jestem źle potraktowana, bo odmówiono mi….” – to jest odwołanie, jeżeli jest wniesione w terminie 14 dni; zażalenie – jeżeli wniesione w terminie 7 dni i gdy pochodzi od strony, i gdy służy zażalenie.
Więc niezależnie czy strona napisze skargę, wniosek, powinno to być przetransponowane w środek postępowania jurysdykcyjnego. Jeżeli taka skarga pochodzi od innej osoby, dołącza się ją do akt postępowania, bo może mieć znaczenie dla rozpatrzenia sprawy, a organ z urzędu zbiera wszystkie dowody.

Art. 235 – skarga w sprawie, gdy wydano decyzję ostateczną – uważa się zależnie od jej treści, zarządzanie wznowienie postępowania, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub zmiany decyzji, które może być uwzględnione z zastrzeżeniem art. 16§1 zd.2, czyli z zastrzeżeniem, że tylko wówczas, gdy przepisy to przewidują. Co to znaczy? Została wydana decyzja, sprawa została rozstrzygnięta, a obywatel pisze w nieskończoność skargi. To trzeba zajrzeć do tej skargi, bo jeżeli:
- on się skarży na to, że pozbawiono go udziału w postępowaniu to jest wniosek o wznowienie;
- jeżeli się skarży na to, że decyzja była wydana bez podstawy prawnej, to jest wniosek o stwierdzenie nieważności;
- jeżeli się skarży na to, że decyzja jest niecelowa, można by było wydać inną decyzję, to wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 czy art. 155 (jeżeli pochodzi od osoby uprawnionej).
Co to oznacza?
Że pomiędzy postępowaniem skargowo-wnioskowym a postępowaniem jurysdykcyjnym może być taki związek, że coś co zostanie złożone w postępowaniu skargowym zostanie przeniesione do postępowania jurysdykcyjnego, bo pierwszeństwo ma mieć zawsze postępowanie jurysdykcyjne, jeśli jest możliwe, dlatego, że ono daje większe uprawnienia stronom.
To postępowanie administracyjne jest jednak w dużej mierze oparte na odformalizowaniu wymagań dla strony i udzielaniu informacji prawnej stronom.

