Kodeks cywilny. Komentarz

red. prof. dr hab. Krzysztof Pietrzykowski

Rok wydania: 2008

Wydawnictwo: C.H.Beck

Wydanie: 5

Komentowany przepis

Art. 417. [Odpowiedzialność Skarbu Państwa] § 1. Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.

§ 2. Jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa.

Spis treści

I. Uwagi historyczne

II. Uwagi ogólne

III. Zagadnienia międzyczasowe

IV. Przesłanki odpowiedzialności

V. Podmiotowy zakres odpowiedzialności

VI. Treść i znaczenie przepisu art. 417 § 2

VII. Charakter i znaczenie przepisu d. art. 417 § 1

VIII. Pojęcie funkcjonariusza państwowego w d. art. 417

IX. Przesłanki odpowiedzialności Skarbu Państwa według d. art. 417

I. Uwagi historyczne

1. Komentowany artykuł jest fragmentem szerszego - bo obejmującego art. 417-417² i 421 - zespołu przepisów regulujących kwestie odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej, a szerzej podmiotów wykonujących władzę publiczną (por. Z. Radwański, Odpowiedzialność odszkodowawcza za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej w świetle projektowanej nowelizacji kodeksu cywilnego, RPEiS 2004, z. 2, s. 9; M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po 1 września 2004 roku), Warszawa 2004, s. 9 i nast.; J. J. Skoczylas, Odpowiedzialność Skarbu Państwa i innych podmiotów przy wykonywaniu władzy publicznej w noweli do kodeksu cywilnego, PS 2004, Nr 9, s. 23 i nast.; tenże, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez władzę publiczną, Warszawa 2005, s. 46-90; E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006; P. Dzienis, Odpowiedzialność cywilna władzy publicznej, Warszawa 2006).

2. Analizy art. 417 - jak i pozostałych przepisów mieszczących się w powyżej wyodrębnionej grupie norm - nie sposób przeprowadzić bez uwag natury historycznej. Mimo iż uregulowanie obecne w istotny sposób odbiega od uregulowania przyjętego w uprzednio obowiązujących przepisach dotyczących odpowiedzialności Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego za szkodę wyrządzoną przez ich funkcjonariuszy za wyrządzone szkody, to trudno przy analizie obecnie obowiązujących przepisów oderwać się od uregulowań poprzednio obowiązujących, chociażby z uwagi na fakt, iż obecnie obowiązujące przepisy są efektem wieloletniego procesu legislacyjnego, orzeczniczego i doktrynalnego rozwoju instytucji odpowiedzialności za szkody wyrządzane działaniem władzy publicznej (por. szerzej M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 15-25).

3. Na wstępie uwag o charakterze historycznym, należy więc wskazać na fakt, że w zakresie uregulowań zawartych w pierwotnej treści Kodeksu cywilnego ustawodawca zastosował technikę inkorporacji doń przepisów ustawy z 15.11.1956 r. o odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów państwowych (Dz.U. Nr 54, poz. 243 ze zm. - cytowanej dalej jako ustawa z 15.11.1956 r.) oraz że inkorporacja ta została uczyniona na tle wynikającej z przepisów tejże ustawy praktyki orzeczniczej. Należy w tym miejscu poczynić uwagę natury ogólnej, że powołana ustawa stanowiła przełomowy dla prawa polskiego akt statuujący odpowiedzialność Państwa za szkody wyrządzone przy wykonywaniu przez Państwo zadań przede wszystkim o charakterze władczym (zob. J. Kosik, Zasady odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów, Wrocław 1961, s. 42 i nast.). Do dnia wejścia w życie tej ustawy odpowiedzialność Państwa za szkody wyrządzone przy wykonywaniu działań władczych miała charakter wyrywkowy i - co trzeba wyraźnie dodać - obejmowała wąski zakres możliwych sytuacji. Należy także wskazać na polityczny charakter omawianej ustawy, która przede wszystkim przesądzała zasadę odpowiedzialności Państwa, odsyłając w zakresie praktycznego jej zastosowania do przepisów prawa cywilnego (art. 3 ustawy), a to obowiązujących wówczas przepisów Kodeksu zobowiązań. Na gruncie omawianej ustawy otwarte pozostawało zagadnienie, czy za szkodzące działania funkcjonariuszy państwo odpowiadało w oparciu o winę własną czy też cudzą oraz stosunek norm zawartych w ustawie do odpowiednich przepisów Kodeksu zobowiązań regulujących te rodzaje odpowiedzialności (por. A. Ohanowicz, Podstawa odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych, ZNUJ, Prace z zakresu prawa cywilnego i praw na dobrach niematerialnych 1973, s. 91). Warto wobec tego zwrócić uwagę na pojawiający się już wówczas podmiotowy dysonans wynikający z faktu, że podmiotem odpowiedzialności było, po myśli tejże ustawy, w werbalnym jej brzmieniu, Państwo, którego emanacją na gruncie przepisów prawa cywilnego był Skarb Państwa - jako odrębny i szczególny w swej naturze - podmiot stosunków cywilnoprawnych. Konstatacja ta miała istotne znaczenie dla wykładni omawianego zespołu przepisów, albowiem od teoretycznego ujęcia tej osoby prawnej uzależniona była w dużej mierze konstrukcja odpowiedzialności. Możliwe było bowiem przyjęcie poglądu o bycie realnym Skarbu Państwa, którego organami byłyby wówczas stationes fisci (teoria realistyczna) oraz poglądu uznającego tę osobę prawną za fikcję (teoria nominalistyczna). W pierwszym przypadku konstrukcyjnie możliwe było więc przyjęcie poglądu, że Skarb Państwa odpowiada za winę własną (por. A. Ohanowicz, Podstawa odpowiedzialności, s. 93; A. Szpunar, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za funkcjonariuszy, Warszawa 1985, s. 327, czy też K. Osajda, Glosa do orz. SN z 8.1.2002 r., I CKN 581/99, Pal. 2003, Nr 11-12, s. 277 i nast.), w drugim zaś przyjęcie takiego poglądu nie było możliwe. Dlatego w tym ostatnim ujęciu Skarb Państwa nie mógł ponosić odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariuszy państwowych jak za czyn własny (winę własną), co nie było zresztą usprawiedliwione i z tej także przyczyny, iż przepisy kodeksowe regulujące omawianą odpowiedzialność kształtowały ją - nawet w literalnym ujęciu - jako wiążącą się z czynem cudzym (za funkcjonariusza).

4. Od dnia uchwalenia wytycznych wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej zawartych w uchw. SN z 15.2.1971 r., III CZP 33/70, OSNCP 1971, Nr 2, poz. 59 - cytowanych dalej jako wytyczne SN z 1971 r. - przyjęto powszechnie w praktyce orzeczniczej i zaakceptowano w licznych wypowiedziach literatury (por. np. W. Czachórski, w: System, t. III, cz. 1, s. 582-586; Czachórski 2004, s. 234; Radwański 2001, s. 186), że przepis d. art. 417 § 1 stanowił (wraz z przepisami d. art. 418 i 419) odrębną i samodzielną podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych i nie wymagał dla jej ustalenia stosowania innych przepisów dotyczących odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych. Za wytycznymi SN z 1971 r. przyjęto także, że odpowiedzialność ta ukształtowana była jako odpowiedzialność za czyn cudzy na zasadzie ryzyka, a cechę uzasadniającą odpowiedzialność Skarbu Państwa było zawinione zachowanie się funkcjonariusza państwowego.

5. Uchwalenie Ustawy Konstytucyjnej z 2.4.1997 r. i podniesienie w niej do rangi konstytucyjnej zasady obowiązku naprawienia szkody wynikłej z bezprawnego działania władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji) postawiło - od dnia wejścia jej w życie - przed organami stosującymi normy Kodeksu cywilnego dotyczące odpowiedzialności Skarbu Państwa i gminy za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy publicznych (d. art. 417-421) konieczność odmiennej od dotychczas utrwalonej w literaturze i orzecznictwie wykładni powołanych przepisów. Powołany przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji wprowadził bowiem zasadę, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.

6. Przesłanką odpowiedzialności według omawianej normy konstytucyjnej jest od tego momentu "niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej", przez co należy rozumieć nie tylko działanie stanowiące przejaw naruszenia prawa bądź też działanie bez podstawy prawnej, ale także zaniechanie, o ile porządek prawny nakłada na władzę publiczną obowiązek działania. Tak więc przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej według normy konstytucyjnej jest bezprawność zachowania się organu władzy publicznej (G. Bieniek, w: Komentarz 2006, I, s. 267).

Nie powinno także budzić wątpliwości, że przez "działanie organów władzy publicznej" należy rozumieć zachowanie się osób występujących w imieniu lub na rzecz tych organów, a więc wszystkich, których zachowania są - w ramach obowiązującego porządku prawnego - przypisywane władzy publicznej (tak również M. Safjan, Odpowiedzialność państwa na podstawie art. 77 Konstytucji RP, PiP 1999, Nr 4, s. 3 i nast.; tenże, Ewolucja odpowiedzialności władzy publicznej - od winy funkcjonowania do bezprawności normatywnej, Zeszyty Prawnicze UKSW 3.2. Warszawa 2003); tak również Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 9-10; zob. jednak wąskie ujęcie terminu "organ władzy publicznej" - P. Granecki, Odpowiedzialność cywilna Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną działaniem swojego funkcjonariusza (wybrane zagadnienia), Pal. 2000, Nr 11-12, s. 18-19).

7. Przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji wywołał ożywioną dyskusję dotyczącą jego charakteru i wpływu zawartych tam norm na treść odpowiedzialności według d. art. 417-421 (por. E. Bagińska, Odpowiedzialność, s. 170-172). Wyprowadzić z niej można dwa generalne stanowiska. Według pierwszego z nich, jest on jedynie, dotychczas niezrealizowanym (por. Nb 68), nakazem dla ustawodawcy, by dostosował treść norm prawa cywilnego do tak ukształtowanej zasady konstytucyjnej. Według drugiego, omawiany przepis Konstytucji zawiera normę, wywierającą bezpośredni wpływ na cywilną odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego za szkody wyrządzone aktami władzy. Wpływ ten jest jednak oceniany niejednorodnie. Według części autorów, art. 77 ust. 1 Konstytucji zawiera pełną normę prawną, pozwalającą na jej stosowanie (art. 8 Konstytucji) wszędzie tam, gdzie ustawodawca zwykły nie uregulował tej odpowiedzialności inaczej (por. M. Safjan, Odpowiedzialność państwa, s. 3 i nast.; M. Kępiński, R. Szczepaniak, O bezpośrednim stosowaniu art. 77 ust. 1 Konstytucji, PiP 2000, Nr 3, s. 79 i nast.; E. Łętowska, W kwestii zmian przepisów k.c. o odpowiedzialności za szkody wyrządzone działaniem władzy publicznej, PiP 1999, Nr 7, s. 75 i nast.; P. Granecki, Odpowiedzialność cywilna, s. 16 i nast.; R. Szczepaniak, Odpowiedzialność odszkodowawcza jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2001, s. 75 i nast. oraz orz. SN z 15.5.2000 r., II CKN 293/00, OSNC 2000, Nr 11, poz. 209 z glosami E. Łętowskiej, OSP 2000, Nr 12, poz. 188 i P. Graneckiego, Pal. 2001, Nr 11-12, s. 225 i nast., a także S. Wronkowska, W sprawie bezpośredniego stosowania Konstytucji, PiP 2001, Nr 9, s. 23). Według innych autorów powołany przepis Konstytucji nie daje się stosować wprost nawet tam, gdzie ustawodawca zwykły nie uregulował tej odpowiedzialności, a jest co najwyżej wskazówką uzasadniającą stosowne zmiany legislacyjne, a także umożliwiającą taką interpretację przepisów Kodeksu cywilnego, która czyni zadość intencjom ustawodawcy konstytucyjnego (tak A. Szpunar, O odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, PiP 1999, Nr 6, s. 91; tenże, Kilka uwag o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, Rej. 2000, Nr 2, s. 121 i nast.; A. Mączyński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, PiP 2000, Nr 5, s. 3 i nast.).

8. Jest rzeczą oczywistą, że sądy winny interpretować stosowane w procesie orzeczniczym przepisy ustaw zwykłych w zgodzie z normami konstytucyjnymi (tak np. P. Winczorek, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (wprowadzenie), Warszawa 2001, s. 26-27). Wydaje się już ostatecznie rozstrzygnięte przez praktykę konstytucyjną, iż zakres takiego obowiązku nie może prowadzić jednak do odmowy stosowania konkretnego przepisu ustawy po stwierdzeniu jego niezgodności z Konstytucją (przez sąd orzekający w procesie wykładni) i zastąpienia go, nadającą się do stosowania wprost, normą konstytucyjną. Analiza linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wskazuje, iż wszędzie tam, gdzie ujawnia się sprzeczność pomiędzy normą ustawy zwykłej a normą konstytucyjną, o sprzeczności tej może ze skutkiem powszechnie obowiązującym i ostatecznym orzekać wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Inne rozwiązanie prowadziłoby do chaosu orzeczniczego, podważając zasadę stabilności i powszechności prawa (por. np. A. Mączyński, Bezpośrednie stosowanie, s. 13-14). Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a w szczególności w wyroku pełnego składu z 31.1.2001 r., P 4/99, w którym stwierdzono, że: " W żadnym wypadku podstawą odmowy zastosowania przez sądy przepisów ustawowych (...) nie może być zasada bezpośredniego stosowania konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji). Bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa. Tryb tej kontroli został wyraźnie i jednoznacznie ukształtowany przez samą Konstytucję. (...) Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca". Stanowisko to zostało utrzymane także w wyroku rozstrzygającym o zgodności d. art. 417 z Konstytucją. Trybunał wyraził przekonanie, w uzasadnieniu do powyższego wyroku (podzielając stanowisko zaprezentowane w nauce, por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2002, Nr 1), iż istnieje powinność skorzystania z przyznanej możliwości wystąpienia z pytaniem prawnym (art. 193 Konstytucji) w każdym przypadku, gdy sąd dojdzie do przekonania, że norma stanowiąca podstawę orzekania jest sprzeczna z Konstytucją. Zasadniczą wątpliwością, rysującą się na tle tak scharakteryzowanego poglądu, jest niebezpieczeństwo zatarcia różnicy między funkcją stosowania prawa a jego tworzeniem (por. także E. Bagińska, Odpowiedzialność, s. 182-198).

9. W dniu 4.12.2001 r. TK wydał orzeczenie, zgodnie z sentencją którego: "1. Art. 417 (...) rozumiany w ten sposób, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności jest zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 418 (...) jest niezgodny z art. 77 ust. 1 (...) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" (zob. orz. TK z 4.12.2001 r., SK 18/00, OTK 2001, Nr 8, poz. 256).

