Kodeks cywilny. Komentarz
red. prof. dr hab. Krzysztof Pietrzykowski
Rok wydania: 2008
Wydawnictwo: C.H.Beck
Wydanie: 5
Komentowany przepis
Art. 4171. [Szkoda wynikająca z aktu normatywnego] § 1. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
§ 2. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
§ 3. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.
§ 4. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody.
Spis treści
|
I. Stosunek art. 4171 do art. 417 |
|
II. Odpowiedzialność za wydanie niezgodnego z prawem aktu normatywnego (art. 4171 § 1) |
|
III. Odpowiedzialność za niezgodne z prawem prawomocne orzeczenia i decyzje (art. 4171 § 2) |
|
IV. Odpowiedzialność za niewydanie orzeczenia lub decyzji - przewlekłość postępowania (art. 4171 § 3) |
|
V. Odpowiedzialność za zaniechanie legislacyjne (art. 4171 § 4) |
I. Stosunek art. 4171 do art. 417
1. W zakresie objętym regulacją art. 4171 znajdują zasadniczo zastosowanie ogólne reguły i przesłanki odpowiedzialności, omówione w komentarzu do art. 417. Podstawową modyfikacją w zakresie konstrukcji art. 4171 jest to, że dla powstania odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, konieczne staje się uzyskanie stosownego prejudykatu, stwierdzającego niezgodność z prawem działania lub zaniechania w zakresie tych przejawów wykonywania władzy publicznej. Regulacje zawarte w art. 4171 § 1-3 prowadzą więc do ograniczenia zakresu stosowania art. 417 w ten sposób, że nie każda niezgodność z prawem aktu normatywnego, orzeczenia lub decyzji stanowić może podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej, lecz jedynie ta niezgodność, która została uprzednio ustalona we właściwym postępowaniu.
Kwestia niezgodności z prawem została więc w hipotezach art. 4171 § 1-3 wyjęta z zakresu kognicji sądu odszkodowawczego. Wynika to oczywiście z konieczności zapewnienia pewności prawa, jak również z potrzeby zapobieżenia tworzenia równoległych reżimów kontroli zgodności z prawem aktów normatywnych oraz rozstrzygnięć sądowych i administracyjnych (M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 42). Wyjątkowa jest pod tym względem regulacja dotycząca zaniechania legislacyjnego (art. 4171 § 4), którego bezprawność podlega ustalaniu przez sąd odszkodowawczy.
Przepis art. 4171 § 4 nie wymaga uzyskania prejudykatu z uwagi na brak stosownych przepisów ustrojowych, które przewidywałyby kognicję jakiegokolwiek organu w zakresie badania niezgodności z prawem zaniechania wydania aktu normatywnego.
2. Określając stosunek art. 4171 do art. 417 należy zauważyć, że § 1-3 art. 4171 poddają odpowiedzialność za szkody wyrządzone tymi aktami władczymi ograniczeniu w porównaniu do ogólnej formuły art. 417, wymagając uprzedniego stwierdzenia niezgodności z prawem.
Bezprawność na potrzeby odpowiedzialności w sytuacjach objętych hipotezą art. 4171 § 1-3 musi być więc traktowana formalnie, zatem odmiennie i węziej niż na gruncie art. 417 (podobnie J. J. Skoczylas, Odpowiedzialność Skarbu Państwa, s. 36; por. także wyżej art. 417 Nb 33-35).
Z kolei art. 4171 § 4, pozostawiający kwestię niezgodności z prawem zaniechania legislacyjnego w kognicji sądu odszkodowawczego, stanowi rozwinięcie art. 417, nie modyfikując zawartych tam zasad odpowiedzialności przez wymaganie prejudykatu. Dlatego pierwotnie KKPC zrezygnowała z zamieszczania w projekcie przepisu o treści odpowiadającej brzmieniu art. 4171 § 4 uznając, że sprawy wynikłe w tego rodzaju stanie faktycznym będą mogły podlegać rozpoznaniu na ogólnej podstawie z art. 417 (Uzasadnienie KKPC z 9.6.2003 r., s. 8). Ostatecznie jednak wyodrębniono redakcyjnie podstawę prawną odpowiedzialności odszkodowawczej za zaniechanie normatywne. Znaczenie przepisu art. 4171 § 4 polega przede wszystkim na wyraźnym stwierdzeniu, że zaniechanie legislacyjne również stanowić może zdarzenie, z jakim łączyć się będzie odpowiedzialność odszkodowawcza. Ponadto istotne jest to, że przepis ten operuje zwężonym pojęciem bezprawności. Wymaga on bowiem, aby "obowiązek wydania (aktu normatywnego) przewidywał przepis prawa". Ten zwrot normatywny stanowi sam w sobie - jak się wydaje - przejaw wąskiego (formalnego) pojmowania niezgodności z prawem zaniechania legislacyjnego, albowiem niezgodne z prawem i rodzące odpowiedzialność będzie jedynie niewydanie takiego aktu, co do którego wskazać można wyraźną, wyodrębnioną podstawę normatywną nakazującą jego wydanie (por. uwagi zawarte w komentarzu do art. 4171 § 4).
II. Odpowiedzialność za wydanie niezgodnego z prawem aktu normatywnego (art. 4171 § 1)
1. Nowa regulacja wprowadza, w sposób niebudzący wątpliwości, odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną wydaniem niezgodnego z prawem aktu normatywnego (zob. L. Bosek, Bezprawie legislacyjne, Warszawa 2007, s. 138 i nast.). Dawniejsza doktryna i orzecznictwo negowały istnienie odpowiedzialności za szkody wyrządzone bezprawiem legislacyjnym. Pozostawano przy tradycyjnym poglądzie o odszkodowawczym immunitecie legislatywy (M. Safjan, Ewolucja, s. 151; tenże, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 43). Obecna regulacja zrywa z tą tradycją, zapewne także pod wpływem zasad odpowiedzialności państwa, przyjmowanych w orzecznictwie ETS, gdzie od dłuższego czasu akceptuje się myśl o odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone działaniami lub zaniechaniami władzy ustawodawczej. Z dokładnym określeniem przesłanek odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną deliktem legislacyjnym, a to: niezgodności z prawem aktu normatywnego oraz związku przyczynowego pomiędzy tą niezgodnością a szkodą, wiążą się jednak pewne wątpliwości.