Jaki jest zakres stosowania KPA w postępowaniu orzekającym? (Czyli kiedy mamy te uprawnienia, do których większość przepisów się odnosi?)
Kiedy ma zastosowanie KPA w postępowaniu jurysdykcyjnym? Czyli w tzw. ogólnym postępowaniu administracyjnym. Kiedy stosujemy przepisy kodeksu dotyczące decyzji, możliwości zgłaszania wniosków dowodowych, dotyczące zawieszania postępowania itp.?
Żeby odpowiedzieć na te pytania, należy zwrócić uwagę na trzy kwestie:
żeby mógł być spełniony zakres stosowania KPA musi być spełniony:
- warunek zakresu podmiotowego
- warunek zakresu przedmiotowego
- i sprawa nie może być wyłączona spod zakresu stosowania KPA (czyli nie może być przepisów odrębnych)
Te trzy powyższe kwestie muszą być spełnione łącznie.
Warunek zakresu podmiotowego – musi być odpowiedni organ, ale nie tylko organ; musi być również strona. Nie może być postępowania administracyjnego, które nie ma zindywidualizowanej strony. Jeżeli nawet byłoby takie postępowanie, to będziemy mieli do czynienia z nieaktem, czyli w ogóle nie będzie decyzji administracyjnej; nie musimy stwierdzać jej nieważności, bo to nie jest decyzja, ale jeśli pójdziemy do sądu ze skargą na taką decyzję, to sąd nam skargę odrzuci, ale my będziemy zadowoleni, bo sąd powie „skargę odrzucam, bo to nie jest decyzja”; czasem odrzucenie jest dla osoby korzystne.
A kiedy m.in. nie ma decyzji?
1. Kiedy nie mogło być w ogóle postępowania.
2. Kiedy nie ma zindywidualizowanej, wskazanej z imienia i nazwiska strony.
Musi więc być w postępowaniu strona – czyli osoba, czy to prawna, czy jednostka organizacyjna, określona indywidualnie, a nie ogólnie, a więc: jakaś spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, jakiś Jan Kowalski. Jeśli mówimy, że ma być strona, to nie oznacza, że ona musi żyć. Jeżeli się wyda decyzję w stosunku do osoby zmarłej, nawet, gdy wszczęto postępowanie wobec osoby, która już nie żyje, to ta osoba kiedyś istniała, to jest osoba, która była realna, zindywidualizowana. Wtedy taka decyzja będzie nieważna, ale będzie istniała i wywoływała skutki do czasu stwierdzenia nieważności, a czasem nawet dalej, bo nie będzie można stwierdzić nieważności, kiedy nastąpią nieodwracalne skutki prawne, np. ktoś kupi w drodze aktu notarialnego lokal, wtedy osoba, która będzie spadkobiercą będzie miała prawo do roszczeń odszkodowawczych, natomiast skutki prawne będą istnieć, więc to będzie akt istniejący. Strona musi być osobą, która kiedykolwiek istniała. Natomiast, gdyby to była osoba fikcyjna (np. postać z kreskówki) – to mamy do czynienia z nieaktem, czyli czynność prawna nieistniejąca, nie mamy wobec tego do czynienia z postępowaniem administracyjnym, nie musimy tego unieważniać.
Musi być również organ. Kto może być organem? Po pierwsze muszą być podmioty, które mogą być objęte tym zakresem stosowania kodeksu. Jak wynika z art. 1 KPA ust. 1 pkt. 1 – mogą to być organy
administracji publicznej, czyli mamy tam ministrów, centrale organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt.2. Przez ministra rozumie się także prezesa rady ministrów. To są takie organy, wobec których nie ma wątpliwości, że są to organy administracji rządowej lub samorządowej, rządowe centralne lub terenowe, samorządowe – organy samorządowe województwa, powiatu i gminy. To będą najczęściej organy monokratyczne, ale niekiedy również organy kolegialne, np. jakiś zarząd. Jest to organ administracji w znaczeniu ustrojowym, to znaczy o tych podmiotach, które nazywamy organami administracji wg prawa administracyjnego (organa administracji to takie podmioty, które są wyodrębnione, które mają własne kompetencje, co je odróżnia od urzędów, które to kompetencje polegają na funkcjach organizatorskich lub kierowniczych). Nie zawsze przepis mówi, ze ten konkretny organ jest organem administracji. Jak odpowiedzieć na pytanie czy ten organ jest organem administracji? Odpowiedź poprzez odpowiedzi na poszczególne pytania:
- Czy ten organ ma funkcje organizatorskie?
- Komu kompetencje są przydzielone?
Wtedy odróżnimy organ od urzędu. Stąd organem jest minister, bo przepisy przypisują kompetencje ministrowi. Nie jest ważne, kto wówczas realizuje te funkcje w ministerstwie – musi mieć on upoważnienie ministra, czyli organu administracji.
Ale KPA mogą stosować też inne podmioty. Art. 1 pkt. 2. – także przed innymi organami państwowymi oraz innymi podmiotami, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień, do załatwiania spraw określonych w pkt 1., czyli do wydawania decyzji. Oznacza to, że stosować KPA mogą nie tylko organy administracji publicznej. Stosować KPA mogą także inne podmioty, bo to mogą być organy państwowe (np. prezes sądu), organizacja społeczna (np. samorząd notarialny), który wydaje decyzje (np. o przyjęciu na listę aplikantów), osoba prywatna, kiedy ma upoważnienie do wydania decyzji (a kiedy ma? Np. pani Kowalska zakłada szkołę podstawową, spełnia wszystkie warunki, szkoła podstawowa musi spełniać uprawnienia i obowiązki szkoły publicznej, więc: organy tej szkoły skreślają ucznia z listy uczniów w trybie KPA; świadectwa szkolne mają moc dokumentu urzędowego, więc jeśli ta pani Kowalska sama będzie tym organem, to będzie wydawać decyzje będąc dyrektorem, a jednocześnie osobą prywatną. Te uprawnienia mogą wynikać z mocy ustawy lub z mocy porozumienia – musi być wyraźnie zawarte takie uprawnienie.). Pojęcie organu administracji publicznej jest bardzo szerokie, ale organami nie muszą być tylko organy administracji w znaczeniu ustrojowym. Potem przepis mówi: ilekroć dalej w kodeksie jest mowa o organie administracji publicznej, to rozumie się tu również te organy upoważnione. One są traktowane na gruncie KPA tak jak organy administracji publicznej. Stąd w charakterze organu mogą wystąpić także inne podmioty. A zaczęło się od prezesów sądów wojewódzkich, którzy decydowali o wpisie na listę tłumaczy przysięgłych; wpis lub odmowa to była decyzja, na które strona ma prawo złożenia odwołania, osoba której odmówiono na uprawnienia takie, jakie przysługują stronom w toku postępowania, a decyzja musi być przez organ uzasadniona.
Stąd ten zakres podmiotowy jest teraz bardzo szeroki.