Oceniając zgodność d. art. 417 z art. 77 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis ten nie zawiera w swej treści przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa za funkcjonariuszy państwowych niezgodnych z Konstytucją. Niezgodna z art. 77 Konstytucji jest jedynie ukształtowana przed jej wejściem w życie rozszerzająca wykładnia przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa za funkcjonariuszy państwowych. Ścisła, językowa wykładnia d. art. 417 wskazuje na jego zgodność z art. 77 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny dał wyraz pierwszeństwu wykładni zaskarżonego przepisu w zgodzie z Konstytucją, z uwagi na to, że niekonstytucyjna wykładnia tego przepisu została ukształtowana przed wejściem w życie Konstytucji.

Wobec utraty - w dacie opublikowania omawianego orzeczenia TK - mocy obowiązującej przez art. 418, Skarb Państwa odpowiadał za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza na skutek wydania orzeczenia lub zarządzenia na podstawie art. 417 (tak orz. SN z 8.1.2002 r., I CKN 581/99, OSNC 2002, Nr 10, poz. 128 z glosami M. Kępińskiego, OSP 2002, Nr 11, poz. 143 oraz K. Osajdy, Pal. 2003, Nr 11-12, s. 277). Nie dotyczy to sytuacji, w których odpowiedzialność Skarbu Państwa została uregulowana odrębnie w przepisach innych ustaw (por. uwagi do art. 421). Porównaj także uzasadnienie orz. TK w sprawie zgodności art. 160 KPA i d. 260 OrdPodU z art. 77 Konstytucji, zwłaszcza fragment mówiący o granicach możliwości stosowania przepisów Kodeksu cywilnego do oszacowania rozmiarów obowiązku odszkodowawczego, w którym wyrażono pogląd, iż nie jest uzasadnione w analizowanych przypadkach rozumienie szkody w sposób przyjęty na gruncie Kodeksu cywilnego (zob. orz. TK z 23.9.2003 r., K 20/02, OTK-A 2003, Nr 7, poz. 76).

10. Omówione powyżej zmiany konstytucyjne, proces przystosowywania prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej oraz potrzeba uwzględnienia Zalecenia Rady Europy (No. R (84) 15 dotyczącego odpowiedzialności władzy publicznej) spowodowały, po długich pracach legislacyjnych, uchwalenie 17.6.2004 r. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw.

II. Uwagi ogólne

1. Dokonana ZmKC z 17.6.2004 r. zmiana przepisów Kodeksu cywilnego w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa i samorządowych osób prawnych za wyrządzone szkody zawiera trzy istotne zmiany w stosunku do stanu prawnego istniejącego przed datą wejścia w życie przepisów tej noweli. Jedna z nich ma charakter, który można określić mianem ideologicznego, dwie następne są konsekwencją rozwiązań przyjętych w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP i mają charakter ustrojowy.

2. Pierwsza z wymienionych zmian dotyczy usytuowania Państwa, reprezentowanego w stosunkach cywilnoprawnych przez Skarb Państwa, i organów samorządowych wykonujących władzę publiczną w strukturze stosunku obligacyjnego, powstającego z mocy ustawy w momencie wyrządzenia wykonywaniem władzy publicznej uszczerbku w dobrach innego podmiotu. Do momentu wejścia w życie przepisów ZmKC z 17.6.2004 r. odpowiedzialność za szkody wyrządzone aktami władzy była rodzajem odpowiedzialności, w którym świadomie - jak należy sądzić - pomijano sprawczy charakter tej odpowiedzialności władzy publicznej (o przemianie charakteru odpowiedzialności por. Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 10. Por. także B. Lewaszkiewicz-Petrykowska, Prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, w: Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006, s. 503 i nast.). Wychodząc z tradycyjnego ujęcia, najlepiej wyrażonego w anglosaskiej zasadzie "The Queen can not be wrong", tak konstruowano stosowne przepisy, aby odpowiedzialność Państwa była odpowiedzialnością za czyn cudzy. Wskazywano w ten sposób, iż wadliwość funkcjonowania władzy publicznej nie jest właściwa jej naturze, a wynika jedynie z wadliwości jej wykonywania przez mniej lub bardziej zindywidualizowanych funkcjonariuszy państwowych. W ten sposób kreowano i utrzymywano zasadę niewadliwości systemu władzy państwowej, traktując ją jako aksjomat, którego podważenie mogło nastąpić tylko na skutek zmian o charakterze rewolucyjnym, a kolejny porządek prawny, w zmienionej jego strukturze, potwierdzał w dalszym ciągu zasadę "nieomylności władzy publicznej". Dokonana art. 77 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 r. zmiana może być określona jako zmiana realizująca zasadę państwa obywatelskiego, w którym wadliwość władczego działania państwa we wszystkich jego przejawach (władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej) daje obywatelowi, dotkniętemu uszczerbkiem przez tę wadliwość wywołanym, możliwość dochodzenia kompensaty doznanych szkód. Obrazowo ujmując charakter dokonanej zmiany, powiedzieć można, iż w ramach najogólniejszych zasad porządku prawnego państwo schodzi z piedestału nieomylności majestatu i staje się, w tym co najmniej zakresie - nałożenia przez państwo na siebie odpowiedzialności za szkody wyrządzone działaniami władczymi, podmiotem stosunków prawnych na równi z obywatelami. Powyższa zmiana nie może być kontestowana jako zjawisko wyłącznie teoretyczne. Jej uświadomienie powinno, moim zdaniem, w istotny sposób wpływać na kierunek wykładni komentowanych przepisów.

W tym stanie rzeczy powiedzieć można, że polski porządek prawny zamknął pewien etap rozwoju relacji pomiędzy władzą państwową a obywatelem, który na początku realizował zasadę pełnej nieodpowiedzialności za szkody wyrządzone przez Państwo wykonywaniem władzy publicznej, a następnie w różny sposób odstępował od tej zasady w procesie demokratyzacji systemów państwowych. Przyjęcie realizowanej przez nasz obecny porządek prawny zasady pełnej odpowiedzialności za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej jest ukoronowaniem tego historycznego procesu.

Należy także podnieść, iż wskazana zmiana - być może nie w pełni uświadomiona przez ustawodawcę konstytucyjnego - mogła się dokonać na skutek konieczności dostosowania systemu prawa polskiego do standardów prawnych wymaganych przez Unię Europejską. Odpowiada ona bowiem założeniom systemowym Unii, zrealizowanym w Traktacie o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (TWE), gdzie w ramach takiego właśnie modelu Unia odpowiada za szkody wyrządzone przez instytucje unijne (por. A. Zawidzka, M. Taborowski, Skarga odszkodowawcza z tytułu odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty, Pal. 2004, Nr 5-6, s. 119 i nast.). Łatwość pokonania tradycyjnej opozycji wobec rozwiązań, będących swoistym zamachem na "omnipotencję i nienaruszalność władzy publicznej", wynikała w tworzonym unijnym porządku prawnym z faktu, iż Unia Europejska jest organizacją ponadpaństwową, w której potrzeba utrzymania autorytetu władzy publicznej nie ma tak istotnego znaczenia, jak w tradycyjnej strukturze państwowej regulującej relacje pomiędzy państwem a podległymi jemu obywatelami.

3. Druga z zasygnalizowanych zmian dotyczy oparcia odszkodowawczej odpowiedzialności władzy publicznej na kryterium bezprawności (niezgodności z prawem) zdarzenia wyrządzającego szkodę, a więc odejścia od ogólnej zasady winy (Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 13). Surowość przyjętej zasady odpowiedzialności wyraża się w ustrojowym założeniu, iż obywatel poddany władczemu oddziaływaniu struktur państwowych, którym jest podległy, a więc wobec których ma ograniczone możliwości przeciwdziałania, musi mieć zagwarantowaną jasną i łatwą możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, opartych na obiektywnych przesłankach.

4. Konsekwencją tego rozwiązania jest trzecia z sygnalizowanych zmian, wyrażająca się tym, iż przyjęta surowa zasada odpowiedzialności za szkody wyrządzone aktami władzy publicznej nie znajduje uzasadnienia dla odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone aktami dominialnymi. Stąd omawiane przepisy ZmKC z 17.6.2004 r. odnoszą się wyłącznie do szkód wyrządzonych przez organy państwowe i samorządowe przy wykonywaniu władzy publicznej. W zakresie, w jakim wyrządzenie przez te organy szkody następuje w wykonywaniu czynności dominialnych zastosowanie znajdą odpowiednie przepisy o czynach niedozwolonych, regulujące deliktową odpowiedzialność osób prawnych (art. 416, 427, 429 i 430 KC) (tak również Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 12, a uprzednio np. G. Bieniek, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., PS 2002, Nr 4).

5. Nowe uregulowanie wprowadzone nowelą do Kodeksu cywilnego (ZmKC z 17.6.2004 r.) wprowadza więc istotne zmiany w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa i samorządowych osób prawnych za wyrządzone szkody. Zakres odpowiedzialności odszkodowawczej ulega z jednej bowiem strony ograniczeniu, a z drugiej rozszerzeniu.

6. Ograniczenia sprowadzić można do następujących grup sytuacji:

1) surowa odpowiedzialność odszkodowawcza ogranicza się jedynie do obowiązku naprawienia przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz wskazane w art. 417 osoby prawne szkód wyrządzonych ich władczymi zachowaniami się (wykonywanie władzy publicznej), pozostawiając pozostałym przepisom tytułu VI księgi trzeciej Kodeksu cywilnego regulacje kwestii odpowiedzialności za szkody wyrządzone zachowaniami się podmiotów wykonujących działalność dominialną Państwa lub samorządu;

2) ograniczeniu ulega zakres uszczerbków podlegających kompensacji (w przypadku odpowiedzialności na zasadzie słuszności zakres odpowiedzialności został ograniczony do obowiązku naprawienia szkód na osobie - art. 417² KC).

7. Rozszerzenia natomiast związane są z uznaniem odpowiedzialności odszkodowawczej za pewne typy zachowań będących przejawem wykonywania funkcji władczych Państwa lub samorządów, za które uprzednio podmioty te nie ponosiły odpowiedzialności cywilnej. Należą do nich przypadki odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody wyrządzone wadliwym orzecznictwem sądowym, w zakresie zdecydowanie szerszym niż dotychczas (także innym niż niesłuszne skazanie lub aresztowanie), wadliwą legislacją, zarówno w zakresie czynnym, jak i biernym - zaniechania legislacyjne).

8. Powyższe zmiany pozwalają bądź na włączenie przypadku nowouregulowanej odpowiedzialności za szkody wyrządzone działaniem lub zaniechanie władzy publicznej (art. 417 i nast.) do istniejących już zasad odpowiedzialności, a w ich ramach do traktowania tej odpowiedzialności jako odpowiedzialności opartej na zasadzie ryzyka (Z. Radwański, Zmiany w KC dotyczące odpowiedzialności organów wykonujących władzę publiczną, MoP 2004, Nr 21, s. 974), bądź też uznanie, że przepisy te oparte są na nowej zasadzie odpowiedzialności, którą można nazwać zasadą niezgodności z prawem (bezprawności). Biorąc pod uwagę fakt, iż obecna regulacja jest wynikiem wyraźnie widocznej ewolucji cywilnej odpowiedzialności państwa, a obecnie i samorządu wykonującego władzę publiczną, wydaje się za uzasadnione przyjęcie drugiego rozwiązania, jasno akcentującego, iż odpowiedzialność odszkodowawcza podmiotów władzę publiczną wykonujących jest ściśle związana ze stwierdzeniem obiektywnej nieprawidłowości zachowania się, rozumianej przede wszystkim jako sprzeczność z prawem.

III. Zagadnienia międzyczasowe

1. Zmiany w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa i samorządowych osób prawnych za wyrządzone szkody dokonane ZmKC z 17.6.2004 r. powodują powstanie istotnych zagadnień intertemporalnych. Zdając sobie z powyższego sprawę, ustawodawca kwestie intertemporalne uregulował w art. 5 ZmKC z 17.6.2004 r. Z uwagi na potrzebę wykładni powyższego przepisu należy go zacytować in extenso: "Art. 5. Do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 420¹, art. 420² i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz przepisy art. 153, art. 160 i art. 161 § 4 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy".

2. Przepis art. 5 ZmKC z 17.6.2004 r. zawiera czasową normę kolizyjną, zgodnie z którą znowelizowane przepisy regulujące odpowiedzialność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego mają zastosowanie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych od dnia wejścia w życie komentowanych przepisów, a więc od 1.9.2004 r. Ten przepis intertemporalny realizuje więc w pełni wyrażoną w art. 3 KC zasadę nieretroaktywności ustawy nowej. Rozwiązanie to poddane zostało już krytyce, albowiem poważne argumenty przemawiały za wprowadzeniem retroaktywności tych przepisów począwszy od dnia wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 r. (zob. K. Osajda, Niejasności mimo zmian, Rzeczpospolita - Prawo co dnia, 28.7.2004 r.). Skoro bowiem zmiany dokonane ZmKC z 17.6.2004 r. są w sposób niebudzący wątpliwości wykonaniem obowiązku Państwa do uzgodnienia treści przepisów Kodeksu cywilnego z Konstytucją RP, to istniała w obszarze regulacji kodeksowej niepowtarzalna możliwość przełamania zasady nieretroaktywności, którą dopuszcza przecież art. 3 KC.

3. Należy podkreślić, iż wprowadzone art. 5 ZmKC z 17.6.2004 r. rozwiązanie intertemporalne powoduje, że przepisy dotychczasowe będą mimo ich derogacji znajdowały zastosowanie dla oceny skutków prawnych "zdarzeń i stanów prawnych" zaistniałych przed wejściem w życie ZmKC z 17.6.2004 r. W efekcie począwszy od 1.9.2004 r. w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa i samorządowych osób prawnych będą działały aż cztery odrębne od siebie kodeksowe rozwiązania prawne.

