Postępowanie administracyjne wykład 3

Strona ma prawo do udziału w postępowaniu, ale to nie oznacza wcale, że musi brać udział samodzielnie.

PRZEDSTAWICIEL i PEŁNOMOCNIK

W niektórych sytuacjach zamiast strony będą musiały wystąpić obligatoryjnie inne podmioty:

1. Działaniem równorzędnym działaniu strony będzie sytuacja kiedy będzie występował jej przedstawiciel, który powinien być wyznaczony dla osoby nieobecnej lub pozbawionej zdolności do czynności prawnej. W sytuacji bowiem, kiedy strona jest nieobecna lub niezdolna do czynności prawnych powinien występować jej przedstawiciel, a o tego przedstawiciela trzeba wystąpić do sądu, a w przypadku czynności niecierpiącej zwłoki może działać osoba wyznaczona przez organ administracji, ale tylko w odniesieniu do osoby nieobecnej. Czyli:

   1. po pierwsze może występować przedstawiciel wyznaczony przez sąd, jeśli dotychczas nie ma takiego przedstawiciela dla osoby nie obecnej,

   2. po drugie pełnomocnik organu, przedstawiciel organu wyznaczony przez organ do czasu wyznaczenia tego przedstawiciela przez sąd.

I to może dotyczyć tylko osoby nieobecnej w przypadku osoby niepełnoletniej lub pozbawionej zdolności do czynności prawnych; z innych powodów będzie to najczęściej przedstawiciel ustawowy.

Oprócz tego może wystąpić pełnomocnik umowny, a więc pełnomocnik wyznaczony przez stronę. Takiego pełnomocnika może wyznaczyć osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej. Strona niebędąca osobą fizyczną może ustanowić takiego pełnomocnika za pośrednictwem swoich ustawowych albo statutowych organów. Pełnomocnikiem może być osoba fizyczna, a więc inaczej niż w postępowaniu cywilnym, gdzie może to być również osoba nie będąca osobą fizyczną, a w postępowaniu administracyjnym może to być tylko osoba fizyczna mająca zdolność do czynności prawnych i wynika to dokładnie z art 33 §1 KPA.

Kto może być pełnomocnikiem? Przepis ten nie ogranicza kręgu osób które mogą być ustanowione pełnomocnikami, może to być więc osoba posiadająca jakieś kwalifikacje zawodowe, jak i taka która ich nie posiada - dopiero ten krąg osób będzie ograniczony w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności tam, gdzie będzie chodziło o wnoszenie specyficznych środków zaskarżenia (tj. skarga kasacyjna, zażalenie na postanowienie na odrzucenie skargi kasacyjnej - wtedy wymagany jest przymus adwokacko-radcowski) w samym postępowaniu administracyjnym tego przymusu adwokacko-radcowskiego nie ma. Może to być każda osoba.

Pełnomocnictwo może być udzielone w formie wskazanej w art. 33 §2, a więc może być ono udzielone na piśmie jak i zgłoszone ustnie do protokołu, przy czym jak wskazuje orzecznictwo NSA pełnomocnictwo musi mieć charakter wyraźny i musi z niego wynikać do jakiego rodzaju spraw i czynności pełnomocnik jest wyznaczony, i już przed pierwszą czynnością procesową pełnomocnik powinien załączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Natomiast w związku z nową treścią art 33§3 - adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy oraz doradca podatkowy, czyli te osoby które mogą przygotowywać skargi kasacyjne, mogą sami uwierzytelnić odpis własnego pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie.

Pełnomocnictwo wystawione za granicą nie wymaga dla swojej ważności legalizacji dokonanej przez konsula, organ administracji jest zobowiązany z urzędu badać prawidłowość pełnomocnictwa; natomiast w niektórych sytuacjach istnieje tzw. pełnomocnictwo dorozumiane. Pełnomocnictwo dorozumiane wynika z art 33 §4 i wymaga kumulatywnego spełnienia 3 przesłanek:

1. Przedmiotem postępowania musi być sprawa mniejszej wagi.

2. Pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony (pojęcie domownika jest rozumiane dość szeroko w postępowaniu, ono było rozpatrywane co prawda z punktu doręczenia korespondencji, a nie z punktu widzenia pełnomocnictwa, ale przyjmowano że każda osoba która zamieszkuje wspólnie w lokalu ze stroną jest uważana za domownika).

3. Nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do wstępowania w imieniu strony.

Przyjmuje się ze taka możliwość nie zachodzi niewątpliwie wówczas, kiedy interesy stron i ewentualnego pełnomocnika są przeciwstawne. To są sytuacje, kiedy może ktoś wystąpić zamiast strony w postępowaniu, reprezentując jej interesy.

Trzeba zwrócić uwagę na to, że przyjmuje się, że jeżeli pismo ma być adresowane do strony, a jest ustanowiony pełnomocnik, to pisma kieruje się do pełnomocnika. W razie gdy jest kilku pełnomocników, kieruje się pisma do jednego z nich.

PODMIOTY NA PRAWACH STRONY

Następnym podmiotem który może wystąpić w postepowaniu to są podmioty na prawach stron. Podmiotami na prawach stron są podmioty, które nie mają uprawnień materialnych stron (sprawa nie dotyczy i obowiązku ani prawa, ale mają uprawnienia procesowe i przysługują im wszystkie te uprawnienia procesowe jak stronie postępowania – trzeba zwrócić uwagę na pewne różnice):

1. Te uprawnienia dany podmiot nabywa bądź z momentem dopuszczenia do postępowania lub tak jak w przypadku organizacji społecznej, gdzie występuje formalny akt dopuszczenia do postępowania w formie postanowienia i to zaskarżalnego w formie odmowy, bądź w przypadku dopuszczenia, które polega na wyrażeniu swojej woli, prokurator przyłącza się do postępowania wskutek wyrażenia przez siebie swojej woli, ten udział nie jest kontrolowany przez organ (organ nie może odmówić dopuszczenia prokuratora czy rzecznika praw obywatelskich itp. do udziału w postępowaniu).

Ale to jest dopuszczenie do udziału już gdy toczy się postępowanie, natomiast w przypadku, gdy postępowanie się jeszcze nie toczy, to ponieważ te podmioty nie maja uprawnień materialno-prawnych to mimo to podmioty te mogą występować z wnioskiem o wszczęcie postępowania, ale tylko wtedy, jeśli postępowanie może być wszczęte z urzędu, inaczej mówiąc organizacja społeczna czy prokurator mogą doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego.

1. Ale tylko wtedy, gdy wszczęcie takiego postępowania następuje z urzędu, ponieważ nie mają one uprawnienia materialno-prawnego strony do żądania wszczęcia i wówczas o tym wszczęciu zadecyduje organ, on oczywiście prokuratorowi nie odmówi. Prokurator dokona tej czynności w zasadzie przez złożenie swojego wniosku, ale nie można wykluczyć, że postępowanie nie zostanie wszczęte - bo jeżeli prokurator wniesie wniosek, a sprawa będzie dotyczyć sytuacji, gdzie postępowanie może być wszczęte tylko na wniosek stron i nie będzie on posiadał zgody strony, że występuje w jej imieniu, to organ nie dokona wszczęcia.