Warunek zakresu przedmiotowego – pkt. 1 i pkt.2

Zawsze czy to organy administracji w znaczeniu ustrojowym, czy funkcjonalnym, czy szeroko rozumiane jako te inne podmioty, w sprawach indywidualnych rozstrzygają w drodze decyzji. Czyli musi być: sprawa indywidualna – sprawa administracyjna, w której chodzi o uprawnienia lub obowiązki indywidualnie określonego podmiotu – a więc wskazanego z imienia i nazwiska.
Rozstrzygana w drodze decyzji – co to znaczy? Żeby stosować KPA trzeba mieć sprawę, którą się rozstrzyga w drodze decyzji. A kiedy się sprawę rozstrzyga w drodze decyzji? Kiedy się stosuje KPA. Ale nie możemy odwoływać się do tego, że stosujemy KPA, kiedy stosujemy decyzję. Wielokrotnie zmieniano przepisy dotyczące zakresu stosowania KPA. Przedtem było, że w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Usunięto ten przepis, bo dopatrywano się, że sprawy administracji publicznej, to mogą być też sprawy cywilne (co jest prawdą). To zrobiono, że w formie decyzji, ale przepisy materialne nie zawsze mówią w jakiej formie się rozstrzyga. Więc: kiedy możemy powiedzieć, że stosuje się KPA biorąc pod uwagę ten element końcowy czyli decyzję? Kiedy możemy powiedzieć, że jest podstawa prawna do wydania decyzji, a więc kiedy możemy zastosować KPA? Analiza orzecznictwa jak i doktryny wskazuje na to, że mamy w tej mierze dwa stanowiska. Te stanowiska są przeciwstawne całkowicie. Oba funkcjonują i w orzecznictwie, i w doktrynie.
1. Pierwsze stanowisko: twierdzi się, że decyzji nie można domniemywać. Czyli, że forma decyzji musi wynikać z KPA lub przepisów szczególnych. Wg tego stanowiska trzeba zajrzeć do ustawy szczególnej, która reguluje daną dziedzinę (np. do prawa wodnego) i znaleźć tam podstawę prawną do wydania decyzji. Wskazuje się, że ta podstawa może wynikać w sposób wyraźny lub w sposób dorozumiany. Np. może być napisane, że pozwolenie budowlane wydaje się w formie decyzji – określone jest to wyraźnie. Jest to sytuacja jasna – wiadomo, że jest decyzja.
*art. 3 pkt. 12 ustawy prawo budowlane – pozwolenie na budowę – należy przez to rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych. – jest napisane, że wydawana jest decyzja, więc stąd wiemy, że stosujemy KPA.
* art. 12 ust. 7 ustawy prawo budowlane – chcemy wykonywać samodzielną funkcję w budownictwie, podstawą do tego wykonywania jest pewna decyzja. „Podstawę wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis w drodze decyzji do centralnego rejestru.”
* art. 59 ustawy o pomocy społecznej – decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzje ustalające opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. (wyraźny przepis, że wydawane są decyzje)
* art. 106 ustawy o pomocy społecznej – przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w drodze decyzji
- czyli musi być to powiedziane/napisane w sposób wyraźny, że stosuje się decyzję, albo jak mówi orzecznictwo – przynajmniej w sposób dorozumiany, czyli przez określenia synonimiczne, np. zezwolenie, pozwolenie, koncesja, organ rozstrzyga, rozstrzyga, itp.
Natomiast jeśli takiego przepisu wyraźnego lub dorozumianego nie ma, nie możemy stosować KPA. Co to znaczy? To znaczy, że właśnie wtedy nie mamy decyzji, ale mamy tzw. akt z zakresu administracji publicznej, który nie jest wydawany w trybie KPA, ale można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Co to nam daje? Mniej sformalizowany tryb wydawania, ale sąd administracyjny w stosunku do tych aktów lub czynności wskazuje, że z zasady demokratycznego państwa prawnego, z zasad konstytucyjnych wynikają pewne ustawowe reguły, jak np. obowiązek wysłuchania, obowiązek udostępniania informacji. Mniej komfortową sytuację mamy jeśli chodzi o uprawnienia w toku postępowania, ale zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego możemy. Np. co nie jest wydawane w trybie KPA, ale może być zaskarżane do sądu administracyjnego? Przykładowo: umieszczenie na liście osób oczekujących na lokal socjalny, czy odmowa takiego wpisu. (staramy się o lokal socjalny, ale organ nam odmawia wpisania na liście, bo „nie spełniamy warunków”). Ma się mniejsze uprawnienia, bo nie stosuje się tam KPA, ale możesz zaskarżyć to do sądu administracyjnego. Takim aktem lub czynnością, który nie podlega postępowaniu administracyjnemu jest np. zgłoszenie budowy, tam, gdzie nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Jak się zgłasza, to nie ma postępowania administracyjnego, nie stosuje się przepisów KPA. Natomiast jeśli organ będzie chciał zgłosić sprzeciw, to zgłasza sprzeciw w drodze decyzji i od tego momentu mamy postępowanie administracyjne. Wskazał na to w wyroku NSA (6.03.2009r. IIOSK 307/08). Świadczy to o tym, że w wielu przypadkach sprawę rozstrzyga dopiero w sprawach wątpliwych sąd administracyjny. Stąd jeżeli nie ma wyraźnej podstawy, to warto do orzecznictwa. Dlaczego? Bo jest też drugie stanowisko.
2. Drugie stanowisko: powinniśmy przyjmować domniemanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy chodzi o władcze rozstrzygnięcie o czyichś prawach i obowiązkach administracyjnych, nawet gdy przepisy nie przewidują formy decyzji. Np. orzeczenie, gdy sąd przyjął, że mimo, iż nie ma podstawy prawnej, to mamy decyzję administracyjną. Postanowienie NSA z 28.11.2012 IIGSH 1801/12: na gruncie art. 1 pkt. 1 KPA wykładanego w świetle normatywnej treści zasady demokratycznego państwa prawnego każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Chodzi tu o sytuację, gdy zostały spełnione trzy przesłanki:
- organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w tekstach prawa powszechnie obowiązującego.
- norma ta nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio, w sposób niewymagający autorytatywnej konkretyzacji.
- norma ta nie wskazuje innej, niż decyzja prawnej formy działania (nie ma wskazanej innej formy, to decyzja)