2. Przez niezgodność z prawem aktu normatywnego należy rozumieć jego niezgodność z normą hierarchicznie wyższą według konstytucyjnego katalogu źródeł prawa (Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 15). Pozostaje poza sporem, że stwierdzenie niezgodności z prawem aktu normatywnego należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i w tym zakresie przez "właściwe postępowanie" należy zasadniczo rozumieć postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym (tak Uzasadnienie KKPC z 9.6.2003 r.). Oczywiste jest w każdym razie wyjęcie kwestii niezgodności aktu normatywnego z zakresu kognicji sądu powszechnego orzekającego o odszkodowaniu. Nie rozwiewa to jednak wszystkich wątpliwości dotyczących niezgodności z prawem aktu normatywnego (tzw. bezprawności normatywnej). Trafnie podkreśla M. Safjan, że należy unikać prostego przekładania stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności normy na jej bezprawność - mogącą mieć znaczenie w procesie odszkodowawczym (M. Safjan, Ewolucja, s. 164). Możliwych jest bowiem w tym zakresie kilka modeli, od wariantu zrównującego niekonstytucyjność z bezprawnością aktu normatywnego, przez rozwiązanie różnicujące skutki w zależności od rodzaju stwierdzonej wady aktu normatywnego, po model, który wyraźnie separuje niekonstytucyjność od niezgodności z prawem aktu niezgodnego z Konstytucją (M. Safjan, Ewolucja, s. 164-167). Kwestia wiąże się także z zagadnieniami retroaktywności skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (por. Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 16 oraz szerzej M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 46-50 oraz E. Bagińska, Odpowiedzialność, s. 378). Szczegółowa prezentacja tej problematyki wykracza poza ramy niniejszego opracowania. W każdym razie przyjąć należy za M. Safjanem, że istniejące w nauce polskiej rozbieżności co do relacji między niekonstytucyjnością a niezgodnością z prawem wskazują, że mamy do czynienia z wariantem mieszanym, w którym nie każde stwierdzenie niekonstytucyjności daje podstawę do przyjęcia niezgodności z prawem badanego aktu normatywnego (bezprawności normatywnej); owa niezgodność z prawem jest raczej mocniejszym skutkiem niekonstytucyjności (M. Safjan, Ewolucja, s. 167). Pytanie sprowadza się więc do kwestii, kiedy następuje ów silniejszy skutek. Dla ustalenia niezgodności z prawem aktu normatywnego, mogącej uzasadniać odpowiedzialność odszkodowawczą, konieczne jest więc wartościowanie wad normy prawnej, które stanowiły podstawę dla przyjęcia jej niekonstytucyjności. M. Safjan za bezsporne uznaje jedynie to, że bezprawność powinna być przypisana tym wypowiedziom normatywnym, które - ze względu na niespełnienie minimalnych warunków obowiązywania - należą do kategorii norm nieistniejących (M. Safjan, Ewolucja, s. 171; tenże, Odpowiedzialność, s. 531; odmiennie E. Bagińska, Odpowiedzialność, s. 378). W pozostałym zakresie nie sposób w obecnym stanie doktryny i orzecznictwa wskazać na wiążące kryteria pozwalające wiązać bezprawność normatywną z konkretnymi rodzajami wad norm prawnych. Wydaje się, że zależeć to może również od charakteru regulowanej materii. Ogólniejsze uwagi w tym zakresie sformułowane zostać mogą dopiero w miarę orzeczniczej analizy pojawiających się kolejno stanów faktycznych.
3. Na konieczność wartościowania wad działania legislacyjnego z punktu widzenia przypisania im skutków odszkodowawczych wskazują również orzeczenia ETS, gdzie dla odpowiedzialności za delikt legislacyjny generalnie wymaga się "dostatecznie poważnego naruszenia prawa wspólnotowego" (por. orz. ETS Brasserie du P?cheur SA v. Bundesrepublik Deutschland i The Queen v. Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd, połączone sprawy C-46/93 i C-48/93, publ. European Court Reports 1996, s. I-01029, teza 51; Erich Dillenkofer, Christian Erdmann, Hans-Jürgen Schulte, Anke Heuer, Werner, Ursula i Torsten Knor v. Bundesrepublik Deutschland, połączone sprawy C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 i C-190/94, publ. European Court Reports 1996, s. I-04845, teza 25). Przyjmuje się w literaturze, że jest to związane z luzem decyzyjnym przysługującym ustawodawcy (N. Półtorak, Odpowiedzialność państw w prawie Wspólnot Europejskich, Kraków 2002, s. 156; na tle art. 4171 tak również Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 19), przy czym oczywiste jest, iż zakres dyskrecjonalności legislatywy determinowany jest charakterem regulowanej materii. Stąd - jak to wskazano już wyżej - wykładnia przesłanki "niezgodności z prawem" w hipotezie art. 4171 § 1 uwzględniać będzie musiała również naturę materii będącej przedmiotem regulacji badanego aktu.
4. Hipoteza art. 4171 § 1 obejmuje również przypadki niezgodności aktu normatywnego z pierwotnym lub wtórnym prawem wspólnotowym, które stanowi część polskiego porządku prawnego (Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 17 oraz L. Bosek, Bezprawie, s. 190 i nast.). Dlatego art. 4171 § 1 stanowić może samoistną podstawę odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wskutek wydania aktu normatywnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. Wydaje się więc, że przez pojęcie "właściwe postępowanie" należy rozumieć także postępowanie przed organami Wspólnoty, zmierzające do ustalenia niezgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym (tak M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 54). W doktrynie wyrażono jednak wątpliwość, czy regulacja art. 4171 § 1 - w zakresie, w jakim wymaga uzyskania stosownego prejudykatu, pochodzącego od Trybunału Konstytucyjnego lub od właściwego organu Wspólnoty - nie jest niezgodna z orzecznictwem ETS, które wyklucza poddanie odpowiedzialności odszkodowawczej państw ograniczeniom czyniącym uzyskanie kompensacji niemożliwym lub nadmiernie trudnym (M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 54). Na gruncie art. 4171 § 1 nie może jednak budzić wątpliwości, że sąd powszechny orzekający o odszkodowaniu nie może samodzielnie badać niezgodności z prawem aktu normatywnego zarówno gdy chodzi o niezgodność z hierarchicznie wyższą normą krajową, jak i o niezgodność z normami prawa wspólnotowego.