2. W przypadku organizacji społecznej (ponieważ udział jej jest kontrolowany) to nawet jeśli organ może wszcząć postepowanie z urzędu i organizacja złoży taki wniosek to organ może odmówić wszczęcia postepowania w drodze postanowienia, na które będzie służyło zażalenie - to dotyczy postępowania w pierwszej instancji, ale analogicznie przenosi się na postępowanie wyższe, w związku z tym nie może wszcząć postępowania odwoławczego ani prokurator, ani organizacja społeczna, jeżeli nie brali udziału już w postepowaniu w I instancji na prawach strony, bo oznaczałoby to wszczęcie postępowania z urzędu, a nie wszczyna się z urzędu postępowania odwoławczego.

Odwołanie może być wniesione tylko przez stronę lub kogoś, kto już uprawnienia procesowe strony uzyskał. (Czyli jeśli prokurator milczy w postępowaniu w I instancji, to nie może teraz wnieść odwołania – bo praw stron nie uzyskał, a postepowanie w I instancji już się zakończyło)

Postępowanie odwoławcze możliwe jest tylko na wniosek strony lub podmiotu na prawach stron.

Prokurator może przyłączyć się do postępowania odwoławczego, ale tylko wtedy, gdy strona wniesie odwołanie. Natomiast jeśli prokurator bądź organizacja społeczna przyłączyli się do postepowania w I instancji, to mogą złożyć odwołanie, bo mają już uprawnienia procesowe stron.

Tryby nadzwyczajne

Mogą oni (prokurator i organizacja społeczna) występować o wszczęcie postępowania wtedy, kiedy taki tryb może być uchwalony z urzędu.

Oznacza to, że nie mogą np. żądać wznowienia z powodu braku udziału strony w postępowaniu lub z powodu wyroku TK 19.

Oczywiście istnieje pewna możliwość działania w tej mierze organu, ale te działanie będzie się odbywać na postawie art 61a (czyli jeśli będzie taki wniosek to organ może dokonać wszczęcia z urzędu, ale musi wówczas w czasie postępowania zgodę strony, a jeżeli nie uzyska to postepowanie musi umorzyć).

Jeśli te podmioty uzyskują uprawnienia to przysługują im wszystkie uprawnienia (uzyskują status podmiotu na prawach strony) procesowe strony.

Uprawnienia procesowe strony tzn.:

1. Nie mogą zrzec się roszczenia, a więc nie mogą wystąpić o umorzenie postępowania, tylko na wniosek stron.

2. Mogą wystąpić z wnioskiem o umorzenie postępowania, gdy postępowanie staje się bezprzedmiotowe.

3. Nie mogą zawrzeć ugody, bo ugoda zastępuje decyzje i rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, i jest to uprawnienie materialno-prawne.

4. Mają prawo być zawiadamiani o tym, że się odbywa np. przeprowadzenie dowodu ze świadków, biegłych lub w drodze oględzin.

5. Mogą składać wnioski dowodowe.

Udział ich jest trochę zróżnicowany, jeśli chodzi o nawiązanie tego stosunku. Udział organizacji społecznej podlega kontroli, natomiast udział prokuratora nie. Prokurator sam decyduje o przyłączeniu się do postępowania.

Jeśli chodzi o organizację społeczną może ona bowiem złożyć zarówno wniosek o wszczęcie postępowania (z urzędu) lub może przyłączyć się do toczącego się już postępowania na podstawie art 31 §1. Wymaga to spełnienia dwóch przesłanek i to przesłanek łącznych (na to wskazuje „i”):

1. Musi to być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji społecznej

2. Musi za tym przemawiać interes społeczny

Organ administracji może dokonywać oceny tych przesłanek, natomiast nie przysługuje jemu uznanie administracyjne – to jest właśnie sytuacja kiedy mamy do czynienia z kontrolą pojęć niedookreślonych, bo przecież pojęcie interesu społecznego w celach statutowych nie jest określone, ale nie mamy uznania, bo jeżeli się stwierdzi, że są cele statutowe i interes społeczny, to organ nie może odmówić dopuszczenia organizacji.

Cele statutowe - to nie musi być wcale zapisane w statucie, to mogą być cele działania organizacji, które mogą wynikać zarówno ze statutu, jak i z ustawy, która statuuje jakąś organizację, ale może to wynikać również z uchwał podejmowanych przez tą organizację.

Tymi celami może być np. ochrona środowiska, ale jeśli będzie np. organizacja, która będzie zajmowała się utrzymaniem czystości, to może również występować w sprawach o ochronie środowiska. Natomiast jeśli się będzie zajmowała pomocą osobom uzależnionym od alkoholu, to już z działaniami na rzecz środowiska nie będzie miała nic wspólnego.

Interes społeczny – oznacza, że jest to interes grupowy, to wcale nie musi oznaczać interesu, który jest aprobowany przez organy administracji. SKiedyś była sytuacja, że organy nie dopuściły do udziału w postepowaniu przedstawicieli kupców warszawskich, którzy protestowali przeciwko – plac defilad – twierdząc, że to nie przemawia za interesem społecznym). Nieważne by interes społeczny był aprobowany przez większość społeczeństwa. Interes społeczny to interes więcej niż jednej czy dwóch, czy trzech osób. Nie musi to być interes godny pochwały z punktu widzenia większości społeczeństwa. (Grupa Kupców Warszawskich może bronić swoich interesów)

Udział jest kontrolowany w tym znaczeniu, że decyduje tutaj w drodze postanowienia organ administracji i zaskarżalne jest tylko postanowienie odmowne, co oznacza, że strona nie może kwestionować tego, że obok niej pojawi się jakaś organizacja społeczna, która będzie występować wbrew jej woli. To zażalenie przysługuje tylko organizacji społecznej i tylko w przypadku odmowy, a zasadą jest, że zażalenie przysługuje tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi.

Udział prokuratora (ten udział nie podlega kontroli) prokurator zgłasza swój udział w postępowaniu i w ten sposób staje się podmiotem na prawach strony, natomiast jeżeli on żąda wszczęcia postępowania, to jakaś kontrola istnieje, ponieważ nie dojdzie do wszczęcia takiego postępowania, którego wszczęcie jest uzależnione od wniosku strony.

Prokuratorowi służą wówczas prawa procesowe stron, a nie prawa materialne i to dotyczy również rzecznika. Może on składać odwołanie wówczas, kiedy został dopuszczony do udziału w postępowaniu, natomiast w przypadkach dotyczących decyzji ostatecznych służy jemu środek w postaci sprzeciwu i ten sprzeciw może być wniesiony w sprawie uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, a więc instytucji wznowienia czy instytucji stwierdzenia nieważności.

Co do zasady nie powinno dotyczyć możliwości uruchamiania postępowania w trybie art. 154 i 155, bo to dotyczy decyzji ostatecznych prawidłowych, aczkolwiek pani prof. nie wykluczałaby możliwości dołączenia się prokuratora do udziału już w takim toczącym się postępowaniu. Dlatego że mógłby on czuwać nad tym, żeby postępowanie to było zgodne z prawem (trzeba zwrócić uwagę, że w trybie z art. 154 i 155 nie chodzi tylko o uchylenie decyzji, ale o nowe merytoryczne rozpatrzenie sprawy i tutaj może być pożądany udział prokuratora). Nie budzi wątpliwości udział prokuratora w trybie art 161.