Kiedy się stosuje KPA? Osoba zajmująca się daną sprawą, powinna poszukać w przepisach, czy gdzieś nie ma mowy o decyzji. Bo ona może być w różnych miejscach. Może być słownie, może być przy określaniu właściwości organu (np. decyzje w takiej sprawie wydaje wojewoda). Należy szukać czegoś co jest słowem „decyzja” albo słowem podobnym. Problem się zaczyna, kiedy tego nie ma. Jeżeli nie mamy, to musimy napisać takie uzasadnienie, żeby przekonać organ, a przy tym sąd, że tu jednak się przyjmuje, że decyzja. Wtedy należy sięgać do orzecznictwa. Orzeczenia sądów administracyjnych wszystkie są publikowane, wystarczy wyszukać. Rozstrzygnięcia mogą być różne, bo są te dwa różne stanowiska. One cały czas się przenikają, nie ma jednoznacznego określenia, że któreś z nich jest dominujące. Jeżeli w jakiejś sprawie się wskazuje, że której stanowisko jest dominujące, to tylko dlatego, że sędzia sprawozdawca to stanowisko podejmował. Tak samo jest w literaturze. Mniejszy problem jest z sądową kontrolą administracji, bo jeśli chodzi o sądową kontrolę administracji, to tutaj nie ma problemu, że ona jest także w stosunku do aktów lub czynności.