5. Odpowiedzialność odszkodowawcza za szkodę wyrządzoną działaniem legislacyjnym powstać może wyłącznie względem poszkodowanego - czyli podmiotu, którego prawnie chronione dobra lub interesy naruszone zostały obowiązywaniem normy niezgodnej z prawem. Nie ma przy tym znaczenia, czy konkretny uszczerbek miał za swą bliższą przyczynę akt stosowania prawa, czy wynikł samoistnie z wydania i funkcjonowania niezgodnej z prawem normy. W każdym razie nie wszystkie negatywne oddziaływania bezprawnego legislacyjnie aktu normatywnego podlegać mogą indemnizacji, lecz jedynie te, które stały się udziałem podmiotów należących do kręgu osób objętych zastosowaniem danej normy prawnej (tak M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 63). Wtórne, pośrednie reperkusje polegające na pogorszeniu sytuacji osób, na których dobra i interesy akt normatywny bezpośrednio nie oddziałuje, nie mogą więc podlegać naprawieniu. Prowadziłoby bowiem to do nieograniczonego zakresu odpowiedzialności w większości przypadków wydania bezprawnego aktu normatywnego. Dlatego konieczne jest wyraźne podkreślenie, że odpowiedzialność odszkodowawcza za wydanie niezgodnego z prawem aktu normatywnego powstać może tylko względem osoby, której dobra lub interesy wydanie tego aktu narusza (wobec poszkodowanego), natomiast nie dla osoby, która miała jedynie faktyczny (ekonomiczny) interes w niewydaniu bezprawnej regulacji. Dopiero dla tak określonego kręgu podmiotów uprawnionych badaniu podlegać może adekwatność związku przyczynowego łączącego doznane przez nie uszczerbki z bezprawną działalnością prawodawczą.
6. Związek przyczynowy przy odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną deliktem normatywnym podlega ogólnemu kryterium przypisania relewancji z art. 361 § 1. Związek przyczynowy w przypadku odpowiedzialności z art. 4171 § 1 spełniać musi więc kryterium normalności z art. 361 § 1. Norma wyrażona w art. 361 § 1 ma bowiem znaczenie ogólne, a zarazem brak przepisu modyfikującego tę przesłankę dla szkody wyrządzonej niewydaniem aktu. Również orzecznictwo ETS dotyczące szkody wyrządzonej działaniem legislatywy nakazuje dokonywać wartościowania związku przyczynowego. Co prawda, ustalone orzecznictwo dotyczy nieimplentowania dyrektywy, ale wydaje się, że sformułowania w zakresie związku przyczynowego mogą być uogólnione na wszystkie przypadki deliktów ustawodawczych z zakresu prawa wspólnotowego. Według orzecznictwa ETS, prawnie relewantny jest bezpośredni związek przyczynowy ("direct causal link" por. w szczególności orzeczenie ETS Brasserie du P?cheur (C-46/93 i C-48/93), teza 51). Pojęcia bezpośredniości związku przyczynowego w orzecznictwie ETS nie należy rozumieć dosłownie, tak jak nie jest ono rozumiane dosłownie w prawie francuskim, gdzie "suite directe et immediate" oznacza tyle, co w art. 361 § 1 "następstwo normalne" i stanowi jedynie podstawę wartościowania relacji kauzalnej.
Wymaganie bezpośredniego związku przyczynowego w orzecznictwie ETS wskazuje jedynie na to, że dopuszczalne jest wartościowanie tego związku przez sąd - innymi słowy, że nawet w razie gdy istnieje relacja conditio sine qua non, to sąd może uznać, że badane powiązanie kauzalne nie spełnia - jak powiedzielibyśmy na gruncie art. 361 § 1 - kryterium adekwatności, a więc nie uzasadnia odpowiedzialności odszkodowawczej. Będzie tak w szczególności wówczas, gdy w układ kauzalny włączyła się przyczyna pośrednia, a jej oddziaływanie jest tego rodzaju, że nieuzasadnione staje się objęcie odpowiedzialnością państwa lub jednostki samorządu terytorialnego szkody wynikłej po wystąpieniu tej przyczyny. Dopuszczalność wartościowania związku przyczynowego implikuje więc możliwość egzoneracji. Kwalifikacja związku przyczynowego według jego normalności (art. 361 § 1) czy tzw. bezpośredniości (według orzecznictwa ETS) nie ma celu ograniczenia a limine odpowiedzialności państwa, lecz raczej możliwość jej wyłączenia w przypadku, gdy relacja typu conditio sine qua non istnieje, ale jest tego rodzaju, że nie powinna uzasadniać odpowiedzialności (jest po myśli art. 361 § 1 anormalna).
W prawie polskim wartościowania należy dokonywać na podstawie art. 361 § 1. Ogólny i abstrakcyjny charakter aktu normatywnego sprawia, że akt wpływa na sytuację prawną wszystkich osób, których dotyczyłby, a zarazem krąg ten nie jest znany ex ante. Trafnie wskazuje jednak M. Safjan, że ogólny (ex definitione abstrakcyjny) charakter wypowiedzi normatywnej nie stanowi przeszkody dla konstruowania relacji przyczynowej między zdarzeniem rodzącym odpowiedzialność (bezprawna norma) a szkodą konkretnego adresata normy (M. Safjan, Ewolucja, s. 172; tenże, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 62). Zarazem należy mieć na uwadze, że bezprawne działanie legislacyjne powodować może szkodę zarówno gdy między wydaniem normy a uszczerbkiem dla dóbr poszkodowanego zaistniał akt stosowania bezprawnej normy, jak i w sytuacji, gdy sam fakt wydania bezprawnej normy spowodował już uszczerbek (M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 62).
Jeżeli między zdarzeniem sprawczym (bezprawnym wydaniem aktu normatywnego) a szkodą powoda miał miejsce akt stosowania prawa (np. zawarcie umowy, dokonanie innej czynności konwencjonalnej), który stał się bliższą przyczyną szkody (ale tylko ze względu na wydanie aktu normatywnego), to należy przyjąć, iż ze strony powoda wystarcza w praktyce dowód normalnego związku przyczynowego między tym aktem stosowania prawa a jego szkodą (zob. E. Bagińska, Odpowiedzialność, s. 426-427). Dlatego M. Safjan wskazuje, że z reguły przypisanie odpowiedzialności "będzie wymagało udowodnienia związku przyczynowego między szkodą a aktem stosowania prawa, z którego szkoda wynikła" (M. Safjan, Ewolucja, s. 172, przyp. 38). Związek pomiędzy wydaniem aktu normatywnego a treścią czynności stanowiących przejaw jego stosowania należy uznać za normalny, być może jednak z przyjęciem dopuszczalności przeciwdowodu, wskazującego na anormalną relację kauzalną między bezprawną treścią normy a treścią jej stosowania. Powyższe odnosi się także do takiego aktu stosowania prawa, który przybiera postać prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, z tym wszakże zastrzeżeniem, że do takich stanów faktycznych zastosowanie będzie miał art. 4171 § 2 zd. 2 (por. E. Bagińska, Odpowiedzialność, s. 427).