Trzeba zwrócić uwagę, że to, co przemawia za udziałem podmiotów na prawach stron, to jest pewien interes ponadosobisty, bo to strona występuje w sprawie, która dotyczy jej własnego interesu prawnego lub obowiązku. Podmioty na prawach stron występują wtedy, gdy sprawa dotyczy innej osoby, która ma interes prawny. Występują dlatego, że ustawodawca daje pewną ochronę interesom ponadindywidualnym.

Zróżnicowanie sytuacji podmiotów jest związane z tym jaki interes ich broni.

• Organizacja społeczna broni interesu społecznego, który może być interesem grupowym (pewnej grupy osób tj. kupców warszawskich).

• Natomiast prokurator, organizacja czy rzecznik występują już w imię pewnych interesów, które są przez państwo aprobowane. Stad też państwo zapewnia im większą ochronę i stąd na etapie postepowania administracyjnego istnieje fakt kontroli dopuszczenia organizacji społecznej, a nie prokuratora. Jeszcze bardziej widoczna jest ta różnica na etapie postępowania sądowo-administracyjnego, bo na tym etapie:

  • pozycja prokuratora będzie diametralnie lepsza niż organizacji społecznej. Mianowicie tam prokurator będzie zwolniony z ponoszenia opłat, organizacja społeczna będzie mogła skorzystać z prawa o prawie pomocy, ale nie ma jak dotąd jednego generalnego ustawowego zwolnienia organizacji społecznej z ponoszenia opłat w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

  • Prokurator może sam wnosić skargę kasacyjną nie korzystając z pomocy pełnomocnika fachowego.

  • Prokurator ma dłuższe terminy. Niekiedy może to być termin 6 miesięcy, a w przypadku skargi kasacyjnej ma lepszą pozycje niż strona, bo ma 30 dni na żądanie uzasadnienia i dopiero, wtedy biednie termin 30 dni na złożenie skargi kasacyjnej.

Ta dysproporcja jest związana właśnie z tym, że państwo w szczególny sposób chroni te interesy u podstaw, których leży powołanie instytucji prokuratora. Właśnie dlatego, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym nie ma możliwości wszczęcia postępowania z urzędu, występuje ta specyficzna sytuacja prokuratora, która może postanowienie tam uruchamiać

Kiedy mamy do czynienia z udziałem organizacji społecznej na prawach strony, a kiedy z udziałem organizacji społecznej w postępowaniu?

1. Organizacja społeczna może występować w postępowaniu w różnym charakterze- organizacja społeczna może być organem, przed którym toczy się postępowanie, bo podmiotem, który spełni funkcję organu w znaczeniu funkcjonalnym może być także organizacja społeczna na podstawie ustawy lub porozumienia. (Np. na podstawie ustawy o systemie oświaty organizacja społeczna, jaką jest światowe towarzystwo naukowe może być podmiotem, który prowadzi szkołę podstawową i będzie zobowiązany stosować przepisy KPA – np. przy skreśleniu ucznia z listy uczniów staje się organem administracji)

2. Organizacja społeczna może być stroną postępowania. Wtedy, kiedy sprawa dotyczy jej interesów prawnych. Np. to organizacja społeczna występuje o jakiś lokal na pracownie, to organizacja społeczna występuje o jakąś koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej.

3. Organizacja społeczna może być podmiotem na prawach stron na podstawie art 31. Jednak wtedy, gdy sprawa nie dotyczy jej interesu prawnego, a więc nie działa we własnej sprawie, ale broni interesu społecznego (to może być interes tożsamy z interesem stron np. toczy się postępowanie w sprawie kary za zajęcie pasa ruchu drogowego i organizacja broniąca kupców występuje obok tego kupca, na którego karę się nakłada, dodatkowo w postępowaniu jako podmiot na prawach stron. Ale może to chodzić również o interesy przeciwstawne np. stara się jakiś sklep o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, a obok występuje organizacja broniąca trzeźwości, a to są wtedy zupełnie sprzeczne interesy).

Organ bada uprawnienie z prawa porozumienia, strona sama w zasadzie decyduje –dopiero, jeśli organ uważa, że nie ma ona interesu prawnego w sposób oczywisty, to wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a jeżeli już dokona wszczęcia, bo podjął jakieś czynności, to musi umorzyć postępowanie, jeśli uważa ze ta osoba nie jest stroną. W przypadku podmiotu na prawach strony, by organizacja mogła w ogóle wystąpić musi mieć postanowienie o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postepowania. I jeśli jest odmowa to przysługuje zażalenie, a jak służy zażalenie to i skarga do sądu administracyjnego.

4. Organizacja społeczna może nie chcieć brać udziału w postępowaniu, ale może chcieć, żeby wysłuchano jej opinii. (Organizacja nie występuje tu jako organ pomocniczy według art 106). Art 31§5 – Organizacja społeczna nie uczestniczy w postępowaniu na prawach stron i nie chce 1.. Może za zgodą organu przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie. Tutaj brak tej zgody nie będzie podlegał kontroli - organizacji nie służy żaden środek zaskarżenia.

To nie może być stanowisko pana X czy Y, to musi być pogląd wypowiedziany przez organ statutowy tej organizacji, a więc zarząd. I tylko do tego ta forma się ogranicza.

Pojęcie organizacji społecznej nie jest jednoznaczne w orzecznictwie, a przynajmniej nie było, bo powstawał problem czy organizacją społeczną jest również fundacja. Ten problem powstał dlatego, że wskazywano, że organizacje społeczne powinny mieć swój substrat osobowy- natomiast fundacja jest tylko masą majątkową (fundacja jest ustanowiona przez fundatora i bardzo często fundator poprzez jej ustanowienie traci na nią wpływ). I w związku z tym pojawiało się pytanie czy można mówić w tym przypadku o organizacji społecznej, której służą pewne uprawnienia. - Ostatecznie przyjęto (uchwała SN), że fundacja też jest organizacją. Fundacja może być dopuszczana jako podmiot na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowo-administracyjnym.

ZASADY OGÓLNE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

Jaki jest charakter prawny zasad ogólnych?

Prof. Jaśkowska zawsze spogląda na zasady z punktu widzenia koncepcji Ronalda Dworkina, która oczywiście jest już teraz generalnie przyjmowana. Jeśli chodzi o podejście do zasad, to: jeżeli przyjrzymy się m.in. ostatniemu artykułowi, który się ukazał w Europejskim Przeglądzie Sądowym dotyczącemu charakteru zasad i innych norm w prawie europejskim, to zwrócimy uwagę, że w gruncie rzeczy u jego podstaw leży ta koncepcja, a więc nadawanie zasadom charakteru normatywnego przy uwzględnianiu ich różnic.

Czym są w związku z tym zasady?

Aby określić czym są zasady trzeba zacząć od początku.

Przepisy prawa to jest jednostka redakcyjna np. ustawy. Z tych przepisów trzeba formułować normę, normę czyli wskazówkę zachowania.

W prawie administracyjnym chodzi o to, jak ma się w danej sytuacji zachować organ, strona, która występuje o wydanie decyzji musi wiedzieć czy ten organ może czy nie może wydać i w jakich przypadkach daną decyzję. A więc buduje się na tych przypadkach normę, która składa się z dwóch elementów:

1. hipoteza (poprzednik)

2. następstwo prawne (następnik)

Czyli buduje się to co zaczyna się od zwrotu „Jeżeli.....( sytuacja faktyczna) to ….( następstwo prawne)”. Albo „w takich i takich przypadkach …...organ powinien przyjść zgłoszenie/sprzeciw”.