Problem: Czy dana sprawa podlega przepisom kodeksu czy nie podlega?
Problem wynika z tego, że prawodawca nie przesądza tego jednoznacznie. Prawnik – po pierwsze sięga do przepisów, a po drugie – myśli.

Kwestia wyłączeń.

Może być spełniony warunek podmiotowy i przedmiotowy, a pomimo tego nie będzie się stosować kodeksu, albo nie będzie się stosować kodeksu w jakiejś określonej części. Dlaczego? Dlatego, że będą wyłączenia. Te wyłączenia:

Mianowicie: Przepisów KPA nie stosuje się na podstawie art. 3:

  1. Do postępowania w sprawach karnych skarbowych

  2. W sprawach uregulowanych w ustawie Ordynacja Podatkowa – a w konsekwencji w sprawach celnych

  3. Na podstawie §2: w sprawach należących do polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, z tym zastrzeżeniem o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, a także w sprawach nadrzędności i podległości organizacyjnej, w stosunkach między organami państwowymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi, w sprawach podległości służbowej w ramach tych jednostek, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z tymże Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia rozciągnąć przepisy kodeksu także na postępowania, wymienione w §2, a więc w gruncie rzeczy pozostawia tutaj postępowanie w sprawach dyplomatycznych i konsularnych.
    Co z tego wynika?
    - jak dotąd mamy wyłączenia wynikające z samego kodeksu. Wyłączenia zawarte w kodeksie nie obejmują wszystkich wyłączeń. Na mocy dwóch zasad, że ustawa ogólna uchyla ustawę szczególną i ustawa późniejsza uchyla ustawę wcześniejszą, wszelkie regulacje szczególne czy regulacje późniejsze niż kodeks mogą zawierać wyłączenia spod zakresu stosowania KPA. Te wyłączenia mogą być całkowite lub częściowe. Nie jest przy tym konieczne, aby ta ustawa wyraźnie wyłączała stosowanie kodeksu, wystarczy, że zawiera odmienną regulację. Więc kodeks wyłączają ustawy nie tylko te, które mówią, że „nie stosuje się przepisów kodeksu dotyczących np. stwierdzenia nieważności”, ale także te, które zawierają odmienne regulacje, np. dotyczącą sposobu doręczania decyzji. Czyli zakres tych wyłączeń jest szerszy niż wynikający z kodeksu. W zasadzie każda ustawa szczegółowa lub późniejsza może wprowadzić odstępstwa.

Natomiast poszerzyć zakres stosowania KPA można w drodze rozporządzenia. Jak dotąd takie rozporządzenie nie zostało wydane. Mianowicie: Rada Ministrów może poszerzyć zakres stosowania KPA, ale z uwagi na zakres upoważnienia, tylko w odniesieniu do postępowań przed organami dyplomatycznymi i konsularnymi. Niekiedy przepisów kodeksu nie stosuje się ze względu na to przed jakim organem się sprawa toczy, a nie jakiej sprawy dotyczy. Np. można wystąpić z wnioskiem w niektórych sprawach do konsula albo do wojewody. Jak się wystąpi do wojewody, to stosuje się KPA. Jak się wystąpi do konsula, to KPA się nie stosuje do czasu póki nie ma odwołania do ministra ds. zagranicznych, to wówczas kodeks się stosuje.

Tyle jeśli chodzi o zakres stosowania kodeksu w postępowaniu jurysdykcyjnym.

PODMIOTY POSTĘPOWANIA JURYSDYKCYJNEGO

Podmiotami postępowania jurysdykcyjnego są:

Organy prowadzące postępowanie
- muszą być organami właściwymi w sprawie – dotąd mówiliśmy o tzw. właściwości ogólnej, czyli właściwości do tego, by móc w ogóle być w kategorii podmiotów, przed którymi może toczyć się postępowanie w trybie KPA. Właściwość ogólna jest bardzo szeroka, bo obejmuje zarówno organy administracji w znaczeniu ustrojowym, zarówno organy centralne, jak i terenowe, zarówno organy administracji rządowej, jak i organy samorządu terytorialnego, ale w grupie tych podmiotów mogą się znaleźć także i inne, np. organy niektórych agencji rządowych nadzorowanych przez ministra, np. organy dozoru jądrowego wymienione w ustawie prawo atomowe, takim organem może być gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, prezes sądu. Na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej organami uprawnionymi do wydawania decyzji jest cały szereg podmiotów, które nie zawsze są podmiotami państwowymi (np. przedsiębiorstwa energetyczne). Więc zakres tych podmiotów może sięgać bardzo daleko.
- muszą dysponować tzw. właściwością szczególną

Właściwość szczególna ten rodzaj właściwości, który jest określony w przepisach rozdziału 4 określone jako „właściwość organu”.