Bezprawne wydanie aktu normatywnego może jednak powodować szkodę również bez wydania orzeczenia lub innego przejawu stosowania prawa (bez przejawu zastosowania normy niezgodnej z prawem), np. wpływając na wartość dóbr poszkodowanego. Wówczas szkoda jest skutkiem działania legislacyjnego, w szczególności ten związek przyczynowy może też być kwalifikowany jako normalny lub anormalny. Wydaje się, że w większości przypadków, gdy szkoda zostaje wyrządzona samym wydaniem bezprawnego aktu - bez potrzeby jego stosowania - to zwykle uszczerbki doznane przez poszkodowanego działaniem legislacyjnym pozostawać będą również w normalnym związku przyczynowym z bezprawną legislacją. Wypada wszakże stwierdzić, że poszkodowany musi należeć do kręgu podmiotów, których realnie istniejące, prawne interesy zostały naruszone wskutek obowiązywania niezgodnego z prawem aktu normatywnego. W konsekwencji doznany przez niego uszczerbek musi istnieć już w momencie występowania z roszczeniem, w tym sensie, że musi być wystarczająco pewny, a nie tylko stanowić potencjalną możliwość pojawienia się w przyszłości (por. M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu bezprawia normatywnego, RPEiS 2005, z. 1, s. 31 oraz E. Bagińska, Odpowiedzialność, s. 425, która podkreśla, że w normalnym związku przyczynowym pozostaje szkoda rzeczywista, a nie szkoda ewentualna, co wyklucza z kręgu poszkodowanych tych adresatów danego aktu normatywnego, których dobra prawnie chronione nie zostały naruszone). Nie musi tak jednak być zawsze. Wszak kryterium normalności - wymaganej dla uzasadnienia odpowiedzialności - dopuszcza zwolnienie od odpowiedzialności w sytuacji, gdy między działanie sprawcze a szkodę poszkodowanego włączyło się zdarzenie, którego oddziaływanie wyklucza zakwalifikowanie całej relacji kauzalnej jako normalnej. Działaniem tym może być w szczególności zachowanie samego poszkodowanego, osób trzecich lub zdarzenie losowe, którego znaczenie w procesie przyczynowym będzie tego rodzaju, że uczyni związek między wydaniem aktu a szkodą związkiem anormalnym.
Wymaganie normalności związku przyczynowego pozwala także badać adekwatność dalszych szkodzących następstw, będących skutkami wydania niezgodnego z prawem aktu normatywnego lub wydania go niezgodnie z prawem. W szczególności także działanie poszkodowanego albo osób trzecich czy też wypadki losowe mogą uzasadniać stwierdzenie, że dalsze następstwa (w rozumieniu art. 361 § 1) nie są już normalnymi skutkami bezprawnego wydania aktu. Zasadniczo odpowiedzialność odszkodowawcza za bezprawne działanie legislacyjne obejmować może doznane przez poszkodowanego szkodowe skutki wszystkich normalnych następstw bezprawnej legislacji, bez względu na pośredniość albo bliskość ich związku z wydaniem aktu.
III. Odpowiedzialność za niezgodne z prawem prawomocne orzeczenia i decyzje (art. 4171 § 2)
1. Przy odpowiedzialności na podstawie art. 4171 § 2 i 3 na uwagę zasługują przede wszystkim zagadnienia związane z prejudykatem, stwierdzającym niezgodność z prawem wydania lub niewydania prawomocnego orzeczenia bądź ostatecznej decyzji, a więc z orzeczeniem innego niż sąd odszkodowawczy organu ustalającego ową przesłankę odpowiedzialności. Pozostałe przesłanki odpowiedzialności (a to szkoda i związek przyczynowy) nie przysparzają bowiem w tym zakresie większych trudności. Należy wskazać, że odpowiedzialność przewidziana w art. 4171 § 2 dotyczy sytuacji, gdy szkoda wyrządzona zostaje wydaniem niezgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia lub ostateczną decyzją, natomiast nie obejmuje przypadków, gdy przyczyną szkody stało się wadliwe (niezgodne z prawem) wykonywanie takiego orzeczenia lub decyzji (tak M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 66). W tym ostatnim przypadku podstawę odpowiedzialności stanowi bowiem art. 417.
2. Stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku lub ostatecznej decyzji następuje według przepisów tego postępowania, w którym rozstrzygnięcie zostało wydane. Należy podkreślić, że odpowiedzialność odszkodowawcza przewidziana w art. 4171 § 2 wiązać się może jedynie decyzjami ostatecznymi i orzeczeniami prawomocnymi. Może ona więc powstać dopiero wówczas, gdy podmiot zainteresowany uzyskaniem kompensacji wyczerpał tok instancji, a nadto uzyskał prejudykat stwierdzający wydanie ostatecznej decyzji lub prawomocnego orzeczenia z naruszeniem prawa. Regulacja art. 417 i nast. nie może bowiem wprowadzać równoległego trybu kontroli decyzji i orzeczeń, alternatywnego względem właściwego toku instancji (M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 67). Dlatego wymaganie prejudykatu uznać należy za konieczne i zasadne.
Zarazem należy podkreślić, że odpowiedzialność regulowana w art. 4171 § 2 może powstać także w sytuacji, gdy indywidualne rozstrzygnięcie, które stało się przyczyną szkody, pozostaje w obrocie prawnym. Przepis art. 4171 § 2 nie wymaga bowiem uchylenia ani innej formy eliminacji niezgodnej z prawem decyzji lub orzeczenia, lecz jedynie takiej ich kwalifikacji. Ustawa przewiduje więc sytuacje, gdy wadliwe orzeczenie pozostawać będzie w obrocie prawnym (ze względu na pewność prawa lub potrzebę ochrony praw nabytych osób trzecich), natomiast stwierdzenie jego niezgodności z prawem otworzy drogę do uzyskania kompensacji przez osobę, która wskutek jego wydania poniosła szkodę (por. szerzej M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 70; J. J. Skoczylas, Odpowiedzialność za szkody, s. 252 i 256; zob. E. Bagińska, Odpowiedzialność, s. 347).