Budowa normy jest rzeczą umowną, od nas zależy, to my budujemy ją tak szeroko, na ile jest to nam potrzebne. Może się zdarzyć że my tą normę budujemy z jednego przepisu, albo że w jednym przepisie mamy dwie normy np. są aż 3 zasady w art 7 KPA. A może być i tak, że normę budujemy z kilku przepisów, a czasem i przepisów odsyłających.

Ludzie są przyzwyczajeni do jednej postaci normy, do tego co Dworkin określał jako reguły (normy reguły). Mianowicie zazwyczaj jako normę przyjmuje się taką sytuację – „kto zabija ten podlega karze”; „Jeżeli masz nazwisko o brzmieniu nie polskim to jest taki i taki skutek”. Zawsze możemy sformułować określenie sytuacji, w której jest jednoznaczne zachowanie organu lub strony. Jednoznaczne wcale nie oznacza bez uznania, bo może być taka sytuacja tak jak w przypadku nazwiska, że można wydać decyzję tylko jedną dotyczącą zmiany nazwiska, a może być i taka, że w tych samych okolicznościach faktycznych w szczególności dotyczących cudzoziemców może być wydana decyzja pozytywna lub negatywna - w zależności jakie interesy w danej mierze chroni państwo. Wtedy pozostawia się uznanie, które zazwyczaj dotyczy kwestii finansowych np. ktoś występuje o umorzenie zaległości podatkowych, a umorzenie zależy od różnych przesłanek i uznania organu, który może umorzyć bądź nie zaległości. Ale wiadomo wtedy, jak jednoznacznie mamy się zachować.

Nie może być dwóch norm ze sobą sprzecznych np. że można zabić człowieka i nie można zabić człowieka w tej samej sytuacji. To znaczy, że jeżeli prawnik czyta przepisy, konstruuje normy i widzi, że są dwie normy ze sobą sprzeczne, to musi odpowiedzieć na pytanie, która z nich obowiązuje. Stosuje się zasady wykładni:

1. norma wyższa uchyla normę niższą;

2. norma szczególna uchyla normę ogólną;

3. norma późniejsza chyla normę wcześniejszą.

Prawnik może to zrobić abstrakcyjnie, czyli może pisać artykuły i mówić tam, że np. te przepisy nie obowiązują, bo są sprzeczne z ustawą późniejszą nie w odniesieniu do Pana Kowalskiego, ale pisząc artykuł, a więc abstrakcyjnie. I to jest postać, która zazwyczaj jest kojarzona przez studenta.

Natomiast przepisy i normy mogą dotyczyć różnych kwestii i wskazuje się także, że oprócz tych norm-reguł istnieją również normy-zasady. One też obowiązują, bo są normami prawnymi, ale obowiązują inaczej. Oznacza to to, że one wyznaczają pewien idealny wzorzec; inaczej powiedziawszy - obowiązują tak długo, o ile w danej sytuacji jest to możliwe. Co zakłada pewną możliwość nieobowiązywania. Co oznacza, że mogą być ze sobą normy niezgodne, a nawet sprzeczne.

Np. obowiązuje zasada równości i sprawiedliwości społecznej i obie dochodzą do pewnej granicy, poza która ich obowiązywanie ustaje, ale ta granica może być wyznaczona dopiero w konkretnej sytuacji. Trzeba zwrócić uwagę, że tą granicą może być reguła np. mamy zasadę prawdy obiektywnej, która mówi „należy dążyć do tego, żeby ustalić stan rzeczy rzeczywisty wszystkimi środkami” i mamy regułę „nie możesz przyjąć zeznań od duchownego objętego tajemnicą spowiedzi”. Reguła ta stanowi granicę tej zasady.

Czy też dalej idąca zasada legalności – musisz przestrzegać prawa.

Casus

Jest bezprawny wyrok, bezprawna decyzja i to rażąco naruszająca prawo, i nie można cofnąć jej skutków, i w taki przypadku nie wydaje się decyzji stwierdzającej nieważność, ale mówi się że jest decyzja, która jest nieważna, ale my jej nie usuniemy, bo system na to pozwala – bo jest reguła, która mówi, że jeżeli są skutki nieodwracalne, to się nie stwierdza nieważności i przez to następuje ograniczenie zasady legalności.

Ale są również sytuacje bardziej skomplikowane, gdzie dopiero w konkretnej sytuacji my możemy powiedzieć, gdzie jest granica tej zasady i wtedy zaczyna się piękna przemowa pełnomocnika, który mówi swoje teorie argumentacyjne (takie sławne na zachodzie). Trzeba przekonać organ, że to jest ta granica i trzeba się odwołać do argumentu odpowiedniego w formie tj. poglądy doktryny, poglądy sądu, które co prawda nie wiążą w danej sprawie. Oznacza to że normy-zasady obowiązują.

Jest w KPA art. 6-16, ale obowiązują inaczej, bo obowiązują dopóki jest to możliwe w danej sytuacji. A granice tej możliwości można w różny sposób określić i może się zdarzyć, że reguła będzie granicą zasady, a może się zdarzyć, że (bo przecież się wystąpi do TK, który powie w tej konkretnej sprawie ta reguła ogranicza zasadę np. duchowni, co do faktu tajemnicy spowiedzi) reguła ogranicza zasadę. Ale i były sytuacje, gdzie zasada prawdy obiektywnej i sprawa dotycząca kombatantów, gdzie określone było ograniczenie przesłuchania tylko 3 świadków, a więc wprowadzono ograniczenia dowodowe i w tej sytuacji powiedziano NIE tej regule (jest niezgodna z ustawą ponieważ narusza zasadę – bo nie znaleziono takich wartości jak w przypadku duchownych). Czyli w pewnym stopniu odwołano się do systemu wartości.

Trzeba więc badać konkretną sytuację. W niektórych sytuacjach dochodzi do przełamania zasad, ale i w innych mogą obok siebie występować dwie sprzeczne zasady.

Np. mamy zasadę sprawiedliwości społecznej i równości, i to której damy prymat, to do tej będziemy szukać argumentacji. Bardzo często uchwały siódemkowe NSA odwołują się do takich zasad.

Pamiętając o tym, że reguły są tak samo obowiązujące (tylko inaczej), omówimy poszczególne zasady KPA.

1. Zasada legalności

Zasada konstytucyjna wynikającą z przepisu Konstytucji, który mówi, że organy działają na podstawie i w granicach prawa. W KPA ta zasada wynika z art 6 (organy administracji publicznej działają na podstawie prawa). Ta zasada nabiera szczególnego znaczenia w postanowieniu administracyjnym, gdzie chodzi o wydanie decyzji, czyli aktu władczego, a działania władczego organu w sferze zewnętrznej domniemywać nie można.

I ta zasada legalności oznacza w postanowieniu administracyjnym, że odnosi się zarówno do przepisów materialnych, jak i procesowych, jak i do przepisów dotyczących formy działania.