4. Pierwsze z nich dotyczyć będzie szkód wyrządzonych przez funkcjonariuszy państwowych i samorządowych przy wykonywaniu powierzonych im czynności, które wynikły ze zdarzeń zaistniałych przed dniem wejścia w życie Konstytucji RP, a więc przed 17.10.1997 r. Obejmować ono będzie zastosowanie d. art. 417, 418 i 419 KC, przy czym odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych i samorządowych uzależniona będzie od ich winy. Odpowiedzialność ta dotyczyć będzie szkód wyrządzonych zarówno przy wykonywaniu zadań władczych, jak i dominialnych. W szczególności należy przyjąć, że z art. 5 komentowanej noweli nie wynika wyłączenie stosowania przedstawionego tu rozwiązania normatywnego do zdarzeń prawnych poprzedzających opublikowanie orz. TK z 4.12.2001 r. Jakkolwiek art. 5 ZmKC z 17.6.2004 r. mówi o stosowaniu przepisów "art. 417, art. 419, art. 420, art. 420¹, art. 420² i art. 421" KC "w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy" - czyli do końca sierpnia 2004 r. - to jednak nie budzi wątpliwości, że zgodne z celem tego przepisu jest poddanie zdarzeń wyrządzających szkodę regulacji prawnej obowiązującej w chwili ich zaistnienia. Dlatego z brzmienia art. 5 noweli nie można wywodzić wyłączenia stosowania d. art. 418 KC do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed opublikowaniem orz. TK z 4.12.2001 r. Należy uznać, że unormowanie zawarte w art. 5 ZmKC z 17.6.2004 r. służy jedynie odgraniczeniu czasowego zakresu stosowania przepisów poprzedzających wejście w życie ZmKC z 17.6.2004 r. od temporalnego zakresu stosowania przepisów nowych, obowiązujących od 1.9.2004 r. Międzyczasowa regulacja art. 5 ZmKC z 17.6.2004 r. nie wpływa natomiast na rozstrzygnięcie intertemporalne dotyczące stosowania d. art. 418 KC do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed opublikowaniem orz. z 4.12.2001 r., bowiem rozstrzygnięcie tej kwestii należało do Trybunału Konstytucyjnego. Nie jest celem regulacji art. 5 ZmKC z 17.6.2004 r. zapewnienie retroaktywności orzeczenia TK, niezawierającego przecież wyraźnej regulacji międzyczasowej (por. szerzej na ten temat M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2003, Nr 3 oraz M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 91 i nast.).

5. Drugie dotyczyć będzie naprawienia szkód wyrządzonych przez funkcjonariuszy państwowych i samorządowych, a także funkcjonariuszy państwowych osób prawnych, po dniu wejścia w życie Konstytucji RP. Obejmować ono będzie zastosowanie d. art. 417-420 KC, zarówno przy wykonywaniu zadań władczych, jak i dominialnych, przy czym odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych i samorządowych przy wykonywaniu zadań władczych uzależniona będzie od bezprawności ich zachowania się, a przy wykonywaniu zadań dominialnych od ich winy. Takie ukształtowanie przesłanek i podstaw odpowiedzialności można uznać za sporne w doktrynie (tak Z. Banaszczyk, w: Kodeks cywilny. Komentarz, K. Pietrzykowski (red.), wyd. 3, Warszawa 2002, s. 910 i nast.; A. Górski, Artykuł 417 k.c. - przepis niewłaściwie interpretowany czy niekonstytucyjny, PS 2003, Nr 1; odmiennie np. G. Bieniek, Odpowiedzialność, s. 11).

6. Trzecie dotyczyć będzie szkód wyrządzonych przez funkcjonariuszy państwowych i samorządowych osób prawnych, a także funkcjonariuszy państwowych osób prawnych, przy wykonywaniu powierzonych im czynności po opublikowaniu orz. TK z 4.12.2001 r. (SK 18/00, OTK ZU 2001, Nr 8, poz. 256). Obejmować ono będzie zastosowanie d. art. 417, 419, 420, 420¹ i 420² KC. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy tych osób prawnych przy wykonywaniu zadań władczych na podstawie d. art. 417 KC, uzależnione będzie od bezprawności ich zachowania się. Ta odpowiedzialność Skarbu Państwa i samorządowych osób prawnych dotycząca szkód wyrządzonych przy wykonywaniu zadań dominialnych budzi poważne kontrowersje doktrynalne (por. M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 90 i cytowana tam literatura).

7. Czwarte wreszcie dotyczyć będzie zdarzeń wyrządzających szkodę, a zaistniałych od dnia wejścia w życie przepisów ZmKC z 17.6.2004 r., a więc obecnego art. 417, 417¹, 417² i 421 i obejmujących wyłącznie odpowiedzialność za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej. Odpowiedzialność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego za szkody wyrządzone działaniami dominialnymi oparta będzie na przepisach art. 416, 427, 429 i 430 KC.

8. Istotne wątpliwości nasuwa także redakcja art. 5 ZmKC z 17.6.2004 r. z punktu widzenia zastosowanego łącznika. Łącznikiem tym jest moment powstania "zdarzeń i stanów prawnych". Jeżeli powstały one przed 1.9.2004 r., zastosowanie będą miały przepisy uprzednio obowiązujące, jeżeli zaś w dniu 1.9.2004 r. i później - przepisy obecne.

Należy jednak zwrócić uwagę na to, iż o ile łącznik czasu wystąpienia zdarzenia szkodzącego nie powinien budzić żadnych wątpliwości, bo jest nim zazwyczaj zdarzenie jednorazowe w czasie (wyjątkiem jest ich rozciągnięcie w czasie), o tyle stany prawne z natury swojej obejmują pewien okres. Sformułowanie użyte w art. 5 ZmKC z 17.6.2004 r. - obejmujące zarówno łącznie "zdarzenia", jak i "stany prawne" - jednolicie przypisuje prawną relewancję chwili ich "powstania". Wskazuje to wyraźnie, że bez względu na czasowe rozłożenie skutków zdarzenia szkodzącego miarodajny jest moment wystąpienia ich przyczyny - którą na gruncie omawianej regulacji są przejawy wykonywania funkcji władczych. Za istotne z punktu widzenia ZmKC z 17.6.2004 r. jako "zdarzenia", są wyrządzające szkodę przejawy wykonywania władzy publicznej, a więc zdarzenia faktyczne (działania i zaniechania), będące deliktami prawa cywilnego. Jeżeli powstały one (choć być może trwają, np. przy zaniechaniach, rzadziej przy działaniach) przed dniem wejścia w życie ZmKC z 17.6.2004 r. będą mieć do nich zastosowanie przepisy stare. Wątpliwości dotyczyć mogą natomiast stanów prawnych, które obejmują zarówno same zdarzenia szkodzące, jak i wynikające z nich szkody. Jak powszechnie wiadomo, szkoda nie musi być zjawiskiem statycznym. Zazwyczaj ma ona charakter dynamiczny, rozwijając się (powiększając) w dłuższym okresie, a zakres odpowiedzialności za dynamicznie rozwijający się uszczerbek jest ograniczony przesłanką normalnego związku przyczynowego. Dlatego też dla naprawienia szkód powstałych przed dniem wejścia w życie przepisów ZmKC z 17.6.2004 r., a rozwijających się nawet po tej dacie, stosować się będzie przepisy poprzednie. Pewne wątpliwości nasuwać się mogą w sytuacjach, w których zdarzenie szkodzące powstało przed 1.9.2004 r., a jego ujemne skutki powstały (lub ujawniły się) po tej dacie. Także i w tym przypadku zasady poprawnej wykładni tak zredagowanego przepisu intertemporalnego wskazują na konieczność zastosowania wówczas przepisów sprzed wejścia w życie ZmKC z 17.6.2004 r.

9. Powyżej przedstawione konsekwencje regulacji intertemporalnej, zawartej w art. 5 ZmKC z 17.6.2004 r., prowadzą do konieczności pozostawienia w niniejszym opracowaniu komentarzy do uchylonych lub nieobowiązujących już przepisów Kodeksu cywilnego (w zakresie dotyczącym d. art. 417 - patrz Nb 54-78, art. 418, który utracił moc obowiązującą, oraz uchylonych art. 419, 420, 420¹ i 420²).

IV. Przesłanki odpowiedzialności

1. Redakcja art. 417 w porównaniu z redakcją pozostałych przepisów Kodeksu cywilnego regulujących problematykę odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej wyraźnie wskazuje na fakt, iż art. 417 § 1 wyraża ogólną podstawę odpowiedzialności władzy publicznej za wyrządzone przez nią szkody. Przepis ten nie tylko statuuje zasadę odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy realizacji czynności o charakterze władczym (jak to miało np. miejsce w art. 1 ustawy z 1956 r.), ale także zawiera wszelkie elementy niezbędne dla rekonstrukcji normy prawnej określającej tę odpowiedzialność. Zawiera więc wszelkie przesłanki tej odpowiedzialności oraz ustala zakres podmiotowy stosunku obligacyjnego, który powstaje z mocy ustawy w momencie wyrządzenia szkody przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej.

2. Już sama wykładnia językowa pozawala ponadto na przyjęcie, iż pomiędzy art. 417 KC a pozostałymi przepisami Kodeksu regulującymi odpowiedzialność za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej objętymi art. 417¹ i 417² istnieje zależność odpowiadająca relacji lex generalis - lex specialis. Powyższa konstatacja, niezbędna dla kompleksowego omówienia przesłanek odpowiedzialności regulowanej art. 417 § 1, pozwala w pozostałym zakresie tej niezwykle doniosłej problematyki odesłać do uwag zawartych w Nb 1 i nast. do art. 417¹ niniejszego opracowania.

3. Zgodnie z art. 417 § 1 za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Przesłankami odpowiedzialności po myśli powołanego przepisu są więc: szkoda, fakt jej wyrządzenia przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej oraz łączący te zdarzenia normalny związek przyczynowy. Przesłanki te wymagają kolejno omówienia, a element nowości przepisu uzasadnia zakres podjętej analizy.

4. Pojęcie szkody powinno być tu rozumiane w sposób ogólnie przyjęty na gruncie prawa cywilnego. Chodzi tu o uszczerbek o charakterze zarówno majątkowym, jak i niemajątkowym. Zakres kompensacji, a zwłaszcza elementy szkody podlegające wynagrodzeniu powinny być ustalone na podstawie odpowiednich regulacji Kodeksu cywilnego, w szczególności art. 361 § 2 (tak Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 15; por. orz. TK z 4.12.2001 r. oraz z 23.9.2003 r., K 20/02, OTK-A 2003, Nr 7, poz. 76).

5. Z uwagi na lokalizację przepisów art. 417 i nast. w tytule VI - "Czyny niedozwolone" nie należy wykluczać odpowiedzialności władzy publicznej z tytułu naruszenia dóbr osobistych obywatela, w tym także możliwości żądania zadośćuczynienia pieniężnego za szkodę niemajątkową (według art. 445 oraz art. 448; por. Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 15).

6. Według K. Osajdy (K. Osajda, Niejasności), zakłócenie jednolitego i szerokiego pojmowania szkody - obejmującego zarówno uszczerbki majątkowe, jak i niemajątkowe - wprowadza nowy art. 417². Jak pisze K. Osajda, "ustawodawca dorzucił (chyba niepotrzebnie) kamyczek do ogródka rozumienia pojęcia "szkoda". W doktrynie i orzecznictwie stopniowo ujednolica się szerokie ujmowanie tej instytucji i postrzeganie w jej obrębie zarówno szkody majątkowej, jak i niemajątkowej (określanej też mianem krzywdy). Treść przepisu art. 419 KC sprzyjała takiemu sposobowi myślenia, a nowy art. 417² już nie, ponieważ wyraźnie i mocno oddziela naprawienie szkody (a więc szkoda powiązana zostaje tylko z jej postacią materialną) od zadośćuczynienia za krzywdę. Wątpliwe jest, czy zmiana uzasadniała takie "wtargnięcie" w tok dyskusji na temat pojęcia szkody w prawie polskim".

Jak sądzę, zarzut ten nie jest jednak trafny. Kompensacja szkody wyrządzonej legalnym działaniem władzy publicznej jest ograniczona i obejmuje tylko szkodę na osobie - stanowiącą uszczerbek majątkowy wyrządzony uszkodzeniem ciała lub rozstrojem zdrowia i podlegający naprawieniu w granicach wyznaczonych art. 444 i 446 - oraz szkodę niemajątkową. Jak się wydaje zadośćuczynienie za szkodę wyrządzoną legalnie przyznane może być jedynie na podstawie art. 445, bowiem ten przepis przewiduje zadośćuczynienie należne w razie wyrządzenia szkody na osobie (por. szerzej Nb 5 do art. 417²). Zakres naprawienia "szkody legalnej" jest więc węższy, niż kompensacji szkody wyrządzonej bezprawnie, ponieważ nie uwzględnia szkody na mieniu ani szkody niemajątkowej wyrządzonej naruszeniem innego dobra, niż objęte ochroną przewidzianą w art. 445 w zw. z art. 444 KC. Przy szkodzie wyrządzonej bezprawnie dokonano syntetycznego określenia zakresu kompensacji i odesłania do zasad reżimu deliktowego. W art. 417² ograniczenie zakresu naprawienia szkody przez wyłączenie szkody na mieniu, z jednoczesnym objęciem nim szkody na osobie oraz szkody niemajątkowej, wymaga jednak wskazania wprost uszczerbków podlegających naprawieniu. Brzmienie art. 417² nie czyni więc wyłomu w jednolitym rozumieniu szkody, lecz określa zakres kompensacji przez wskazanie elementów szkody prawnie relewantnej - które są tu inne, niż w ramach kompensacji na zasadach ogólnych. Jest to rozwiązanie bardziej poprawne niż np. zastrzeżenie, że "w razie wyrządzenia szkody legalnym wykonywaniem władzy publicznej naprawienie szkody nie obejmuje szkody na mieniu oraz szkody niemajątkowej nieobjętej odpowiedzialnością z art. 445 KC".

7. Pojęcie związku przyczynowego oceniane jest na zasadach ogólnych wynikających z art. 361 § 1, tak więc Skarb Państwa i inne wymienione w komentowanym przepisie osoby prawne ponoszą odpowiedzialność za normalne następstwa niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej (por. także niżej Nb 75-78).

8. Podstawowa wątpliwość, która rysuje się na tle wykładni znowelizowanych przepisów Kodeksu cywilnego, dotyczy kwestii, czy przesłanka niezgodności z prawem ma być w art. 417 i nast. rozumiana w sposób formalny (jako sprzeczność z prawem pozytywnym), czy też w sposób odpowiadający tradycyjnemu pojmowaniu w prawie cywilnym bezprawności, jako sprzeczności z prawem lub zasadami współżycia społecznego. Nie należy też apriori wykluczać innych kierunków interpretacji tej przesłanki.

9. Nie ulega wątpliwości, że w kontekście regulacji konstytucyjnej należy pojęcie niezgodności z prawem należy rozumieć jako zaprzeczenie postępowania uwzględniającego nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej (tak wyr. TK z 4.12.2001 r., SK 18/00). "Niezgodność z prawem" w świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji musi być rozumiana ściśle, zgodnie z konstytucyjnym ujęciem źródeł prawa (art. 87-94 Konstytucji). Pojęcie to jest więc węższe niż tradycyjne ujęcie bezprawności na gruncie prawa cywilnego, które obejmuje obok naruszenia przepisów prawa również naruszenie norm moralnych i obyczajowych, określanych terminem "zasad współżycia społecznego" lub "dobrych obyczajów" (tak wyr. TK z 4.12.2001 r., SK 18/00).