3. Dla decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym trybem właściwym dla uruchomienia przewidzianej w art. 4171 § 2 odpowiedzialności odszkodowawczej może być postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 KPA) lub postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 KPA). Bezpośrednią podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej jest wówczas - wobec uchylenia art. 153 i 160 KPA - omawiany przepis art. 4171 § 2. Osobną, analogiczną regulację dotyczącą wadliwych decyzji podatkowych zawierał d. art. 261 OrdPodU.
Ponadto, należy przyjąć, że odpowiedzialność przewidziana w art. 4171 § 2 związana być może także z wydaniem w postępowaniu administracyjnym postanowienia, jeżeli ustawa przewiduje tryb stwierdzania niezgodności z prawem jego wydania. Wydanie ostatecznego postanowienia - jako prawna forma działania administracji - wydaje się bowiem zawierać w ogólnej formule "orzeczenia lub decyzji", którą posługuje się komentowany przepis. Z. Radwański wskazuje - zgodnie z prezentowaną przez tego autora klasyfikacją zdarzeń prawnych - że w art. 4171 chodzi o odpowiedzialność za szkody wyrządzone władczymi "czynnościami konwencjonalnymi" (Odpowiedzialność, s. 15). Wydaje się, że kategoria ta obejmuje także ostateczne postanowienia, na które nie służy już zażalenie lub inny środek zaskarżenia w normalnym toku instancji. Z mocy art. 126 KPA przepisy art. 145 KPA (wznowienie postępowania) oraz art. 156 KPA (stwierdzenie nieważności) stosuje się odpowiednio do postanowień, od których przysługuje zażalenie, z tą jednak różnicą, że rozstrzygnięcia wydane wskutek wszczęcia postępowania lub stwierdzenia nieważności postanowienia zapadają w formie postanowienia, nie zaś decyzji. W sytuacji gdy szkoda wyrządzona została wydaniem postanowienia, od którego służy zażalenie, to prejudykatem niezbędnym do uzasadnienia odpowiedzialności przewidzianej w art. 4171 § 2 będzie postanowienie uzyskane w trybie przewidzianym w art. 145 i nast. KPA w zw. z art. 126 KPA albo w trybie art. 156 i nast. KPA w zw. z art. 126 KPA.
Przykładu postanowienia, jakie rodzić może poważne skutki majątkowe, dostarcza regulacja zawarta w ustawie z 7.7.1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Artykuł 59g ust. 1 PrBud, w zw. z art. 59f tej ustawy, upoważnia właściwy organ do wymierzania kar pieniężnych w drodze postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, w związku z czym podlega ono unormowaniu zawartemu w art. 126 KPA. Jeżeli wskutek nałożenia kary w trybie art. 59f-59g PrBud wyrządzona zostanie szkoda, to na podstawie art. 4171 § 2 można żądać jej naprawienia dopiero po uzyskaniu prejudykatu. W omawianym przypadku będzie nim odpowiednie postanowienie wydane wskutek wznowienia postępowania (art. 145 i nast. KPA w zw. z art. 126 KPA) lub postanowienie o stwierdzeniu nieważności postanowienia (art. 156 i nast. KPA w zw. z art. 126 KPA).
Należy podkreślić, że rodzaj prejudykatu niezbędnego do uzyskania odszkodowania determinowany jest zawsze charakterem decyzji lub orzeczenia, którego wydanie stało się przyczyną szkody. Artykuł 4171 § 2 mówi bowiem wyraźnie o "właściwym postępowaniu", przez co należy rozumieć procedurę, którą ustawa przewiduje jako środek kontroli zgodności z prawem decyzji lub orzeczeń określonego rodzaju. Stąd też rodzaj niezbędnego prejudykatu niekiedy należy określać odwołując się do ustaw z zakresu materialnego prawa administracyjnego, które przewidywać mogą swoisty tryb kontroli legalności pewnych czynności władczych.
4. Istotne wątpliwości wiązać mogą się natomiast z przypadkami postanowień lub decyzji, co do których - wyjątkowo - ustawa nie przewidywałaby trybu stwierdzania ich niezgodności z prawem. Jeżeli pozostać na gruncie art. 4171 § 2, to należałoby przyjąć konsekwentnie, że nie będzie możliwe dochodzenie odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem takiej decyzji. Prowadzi to jednak to nieakceptowalnego wniosku, jakoby brak stosownego uregulowania proceduralnego ograniczał konstytucyjne prawo do żądania naprawienia szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem wykonywania działań władczych. Dlatego wydaje się, że w sytuacji gdy ze względu na brak procedury prowadzącej do uzyskania prejudykatu nie może zostać uzasadniona odpowiedzialność przewidziana w art. 4171 § 2, mimo że decyzja lub orzeczenie ma charakter ostateczny albo prawomocny, to zastosowanie znaleźć powinna ogólna reguła odpowiedzialności przewidziana w art. 417. Jeżeli więc instancyjny tok postępowania został wyczerpany, zaś prawo regulujące właściwą procedurę nie przewiduje możliwości stwierdzenia niezgodności z prawem władczej "czynności konwencjonalnej", to niezgodność tę ustalał będzie sąd odszkodowawczy. Wniosek przeciwny - zakładający, że w takiej sytuacji brak jest możliwości dochodzenia odszkodowania - prowadziłby bowiem do tego, że regulacja proceduralna ograniczałaby prawo przewidziane w art. 77 ust. 1 Konstytucji, znajdujące wyraz w art. 417. Innymi słowy, brak możliwości uzyskania stosownego prejudykatu wyklucza stosowanie art. 4171 § 2, nakazując orzec o odpowiedzialności według zasad ogólnych, wyrażonych w art. 417. Podobne rozwiązanie należy przyjąć w przypadkach wyrządzenia szkody przez decyzje nieprawomocne.