Jeśli chodzi o prawo materialne przyjmuje się tutaj bezwzględność tej zasady, czyli jeżeli mielibyśmy stopniować, to na ile ten przepis musi być wyraźny (na ile działania muszą być zgodne z prawem) to musi być on bardziej wyraźny od podstawy materialno-prawnej. Natomiast, jeśli chodzi o podstawę procesową to, trzeba zwrócić uwagę, że nie może być luk procesowych. Sprawa istniejąca materialnie musi być rozstrzygnięta; to mogą istnieć domniemania dotyczące ustalania właściwości organu.

Zasada legalności odnosi się do momentu wydania decyzji. W konsekwencji więc oznacza, że podstawa materialnoprawna nie tylko powinna wynikać wyraźnie z przepisów prawa, ale powinna wynikać z przepisów prawa obowiązujących w momencie wydania decyzji. Chyba, że przepis wyraźnie stanowi inaczej. Oznacza to, że jeśli mamy nowy przepis materialny to stosujemy nowy przepis z tego momentu, z którego decyzje wydano. Ale zasada jest zasadą i może dochodzić do pewnej granicy, i to dotyczy skutków materialno-prawnych. Ponieważ podkreśla się, że nie jest to zawsze jednoznaczne. Nawet jeśli ustawodawca milczy. Wynika to i podkreślił to WSA w Poznaniu w wyroku z 21.08.2013 r. 4SA/584/13:

„co do zasady stosuje się przepisy materialne obowiązujące w dniu wydania decyzji i to wynika z zasady legalności”. Czyli wydajemy decyzję 3.10.2012 r., po roku, kiedy strona się o to starała stosujemy przepisy nowe materialno-prawne (wynika też z art. 7 Konstytucji), ale nie ma w tej sytuacji jednoznacznej reguły, ponieważ ustawodawca może sam zaznaczyć, że do spraw wszczętych stosuje się przepisy dotychczasowe (czyli ustawodawca może stworzyć regułę odmienną od zasady, ograniczającą tą zasadę), ale w sytuacji kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w sprawie przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie lub tych, które miały miejsce wcześniej, ale które mają miejsce nadal; jednak natomiast nie jest to oczywiste co do spraw, które powstały i miały miejsce wcześniej i dalej się nie ciągną (z tym mogą być związane różne terminy).

Nie zawsze trzeba brać pod uwagę nową ustawę, bo mogą zdarzyć się sytuacje, gdzie trzeba przekonać, dlaczego ma to znaczenie np. karanie za wycięcie drzew – zasadą jest, że występują kary z tego momentu, z którego dany czyn popełniono – ale można ukarać kogoś surowiej niż wynikałoby to z wcześniejszych przepisów.

Przepisy procesowe- co do zasady stosuje się nowe prawo, a stare tylko wtedy, gdy ustawodawca tak stanowi. Ale przy materialnych w większym stopniu ważniejsze są teorie argumentacyjne. Co prawda ustawodawca nie powiedział, że się stosuje stare prawo- ale jeśli sprawa dotyczy czynu, gdy obowiązywało stare prawo, to wykorzystujemy argumentacje, żeby przekonać, że powinniśmy zastosować dawne przepisy.

Czyli nie do końca zasada legalności jako ta, która się wiąże z prawem, obowiązuje.

Możemy powiedzieć, że zasada legalności znajduje liczne gwarancje:

1. kiedy się wydaje decyzje administracyjną, to organ powinien w decyzji wskazać podstawę prawną, mianowicie na podstawie art. 107 jednym z elementów decyzji jest podstawa prawna. Ta podstawa prawna powinna zawierać przepis materialny, przepis procesowy i przepis pozwalający na taką formę rozstrzygnięcia.

2. gwarancją jest również instytucja stwierdzenia nieważności z art 156. Instytucja stwierdzenia nieważności jest gwarancją zasady legalności, ponieważ jak naruszysz prawo (np. orzekanie przez organ niewłaściwy może powodować nieważność decyzji z §1 ) poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej bądź rażąco naruszysz prawo, to masz podstawę stwierdzenia nieważności z pkt. 2.

Ale należy zwrócić uwagę, że gwarancje tej zasady są skomplikowane, bo naruszenie prawa procesowego powoduje wznowienie postępowania, a nie nieważność.

Nie każde naruszenie prawa powoduje nieważność, a więc tu ustawodawca z góry ustala, że w odniesieniu do decyzji ostatecznych ta gwarancja będzie słabsza, bo będzie dotyczyła tylko rażących naruszeń (tylko kwalifikowanych naruszeń), ponieważ mamy 2 zasady które mogą być ze sobą niezgodne: zasadę legalności i zasadę trwałości decyzji ostatecznych i tylko dlatego powstało to ograniczenie.

Ta sytuacja powoduje, że czasami będziemy mogli używać teorii argumentacyjnych np. będziemy musieli wskazać, że granicą tej zasady jest to, że czyn został popełniony w czasie obowiązywania dawnych przepisów, a co prawda nie jest to określone w prawie administracyjnym, ale istnieje zasada, że ktoś powinien odpowiadać za czyn który popełnił w czasie obowiązywania przepisów i tylko wtedy to jest karalne.

Gwarancją zasady legalności jest również udział podmiotu na prawach stron (prokuratora), bo to on ma być tym czynnikiem, który ma strzec praworządności.

Ostateczna gwarancja to sądowa kontrola administracyjna, ponieważ kryterium sądowej kontroli administracyjnej jest (jak wskazuje art. 2 prawo ustroju sądów administracyjnych) zasada legalności, czyli sądy administracyjne kontrolują administrację właśnie ze względu zgodności działań administracji z prawem, a nie ze względu na zgodność działań z celem.

Są pewne sprawy dyskusyjne, co do ograniczeń tej zasady – zasada legalności powinna mieć większe zastosowanie, organ powinien wydawać i określać czy dane decyzje obowiązują bądź nie.

W przepisach szczególnych są zawarte jeszcze bardziej ostre ograniczenia tej zasady. W szczególności występuje to na tle tzw. spec ustaw inwestycyjnych. Np. spec ustawa drogowa. Tam mamy do czynienia z sytuacją, gdzie w krótkim czasie nie będzie można zapobiec naruszeniom prawa. Dlatego, że przykładowo, jeżeli już na etapie organu odwoławczego, nie tylko przed sądem administracyjnym, okaże się, że wadą jest cofnięta tylko część inwestycji. Przykładowo naruszono prawo w stosunku do nas, zlikwidowano cały ogródek i dalej inwestycja jest podejmowana zgodnie z prawem, to wówczas nie będzie można cofnąć decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności.

Inna sytuacja – jest rażące naruszenie prawa, dokonano tego zupełnie sprzecznie z przepisami spec ustawy, nawet tej drogowej i we wszystkich prawie tych ustawach (spec ustawach) jest przewidziana sytuacja, że po pewnym czasie nie można stwierdzać nieważności, mianowicie nie można stwierdzić nieważności decyzji, nawet rażąco naruszającej prawo, jeśli wniosek o stwierdzenie tej nieważności został złożony po terminie 14 dni od momentu, gdy decyzja stała się ostateczna. Trzeba zwrócić uwagę – złożyliśmy wniosek po 14 dniach (a przecież w KPA jest 10 lat, a przy rażącym naruszeniu prawa nie ma w ogóle ograniczonej czasowo możliwości złożenia wniosku!)