10. Wydaje się, że na obecne, spolaryzowane stanowisko doktryny w tym zakresie istotny wpływ miał stan prawa istniejący od dnia wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. do dnia wejścia w życie ZmKC z 2004 r. Wraz bowiem z wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. cały wysiłek doktryny nakierowany był na obiektywizację odpowiedzialności władzy publicznej w ramach obowiązującego wówczas art. 417. W ówczesnym stanie prawnym warunek obiektywizacji można było uznać za spełniony już w przypadku związania odpowiedzialności odszkodowawczej z przesłanką bezprawności. Stąd też orzekając o zgodności d. art. 417 z art. 77 ust. 1 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny zaakceptował pogląd, iż niezgodność z prawem w ujęciu konstytucyjnym może na gruncie prawa cywilnego przybrać postać szeroko pojętej bezprawności rozumianej jako sprzeczność z prawem lub zasadami współżycia społecznego. Dlatego wejście w życie nowej regulacji kodeksowej dotyczącej odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody wyrządzone działaniem lub zaniechaniem przy wykonywaniu władzy publicznej, w której przyjęto, iż przesłanką odpowiedzialności jest, podobnie jak w Konstytucji, niezgodność z prawem, spowodowało zróżnicowanie poglądów doktrynalnych w zakresie treści owej przesłanki.

11. Na gruncie znowelizowanych przepisów dotyczących odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej zarysowały się zasadniczo dwa przeciwstawne stanowiska doktryny dotyczące oceny omawianej przesłanki.

12. Pierwsze z nich postrzega „niezgodność z prawem” jako sprzeczność zachowania się władzy publicznej z prawem pozytywnym oraz z zasadami współżycia społecznego, a więc zgodnie z cywilnoprawnym rozumieniem bezprawności (por. J. J. Skoczylas, Odpowiedzialność Skarbu Państwa i innych podmiotów przy wykonywaniu władzy publicznej w noweli do kodeksu cywilnego, PS 2004, Nr 9, s. 24 i 31; K. Osajda, Niejasności , B. Lewaszkiewicz-Petrykowska, Prawo do wynagrodzenia, s. 520-521; E. Bagińska, Odpowiedzialność, s. 315 i nast.; P. Dzienis, Odpowiedzialność cywilna, s. 216). Uwzględnienie przy wykładni art. 417 szerokiego, cywilistycznego rozumienia bezprawności jest - jak się wydaje - uzasadniane przez zwolenników takiego stanowiska względami natury historycznej, systemowej i celowościowej. Podkreśla się m.in., że z interpretacji art. 417 KC w zw. z art. 5 KC wynika, iż sprzeczność z zasadami współżycia społecznego jest tożsama z niezgodnością z prawem. Skoro powołane przepisy są przepisami prawa cywilnego, a art. 5 ma charakter uniwersalny, to zachowanie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, które zgodnie ze sformułowaniem ustawy nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony, musi być pojmowane jako niezgodne z prawem (K. Osajda, Niejasności). Ponadto, przyjęcie formalnego rozumienia bezprawności w art. 417 i nast. efektywnie obniżyłoby standard ochrony przed wyrządzeniem szkody oraz uniemożliwiało - przynajmniej częściowo - odwoływanie się do dawniejszego orzecznictwa w zakresie bezprawności wykonywania władzy publicznej. Ponadto, treść art. 77 ust. 1 Konstytucji nie stawia przeszkód dla przyjęcia w Kodeksie cywilnym szerszego pojmowania bezprawności (por. wyrok TK z 4.12.2001 r., SK 18/00). W porównaniu do regulacji konstytucyjnej - która określa minimalny poziom ochrony - oznaczałoby to bowiem zaostrzenie odpowiedzialności i obniżenie przewidzianego w ustawie zwykłej standardu ochrony poszkodowanych.

13. Według drugiego z prezentowanych stanowisk, pojęcie „niezgodności z prawem” jest rozumiane jako sprzeczność zachowania się władzy publicznej z konstytucyjnie ujętymi źródłami prawa (por. M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 39-40; Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 13; podobnie G. Bieniek, w: Komentarz 2006, I, s. 285. i J. Kremis, w: Gniewek, Komentarz KC 2006, s. 674 i nast.). Pojęcie to jest więc węższe niż tradycyjne ujęcie bezprawności na gruncie prawa cywilnego, które obejmuje obok naruszenia przepisów prawa również naruszenie norm moralnych i obyczajowych, określanych terminem „zasad współżycia społecznego” lub „dobrych obyczajów” (Na co zwrócił zresztą uwagę TK w wyroku z 4.12.2001 r., SK 18/00, OTK ZU 2001, Nr 8, poz. 256). Zwolennicy omawianego kierunku wykładni podnoszą wszakże, iż termin „bezprawność” występując w Kodeksie cywilnym (np. w art. 24), nie jest więc tylko terminem doktrynalnym, co powoduje, że przyjmując racjonalność terminologiczną ustawodawcy w posługiwaniu się w obrębie tej samej ustawy różnymi pojęciami, należy opowiedzieć się za węższym rozumieniem niezgodności z prawem. Nie ma jednakże - ich zdaniem - jakichkolwiek przeszkód, by dokonywać oceny „niezgodności z prawem” z punktu widzenia naruszenia zasad współżycia społecznego, w tych wszystkich sytuacjach, w których oceniane zachowanie jest sprzeczne z przepisem prawa odwołującym się wprost do reguł słuszności czy też dobrych obyczajów (por. M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 40; G. Bieniek, Komentarz 2006, I, s. 285. Por. także K. Pietrzykowski, Bezprawność jako przesłanka odpowiedzialności deliktowej a zasady współżycia społecznego i dobre obyczaje, w: Odpowiedzialność cywilna. Księga pamiątkowa ku czci Profesora Adama Szpunara, Warszawa 2004, s. 179, który zresztą bezprawność na gruncie prawa cywilnego, pojmuje - co do zasady - jako wyłącznie sprzeczność z obowiązującymi przepisami).

14. Skoro sprawozdania z prac KKPC, a także przygotowane ostatecznie uzasadnienie KKPC z 9.6.2003 r., nie wyjaśniają przyczyny dla której art. 417 KC posługuje się pojęciem "niezgodność z prawem", stanowiącym kalkę sformułowania konstytucyjnego, a nie terminem "bezprawności", który występuje w Kodeksie cywilnym (np. w art. 24 § 1 zd. 1) to dopuszczalne stają się także i inne kierunki wykładni analizowanej przesłanki, a w szczególności taki, że zastosowane rozwiązanie legislacyjne może mieć głębsze podłoże niż tylko wynikające z samego faktu transponowania do Kodeksu cywilnego - jako ustawy szczegółowej - nakazu zawartego w art. 77 Konstytucji RP.

15. Przy założeniu, iż zamiarem ustawodawcy było zawężenie zakresu odpowiedzialności za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej tylko do przypadków naruszeń przez tę władzę przepisów ustaw i rozporządzeń, należałoby konsekwentnie przyjąć, że twórcy noweli nie dostrzegali prostego zdaje się faktu, iż nieprawidłowość wykonywania władzy publicznej nie musi być związana tylko z naruszeniem prawa pozytywnego, ale może także wynikać z nadużycia prawa jako takiego. Nie wydaje się więc usprawiedliwione takie rozumienie pojęcia niezgodności z prawem, które prowadziłoby do wyłączenia z zakresu odpowiedzialności władzy publicznej (państwa, samorządu) tych wszystkich szkód, które zostały wyrządzone zachowaniem kwalifikowanym jako nadużycie prawa. Byłoby to sprzeczne nie tylko z tendencją rozwojową charakteryzującą polskie prawo cywilne, ale także z ogólnoeuropejską koncepcją (Unia Europejska) dotyczącą odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody związane z wykonywaniem władzy publicznej.

16. W takim ujęciu dokonane w Kodeksie cywilnym odwzorowanie terminologiczne regulacji konstytucyjnej może być postrzegane nie tyle jako celowy zabieg, którego efektem miało być proste powtórzenie rozwiązań konstytucyjnych, ile jako rozwiązanie, którego efektem miało być stworzenie w ustawie zwykłej konstrukcji pozwalającej na możliwie elastyczne posługiwanie się użytym pojęciem „niezgodności z prawem” w odniesieniu do każdego z wyraźnie wyodrębnionych w art. 417 i 417¹ typów zachowań władczych. Przy takim założeniu, pojęcie „niezgodność z prawem” w formule ogólnej zawartej w art. 417 może być rozumiane - jak wskazano powyżej - zgodnie z tradycyjnym ujęciem bezprawności, odnoszącym się do generalnego modelu zachowania władzy publicznej, które będzie ocenione jako naganne nie tylko gdy narusza przepis prawa, ale także wtedy, gdy sprzeniewierza się zasadom współżycia społecznego lub dobrym obyczajom (odmiennie G. Bieniek, w: Komentarz 2006, I, s. 284). Natomiast pojęcie niezgodności z prawem przy typach deliktów opisanych w art. 417¹ uznać należy za sytuacyjnie determinowane w odniesieniu do zakresu owej ujemnej oceny. We wszystkich bowiem przypadkach opisanych w art. 417¹ kryteria bezprawności są, co do zasady, widziane wąsko, jako sprzeczność z prawem pozytywnym (choć niekoniecznie w ujęciu konstytucyjnym), natomiast w niektórych z nich, jak to ma miejsce w przypadku odpowiedzialności za wydanie orzeczenia bądź ostatecznej decyzji niezgodnej z prawem, bezprawność ta zostaje zabarwiona elementami oceny subiektywnej. Tytułem przykładu należy wskazać, iż w przypadku niezgodności z prawem przy orzekaniu przez sąd powszechny dochodzi do przeciwstawienia sobie dwóch konstytucyjnych zasad: zasady niezawisłości sędziowskiej i zasady odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniem organów władzy publicznej. Przeciwstawienie sobie omawianych zasad konstytucyjnych powinno być rozwiązane w drodze kompromisu, polegającego na ocenie, że działanie lub zaniechanie niezawisłego sędziego może być zazwyczaj uznane za niezgodne z prawem dopiero wówczas, gdy orzekającemu sędziemu można przypisać winę (tak J. Gudowski, Węzłowe problemy skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, PS 2006, Nr 1, s. 11 oraz Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem prawomocnym orzeczeniem lub ostateczną decyzją (art. 417¹ § 2 KC), Pal. 2006, Nr 5-6, s. 129 i nast.). Powyższe uzasadnia nie tylko brzmienie art. 178 Konstytucji RP, ale wynikające zeń konsekwencje (np. powinność orzekania w zgodzie z własnym sumieniem), jak również brzmienie art. 417¹ § 2, który wiąże niezgodność z prawem z „wydaniem” prawomocnego orzeczenia, a nie z orzeczeniem niezgodnym z prawem jako takim (por. uwagi do art. 417¹ § 2).

17. Przesłanką odpowiedzialności z art. 417 nie jest natomiast wina żadnego podmiotu. Pod rządami dawnych przepisów wymaganie winy w d. art. 417 łagodzone było przyjętą w orzecznictwie koncepcją winy anonimowej. Mimo to istniała zasadnicza różnica w stosunku do nowej regulacji. W szczególności pozostawała wówczas możliwość wyłączenia odpowiedzialności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w drodze wykazania braku winy funkcjonariusza nawet wówczas, gdy zachowanie się sprawcy szkody było bezprawne (Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 13; M. Safjan, Ewolucja odpowiedzialności władzy publicznej - od winy funkcjonowania do bezprawności normatywnej, Zeszyty Prawnicze UKSW 3.2, Warszawa 2003).

18. Zakres odpowiedzialności odszkodowawczej wynikającej z komentowanego przepisu obejmuje wszelkie zachowania się związane z wykonywaniem władzy publicznej z wyjątkiem tych, które unormowane są przepisami szczególnymi. Przepisy szczególne dotyczą w szczególności wydania niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowanego umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego - art. 417¹ § 1, niezgodnego z prawem niewydania aktu normatywnego - art. 417¹ § 4, wydania niezgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji - art. 417¹ § 2, niezgodnego z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji - art. 417¹ § 3 oraz wreszcie sytuacji uregulowanych odrębnymi przepisami, do których odsyła art. 421.

19. Sformułowanie wskazuje, że odpowiedzialność przewidziana w art. 417 i nast. wiąże się jedynie z działaniami i zaniechaniami ze sfery władczej, natomiast - inaczej niż było to w założeniu dawnej regulacji art. 417 - nie obejmuje działań niewładczych (dominialnych). W zakresie tym nowa regulacja wychodzi naprzeciw postulatom doktryny, aby zaostrzoną odpowiedzialnością objąć jedynie działania ze sfery imperium, natomiast w pozostałym obszarze poddać odpowiedzialność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i państwowych osób prawnych ogólnym regułom odpowiedzialności odszkodowawczej (Czachórski 2002, s. 234; Radwański 2001, s. 188; por. także M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 31). Poddanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu zadań niewładczych ogólnym regułom odpowiedzialności deliktowej jest koniecznością z uwagi na wymaganie równego traktowania podmiotów występujących w stosunkach cywilnoprawnych pozbawionych elementu władczego podporządkowania. Odrębne traktowanie działań dominialnych oraz imperialnych stanowi więc przejaw dostosowania regulacji art. 417 i nast. KC do warunków gospodarki rynkowej (Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 12). Jak wskazała KKPC w uzasadnieniu projektu noweli, ustawa nie definiuje pojęcia "wykonywanie władzy publicznej", jako że treść tego pojęcia powinna wynikać z Konstytucji oraz z innych ustaw, a zwłaszcza z ustaw określających system organów publicznych oraz ich zadania. Nie jest również celowe definiowanie w projekcie pojęć "funkcjonariusz" i "osoba uczestnicząca przy wykonywaniu władzy publicznej" (uzasadnienie KKPC z 9.6.2003 r.). Konstytucyjną wykładnię pojęcia władzy publicznej przedstawił TK w orz. z 4.12.2001 r. (SK 18/00), w którym przyjął, że: "Pojęcie władzy publicznej" w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji obejmuje wszystkie władze w sensie konstytucyjnym - ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Należy podkreślić, że pojęcia organu państwa oraz organu władzy publicznej nie są tożsame. W pojęciu "władzy publicznej" mieszczą się bowiem także inne instytucje niż państwowe lub samorządowe, o ile wykonują funkcje władzy publicznej w wyniku powierzenia czy przekazania im tych funkcji przez organ władzy państwowej lub samorządowej. Wykonywanie władzy publicznej dotyczy wszelkich form działalności państwa, samorządu terytorialnego i innych instytucji publicznych, które obejmują bardzo zróżnicowane formy aktywności. Wykonywanie takich funkcji łączy się z reguły, chociaż nie zawsze, z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki. Dotyczy to obszaru, na którym może dojść do naruszenia praw i wolności jednostki ze strony "władzy publicznej" (zob. uzasadnienie orz. TK z 4.12.2001 r., SK 18/00).