5. Wydanie wadliwego rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym może powodować konsekwencje odszkodowawcze także po stwierdzeniu jego wadliwości w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 ust. 1 i 2 PostAdmU, sądy administracyjne orzekają w sprawie skarg na decyzje administracyjne, jak również na postanowienia, od których służy zażalenie, albo które kończą postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Artykuł 287 PostAdmU - w brzmieniu nadanym 1.9.2004 r. - stanowi, że gdy sąd administracyjny w orzeczeniu uchyli zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrując sprawę ponownie umorzy postępowanie lub gdy sąd stwierdzi nieważność aktu albo ustali przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu, to stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. Przepis ten jedynie konkretyzuje ogólną regułę odpowiedzialności wynikającą z art. 4171 § 2 w ten sposób, że precyzuje podstawy odpowiedzialności i wskazuje adresata roszczenia (M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 73). De facto potwierdza on obowiązywanie w tym zakresie zasady wyrażonej w art. 4171 § 2.
6. Przepisy postępowania karnego zawierają odmienne uregulowanie przesłanek i trybu dochodzenia naprawienia szkody wyrządzonej wadliwym orzeczeniem wydanym w postępowaniu karnym (por. art. 552-553 KPK), przeto w myśl art. 421 przepisy art. 417 i nast. nie znajdują zastosowania do tej odpowiedzialności (na temat procedury prowadzącej do uzyskania odszkodowania za niesłuszne skazanie por. szerzej T. Woźny, Charakter prawny postępowania o odszkodowanie za niesłuszne skazanie, tymczasowe aresztowanie lub zatrzymanie, PiP 2004, Nr 8, s. 61 i nast.).
7. Najwięcej wątpliwości wiąże się z trybem ustalania wadliwości orzeczeń wydanych w postępowaniu cywilnym. W stanie prawnym istniejącym w dniu wejścia w życie ZmKC z 17.6.2004 r. strona w wielu przypadkach mogła nie mieć możliwości uzyskania stosownego prejudykatu, o którym mowa w art. 4171 § 2. Podstawy wznowienia postępowania cywilnego były i są nadal ograniczone, zaś kasacja (obecnie skarga kasacyjna) nie we wszystkich sprawach mogła, a obecnie może być wywiedziona. Ponadto, nawet w przypadku jej dopuszczalności, postępowanie kasacyjne mogło zostać zakończone na etapie "przedsądu". Dlatego, jeszcze przed wejściem w życie ZmKC z 17.6.2004 r., podjęto prace nad nowelizacją KPC, zmierzające do uzgodnienia systemu kontroli orzeczeń z regulacją odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną wydaniem niezgodnych z prawem rozstrzygnięć indywidualnych. W dniu wejścia w życie nowej regulacji art. 417 projekt zmian w prawie postępowania był przedmiotem postępowania legislacyjnego (por. rządowy projekt z 15.3.2004 r. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz Uzasadnienie KKPC z 12.12.2003 r.). Jednym z podstawowych założeń projektu było wprowadzenie instytucji "kasacji w obronie prawa", której efektem miało być stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w sprawie cywilnej bez konieczności jego uchylania (por. uzasadnienie KKPC z 12.12.2003 r.). System kontroli orzeczeń dotyczył będzie tylko orzeczeń prawomocnych. Wszak możliwość dochodzenia odszkodowania dotyczy jedynie szkód wyrządzonych wydaniem prawomocnego orzeczenia. Ostatecznie stosowna zmiana przepisów KPC, dokonana ustawą z 22.12.2004 r. (Dz.U. z 2005 r. Nr 13, poz. 98, która weszła w życie 6.2.2005 r.), wprowadziła do tego kodeksu nową instytucję w postaci skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (dział VIII, art. 4241-42412).
8. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia ma wraz ze skargą kasacyjną stanowić spójny i komplementarny system orzeczeń stwierdzających niezgodność z prawem badanych orzeczeń sądowych (Por. J. J. Skoczylas, Odpowiedzialność za szkody, s. 255; T. Ereciński, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, w: A. Nowicka (red.) Prawo prywatne czasu przemian, Księga Pamiątkowa ku czci Prof. Stanisława Sołtysińskiego, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, Poznań 2005, s. 1003; E. Bagińska, Odpowiedzialność, s. 346 oraz 348). W przeciwieństwie jednak do innych nadzwyczajnych środków zaskarżenia skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia jest „(…)samodzielnym, autonomicznym instrumentem badania legalności działalności jurysdykcyjnej sądów powszechnych, służącym jednostce zamierzającej(…)” do „(…) dochodzenia od państwa wynagrodzenia szkody, o jakiej mowa w art. 77 Konstytucji” (tak J. Gudowski, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, PS 2006, Nr 1, s. 5). Uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie niezgodności z prawem badanego orzeczenia, nie eliminując tego orzeczenia z obrotu prawnego, otwiera drogę do dochodzenia odszkodowania (por. T. Ereciński, Skarga, s. 1002), nie stwarzając jednak materialnoprawnej podstawy roszczenia odszkodowawczego” (tak H. Pietrzkowski, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, PS 2005, Nr 4, s. 7).
9. Zasadniczo skarga przysługuje od prawomocnego orzeczenia sądu II instancji kończącego postępowanie w sprawie art. 4241 § 1 KPC. W wyjątkowych wypadkach, gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela, skarga przysługuje także od prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie wydanego przez sąd I lub II instancji, jeżeli strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych, chyba że jest możliwa zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych (art. 4241 § 2 KPC). Zgodnie z literalnym brzmieniem ustawy - owa wyjątkowość, uzasadniająca odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 4241 § 1 KPC, wyczerpuje się w niezgodności zaskarżonego orzeczenia z podstawowymi zasadami porządku prawnego lub konstytucyjnymi wolnościami albo prawami człowieka i obywatela, z reguły wiążącymi się z wykazaniem, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem przepisów Konstytucji, gwarantujących te prawa lub wolności (patrz H. Pietrzkowski, Skarga, s. 11 i nast.). Jak się jednak okazuje możliwy jest jednak i taki kierunek wykładni powołanego przepisu, który prowadzi do dalszego ograniczenia jego stosowania. W postanowieniu z 2.2.2006 r. (I CNP 4/06, MoP 2007, Nr 3, s. 151) SN przyjął bowiem, iż skorzystanie ze skargi na podstawie art. 4241 § 2 KPC, dopuszczalne jest tylko w razie kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: istnienia wyjątkowego wypadku oraz występowania opisanej powyżej niezgodności z prawem. Taki wyjątkowy wypadek może, zdaniem SN, zachodzić wówczas, gdy przykładowo strona nie skorzystała z przysługującego jej środka zaskarżenia z powodu ciężkiej choroby, katastrofy, klęski żywiołowej lub uzyskania błędnej informacji od pracownika sądu. Wydaje się, że taki kierunek wykładni nie jest usprawiedliwiony w świetle gramatycznej i logicznej wykładni analizowanego przepisu.