Tutaj termin 14 dni od momentu ostateczności decyzji, a inwestor przystąpił do budowy i już nic nie zrobimy. I ten przepis był badany i TK powiedział, że wszystko jest ok, bo przecież strona ma prawo do odszkodowania. Także to ograniczenie zasady legalności jest jeszcze bardziej rygorystyczne na tle ustaw szczególnych.

2. Zasada praworządności, prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli

Zasady wynikające z art. 7 KPA. Trzeba zwrócić uwagę, że mamy tu sytuacje, gdzie mamy do czynienia, gdy z 1 przepisu art. 7 wynikają 3 zasady.

Pierwsza zasada - stoją na straży praworządności – jest to jedna zasada praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Druga zasada - prawdy obiektywnej.

Trzecia zasada – uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.

1. Zasada praworządności

Kiedy dyskutujemy nad tym, jaki jest stosunek zasady legalności do zasady praworządności to trzeba zwrócić uwagę na odmienne sformułowanie art. 6 i art. 7 KPA.

W legalności to organy działają na podstawie przepisów prawa, a w praworządności stoją na straży praworządności. To oznacza (niektórzy mówią, że zasada praworządności ma charakter szerszy), że nie tylko ja muszę przestrzegać prawa (czyli organ), ale muszę pilnować, żeby inni prawa przestrzegali. To obciąża organ administracji. Organ administracji ponosi konsekwencje nie tylko swojego bezprawnego działania, ale ponosi również konsekwencje bezprawnego działania innych podmiotów – dlatego, że tego nie zauważył.

Z wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt. 1 i 2. (Przecież łapówkę mógł przyjąć nie pracownik, ale świadek, przecież organ nie musiał o tym wiedzieć, że jedna strona terroryzowała świadka i zeznawał on nie prawdę). Pojawienie się nowych dowodów również jest przecież przyczyną wznowienia postanowienia.

Ale mimo tego, że on o tym nie wiedział, to on ponosi odpowiedzialność za wznowienie postępowania.

Gwarancją tej zasady jest instytucja wznowienia postępowania, a to jest wtedy również gwarancja sądowa, bo jeśli zachodzą przesłanki wznowienia, to sąd administracyjny musi decyzję administracyjną uchylić. Istnieje pewna granica.

Ale istnieją terminy ograniczające możliwość uchylenia decyzji administracyjnej. Mianowicie tam zawsze jest termin ograniczający, a więc inaczej niż przy nieważności, gdzie nie zawsze są określone terminy ograniczające. Przy wznowieniu w przypadku dwóch pierwszych przesłanek po upływie lat 10 od dnia podjęcia decyzji, a w pozostałych przesłankach po 5 latach organ nie może już decyzji uchylić, a może tylko stwierdzić jej niezgodność z prawem. Co w konsekwencji oznacza, że strona będzie miała prawo do roszczeń odszkodowawczych, natomiast nie będzie mogło nastąpić uchylenie decyzji. To jest sytuacja, która wynika z samego KPA, a więc sam KPA przewiduje pewne granice, ale dodatkowe ograniczenia wynikają właśnie ze spec ustaw inwestycyjnych. Mianowicie w niektórych tych ustawach przewidziana jest sytuacja, że strona nie będzie się mogła powołać na swój brak udziału w postępowaniu.

Np. W spec ustawie telekomunikacyjnej może chodzić o taką sytuację (w których strony są często informowane przez publiczne obwieszczenia), gdy ktoś kupuje działkę, ale okazuje się, że zostało tam wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, nikt go nie zawiadomił o tym i wtedy nie mamy nawet uprawnień – nie można żądać wznowienia z powodu braku zawiadomienia, bo decyduje moment wszczęcia, a dalej kupującego powinien zawiadomić dawny właściciel, co oczywiście nie jest w jego interesie.

Tak samo ograniczenia trybu (nie można żądać wznowienia, a jak nie można tego żądać, to nie uzyska się decyzji naruszającej prawa. Można wtedy dochodzić swoich roszczeń w postanowieniu cywilnym.)

Ograniczenia trybu – w spec ustawach, które nawet ze sobą są sprzeczne – ograniczenia trybu nieważności, ale i w niektórych tych spec ustawach istnieje ograniczenie trybu wznowienia. To dotyczy sytuacji, gdy już staje się ostateczna decyzja I instancji, ale powstaje pytanie również o możliwości uchylania decyzji ostatecznych. Jak dotąd TK stwierdza zgodność tych regulacji z konstytucją – wg p. prof. Jaśkowskiej cały problem polega na tym, że TK orzeka zawsze wybiórczo na podstawie jednego artykułu, i gdyby patrzeć na tę całą regulację z jednego artykułu to faktycznie jest ona zgodna z Konstytucją, natomiast sama niekonstytucyjność tej instytucji jest widoczna dopiero wtedy, gdy bierzemy wszystkie artykuły łącznie a więc:

1. strona nie jest zawiadamiana prawidłowo – np. w formie publicznego obwieszczenia

2. ograniczony jest udział strony w postępowaniu

3. nie ma możliwości wznowienia postępowania

4. roszczenia odszkodowawcze nie gwarantują nam pełnego odszkodowania w istocie – bo np. nie gwarantują nam odtworzenia naszego warsztatu pracy

5. I jeśli brać uwagę, że odszkodowanie może nastąpić po dłuższym czasie po wywłaszczeniu, to to wszystko powoduje, że strona może mieć pętle na szyi i godzić się na wszystko.

1. Zasada prawdy obiektywnej

Zasada prawdy obiektywnej wynika ze środkowej części art. 7 KPA i polega na tym, że:

1. zmierza się do prawdy;

2. prawdy obiektywnej.

Muszą działać podmioty niezainteresowane w sprawie i że zasadą powinno być ustalenie stanu rzeczywistego. Jeśli chodzi o pierwszy element, to powinny działać podmioty niezainteresowane w sprawie. Gwarancją są zasady wyłączenia pracownika, organu, organu kolegialnego, wyłączenia odnoszące się również do biegłych, ale gwarancją jest również prawo odmowy zeznań i odmowy odpowiedzi osób zainteresowanych. Odmowa zeznań przez świadka – wtedy, gdy on pozostaje ze stroną w stosunku małżeństwa, przysposobienia, opieki, kurateli, a także gdy, jeżeli chodzi o objęcie danej informacji tajemnicą na podstawie ustawy o ochronie informacji niejawnych (to wynika z art 82 pkt 2, a prawo odmowy zeznań z art 83 oraz prawo odmowy odpowiedzi na określone pytanie).

O ile w nie swojej sprawie nie mogę odmówić zeznań, o tyle mogę odmówić odpowiedzi na pytanie wówczas, gdy dotyczyłoby mnie i mogłoby mnie narazić na odpowiedzialność karną, hańbę lub bezpośrednią stratę majątkową albo spowodować ujawnienie prawnie chronionej tajemnicy zawodowej np. adwokackiej. Mogę odmówić również w sprawie, gdy dotyczyłoby to osób dla mnie bliskich, a więc osób pozostających w stosunku małżeństwa, przysposobienia, opieki, kurateli, wstępnych, zstępnych, rodzeństwa oraz powinowatych pierwszego stopnia . To jest ta obiektywność.