20. Liczne są więc przypadki, w których działanie władzy publicznej nie cechuje możliwość stosowania przymusu, a które są realizacją konstytucyjnie określonych kompetencji państwa w takich sferach jak np. organizacji ochrony zdrowia lub systemu edukacji. We wskazanych sytuacjach na państwie nie spoczywa jakikolwiek obowiązek, którego korelatem byłoby uprawnienie jednostki. Ta sfera aktywności państwa związana z realizacją zadań publicznych, może i powinna być - w pewnym co najmniej zakresie - traktowana jako przejaw wykonywania władzy publicznej, mimo iż nie ma charakteru władczego, co do zasady (zob. także G. Bieniek, w: Komentarz 2006, I, s. 271-270). Nie jest ona jednak władcza wobec jednostki tylko wówczas, gdy jest należycie wykonywana. Zadania publiczne państwa realizowane są bowiem - generalnie rzecz ujmując - na płaszczyźnie prywatnoprawnej w drodze wykorzystania elementów kontraktowych, charakteryzujących się dobrowolnością przystąpienia doń jednostki. Natomiast stan rzeczy, w którym zadania publiczne państwa nie są wykonywane albo są wykonywane nieprawidłowo poprzez zastosowanie niewłaściwej metody realizacji zadania, stawia jednostkę - pozbawioną uprawnień i środków ochrony - w sytuacji przymusu faktycznego. Taki stan rzeczy - jako obciążający władzę publiczną - winien rodzić jej odpowiedzialność odszkodowawczą, dla której realizacji właściwe są omawiane przepisy Kodeksu cywilnego.

21. Należy zwrócić uwagę na fakt, że kilkudziesięcioletnie obowiązywanie d. art. 417, regulującego odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych działających tak w sferze imperium jak i dominium, powoduje obecnie odruchowe niejako przeniesienie filozofii (mechanizmów) tamtego przepisu na kierunek wykładni przepisów nowych. Dlatego obecnie, niejednoznaczne terminologicznie pojęcia „władzy publicznej” w ujęciu podmiotowym i przedmiotowym, wpływają na możliwość związania odpowiedzialności państwa za działania lub zaniechania w niewładczej sferze jego aktywności z obecnym art. 417. Przyjąć zatem należy, iż użyte w art. 417 § 1 pojęcie „wykonywania władzy publicznej” nie może podlegać dalszej interpretacji rozszerzającej.

22. Należy zauważyć, że w sferze prawa prywatnego - charakteryzującego się równorzędnością i autonomią podmiotów - uprawnienie jednostki związane jest z realizacją jej prawnie chronionych interesów. Jednakże - w omawianych tu sytuacjach styku prawa publicznego z prawem prywatnym - działanie państwa w interesie jednostki może przybrać charakter władczy wszędzie tam, gdzie możliwe jest zastosowanie przymusu. Tak opisana sytuacja ma miejsce zawsze wówczas, gdy podejmując działania w interesie jednostki władza działa jednocześnie w interesie publicznym np. szczepienia ochronne, przymus nauczania.

23. W zakresie analizy przesłanki niezgodności z prawem wykonywania władzy publicznej tradycyjnie już zwraca się uwagę na rozróżnienie pomiędzy zachowaniami mającymi miejsce „przy wykonywaniu” tej władzy a zachowaniami występującymi „przy okazji” jej wykonywania. Zgodnie z ustalona judykaturą, w tym w szczególności uchwałą SN z 15.2.1971 r. (III CZP 33/70, OSN 1971, Nr 4, poz. 59) o tym, czy szkoda została wyrządzona przy wykonywaniu władzy publicznej decyduje cel działania jednostek wykonujących tę władzę (organów lub ich funkcjonariuszy), widzianych jako sprawcy bezpośredni. Władza publiczna (państwo, samorząd) będzie ponosiła odpowiedzialność odszkodowawczą wszędzie tam, gdzie niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie będzie związane z realizacją celu wynikającego z kompetencji danego organu (funkcjonariusza). Natomiast w przypadku wyrządzenia szkody tylko przy sposobności wykonywania władzy publicznej, a więc wtedy, gdy organ (jego funkcjonariusz), wykorzystując przyznane mu uprawnienia dąży do innego celu, niż ten, który wynika z zakresu jego kompetencji, odpowiedzialność władzy publicznej na zasadzie określonej w art. 417 KC zostaje wyłączona.

24. Aktualne pozostaje także wskazane przez Sąd Najwyższy w powołanej uchwale rozróżnienie sytuacji, w których wyrządzenie szkody powstaje jedynie przy sposobności wykonywania władzy publicznej, od sytuacji, w których szkodzące działanie lub zaniechanie zostało podjęte (zrealizowane) w celu osobistym, ale tylko dlatego, że wykonywanie czynności służbowej umożliwiło wyrządzenie szkody w tym znaczeniu, że poszkodowany - z uwagi na charakter tej czynności - nie mógł sprzeciwić się jej nadużyciu i w ten sposób zapobiec powstałej szkodzie (szerzej na ten temat P. Dzienis, Odpowiedzialność cywilna, s. 174-177 i przywołana tam literatura). W tym ostatnim bowiem przypadku mamy do czynienia ze szkodą powstałą przy wykonywaniu władzy publicznej, a nie „przy okazji” jej wykonywania, co uzasadnia odpowiedzialność na podstawie art. 417.

V. Podmiotowy zakres odpowiedzialności

1. Po myśli komentowanego przepisu, odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej może być przypisana Skarbowi Państwa, jednostce samorządu terytorialnego lub osobie prawnej, wykonującej tę władzę z mocy prawa. W konsekwencji ustaleń uczynionych w Nb 11 i nast. należy stwierdzić, że zasadnicza różnica między nową regulacją art. 417 a dawnymi przepisami dotyczy więc dwóch podstawowych kwestii, a więc kręgu podmiotów odpowiedzialnych oraz funkcjonalnej metody ustalenia zakresu podmiotowego odpowiedzialności.

2. Przewidziana w art. 417 surowa odpowiedzialność nie wiąże się - jak miało to miejsce w poprzednio obowiązujących przepisach, gdzie d. art. 417 wskazywał na Skarb Państwa, art. 420 na inną państwową osobę prawną, zaś art. 420¹ na jednostkę samorządu terytorialnego i przez odesłanie także na inne samorządowe osoby prawne - z działaniami, jakie mogą być przypisane wskazanym w ustawie kategoriom podmiotów. Przepis art. 417 § 1 reguluje odpowiedzialność Skarbu Państwa, samorządowej osoby prawnej lub innej osoby prawnej, jeżeli tylko wykonuje ona z mocy prawa władzę publiczną. Nowa regulacja wprowadza więc istotną zmianę w określeniu podmiotowego zakresu odpowiedzialności. W myśl nowych przepisów, odpowiedzialność odszkodowawcza związana jest - tak jak według art. 77 ust. 1 Konstytucji - z działalnością każdej osoby z mocy prawa wykonującej władzę publiczną. Dawny przepis natomiast odpowiedzialność wiązał konkretnie ze Skarbem Państwa i państwowymi osobami prawnymi oraz z jednostkami samorządu terytorialnego i samorządowymi osobami prawnymi. Zakres podmiotowy odpowiedzialności został więc obecnie określony czysto funkcjonalnie (Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 13). Wynika to jasno z uzasadnienia projektu noweli, w którym KKPC przyjęła, że: "Wyrządzenie szkody działaniem organu władzy publicznej oznacza, że chodzi tu o szkodę, która jest następstwem wykonywania władzy publicznej. Akcent należy więc postawić na to, że działanie wyrządzające szkodę ma swoje źródło w wykonywaniu funkcji władczych (władzy publicznej). Istotne jest to, że określony podmiot ma uprawnienia organu władzy publicznej (wykonuje władzę publiczną), a nie natura prawna tego podmiotu. W zakresie innych czynności niż władcze (wykonywanie władzy publicznej) wchodzi w grę zwykła odpowiedzialność deliktowa" (uzasadnienie KKPC z 9.6.2003 r.). Różnica pomiędzy porównywanymi rozwiązaniami jest więc istotna. Z jednej bowiem strony, nie każda państwowa albo komunalna osoba prawna lub inna jednostka organizacyjna wykonuje władzę publiczną. Ich odpowiedzialność podlegać będzie obecnie zasadom ogólnym, tj. art. 416 (ewentualnie art. 33¹) oraz pozostałym przepisom reżimu deliktowego. Z drugiej strony, mogą istnieć niepaństwowe lub niekomunalne osoby prawne, które wykonują określone działania z zakresu władzy publicznej (zob. uzasadnienie orz. TK z 4.12.2001 r., SK 18/00). Na celowość unormowania odpowiedzialności tego rodzaju jednostek organizacyjnych - niemających charakteru państwowego lub komunalnego, którym powierzono jednak wykonywanie określonych prerogatyw władzy publicznej - wskazywał już Trybunał Konstytucyjny.

3. Dla odpowiedzialności wszystkich podmiotów, które na podstawie ustawy ("z mocy prawa") wykonują zadania z zakresu władzy publicznej, podstawę stanowił będzie art. 417 § 1. Jeżeli natomiast wykonywanie uprawnienia z zakresu władzy publicznej przekazano określonemu podmiotowi na podstawie porozumienia, to za szkodę odpowiadają solidarnie podmiot faktycznie wykonujący władzę publiczną oraz podmiot, któremu zadanie zostało przekazane (art. 417 § 2). Ta ostatnia osoba odpowiada wówczas, jeżeli tylko wykonawcy - bezpośredniemu sprawcy szkody - można przypisać zarzut działania niezgodnego z prawem (zob. uzasadnienie KKPC z 9.6.2003 r., w kwestii konstrukcji odpowiedzialności z art. 417 § 2 KC; por. także M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 30 oraz szerzej w Nb 50 i nast.).

4. Już prima facie dostrzec można, iż przepis art. 417 nie posługuje się pojęciem funkcjonariusza. Stanowi to istotną wskazówkę co do zmienionego charakteru odpowiedzialności (por. J. Skoczylas, Odpowiedzialność, s. 29). Odpowiedzialność oparta na tym przepisie obciąża strukturę (instytucję), a nie osoby z nią związane (jej funkcjonariuszy). Podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy działanie podmiotu związane jest z realizacją jego prerogatyw. Formalny charakter powiązań pomiędzy bezpośrednim sprawcą szkody a władzą publiczną oraz ustalenie jego statusu nie ma samoistnego znaczenia dla uzasadnienia odpowiedzialności odszkodowawczej (Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 11; M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 37). Ma ono znaczenie jedynie o tyle, o ile ułatwiać może przypisanie danego działania organowi władzy publicznej (por. niżej). Odpowiedzialność na podstawie nowego art. 417 nie jest już odpowiedzialnością za cudzy czyn (tak o odpowiedzialności pod rządami dawnej regulacji Radwański 2001, s. 192). Jest ona odpowiedzialnością za zachowanie przypisane podmiotowi wykonującemu władzę publiczną - wedle modelu odpowiedzialności za czyn własny.

5. Dla uzasadnienia odpowiedzialności odszkodowawczej regulowanej w art. 417 i nast. wystarczające jest więc wykazanie przez poszkodowanego, że doznana przezeń szkoda wynikła z wykonywania funkcji władczych oraz oznaczenie podmiotu, który tę funkcję władczą wykonywał z mocy prawa (art. 417 § 1) lub na podstawie porozumienia (art. 417 § 2). Wśród osób ponoszących odpowiedzialność przepis wyróżnia Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne osoby prawne. Znowelizowane przepisy art. 417 i nast. nie przewidują natomiast odpowiedzialności osób fizycznych (Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 10), co pozostaje w zgodzie z wykładnią art. 77 ust. 1 Konstytucji dokonaną przez TK w orz. z 4.12.2001 r.

Sytuacja przedstawia się najprościej, jeżeli szkoda wynikła z działania "innej osoby prawnej", do której należy stosować ogólne przepisy prawa cywilnego o osobach prawnych. Działanie lub zaniechanie takiej osoby jest tożsame z działaniem lub zaniechaniem jej organu (art. 38).

Podobnie jest z jednostkami samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem wszak, że na podstawie szczególnych przepisów kompetencyjnych działać one mogą również przez samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (stationes communis). Działanie lub zaniechanie stationes communis tożsame jest z działaniem lub zaniechaniem jednostki samorządu terytorialnego.

6. Odmiennie przedstawia się sytuacja Skarbu Państwa, który jako osoba prawna stanowi fikcję i nie posiada organów w rozumieniu art. 38. Działania i zaniechania Skarbu Państwa nie mogą być kwalifikowane identycznie, jak jednostek samorządu terytorialnego oraz innych osób prawnych. De facto nie mamy nigdy do czynienia z bezpośrednim działaniem lub zaniechaniem Skarbu Państwa. "Zachowanie się Skarbu Państwa" zawsze bowiem jest zachowaniem się określonej jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa nieposiadającej osobowości prawnej (statio fisci), do której zakresu kompetencji wykonywanie określonych zadań zaliczone zostało przepisami kompetencyjnymi. Jednakże, z uwagi na konstytucyjną konstrukcję odpowiedzialności władzy publicznej za czyn własny, nic nie stoi na przeszkodzie, by zastosować tak ukształtowany model odpowiedzialności do uregulowanej przepisami Kodeksu cywilnego odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. Pomimo więc, iż stosownie do przepisów prawa cywilnego jednostki organizacyjne (statio fisci) nie stanowią organów Skarbu Państwa, to jednak w rozumieniu Konstytucji są one organami władzy publicznej. Wydaje się zatem, iż w celu zapewnienia spójności z tak ukształtowanym modelem odpowiedzialności, należy w rozważanym przypadku poszukiwać na gruncie prawa cywilnego analogii z przyjętą w art. 416 konstrukcją fikcji czynu własnego osoby prawnej.