10. Skarga nie obejmuje swoim zakresem takich orzeczeń sądu drugiej instancji, od których wniesiono skargę kasacyjną, oraz orzeczeń Sądu Najwyższego. Orzeczenie SN traktuje się wówczas jako orzeczenie wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi (art. 4241 § 3 zd. 2 KPC). Przepis art. 4241 § 3 KPC eliminuje konkurencję między skargą kasacyjną a skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem jest zatem „(…)niedopuszczalna w razie odmowy przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania lub przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania i wydania orzeczenia przez Sąd Najwyższy” (T. Ereciński, Skarga, s. 1006).
11. Zgodnie z art. 4244 KPC, skargę można oprzeć na zarzucie naruszenia tak prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które powodując niezgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia, doprowadziło jednocześnie do wyrządzenia skarżącemu szkody. Nie stanowi natomiast podstawy skargi zarzut dokonania w prawomocnym wyroku wadliwiej interpretacji prawa. Zarzut taki sam przez się nie może prowadzić do uwzględnienia skargi, albowiem podstawę naruszenia prawa materialnego należy oceniać - podobnie jak podstawę naruszenia przepisów postępowania - przez skutek w postaci niezgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem, tj. niezgodności tego orzeczenia ze wskazanym w skardze przepisem (por. H. Pietrzkowski, Skarga, s. 10). Ponadto, podstawą skargi nie mogą być zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów. Dlatego też ustawowym wymaganiem stawianym skardze jest wskazanie przez skarżącego przepisu prawa, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne (art. 4245 § 1 pkt 3 KPC - zob. orz. SN z 15.2.2006 r., IV CNP 7/05, niepubl. oraz orz. SN z 23.9.2005 r., III CNP 5/05, niepubl.), a więc takiego, który pozostaje lub powinien pozostawać w ścisłym związku z zaskarżonym orzeczeniem. Ponadto, na skarżącym spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia, że zaskarżone orzeczenie wyrządziło mu szkodę (art. 4245 § 1 pkt 4 KPC). Ustawodawca nie ograniczył rodzaju szkody, jaka może być podstawą skargi, stąd też w grę wchodzić może zarówno szkoda majątkowa (w postaci damnum emerges i lucrum cessans), jak i krzywda, choć ten ostatni rodzaj prawnie relewantnego uszczerbku będzie zapewne występować zupełnie wyjątkowo (por. J. Gudowski, Skarga, s. 16; odmiennie orz. SN z 9.6.2006 r., IV CNP 48/06, niepubl.).
12. Dokonując analizy instytucji skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie sposób nie odnieść się szerzej do pojęcia „orzeczenia niezgodnego z prawem”. Zgodnie z ustaloną na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji wykładnią, pojęcie „niezgodności z prawem działania organu władzy publicznej”, należy rozumieć jako sprzeczność z przepisami prawa, zgodnie z konstytucyjnym ujęciem jego źródeł (art. 87-94 Konstytucji), a więc węziej niż tradycyjne ujęcie bezprawności na gruncie prawa cywilnego, które obejmuje obok naruszenia norm prawnych, również naruszenie norm moralnych i obyczajowych określanych mianem „zasad współżycia społecznego” lub „dobrych obyczajów”. Wydaje się jednakże, iż przesłanka niezgodności z prawem, rozumiana tylko nawet jako sprzeczność z nakazami lub zakazami prawa pozytywnego, musi być skorygowana w odniesieniu do działania organów władzy sądowniczej. Z uwagi bowiem na specyfikę władzy sądowniczej, a w szczególności ze względu na zasadę niezawisłości sędziowskiej, nie można - jak się wydaje - przyjąć za słuszne twierdzenia, iż każde orzeczenie niezgodne z prawem, bez względu na stopień naruszenia, stanowi - przy spełnieniu pozostałych przesłanek odpowiedzialności władzy publicznej - źródło roszczenia odszkodowawczego (tak J. J. Skoczylas, Odpowiedzialność za szkody, s. 251, podobnie A. Zieliński, Ochrona przed szkodami wyrządzonymi przez organy władzy publicznej wadliwą wykładnią prawa cywilnego, w: L. Ogiegło, W. Popiołek, M. Szpunar (red.), Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa Profesora Maksymiliana Pazdana, Kraków 2005, s. 1554).
13. Zgodnie z art. 178 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Zasadnicze znaczenie dla tak określonej niezawisłości ma niezawisłość osobista sędziów, stosownie do której sędziowie podejmują rozstrzygnięcia zgodnie z własnym sumieniem i wewnętrznym przekonaniem, w sposób niezawisły i wolny od jakiegokolwiek nacisku z zewnątrz, działając na podstawie prawa (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków, 2000, s. 241). Swoboda sędziów w podejmowaniu tychże rozstrzygnięć wynika nie tylko z istoty władzy sądowniczej, ale w równej mierze z norm prawa pozytywnego, które posługując się często klauzulami generalnymi czy też pojęciami niedookreślonymi, dają szerokie pole dla swobody dokonywania ocen (zob. J. Gudowski, Skarga, s. 9).
Należy podkreślić, iż decyzje sędziego uwarunkowane są rezultatem zastosowanej przez niego wykładni, która może kształtować się różnorodnie, w zależności od jej przedmiotu czy też zastosowanych metod. Sam proces wykładni zawiera w sobie elementy subiektywne, zależne od podmiotu dokonującego interpretacji [zob. J. Gudowski, Cywilnoprawna odpowiedzialność sędziego (z uwzględnieniem aspektów historycznych i prawnoporównawczych), w: L. Ogiegło, W. Popiołek, M. Szpunar (red.) Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa Profesora Maksymiliana Pazdana, Kraków 2005, s. 993-994]. Ustalenie więc trafności rozstrzygnięcia sędziego jest zadaniem niezwykle trudnym, zwłaszcza w skomplikowanych stanach faktycznych i prawnych, a w szczególności wtedy, gdy dany stan faktyczny nie podpada pod jasny przepis prawa albo też, gdy możliwy do zastosowania przepis pozostawia szerokie pole dla uznaniowej, dyskrecjonalnej decyzji sędziego. Dlatego też podzielić należy pogląd SN wyrażony w wyroku z 12.9.1991 r. (III ARN 32/91, PUG 1992, Nr 2-3, poz. 4), w którym przyjęto, iż stanowisko uznające za naruszenie prawa wszelkich przypadków rozbieżności w orzecznictwie sądowym zmierza wprost do zakwestionowania niezawisłości sędziowskiej. Mając zatem na uwadze specyfikę wykonywania władzy sądowniczej, nie sposób zgodzić się więc z twierdzeniem, iż każdy przejaw niezgodności z prawem, stanowi źródło powstania roszczenia odszkodowawczego władzy publicznej.