Z kolei to, że będzie się dążyło do prawdy materialnej to tych gwarancji jest trochę więcej:

1. Gwarancją jest szerokie pojęcie dowodu.

Mianowicie zgodnie z art. 75 dowodem może być w zasadzie wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Dalsze wyliczenie w przepisie to tylko wyliczenie przykładowe. WSZYSTKO może być dowodem, co oznacza, że jeżeli my chcemy wykazać, że coś nie może być dowodem to musimy znaleźć przepis, który wskazuje, że to jest zakazane, albo wskazywać, że to nie ma znaczenia dla sprawy.

1. Szerokie możliwości zbierania dowodu.

Dowody mogą być zarówno wnioskowane przez stronę i co do zasady organ nie może odmówić wnioskowi dowodowemu strony. Mianowicie to wynika z art. 78, że tylko wtedy można odmówić niezależnie od tego czy w trakcie postępowania dowodowego czy po, gdy dowód nie ma znaczenia dla sprawy (gdy ma znaczenie, nawet po zamknięciu postępowania dowodowego, kiedy już dawno poinformowaliśmy stronę, że może zapoznać się z materiałem dowodowym. I wniosek trzeba przyjąć, aż do momentu, gdy nie wydamy decyzji).

Art 77 §1 – organ jest zobowiązany z urzędu zbierać materiał dowodowy, a więc nie tak ja KPC. Co więcej jest mało ograniczeń dowodowych. W stosunku do świadka - do tego TK przywiązywał wagę, bo jak były przepisy, które próbowały ograniczyć dowody właśnie w sprawach dotyczących kombatantów, to została utwierdzona ich niekonstytucyjność przez TK.

1. Jeśli organ nie zauważy dowodów to art 145 §1 pkt. 5 mówi, że jeśli wyjdą na jaw nowe okoliczności dla sprawy, a organ nie powoływał dowodów w uzasadnieniu, że się co do nich nie wypowiedział. Nawet jeśli strona mu na te dowody zwracała uwagę.

Ale czy to oznacza, że możemy powiedzieć tu obowiązuje, a tu nie, tak jak przy regułach? Otóż pomijając kwestie, że te tryby nadzwyczajne są ograniczone w znacznym stopniu spec ustawą, to powstają pewne sytuacje takie, gdzie reguła wyraźnie ograniczyła zasadę bo np. nie można uchylić decyzji po 10 latach w przypadku przyczyny 1 i 2, ale i po 5 latach nie możemy powołać się na istnienie nowych dowodów. Możemy wtedy doprowadzić do wznowienia, ale w wyniku wznowienia nie uchyli się decyzji - to jest pierwsze ograniczenie.

Ale są takie sytuacje, które będą wymagały argumentowania na rzecz naszego stanowiska; to jest związane z pewną zmianą w art. 7. Mianowicie art. 7 mówi w tej chwili - z urzędu lub na wniosek strony podejmują czynności - i tu rozpoczęła się dyskusja czy to oznacza, że jeżeli strona specjalnie coś ukryła to mamy naruszenie tej zasady czy nie (czy jeżeli strona ukryła prawdę to to obciąża organ czy stronę?) .

Mamy różne rozstrzygnięcia – mianowicie niektórzy mówią, że tam gdzie chodzi w grę interes strony, to powinno się zmierzać do tego, żeby strona dostarczała dowody. Niekiedy występuje to z pewnym ograniczeniem, trzeba zwrócić uwagę na wyrok NSA z 2013 r. 2OSK 1291/12:

„Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu istotnych sytuacji faktycznych. Powinna ona przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy.”

„Obowiązek ten nie wyłącza w żaden sposób dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej, niemniej jednak oznaczają, że składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z organem, w celu określenia wszystkich okoliczności sprawy.”

Kiedy sąd uznaje że organ zadośćuczynił swojemu obowiązkowi?

W sprawach, w których strona nie przedstawiła, jak też organ nie znalazł z urzędu dowodów potwierdzających fakty i zdarzenia, z których strona wywodzi dla siebie określone korzystne skutki prawne, przed wydaniem decyzji negatywnej organ zawsze powinien wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego przez przedstawienie brakujących dowodów czy sprecyzowania dotychczas niejasnych sformułowań/wyjaśnień.

Sprawa dotyczyła skutków korzystnych dla stron, a więc dotyczyła czegoś, z czym strona wiązała korzystne skutki prawne, to może dotyczyć roszczeń reprywatyzacyjnych czy dotyczyć ceny wywłaszczenia, a strona tego nie przedstawiła, a organ tego nie zauważył (tych istotnych dowodów). I organowi w tej sytuacji wystarczy, że powie stronie zamykam materiał dowodowy. I jeśli pojawią się nowe dowody to strona ma prawo je wnieść. Tak można przerzucić ciężar dowodów na stronę.

To jest dość istotny wyrok, ponieważ w zasadzie nie jest to przyczyna wznowienia i nie wymaga tego, by strona ujawniła nowe dowody w sposób nie zawiniony.

REGUŁA

Jeżeli chcesz coś uzyskać korzystnego dla siebie, to musisz lojalnie współdziałać i wskazywać na te elementy, które umożliwią mi te fakty ustalić. - To jest trochę odejście od dotychczasowej linii orzecznictwa. Na tej podstawie można by twierdzić, że ta zasada znajduje tutaj określone ograniczenia, ponieważ strona lojalnie nie współdziałała z organem.

Niekiedy przepisy szczególne przewidują inne zasady, mimo że mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym i tak np. tzw. postanowienie sporne prowadzone przed urzędem patentowym odbywa się na innych zasadach; tam jest przewidziane, że to strony, a nie organ zbierają dowody na ustalenie istotnych w sprawie okoliczności. I w związku ze zmianą właściwości w tym zakresie, NSA zaczął wyraźnie podkreślać tą różnicę (wyrok z 22 marca 2012r. 2470 - wskazał na różnice w zasadach na gruncie postępowania spornego przed urzędem patentowym).

Wskazuje się, że ta zasada ma odniesienie również do decyzji uznaniowych. Fakt, że decyzja ma charakter uznaniowy tzn. że dotyczy takich sytuacji, kiedy to następstwo prawne jest formułowane w sposób alternatywny - dotyczy to np. umorzenia zaległości podatkowych.

W tym wskazuje się, że ta zasada prawdy obiektywnej odnosi się również do decyzji uznaniowych – fakt, że decyzja uznaniowa jest oparta na uznaniu, nie zwalnia organu z konieczności wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a co więcej wskazuje się, że w szczególności w odniesieniu do decyzji uznaniowych - zasada prawdy obiektywnej musi być bardziej przestrzegana. Czyli w stosunku do decyzji uznaniowych szczególnego znaczenia nabiera zasada prawdy obiektywnej, która oznacza konieczność szczególnie wnikliwego postępowania wyjaśniającego w tych sprawach.

Na to zwraca uwagę min. NSA w wyroku z 28.11.2012r. I OSK 641/12 oraz w swoim orzecznictwie WSA – podkreślaj, że uznaniowy charakter nie oznacza działania dowolnego, a właśnie w sprawach opartych na uznaniu w szczególności istnieje konieczność zebrania wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Gwarancją tej zasady jest również uzasadnienie decyzji, ponieważ jak można zauważyć w art. 107 decyzja powinna zawierać zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i uzasadnienie prawne. Ponieważ to budziło zastrzeżenia z punktu widzenia kontroli sądowych, to podkreśla się równocześnie, co powinno się znajdować w uzasadnieniu faktycznym.