  1. Przepisy KPA w art. 19 przewidują obowiązek przestrzegania przez organy swojej właściwości na każdym etapie postępowania. To jest trochę inaczej niż w sądach – w sądach, sąd, do którego wnosi się pozew lub też sąd administracyjny, do którego wpłynęła skarga, jeżeli był właściwy tym momencie to właściwy jest do końca. A w postępowaniu administracyjnym ta reguła nie obowiązuje, w postępowaniu administracyjnym trzeba pilnować swej właściwości na każdym etapie. A właściwość jest czasem związana z właściwością miejscową, czyli z miejscem zamieszkania strony. A więc: strona się przeprowadza – zmienia się właściwość. To nie jest właściwość nad organem, ale właściwość wyznaczana ze względu na miejsce zamieszkania strony. W związku z tym, ten obowiązek strzeżenia właściwości jest szczególnie chroniony, bo musi być do końca pilnowany. Organ, który wydaje decyzję, musi być właściwy w momencie, w którym tę decyzję podejmuje, bo decyzja wydana przez organ niewłaściwy jest decyzją nieważną. O ile decyzję by podjął organ, który nie ma tzw. właściwości ogólnej, to mamy do czynienia z nieaktem, czyli z czynnością prawną nieistniejącą. A jeżeli decyzję by podjął organ nie mający właściwości szczególnej, mamy do czynienia z nieważnością decyzji – na podstawie art. 156 §1 pkt. 1. Ta właściwość musi być ustalana na każdym kroku tego postępowania.

  2. Możemy mieć do czynienia z różnym rodzajem właściwości. Może to być:

    1. Właściwość rzeczowa
      Art. 20. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania.
      Jak się ustala właściwość rzeczową organu?
      Trzeba zajrzeć do przepisów szczególnych. Mamy cały szereg takich przepisów. Zaglądamy do przepisów prawa budowlanego i patrzymy, czy znajdujemy w tych przepisach wskazanie kto wydaje określony rodzaj decyzji. Np. pozwolenie budowy wydaje starostwo. A co jeśli jest powiedziane „ustala się w drodze decyzji” ale nie ma powiedziane przez kogo? Bo może się tak zdarzyć, chociaż często jest tak, że przepisy mówią, jaki organ wydaje decyzję. Np. ustawa o pomocy społecznej: decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy – czyli jak nie ma innego, to chodzi o wójta, burmistrza, prezydenta miasta. A co jak nie ma takiego przepisu? Wiemy, że jest wydawana decyzja, ale nie wiemy przez kogo. Wtedy wchodzą nam w grę różnego rodzaju domniemania. W ustawie o samorządzie gminnym: jeśli sprawa publiczna, lokalna to do gminy, a jak sprawa poza lokalna to mogą być różne organy: wojewoda, marszałek województwa – jaka różnica? W sformułowaniu: ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie mówi, że wojewoda jest właściwy w sprawach administracji rządowej, jeżeli ustawa szczególna nie stanowi inaczej. Co to znaczy? Jeżeli mamy gdzieś napisane, że te sprawy są z zakresu administracji rządowej, to wiadomo, że jak nie ma innego organu to wojewoda. Ale jak nie mamy powiedziane albo wynika nam z przepisów o zakresie działania samorządów, że to należy do samorządu, a jest ponad lokalna to marszałek województwa, nigdy starosta. Starosta wtedy, gdy jest wyraźny przepis. Przy sprawie ponad lokalnej mamy wybór między marszałkiem województwa a wojewodą. To nie jest taka prosta sprawa. Jakby była taka prosta, to nie mielibyśmy takiej ilości sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość, która toczy się przed NSA. Niekiedy tworzą się one, kiedy chodzi o pieniądze, gdy trzeba zapłacić i organ, mimo ustalonej linii orzeczniczej liczy, że a nuż się uda. Trzeba więc patrzeć czy nie ma jakichś ustaw szczególnych, czy ustaw zmieniających, a przy przenoszeniu kompetencji, przy zmianie systemu organów, to jest bardzo często, że mamy całe mnóstwo przepisów, bo przy przenoszeniu kompetencji są one tak zbiorczo przenoszone. Więc nie wystarczy zajrzeć tylko do ustawy szczególnej, ale też i do ustaw zmieniających, przenoszących kompetencje, a w razie czego stosować domniemania.
      Tak wyznaczamy właściwość rzeczową i ta właściwość jednocześnie wyznacza właściwość instancyjną organów pierwszej instancji.