7. Przypisanie określonemu podmiotowi - Skarbowi Państwa, jednostce samorządu terytorialnego lub innej osobie prawnej - odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wykonywaniem funkcji władczych najprostsze jest wówczas, gdy zdarzeniem wyrządzającym szkodę stało się bezprawne zaniechanie, do którego doszło w zakresie wykonywania władzy publicznej. Wówczas bowiem wystarczające jest ustalenie - na podstawie przepisów ustrojowych - na jakiej jednostce spoczywał obowiązek podjęcia określonego działania. Jeżeli stwierdzone zostanie, jaka jednostka - którą może być statio fisci, statio communis, jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna - zobowiązana była do działania, oraz że działania zaniechano w sposób niezgodny z prawem, to jest to wystarczające dla uzasadnienia odpowiedzialności wskazanej w ten sposób osoby prawnej. Oznaczenie właściwej statio fisci lub statio communis indywidualizuje bowiem dopiero osobę prawną, która ponosić będzie odpowiedzialność. Wszak tylko podmiot prawa cywilnego ma majątek, który umożliwi mu wykonanie zobowiązania odszkodowawczego przez naprawienie szkody (por. Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 19). Jak to już wskazano wcześniej - działania stationes fisci są działaniami Skarbu Państwa, zaś działania stationes communis - działaniami jednostki samorządu terytorialnego.

Konkludując należy więc zauważyć, że w razie wyrządzenia szkody przez zaniechanie możliwe będzie stosunkowo proste przypisanie odpowiedzialności do podmiotu zobowiązanego do jej naprawienia, na podstawie przepisów kompetencyjnych. Wyraźnie dojdzie tu do głosu zasada wyrażona w noweli - odpowiedzialność nie będzie bowiem w żaden sposób związana z zaniechaniem funkcjonariusza, ale jedynie z niewykonaniem powinnego działania przez strukturę, która z mocy ustawy obowiązana była działać. Parafrazując dawniejsze pojęcie "wina organizacyjna", rzec więc można, że odpowiedzialność ta opiera się na "bezprawności organizacyjnej" przypisanej danej strukturze na podstawie przepisów ustrojowych.

8. Z formalnego punktu widzenia identycznie prezentuje się problem przypisania odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną bezprawnym działaniem polegającym na wykonywania zadań z zakresu władzy publicznej. Również w tym przypadku za wystarczające należałoby więc uznać ustalenie, jaka struktura (statio fisci, statio communis, jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna) podjęła niezgodne z prawem działania, wykonując władcze zadania przypisane jej z mocy prawa. Możliwość zindywidualizowania osoby - funkcjonariusza - którego działanie stało się przyczyną szkody, wydaje się być na tle nowej regulacji irrelewantne. Wniosek ten potwierdzać może zrezygnowanie przez ustawodawcę z definiowania pojęcia funkcjonariusza. Ponieważ d. art. 417 wymagał, aby szkoda wyrządzona była przez funkcjonariusza przy wykonywaniu powierzonych mu czynności, konieczne było ustawowe określenie znaczenia pojęcia "funkcjonariusz", zawarte w d. art. 417 § 2. Z nowej regulacji jasno wynika, iż wystarcza, aby szkoda związana była z działalnością polegającą na wykonywaniu władzy publicznej. Zasadniczo nie jest więc istotne, jakie było formalne usytuowanie (formalny status) bezpośredniego sprawcy szkody w strukturze takiego organu. Dlatego też - jak wskazano w uzasadnieniu KKPC - za zbędne uznano definiowanie w nowym przepisie pojęcia "funkcjonariusz" czy też "osoba uczestnicząca w lub przy wykonywaniu władzy publicznej" (zob. uzasadnienie KKPC z 9.6.2003 r.).

W praktyce sytuacja nie jest jednak tak prosta, jak w przypadku zaniechania, gdzie wystarczające jest określenie jednostki zobowiązanej z mocy prawa do działania oraz ustalenie, że działania bezprawnie zaniechano. Jeżeli bowiem doszło do wyrządzenia szkody działaniem, które nosi znamiona wykonywania funkcji władczej, to ustalenie, jakiemu podmiotowi (w rozumieniu art. 417) przypisane być powinno to działanie, nie może być dokonane na podstawie samych tylko norm kompetencyjnych. Normy kompetencyjne określają bowiem powinne zachowanie się osób wykonujących zadania z zakresu władzy publicznej, natomiast w oczywisty sposób nie mogą stanowić klucza do przypisania tym osobom podjętych przez nie - przez ich organy, stationes fisci lub stationes communis - działań bezprawnych. W praktyce należy liczyć się więc z tym, że dla przypisania konkretnego przejawu niezgodnego z prawem wykonywania działań władczych konkretnemu podmiotowi należącemu do kategorii wskazanych w art. 417, często konieczne będzie jednak ustalenie osoby (funkcjonariusza), który dopuścił się naruszenia.

9. Istotna różnica względem dawnej regulacji polega na tym, że wskazanie indywidualnego funkcjonariusza, którego działanie lub zaniechanie wyrządziło szkodę, nie jest samoistną, konstrukcyjną przesłanką odpowiedzialności podmiotu z mocy prawa wykonującego funkcje władcze. Stąd w sytuacji, w której indywidualizacja podmiotu odpowiedzialnego - Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej osoby prawnej - możliwa będzie bez wskazywania konkretnego funkcjonariusza, to jego niewskazanie pozostanie irrelewantne dla przypisania odpowiedzialności za szkodę. Do przesłanek odpowiedzialności z art. 417 nie należy bowiem - inaczej niż w d. art. 417 - "wyrządzenie szkody przez funkcjonariusza państwowego", lecz jedynie "wyrządzenie szkody niezgodnym z prawem działaniem lub zaniechaniem przy wykonywaniu władzy publicznej".

Zarazem należy liczyć się z tym, że nie zawsze przypisanie określonego bezprawnego działania władczego osobie z mocy prawa wykonującej władzę publiczną będzie możliwe bez wskazania funkcjonariusza będącego bezpośrednim sprawcą szkody. Ustalenie statusu oraz indywidualizacja osoby, która szkodę osobiście wyrządziła - niestanowiące konstrukcyjnej przesłanki odpowiedzialności i formalnie irrelewantne dla jej uzasadnienia - może stać się w praktyce konieczne jako ogniwo umożliwiające zaliczenie określonego przejawu bezprawnego działania władczego do zakresu działania osoby ponoszącej odpowiedzialność według art. 417. Wskazanie indywidualnej "osoby uczestniczącej w lub przy wykonywaniu władzy publicznej" może mieć więc istotne praktyczne znaczenie dla uruchomienia odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną działaniem władczym. Należy liczyć się więc z tym, że pojęcie to - świadomie pominięte w noweli ZmKC z 7.6.2004 r. - niejako tylnymi drzwiami i ze względów praktycznych wróci do orzecznictwa kształtującego się pod rządami nowej regulacji. Ustalenie tożsamości i statusu tej osoby (funkcjonariusza) może bowiem okazać się konieczne dla wskazania właściwej statio fisci, statio communis lub osoby prawnej - lub co najmniej ułatwiać takie wskazanie (Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 11), co z kolei konieczne jest dla przypisania obowiązku naprawienia szkody podmiotowi ponoszącemu odpowiedzialność przewidzianą w art. 417 KC.

VI. Treść i znaczenie przepisu art. 417 § 2

1. Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu zadań zleconych na podstawie porozumienia reguluje art. 417 § 2. W myśl dyspozycji art. 417 § 2, odpowiedzialność tę ponoszą solidarnie wykonawca zadań zleconych oraz podmiot zlecający - jednostka samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. Porozumienia zlecające wykonywanie zadań ze sfery imperium mają charakter porozumień administracyjnych i są dopuszczalne jedynie wówczas, gdy możliwość ich zawarcia przewiduje przepis kompetencyjny. Trafnie wskazuje M. Safjan (Odpowiedzialność, s. 29), że chodzi tu jedynie o zlecenie na podstawie porozumienia, zaś już nie o "zlecenie" dokonane przepisem ustrojowym, które w istocie jest ustawowym upoważnieniem do wykonywania zadań określonego rodzaju (podobnie G. Bieniek, w: Komentarz 2006, I, s. 277 inaczej jednak J. J. Skoczylas, Odpowiedzialność Skarbu Państwa, s. 34). Zlecenie wykonywania zadań ze sfery władzy publicznej powoduje, że jednostka zlecająca ponosi odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu tych zadań przez jednostkę, której je zlecono. Za działania jednostki wykonującej zadania imperialne podmiot zlecający odpowiada jak za własne czyny. W doktrynie wskazuje się na podobieństwo tej odpowiedzialności do odpowiedzialności dłużnika statuowanej w art. 474 (Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 10; M. Safjan, Odpowiedzialność, s. 30). Formuła odpowiedzialności przewidziana w art. 417 § 2 - podobnie jak art. 474 - nie dopuszcza bowiem zwolnienia od niej przez wykazanie braku winy w wyborze, nie opiera się więc na koncepcji culpae in eligendo.

Należy podkreślić, że art. 417 § 2 przewiduje solidarną odpowiedzialność podmiotu zlecającego i wykonującego. Nie jest więc tak, że podmiot wykonujący zwolniony jest z odpowiedzialności wyrządzonej osobom trzecim przy wykonywaniu funkcji władczych. W przypadkach objętych hipotezą art. 417 § 2 dochodzi do zbiegu odpowiedzialności. Roszczenie o naprawienie szkody kierowane być może do każdego z podmiotów wskazanych w art. 417 § 2in fine.

Cel normy art. 417 jest dwojaki. Po pierwsze, chodzi o stworzenie wyraźnej ustawowej podstawy (art. 369) do solidarnej odpowiedzialności podmiotu zlecającego i podmiotu wykonującego, która efektywnie zwiększa prawdopodobieństwo uzyskania odszkodowania (por. jednak częściowo odmiennie i niejasno J. J. Skoczylas, według którego - jak się wydaje - przepis ten stanowi przede wszystkim podstawę odpowiedzialności zlecającego, Odpowiedzialność, s. 34). Po drugie, celem normy art. 417 § 2 jest poddanie odpowiedzialności podmiotu wykonującego zadania imperialne na podstawie porozumienia surowej odpowiedzialności przewidzianej w art. 417 § 1, która uzasadniona jest władczym charakterem zleconych zadań (por. niżej).

2. Odpowiedzialność odszkodowawcza podmiotu zlecającego jest zawsze oparta samodzielnie na art. 417 § 2 i jako taka oderwana jest zarówno od czyjejkolwiek winy, jak i od bezprawności działania podmiotu zlecającego. Podmiot zlecający nie może więc zwolnić się od odpowiedzialności przez wykazanie, że porozumienie zawarto bez naruszenia prawa. Jedyną przesłanką odpowiedzialności zlecającego jest bowiem niezgodność z prawem działania lub zaniechania podjętego przy wykonywaniu zadania zleconego. Zlecający - analogicznie jak dłużnik według art. 474 - odpowiada tak, jak gdyby sam wykonywał zadania, które zostały zlecone.

3. Artykuł 417 § 2 niewątpliwie stanowi samoistną podstawę odpowiedzialności podmiotu zlecającego. Wątpliwości mogą jednak dotyczyć zagadnienia, czy przepis art. 417 § 2 reguluje także odpowiedzialność podmiotu, któremu zadania zlecono, czy też odpowiedzialność ta powinna być ustalana na podstawie przepisów ogólnych. Kwestia ma istotne znaczenie w sytuacji, gdyby zadania władcze zlecono osobie prawnej innej niż jednostka samorządu terytorialnego, np. spółce kapitałowej. Wówczas bowiem od rozstrzygnięcia tak postawionej kwestii zależy, czy roszczenie przeciwko spółce wykonującej działania zlecone oparte być może na art. 417 § 2, czy też - na zasadach ogólnych - w szczególności na art. 416.

Literalna wykładnia art. 417 § 2 wskazywać mogłaby, że odpowiedzialność odszkodowawcza podmiotu wykonującego ustalana być powinna według ogólnych przepisów prawa cywilnego, które mogłyby znaleźć zastosowanie do podmiotu wykonującego (w szczególności art. 416, ale również art. 429, 430, 435-436). Przepis art. 417 stanowi bowiem, że: "odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich (tj. zadań zleconych) wykonawca", nie reguluje natomiast charakteru tej odpowiedzialności. Językowo dopuszczalne byłoby zaś sformułowanie, że "solidarną odpowiedzialność na zasadach przewidzianych w paragrafie poprzedzającym ponosi wykonawca oraz podmiot zlecający". Zarazem wyjaśniałoby ono ewentualne wątpliwości, jednoznacznie wskazując, że art. 417 § 2 stanowi samoistną podstawę odpowiedzialności zarówno podmiotu wykonującego, jak i podmiotu zlecającego na wykonywanie działań z zakresu władzy publicznej. Wykładnia gramatyczna jest jednak w omawianym przypadku zawodna. Pomija ona niezwykle istotny aspekt, jakim jest swoisty charakter działań imperialnych i wynikająca z niego potrzeba odmiennego, szczególnego ukształtowania zasad rządzących odpowiedzialnością za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu zadań władczych. Dlatego należy opowiedzieć się za celowościową wykładnią art. 417 § 2, która nakazuje uznać, że art. 417 § 2 jest - mimo że jego treść literalnie na to nie wskazuje - samoistną podstawą odpowiedzialności zarówno podmiotu zlecającego (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), jak i podmiotu wykonującego zlecone zadania imperialne (jednostki samorządu terytorialnego lub innej osoby prawnej). Należy przyjąć, że podjęcie przez osobę prawną wykonywania zadań z zakresu władzy publicznej powoduje zaostrzenie jej odpowiedzialności i całkowite poddanie jej regulacji art. 417. Dlatego osoba prawna (np. spółka), której na podstawie przepisów kompetencyjnych zlecono porozumieniem wykonywanie zadań władczych, odpowiadała będzie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu tych zadań bez względu na winę jej organów, a także bez względu na możliwość przypisania bezprawnego działania szkodzącego konkretnemu, zindywidualizowanemu bezpośredniemu sprawcy szkody. Teleologiczna wykładnia art. 417 § 2 - uznająca ten przepis za samoistną podstawę surowej odpowiedzialności nie tylko podmiotu zlecającego, lecz również podmiotu wykonującego - jest zgodna z konstytucyjną koncepcją odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu działań imperialnych, znajdującą wyraz w ZmKC z 17.6.2004 r. Jednym z podstawowych założeń zmian dokonanych nowelą ZmKC z 17.6.2004 r. jest poddanie tej odpowiedzialności kryterium czysto funkcjonalnemu. Odpowiedzialność związana jest z samym wykonywaniem władzy publicznej, irrelewantne dla zasady odpowiedzialności pozostaje natomiast ustalenie, jaka jednostka organizacyjna władzę tę wykonuje. Kryterium funkcjonalne aktualne pozostaje również na gruncie art. 417 § 2, dlatego należy przyjąć, że podmiot (jednostka samorządu terytorialnego lub osoba prawna) wykonujący zadania imperialne jako zadania zlecone na podstawie porozumienia odpowiada za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem działaniem przy wykonywaniu. Założenie to aktualne powinno pozostać również w odniesieniu do szkód wyrządzonych przy wykonywaniu zleconych zadań władczych. Mieć należy na uwadze, że jakkolwiek porozumienie, o którym mowa w art. 417 § 2, nie jest umową cywilnoprawną, to jednak nie ulega wątpliwości, że takie przekazanie zadań wymaga zgody obu stron (Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 10; M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 29). Podmiot przyjmujący zadanie zlecone akceptując przekazanie przyjmuje na siebie surową odpowiedzialność wynikającą z imperialnego charakteru zleconych zadań. Zasada jego odpowiedzialności staje się więc identyczna, jak przewidziana w art. 417 § 1 w odniesieniu do podmiotów wykonujących zadania władcze z mocy prawa. Wniosek taki uzasadniony jest czysto funkcjonalnym ujęciem odpowiedzialności w znowelizowanym art. 417.