W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać wszystkie okoliczności, dowody, z których organ wnioskował. Dlaczego pewnym dowodom odmówił wiarygodności, a inne uznał. Dlaczego odmówił wnioskowi dowodowemu strony, co z tych dowodów wynikało, jakie w wyniku tych dowodów ustalono okoliczności faktyczne.

1. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Zasada ta jest wyrażona w ostatniej części art. 7 KPA. Na tle tej zasady, mimo orzeczeń, które już dawno zapadły, wskazuje się na różnorzędność tych interesów.

Często mówimy, że ta zasada wyraża się w tym, że organy powinny działać w sprawie uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli, co oznacza, że muszą uwzględniać interes obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz że przepisy postępowania administracyjnego stawiają /dają pierwszeństwo interesowi społecznemu. A wcale tak nie jest bo:

1. Art. 7 wcale nie mówi, że interes społeczny ma pierwszeństwo - on mówi uwzględniaj interes społeczny i słuszny interes obywatela. Mówi, że te dwa, ale nie mówi, który z nich jest wyższy.

2. Wcale nie jest prawdą, że prawo administracyjne zawsze chroni interes społeczny. Ta ochrona interesu społecznego skonstruowana jest większości w tym, że orzeka organ, bo przecież on jednostronnie orzeka. Tam, gdzie ustawodawca uważa, że jest konieczna ochrona interesu społecznego, to czyni to poprzez ustalenie formy decyzji, którą ma wydać organ. Czyli ta nadrzędność jest już wyrażana i niekiedy skonsumowana przez sam fakt, że orzeka organ administracji. Natomiast, jak on ma orzekać to teraz zależy od przepisów.

Przepis art. 7 mówi tylko „uwzględniaj jeden i drugi interes”, co wcale nie oznacza nadrzędności interesu społecznego. Bo na początku chciano podkreślić znaczenie interesu indywidualnego. Jeszcze w czasach komunizmu powiedziano, że jak ci nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, to decyzję korzystną dla strony postępowania – to było wtedy podejście rewolucyjne, bo nikt wtedy interesu obywatela nie brał pod uwagę, a już wtedy prof. Wyżykowski, który napisał monografie na temat interesu społecznego, zaprotestował – „to wcale nie oznacza, że zawsze ma pierwszeństwo interes społeczny”.

Ustawodawca mówi „tylko oceń, dokonaj szacunku”, a to zależy od przepisów. Czy na podstawie ustawy o zmianie imienia i nazwiska można znaleźć interes społeczny? Interes społeczny jest w tym, że o zmianie imienia decyduje organ, ale przesłanki zmiany to interes indywidualny. To ta osoba ma takie napięcie sytuacji, że to ON chce zmienić te nazwisko, z różnych powodów.

Przecież tu jest ewidentne pierwszeństwo interesu indywidualnego, a w przypadku umorzeń podatków jest pewne ważenie, bo jest jednocześnie interes skarbu państwa i osoby indywidualnej.

Trzeba ważyć interesy, bo ten przepis wcale nie mówi, że interes społeczny jest ważniejszy.

Trzeba argumentować, dlaczego daje się pierwszeństwo danemu interesowi, a drugiemu nie.

Przepisy bardzo często odnoszą się do obu tych interesów np. art 154, 155.

1. Zasada pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa

W przepisach prawa administracyjnego, z uwagi na brak regulacji ustawowej części ogólnej, nie ma uregulowanej instytucji przyrzeczenia publicznego. Ta instytucja funkcjonuje tylko na gruncie niektórych ustaw (np. w doniesieniu do działalności gospodarczej mowa jest o promesie, czyli o pewnym przyrzeczeniu.)

W propozycji części ogólnej prawa administracyjnego dąży się do uregulowania obietnicy organów administracyjnych. Na razie jednak nie został taki projekt przyjęty. W związku z czym sądy administracyjne zaczęły poszukiwać na tle zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa instytucji przyrzeczenia publicznego. Wskazywały na sytuację, kiedy organ obiecał coś jednostce, a następnie wydał odmiennie diametralnie różną decyzję zgodną z prawem, wtedy to sądy uchylały taką decyzję, wskazując na naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Np. przydziały lokalu mieszkaniowego, organ obiecywał przydział, jeżeli strona znajdzie lokal, kiedy strona znajdował organ komuś innemu przydzielał.

GWARANCJA: nawet jak nie znajdziemy żadnej gwarancji (chociaż mógłby być tu art. 154 i 155 KPA), zawsze pozostaje możliwość uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, który uchyla z powodu „innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy”. Sąd administracyjny wyraził ogólna zasadę: już samo naruszenie zasady ogólnej może być podstawą uchylenia przez sąd administracyjny decyzji!

Dlaczego? Bo w PPSA, wśród przyczyn uchylenia decyzji mamy: inne naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływa na wynik sprawy. Naruszenie zasady ogólnej może powodować tak istotne konsekwencje, że prowadzi do tego, że sąd w ramach kontroli legalności uchyli decyzję.

Zasadniczo bowiem, jeżeli organ nam coś obieca, to nie ma prawnych skutków tej obietnicy z wyjątkiem właśnie tej zasady. Sąd może w takiej sytuacji uchylić decyzję, tym bardziej wtedy, jeżeli będzie uznanie (to uznanie powoduje, że można wydać zarówno rozstrzygnięcie pozytywne, jak i negatywne). Sąd administracyjny może powiedzeń wówczas tak: naruszono zasadę art. 8 KPA, bo stronie obiecano, że będzie rozstrzygnięcie pozytywne jeśli np. dostarczy określone dowody, a tego nie zrobiono. Takie zagadnienie może pojawić się przy informacji publicznej, gdzie w tej chwili przewiduje się, że ponowne wykorzystanie informacji publicznej będzie możliwe wtedy, jeżeli organ nie zawarł warunków. Jeżeli zawarł warunki to tymi informacjami można się nadal posługiwać, ale np. po wniesieniu opłaty to jest przyrzeczenie, po wykonaniu określonych czynności uzyska się na pewno zgodę.

Przykład inny, że organ w biuletynie oświadcza, że udzielenie informacji w określonych formatach będzie kosztowało ustaloną kwotę pieniędzy. Strona wystąpi o te informacje i organ mówi: przetworzenie informacji jest kosztowne; jeśli wniesiesz określoną dopłatę, to ją udostępnimy (bo możemy, ale nie musimy) i wtedy sąd uchyla taką decyzję, bo organ obiecał.

Czyli przyrzeczenie publiczne w gruncie rzeczy na podstawie art. 8 KPA funkcjonuje wg prof. Jaśkowskiej. To właśnie próbowano określić w Ustawie Przepisy ogólne prawa administracyjnego. Mówi się przyrzeczenie, ale wtedy, kiedy mamy wiadomy organ tego przyrzeczenia, a więc z reguły na piśmie; jeżeli nie zmienią się drastycznie warunki. Mimo, że wydawałoby się że zasada pogłębiania zaufania jest zasadą wtórną, bo można by powiedzieć, że prowadzi się postępowanie jeśli prowadzi się je legalnie i udziela się informacji prawnej, to prof. Jaśkowska się z tym nie zgadza z powodu przykładu przyrzeczenia publicznego.