    2. Właściwość instancyjna – jak ustalamy właściwość instancyjną? Pierwszą instancję tak, jak wyznaczyliśmy właściwość miejscową. A jak drugą instancję? Jeśli chodzi o drugą instancję, to organem odwoławczym jest organ wyższego stopnia, chyba, że takiego organu nie ma, to wtedy ten sam organ, do którego kierujemy wniosek o ponowne rozpatrzenie. A gdzie szukamy pojęcia organu wyższego stopnia? W art. 17, ale też nie do końca.

Art. 17. Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są:

1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej;

2) w stosunku do wojewodów – właściwi w sprawie ministrowie;

3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością;

4) w stosunku do organów organizacji społecznych – odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku – organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.

- art. 17 pkt.1 - co to znaczy, ze ustawy szczególne stanowią inaczej? To znaczy, że tak i tak, trzeba zajrzeć do ustawy szczególnej, bo może tam jest właściwy inny organ, np. wojewoda a nie SKO. Co to znaczy? To znaczy, że jak w pierwszej instancji wydawał marszałek województwa, starosta, wójt, burmistrz, prezydent, lub zarządy to wtedy właściwe jest SKO, chyba, że ustawa szczególna przewiduje inne organy. To nie jest tak, że jeśli jest sprawa z zakresu administracji rządowej, to jest organ administracji rządowej. To ustawa szczególna musi przewidywać inny organ niż SKO. Nie ma znaczenia, jako ogólna reguła, czy sprawa jest z zakresu administracji rządowej powierzona samorządom czy nie, czy należy do zadań własnych. Ważne jest tylko czy nie ma w ustawie szczególnej innego organu niż SKO.
- jeżeli w sprawie pierwszej instancji orzekał wojewoda, to w drugiej instancji właściwy rzeczowo (zależy pod jaki resort wchodzi) jest minister.
- w stosunku do innych organów tj. agencje, drugą instancję stanowią odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór.
- w stosunku do organów organizacji społecznych – drugą instancję stanowią odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku – organ państwowy sprawujący nadzór nad tą organizacją. I to są organy będące organami odwoławczymi.

c. Właściwość miejscowa – jest co do zasady wyznaczona w KPA, ale mogą być regulacje odmienne w ustawach szczególnych.

Art. 21.

§ 1. Właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się:

1) w sprawach dotyczących nieruchomości – według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości;

2) w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy – według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony;

3) w innych sprawach – według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.

§ 2. Jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.

- art. 21 pkt.1 w sprawach dotyczących nieruchomości – według miejsca jej położenia, a jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości większej ilości organów, to właściwość orzekania należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości;

- w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy – według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony
- ale w większości sprawy nie dotyczą nieruchomości czy zakładów pracy. Najczęściej chodzi o inne sprawy. A w innych sprawach według miejsca zamieszkania lub siedziby, jak w przypadku jednostki organizacyjnej. a w braku zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania lub pobytu – według miejsca ostatniego ich zamieszkania lub pobytu w kraju. Jeśli tego nie ma, to sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, a gdy tego nie możemy ustalić – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. A więc zawsze musi być ta klamra kończąca.
- ale co to oznacza? Przecież stron może być kilka. Może to oznaczać, że będzie właściwych kilka organów. Wtedy, to jeżeli strony tego nie kwestionują, to wystąpienie do któregokolwiek z organów właściwych, powoduje, że sprawę można rozstrzygnąć. A mogą żądać rozstrzygnięcia sporu przez drugi organ. Na tym tle też może dochodzić do sporu o właściwość. Jeżeli jest to spór w ramach administracji rządowej, to to ostatecznie rozstrzygnie właściwy organ nadrzędny, w przypadku jednostek samorządu terytorialnego, które są w różnych województwach – minister właściwy ds. administracji, natomiast spory kompetencyjne będzie już rozstrzygał NSA.