4. Regulacja art. 417 § 2 nie uchybia stosowaniu art. 441 do przypadków, gdy odpowiedzialność za szkodę ponosi kilka podmiotów, z których jeden lub więcej odpowiada zgodnie z art. 417 (M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 30). Regulacja art. 441 dojść może tu do głosu w dwóch typach sytuacji.

Po pierwsze, art. 441 § 1 stanowić może podstawę solidarnej odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej osoby prawnej odpowiadającej na podstawie art. 417 oraz osoby fizycznej wykonującej działania należące do zakresu działania tego podmiotu. Odpowiedzialność przewidziana w art. 417 i nast., co do zasady, nie wyklucza bowiem osobistej odpowiedzialności bezpośredniego sprawcy szkody, odpowiadającego wówczas na zasadzie winy (art. 415). Należy mieć na uwadze, że art. 417 § 2 nie reguluje sytuacji, gdy zadanie zlecone zostało osobie fizycznej, przeto osoba fizyczna nie będzie nigdy ponosiła odpowiedzialności na zasadach przewidzianych w art. 417. Nie wyklucza to jednak zbiegu jej odpowiedzialności wynikającej z zasad ogólnych z odpowiedzialnością osoby prawnej na podstawie art. 417. W praktyce odpowiedzialność osób fizycznych za szkody bezpośrednio przez nie wyrządzone przy wykonywaniu zadań władczych podlegać będzie z reguły ograniczeniom i wyłączeniom wynikającym z regulacji prawa pracy np. art. 120 KP (por. M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 30, przyp. 6).

Po drugie, art. 441 § 2 i 3 stanowi podstawę rozliczeń regresowych między podmiotami ponoszącymi solidarną odpowiedzialność na podstawie art. 417 § 2 (Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 10). O ile art. 417 § 2 stanowi szczególną podstawę dla zaostrzonej odpowiedzialności solidarnej, o tyle dla określenia sposobu jej wtórnej repartycji aktualne pozostają ogólne zasady dotyczące współodpowiedzialności za szkodę wyrządzoną czynem niedozwolonym.

VII. Charakter i znaczenie przepisu d. art. 417 § 1

1. Jak wskazano wyżej Nb 21-24, rozwiązanie przyjęte w przepisie intertemporalnym zawartym w art. 5 noweli ZmKC z 17.6.2004 r., rodzi konieczność stosowania uchylonych lub zmienionych niniejszą nowelą przepisów m.in. d. art. 417 - do czasu przedawnienia opartych na nich roszczeń. Dlatego też celowe jest pozostawienie w niniejszym opracowaniu uwag dotyczących wykładni tegoż przepisu.

2. Ustalenie zasady odpowiedzialności i przede wszystkim charakteru prawnego przepisu d. art. 417 § 1 budziło w doktrynie i orzecznictwie istotne kontrowersje. Wśród licznych wypowiedzi dało się wyróżnić dwa zasadnicze stanowiska.

Według pierwszego z nich, d. art. 417 § 1 stanowił jedynie deklarację odpowiedzialności Skarbu Państwa, a dla realizacji tej deklaracji niezbędne było zastosowanie odpowiednich norm Kodeksu cywilnego o czynach niedozwolonych, a więc kolejno: art. 416 - co do odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez organy państwowe oraz art. 427, 429 i 430 w odniesieniu do funkcjonariuszy niedziałających w charakterze organów państwowych. W tym ujęciu zasada odpowiedzialności Skarbu Państwa była zależna od stosowanego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego przepisu. Mogła nią być zasada winy (art. 416, 427, 429) lub też zasada ryzyka (art. 430). Pogląd ten odpowiadał praktyce stosowanej w odniesieniu do odpowiedzialności Skarbu Państwa na gruncie regulacji przedkodyfikacyjnej, znajdującej uzasadnienie w treści art. 3 ustawy z 15.11.1956 r., i był licznie reprezentowany w doktrynie oraz orzecznictwie (por. w tym zakresie obszerne wywody zawarte w monografiach: J. Kosika, Zasady odpowiedzialności państwa; J. Winiarza, Odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy, Warszawa 1962; A. Szpunara, Odpowiedzialność Skarbu Państwa i R. Stępkowskiego, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych, Warszawa 1985 oraz powołane tamże wypowiedzi doktryny i orzecznictwa).

Według drugiego poglądu, przepis d. art. 417 § 1 stanowił (wraz z przepisami d. art. 418 i 419) odrębną i samodzielną podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych i nie wymagał dla jej ustalenia stosowania innych przepisów dotyczących odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych. Stanowisko to ugruntowało się w orzecznictwie za sprawą wytycznych wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej zawartych w uchw. SN z 15.2.1971 r., III CZP 33/70, OSNCP 1971, Nr 2, poz. 59 - cytowanych dalej jako wytyczne SN z 1971 r. - i jest obecnie akceptowane w licznych wypowiedziach doktryny (por. np. W. Czachórski, w: System, t. III, cz. 1, s. 582-586; Czachórski 2004, s. 234; Radwański 2001, s. 186). Drugi z prezentowanych poglądów podzielał i w znacznym stopniu podziela, po orz. TK z 4.12.2001 r., także autor niniejszego komentarza, odsyłając w zakresie jego uzasadnienia do obszernych wywodów SN zawartych w wytycznych SN z 1971 r.

3. Orzeczenie TK z 4.12.2001 r. (SK 18/00) mające moc powszechnie obowiązującą, wpłynęło w sposób znaczący zarówno na charakter odpowiedzialności Skarbu Państwa, jak też przesłanki tej odpowiedzialności. W świetle prezentowanych dwóch nurtów interpretacyjnych dominujących przed orzeczeniem TK, kompleksowa ocena jego skutków dla odpowiedzialności Skarbu Państwa, budzi wątpliwości. Trybunał ocenił bowiem wyłącznie pewien fragment zagadnienia, nie rozstrzygając przy tym kwestii, których jednoznaczne przesądzenie, w obowiązującym stanie prawnym, po dniu wejścia w życie orzeczenia TK, okazało się nadzwyczaj sporne. Zarazem kwestie te mają żywotne znaczenie dla przesądzenia charakteru prawnego odpowiedzialności. Ilustracją wątpliwości interpretacyjnych jest chociażby spór dotyczący zasady odpowiedzialności i podstawy normatywnej Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych, a także z uwagi na zastosowany system odesłań (a nawet podwójnych odesłań) jednostek samorządu terytorialnego za szkodę wyrządzoną w związku z działaniami w sferze gospodarczej. Podobne problemy pojawią się przy próbie zastosowania art. 419 (por. z uwagi na prezentowanie odmiennych stanowisk: G. Bieniek, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., PS 2002, Nr 4; A. Górski, Podstawy odpowiedzialności deliktowej publicznego zakładu opieki zdrowotnej za szkody medyczne - po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 r., Pal. 2002, Nr 11-12; A. Górski, Artykuł 417 k.c. - przepis niewłaściwie interpretowany czy niekonstytucyjny, PS 2003, Nr 1). Chaos wywołany częściową dekompozycją systemu, w następstwie czego powstała konieczność odniesienia wykształconych już reguł do nowej rzeczywistości, może zostać sanowany wyłącznie poprzez interwencję legislacyjną.

4. W myśl prezentowanego powyżej stanowiska, odpowiedzialność Skarbu Państwa według zasady wyrażonej w d. art. 417 § 1 uzależniona jest od wystąpienia łącznie następujących przesłanek:

1) szkoda musi być wyrządzona w ramach realizacji uprawnień władczych przez organ władzy publicznej, natomiast w obszarze aktywności gospodarczej, przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonych mu czynności;

2) zachowanie się funkcjonariusza państwowego musi być albo bezprawne, gdy zachowanie się funkcjonariusza jest przejawem realizacji aktów władczych Państwa, albo nosić znamiona winy, gdy zachowanie się funkcjonariusza jest przejawem realizacji aktów niewładczych (gospodarczych) Państwa (kwestia ta nie została przesądzona w orzeczeniu Trybunału). Uważam, iż wyłączną podstawą dla odpowiedzialności za działalność w sferze gospodarczej może być d. art. 417 (odmiennie G. Bieniek, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., PS 2002, Nr 4; Radwański 2003, s. 203);

3) pomiędzy szkodą a zachowaniem się funkcjonariusza winien istnieć normalny związek przyczynowy.

Szczegółowe omówienie tych przesłanek zostanie przedstawione w Nb 62 i nast. (por. także K. Świderski, Odpowiedzialność za szkody spowodowane działaniem władzy publicznej (uwagi do tematu), ST 2001, Nr 6; J. Kremis, Skutki prawne w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2002, Nr 6; A. Górski, Podstawy odpowiedzialności deliktowej publicznego zakładu opieki zdrowotnej za szkody medyczne - po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 r., Pal. 2002, Nr 11-12; G. Bieniek, Odpowiedzialność Skarbu Państwa; A. Górski, Artykuł 417 k.c. - przepis niewłaściwie interpretowany czy niekonstytucyjny, PS 2003, Nr 1; tenże, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez komornika działającego w charakterze organu egzekucyjnego; M. Safjan, Odpowiedzialność za nienależytą jakość świadczeń medycznych, Prawo i Medycyna 2001, Nr 3; U. Drozdowska, Problematyka podstaw odpowiedzialności cywilnej zakładów opieki zdrowotnej - wybrane zagadnienia, R. Pr. 2002, Nr 3; glosy do wyr. TK z 4 grudnia 2001 r.; M. Haczkowska, PiP 2002, Nr 8; R. Tollik, PB 2002, Nr 11; P. Granecki, Pal. 2002, Nr 11-12; także orz. SN z 8.1.2002 r., I CKN 581/99, OSNC 2002, Nr 10, poz. 128 z glosami M. Kępińskiego, OSP 2002, Nr 11, poz. 143 oraz K. Osajdy, Pal. 2003, Nr 11-12, s. 277 i nast.).

VIII. Pojęcie funkcjonariusza państwowego w d. art. 417

1. Definicję pojęcia "funkcjonariusz państwowy" zawierał § 2 d. art. 417. Była to definicja posługująca się techniką przykładowego wyliczenia. Jak wykazała praktyka orzecznicza, zastosowana technika legislacyjna dawała podstawy do rozszerzającej wykładni omawianego przepisu, prowadzonej zazwyczaj - co należy podkreślić - w interesie poszkodowanych. Rozsądne granice takiej wykładni zakreślił SN w wytycznych z 15.2.1971 r., stosownie do których d. art. 417 § 2 KC pozwalał na wyodrębnienie trzech grup funkcjonariuszy (podobnie G. Bieniek, w: Komentarz 2006, I, s. 264 i nast.).

2. Do pierwszej grupy zaliczono - zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu - pracowników organów władzy, administracji lub gospodarki narodowej, ale także wymienionych osobno sędziów, prokuratorów i żołnierzy zawodowych. Do drugiej grupy należały osoby powołane w drodze wyboru do organów państwowych (posłowie, senatorowie, ławnicy). Źródłem ich uprawnień i obowiązków nie był zatem stosunek pracy, a jedynie wybór. Do trzeciej grupy należały osoby działające "na zlecenie" organów władzy, administracji lub gospodarki państwowej. Nie były one funkcjonariuszami państwowymi, a tylko osobami "uważanymi" za funkcjonariuszy państwowych.

3. Zgodnie z wytycznymi SN z 1971 r., sformułowanie przepisu d. art. 417 § 2 pozwalało więc na uznanie za funkcjonariuszy państwowych wszystkich osób, które pozostawały "w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia bez względu na rodzaj i charakter pełnionych funkcji". Prezentowane w wytycznych rozwinięcie formuły ustawowej pozwalało na zaliczenie do tej grupy, poza osobami pełniącymi funkcje "władcze" (decyzyjne), także osób pełniących funkcje gospodarcze, porządkowe lub usługowe.

4. Do grupy osób działających na zlecenie organów władzy, administracji lub gospodarki państwowej należały osoby działające w sytuacji pozwalającej na wyróżnienie kolejno kilku cech. Po pierwsze, "zlecenie", które nie jest, ale może być równoznaczne z pojęciem - jakie nadał mu Kodeks cywilny w umowie-zleceniu, musiało pochodzić od organu władzy, administracji lub gospodarki państwowej. Osobą realizującą zlecenie musiała być indywidualnie oznaczona osoba fizyczna. Przedmiotem zlecenia mogło być tylko takie działanie, które mieściło się w sferze kompetencji organu państwowego. Zlecenie musiało być wykonywane w imieniu i na rzecz organu państwowego. Dopiero w przypadku łącznego wystąpienia powyższych okoliczności, osoba niebędąca funkcjonariuszem mogła być za niego uważana. Dowolna była natomiast forma udzielenia zlecenia. Mogła być nim decyzja administracyjna, zarządzenie, wezwanie do wykonania czynności dokonane w dowolnej formie (nawet konkludentnej). Mogło mieć ono charakter odpłatny lub darmy.

IX. Przesłanki odpowiedzialności Skarbu Państwa według d. art. 417

A. Wyrządzenie przez funkcjonariusza państwowego szkody przy wykonaniu powierzonych mu czynności

1. Zgodnie z treścią d. art. 417 § 1, Skarb Państwa ponosił odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza tylko wówczas, gdy szkoda ta powstała "przy wykonywaniu powierzonej mu czynności".

2. W świetle ustalonego stanowiska judykatury, powierzenie to mogło dotyczyć zarówno funkcjonariusza bezpośrednio wyrządzającego szkodę, jak i funkcjonariusza wykonującego czynności nadzorcze nad funkcjonariuszem będącym bezpośrednim sprawcą szkody (por. wytyczne SN z 1971 r., s. 19).

3. Mogło ono nastąpić poprzez polecenie dokonania konkretnej czynności, jak również wynikać z charakteru pełnionej funkcji lub zajmowanego stanowiska. W tym też znaczeniu dla niektórych funkcjonariuszy (np. policjantów) podjęcie czynności poza czasem służby należało w pewnych sytuacjach do ich obowiązków, a tym samym działania te były realizowane w ramach powierzonych im czynności. Przyjmowano, że polecenie to mogło być wyraźne lub dorozumiane, a w tym ostatnim przypadku wynikać nawet z tolerowania przez przełożonego pewnego typu zachowania się funkcjonariusza (por. A. Szpunar, Odpowiedzialność Skarbu Państwa, s. 168 i tam powołana literatura).

4. Nie stanowiło przeszkody dla przyjęcia odpowiedzialności Skarbu Państwa to, że zachowanie się funkcjonariusza - wykonującego powierzone czynności - znacznie odbiegało od udzielonej mu instrukcji lub ustalonych reguł postępowania, zarówno pod względem zakresu, jak i sposobu działania, niezależnie zresztą od tego, czy fakt ten jest wynikiem nieudolności funkcjonariusza, nadużycia przez niego uprawnień, czy nawet popełnienia przestępstwa (por. R. Stępkowski, Odpowiedzialność Skarbu Państwa, s. 73 i tam powołane orzecznictwo).

5. Skarb Państwa nie ponosił natomiast odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez funkcjonariusza państwowego, jedynie przy okazji wykonywania powierzonych mu czynności. Elementem rozróżniającym był zazwyczaj cel, w jakim funkcjonariusz podejmuje czynność szkodzącą, działając niejako przy sposobności wykonywania powierzonej mu czynności. Zakres zwrotu "przy wykonywaniu powierzonych mu czynności" bywał w doktrynie interpretowany rozmaicie, przy czym dała się zaobserwować tendencja do jego rozszerzającej wykładni.

6. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że orzecznictwo uczyniło wyraźną dystynkcję pomiędzy opisanymi powyżej sytuacjami a takim stanem rzeczy, w którym funkcjonariusz wyrządzał szkodę w celu osobistym, "ale tylko dlatego, że wykonywanie czynności służbowej umożliwiło mu wyrządzenie tej szkody, w tym mianowicie znaczeniu, że ze względu na przymusowy charakter wykonywanej czynności poszkodowany (...) nie mógł się przeciwstawić nadużyciu i w ten sposób zapobiec szkodzie" (tak wytyczne z 1971 r., s. 20).

7. W doktrynie słusznie podniesiono, że w świetle d. art. 417 uzasadniona była odpowiedzialność Skarbu Państwa także wówczas, gdy wyrządzenie szkody stało się możliwe z uwagi na to, że sprawca - będąc funkcjonariuszem i występując jako funkcjonariusz państwowy - działał pod pozorem wykonywania powierzonej mu czynności. Jeżeli sprawca nie stosował przymusu, to odpowiedzialność Skarbu Państwa była uzasadniona, gdy funkcjonariusz działał w zakresie czynności tego rodzaju, do których wykonywania był uprawniony lub zobowiązany w normalnej kolei rzeczy. Natomiast gdy funkcjonariusz stosował przymus, to Skarb Państwa odpowiadał także w przypadku, kiedy funkcjonariusz wykonywał czynności także innego rodzaju powołując się wyraźnie lub w sposób dorozumiany na działanie w granicach swoich kompetencji realizując czynności z zakresu władczej działalności państwa (por. R. Stępkowski, Odpowiedzialność Skarbu Państwa, s. 88-89).

8. Pomiędzy powierzeniem funkcjonariuszowi wykonania czynności a wykonywaniem przez niego tych czynności musiał istnieć pewien związek, który jednak nie dawał się kwalifikować jako związek przyczynowy będący przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej, która łączy zachowanie się funkcjonariusza ze szkodą (por. A. Szpunar, Odpowiedzialność Skarbu Państwa, s. 167 i 168). Związek ten był kwalifikowany jako relacja kauzalna pozwalająca na ustalenie więzi pomiędzy powierzeniem czynności a sposobem i celem jego realizacji.

B. Ujemna kwalifikacja zachowania się funkcjonariusza państwowego

1. Stan prawny przed dniem wejścia w życie Konstytucji z 1997 r.

1. To, że przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r., według d. art. 417 § 1, wina funkcjonariusza państwowego była powszechnie akceptowaną przesłanką odpowiedzialności Skarbu Państwa, przedstawiono w pkt. I komentarza do niniejszego artykułu. Dlatego w tym miejscu zostaną omówione jedynie zagadnienia szczegółowe dotyczące tej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. Ogólne pojęcie winy nie odbiegało od pojęcia stosowanego przez ustawę w innych przepisach, a w szczególności art. 415.

2. Mimo indywidualizującego znaczenia przesłanki winy, przyjmowano, że w przypadku odpowiedzialności na podstawie d. art. 417 § 1 nie było istotne, który z funkcjonariuszy zawinił, jeżeli zostało udowodnione, że winę ponosił jeden z członków określonego zespołu funkcjonariuszy (por. wytyczne SN z 1991 r., s. 17). Należy przy tym zaznaczyć, że istota sformułowanej przez SN tezy sprowadzała się do tego, że w ostatecznym rozrachunku ustalano tylko bezprawność zachowania się niezidentyfikowanego funkcjonariusza. Wobec braku indywidualizacji sprawcy szkody, nie można bowiem było ustalić elementów subiektywnych. Konstrukcja ta odpowiadała pojęciu "wina bezimienna", przy czym nie było ono równoznaczne z domniemaniem winy (por. wytyczne SN z 1971 r., s. 18, a także np. orz. SN z 26.10.1972 r., I CR 444/70, OSPiKA 1972, Nr 4, poz. 70 z glosą J. Kosika). Wina funkcjonariusza państwowego nie była generalnie utożsamiana z ”winą” Skarbu Państwa, który ponosił odpowiedzialność odszkodowawczą nie tylko za czyn cudzy, a także i winę cudzą. W wielu orzeczeniach SN pojawiały się jednak tendencje do przypisywania winy Skarbowi Państwa lub też jego stationes fisci (por. orz. SN z 31.1.1968 r., III PRN 66/67, OSPiKA 1968, Nr 12, poz. 261, s. 543; orz. SN z 12.5.1972 r., II CR 493/72, OSNCP 1973, Nr 2, poz. 28, s. 45; orz. SN z 16.1.1974 r., II CR 482/73, OSNCP 1975, Nr 2, poz. 26, s. 31).

3. Ten kierunek interpretacji wydaje się konieczny do utrzymania w stosunku do stanów faktycznych mających miejsce do dnia wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. Przed dniem 17.10.1997 r. nie istniały bowiem żadne normy konstytucyjne, które prowadziłyby do konieczności uniezależnienia odpowiedzialności Skarbu Państwa od winy jako cechy szkodzącego zachowania się funkcjonariusza państwowego (por. orz. SN z 15.5.2000 r., II CKN 293/00, OSNC 2000, Nr 11, poz. 209 i orz. SN z 26.9.2000 r., III CKN 1089/00, OSP 2001, Nr 4, poz. 65).

2. Możliwa interpretacja stanu prawnego po dniu wejścia w życie Konstytucji z 1997 r.

1. To, że według d. art. 417 § 1, bezprawność zachowania się funkcjonariusza państwowego była przesłanką odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone aktami władzy, przedstawiono w Nb 1-9. Dlatego w tym miejscu zostaną omówione jedynie zagadnienia szczegółowe dotyczące tej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. Ogólne pojęcie bezprawności nie odbiegało od pojęcia stosowanego przez ustawę w innych przepisach, a w szczególności w art. 415. W doktrynie powstały rozbieżności co do rozumienia przesłanki bezprawności w związku z użyciem w art. 77 Konstytucji RP zwrotu "niezgodne z prawem działanie" (por. P. Granecki, Odpowiedzialność cywilna, s. 21; tenże, Glosa, s. 230, który opowiadał się za szerokim cywilistycznym ujęciem powołanego zwrotu). Odmienny pogląd prezentowali M. Safjan, Odpowiedzialność państwa, s. 9, a także M. Kępiński, R. Szczepaniak, O bezpośrednim stosowaniu, s. 80 i częściowo R. Szczepaniak, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 97-99. Spór dotyczył kwestii, czy w zakres pojęcia "niezgodność z prawem", które zostało użyte w redakcji art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, wchodzi pojęcie sprzeczności z zasadami współżycia społecznego. Należy wskazać, że zasady współżycia społecznego nie są sprzeczne z Konstytucją, a w istocie wynikają z aksjologii ustawy zasadniczej (por. uwagi do art. 5). Można stwierdzić, iż na poziomie Konstytucji zasady współżycia społecznego znajdują źródło w art. 2 Konstytucji, odwołującym się do zasad w sprawiedliwości społecznej, które w prawie cywilnym znajdują podstawowy wyraz właśnie w klauzuli zasad współżycia społecznego. Nie powinno ulegać wątpliwości, że organy władzy publicznej, działając w granicach i na podstawie przepisów prawa, powinny przestrzegać norm wynikających z zasad współżycia społecznego nie ograniczając się jedynie do norm prawa pozytywnego. Ostatecznie Trybunał Konstytucyjny przyjął węższe rozumienie bezprawności, wedle którego "niezgodność z prawem" w świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji musi być rozumiana ściśle, zgodnie z konstytucyjnym ujęciem źródeł prawa (art. 87-94 Konstytucji). Pojęcie to jest więc węższe niż tradycyjne ujęcie bezprawności na gruncie prawa cywilnego, które obejmuje obok naruszenia przepisów prawa również naruszenie norm moralnych i obyczajowych, określanych terminem "zasad współżycia społecznego" lub "dobrych obyczajów". Należy jednak podkreślić, że nie ma przeszkód konstytucyjnych dla związania w ramach ustawodawstwa zwykłego konstrukcji odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej z tradycyjną koncepcją bezprawności ustaloną w płaszczyźnie prawa cywilnego.

2. W przypadku gdy szkoda została wyrządzona przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu przez niego powierzonych mu czynności, które miały charakter niewładczy (dominialny), ujemna ocena jego zachowania się w świetle obowiązujących reguł porządku prawnego (bezprawność) nie była wystarczająca dla bytu odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. W tej sytuacji znajdą zastosowanie wcześniejsze wyniki wykładni tego przepisu (por. wytyczne SN z 1971 r.), uzależniające odpowiedzialność Skarbu Państwa od winy funkcjonariusza. Stanowisko to da się uzasadnić w sposób zadowalający wykładnią systemową. Trudno bowiem nie zauważyć, iż w zakresie czynności niewładczych (gospodarczych) swoich stationes fisci Skarb Państwa powinien być traktowany na równi z innymi podmiotami prawa. To samo dotyczy odpowiedzialności państwowych osób prawnych za szkody wyrządzone przez ich funkcjonariuszy. Czynności natury gospodarczej nie mieszczą się także w dyspozycji art. 77 ust. 1 Konstytucji, z której to normy wyprowadza się przecież konstrukcję zobiektywizowanej, i przez to zaostrzonej, odpowiedzialności za szkody wyrządzone aktami władzy. W doktrynie zwrócono uwagę na możliwość wyłączenia stosowania d. art. 417 w sprawach o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną działaniem władczym i ograniczenie zakresu zastosowania komentowanego przepisu jedynie do szkód wyrządzonych działaniem niewładczym (por. M. Safjan, Odpowiedzialność państwa, s. 16; P. Granecki, Odpowiedzialność cywilna, s. 23; odmiennie Czachórski 2001, s. 229, gdzie przyjęto, że dla wszystkich przypadków szkód wyrządzonych przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonych mu czynności - zarówno władczych, jak i niewładczych - przesłanką odpowiedzialności jest bezprawność).

3. Wydaje się, że zaprezentowana w niniejszym komentarzu wykładnia d. art. 417, po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., odpowiada stanowisku zajętemu przez Trybunał Konstytucyjny w pkt. 1 orz. z 4.12.2001 r., z tym zastrzeżeniem, iż opiera się ona jedynie na sentencji tegoż orzeczenia.

C. Związek przyczynowy

1. Z ogólnych zasad odpowiedzialności odszkodowawczej oraz normatywnego sformułowania, że Skarb Państwa odpowiada za "szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego" wynikało, że pomiędzy szkodą a zachowaniem się funkcjonariusza państwowego musiał istnieć normalny związek przyczynowy. Odsyłając w tym zakresie do wywodów zawartych w komentarzu do art. 361, w tym miejscu omówione zostaną tylko wybrane zagadnienia charakterystyczne dla omawianej problematyki.

2. Wobec dominującego dla praktyki orzeczniczej znaczenia wytycznych SN z 1971 r., szczegółowego omówienia wymaga zagadnienie zaniechania funkcjonariusza państwowego jako przyczyny wyrządzenia szkody. W powołanych wytycznych Sąd Najwyższy przyjął, że w wypadku gdy szkoda jest wynikiem zaniechania, do przyjęcia winy (obecnie, przy czynnościach władczych, bezprawności) funkcjonariusza państwowego konieczne jest ustalenie konkretnego obowiązku działania ze strony tego funkcjonariusza. Jest to pogląd prawidłowy, łączący obowiązek działania funkcjonariusza z kwestią bezprawności, a nie związku przyczynowego (szerzej na ten temat uwagi do art. 361).

3. W kontekście odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych istotne znaczenie należy przypisać stanowisku, że na byt tej odpowiedzialności nie ma wpływu fakt, że poszkodowany przyczynił się do powstania szkody. Z powszechną akceptacją spotkał się w tym względzie pogląd Sądu Najwyższego, iż obowiązany do sprawowania opieki nad osobą niezdolną do kierowania swoim postępowaniem nie może skutecznie powoływać się na to, że osoba ta przyczyniła się do powstania szkody (por. orz. SN: z 4.11.1960 r., poz. 251, CR 411/59, OSPiKA 1962, Nr 9; z 16.12.1967 r., II CR 379/67, OSNCP 1968, Nr 10, poz. 167; z 19.11.1969 r., II CR 294/69, OSPiKA 1970, Nr 12, poz. 249).

4. Na tle orzeczenia związanego z odpowiedzialnością Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez lekarza uspołecznionej służby zdrowia należy odnotować słuszne stanowisko SN dotyczące przyczynowości oddziaływań psychicznych. W orz. z 21.6.1976 r. (IV CR 193/76, OSPiKA 1977, Nr 6, poz. 106, s. 268 z aprob. glosą A. Kocha) SN słusznie zauważył, że relacja przyczynowa nie może być ograniczana tylko do powiązań między zdarzeniami o charakterze fizycznym.

Banaszczyk