A w trybach nadzwyczajnych możemy mieć jeszcze inne rodzaje czy odmienne regulacje. W trybach nadzwyczajnych właściwość może być ustalana inaczej i wcale nie w sposób jednoznaczny. Dwie sytuacje, kiedy chodzi o decyzje ostateczne, wadliwe:

  1. Nieważność – właściwy jest organ wyższego stopnia, jeśli ten organ jest, ale jeśli go nie ma to wcale nie jest takie proste. Wtedy powstaje pytanie, jaki organ jest właściwy. A jak się zmienia właściwość? Sąd odszedł trochę od tej reguły, że właściwość trzeba badać na każdym etapie, zmienił swoją zasadę, którą się dotychczas kierował. W tej chwili NSA przyjmuje, że póki jest taki organ, który byłby organem nadrzędnym nad organem, który wydał wadliwą decyzję, to nawet jeśli nie jest on właściwy w tego typu sprawach, to pozostaje właściwy do stwierdzenia nieważności. Natomiast jeśli takiego organu nie ma, to trzeba szukać sprawy chociażby podobnej, ustalić jaki organ załatwia sprawy podobne i szukać nad nim organu stopnia wyższego. Ale spraw podobnych w ogóle nie ma.

  2. Wznowienie postępowania – organem administracji publicznej, decydującym o wznowieniu jest organ, który wydał w sprawie decyzję ostatniej instancji; jeżeli przyczyną wznowienia jest działalność tego organu, to właściwy jest organ stopnia wyższego. Co to znaczy? Jeżeli chcemy wystąpić o wznowienie postępowania, to powinniśmy wiedzieć, że co do zasady naszą sprawę będzie rozstrzygał organ, który rozstrzygał ostatnio. Ale może też sprawę rozstrzygać organ stopnia wyższego, jeżeli działalność tamtego organu (co orzekał ostatnio) powodowała przyczynę wznowienia. Co to znaczy? Przecież to jest ocenne. Tutaj można mieć problemy ze znalezieniem organu właściwego. Np. jeżeli organ się nie wyłączył, to jest jasne, że organ wyższego stopnia, ale jeśli organ nie wiedział, jaka jest strona postępowania, to czy on jest winien przyczynie wznowienia, przecież ma z urzędu poszukiwać stron, czy nie jest winien, bo strona mu nie powiedziała lub zataiła. Sprawa może więc nie być wcale oczywista jeśli chodzi o właściwość, a skutki są bardzo istotne. Mianowicie skutkiem jest to, że decyzja jest nieważna. Ale to jeszcze nie wszystko, by organ mógł stwierdzić nieważność decyzji. Dodatkowo musi to być organ mający właściwość ogólną, właściwość szczególną, ale jeszcze może być wyłączenie pracownika lub organu. Nie wyłączenie spod zakresu stosowania KPA, ale wyłączenie tego pracownika lub tego organu jako powiązanego ze sprawą. Czyli wchodzą nam w grę przepisy o wyłączeniu.


Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
Postępowanie?m wykład  03 2014
Wyklad 02 2014 2015
Wykład 1$ 02 2014
Etyka w zarządzaniu wykład 3  02 2014
Postępowanie?m wykład # 04 2014
Wykład 1 02 2014
Postępowanie?m wykład 0 04 2014
wykład( 02 2014
Wykład I & 02 2014
Logika Wykład 1 02 2014
Postępowanie?m wykład  03 2014
Postępowanie adm. - wykład 02, UKSW prawo stacjonarne, Postępowanie administracyjne i sądowo-adminis
21 02 2014 Wykład 1 Sala
pdf wykład 02 budowa materii, podstawowe prawa chemiczne 2014
Młoda Polska WYKŁAD (02 04 2014)
Rzeczy których nie ma u piegusa wykład chemia( 02 2014
2014 10 12 ZUSO Wykład 02
21 02 2014 Wyklad 1 Salaid 29047 ppt
Młoda Polska WYKŁAD (26 02 2014)

więcej podobnych podstron