14. W doktrynie podniesiono także, że za słusznością twierdzenia, iż konstytucyjna bezprawność odpowiedzialności władzy publicznej musi być korygowana w odniesieniu do przypadków wykonywania władzy sądowniczej, przemawia także to, iż w art. 4171 § 2 KC, mowa jest nie tyle o orzeczeniu niezgodnym z prawem lub o niezgodności orzeczenia z prawem, a takiej formuły użyto w art. 4241 KPC, ale o "wydaniu" takiego orzeczenia (zob. orz. SN z 17.5.2006 r., I CNP 14/06, niepubl.). Wskazana różnica wynika także z brzmienia art. 77 ust. 1 Konstytucji, który przewiduje prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. W takim ujęciu owo „działanie” odniesione do czynności sądu sprowadza się do „wydawania orzeczeń”, a nie tylko do samych orzeczeń jako wyniku działania władzy sądowniczej. Dlatego też dokonując oceny przesłanki niezgodności z prawem działania władzy publicznej w tym zakresie, należy uwzględnić orzeczenie „w całym wymiarze”. Ocena powinna dotyczyć zatem nie tylko treści badanego orzeczenia, ale także wszelkich prawnie doniosłych okoliczności towarzyszących jego wydawaniu, w tym także takich jego aspektów, które prowadzą do konieczności badania subiektywnych elementów zachowania się sędziego towarzyszących wydaniu orzeczenia i stanowiących przyczynę jego wydania. W konsekwencji za orzeczenie niezgodne z prawem w rozumieniu art. 4241 KPC w zw. z art. 4171 § 2 KC należy uznać „(…)orzeczenie, które jest niewątpliwie sprzeczne z zasadniczymi i niepodlegającymi różnej wykładni przepisami, z ogólnie przyjętymi standardami rozstrzygnięć (dyskrecjonalności) albo zostało wydane w wyniku szczególnie rażąco błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa, które jest oczywiste i nie wymaga głębszej analizy prawniczej” (J. Gudowski, Skarga, s. 11; zob. orz. SN z 26.4.2006 r., V CNP 79/05, niepubl.). Co prawda, cytowana definicja może nasuwać pewne wątpliwości ze względu na nieostrość niektórych zastosowanych w niej pojęć, niemniej jednak ich zastosowanie powinno być usprawiedliwione potrzebą ochrony fundamentalnych zasad, na których opiera się wykonywanie władzy sądowniczej, przede wszystkim zasady niezawisłości sędziowskiej.
15. Zgodnie z art. 4246 § 1 KPC, skargę wnosi się do sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie w terminie 2 lat od dnia jego uprawomocnienia się. Należy podnieść, iż charakter dwuletniego terminu do wniesienia skargi może budzić poważne wątpliwości. Wynikają one z przyjętego przez ustawodawcę dwuetapowego trybu postępowania, którego ostatecznym celem jest uzyskanie odszkodowania za szkody wyrządzone wydaniem niezgodnego z prawem orzeczenia. Możliwe są tu do przyjęcia dwa stanowiska. Według pierwszego z nich omawiany termin jest terminem zawitym prawa materialnego (zob. M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 71, H. Pietrzkowski, Skarga, s. 6; J. Gudowski, Skarga, s. 18; M. P. Wójcik, w: Kodeks postępowania cywilnego. Praktyczny komentarz; A. Jakubecki (red.), Kraków 2005, s. 610). Według drugiego z nich - do którego przechyla się autor niniejszego komentarza - jest to termin procesowy (por. Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem prawomocnym orzeczeniem lub ostateczną decyzją (art. 4171 § 2 KC), Pal. 2006, Nr 5-6, s. 118 i nast.). Odsyłając do obszernych fragmentów tej wypowiedzi przyjmuję, że procesowy charakter terminu do wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie wprowadza nieścisłości w zakresie charakteru prawnego innych terminów przewidzianych w postępowaniach pełniących funkcje przedsądu, sprzyja zachowaniu koherencji systemu odpowiedzialności władzy publicznej, a ponadto umożliwia zastosowanie do roszczenia odszkodowawczego władzy publicznej terminów przedawnienia określonych w obecnym art. 4421 KC.
16. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia dotyczy tylko orzeczeń wydanych po 1.9.2004 r., dlatego skargi na orzeczenia wydane przed tym dniem podlegają odrzuceniu jako niedopuszczalne (patrz orz. SN z 2.7.2005 r., I CNP 1/05; orz. SN z 26.10.2005 r., III BZP 1/05; inaczej H. Pietrzkowski, Skarga, s. 8, który przyjmuje, że dopuszczalne są skargi dotyczące orzeczeń wydanych dwa lata przed wejściem w życie noweli z 22.12.2004 r., tj. wydanych począwszy od 6.2.2003 r., a także E. Bagińska, Odpowiedzialność, s. 348.).
17. Zgodnie z dyspozycją art. 4171 § 2 zd. 2, przewidziana w tym przepisie odpowiedzialność powstać może także wtedy, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Niezgodność aktu normatywnego (podstawy indywidualnego rozstrzygnięcia) z hierarchicznie wyższym źródłem prawa stwierdza Trybunał Konstytucyjny. W Uzasadnieniu KKPC wskazano, że jeżeli źródłem szkody jest decyzja lub orzeczenie wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, to koniecznym warunkiem żądania naprawienia szkody jest nie tylko stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wskazanej niezgodności dotyczącej aktu normatywnego, ale również niezgodności z prawem indywidualnego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie takiego aktu normatywnego (Uzasadnienie KKPC z 12.12.2003 r.). M. Safjan uważa, że "niezgodność z prawem ostatecznego rozstrzygnięcia polegać może zarówno na naruszeniu prawa w wyniku jego wadliwego stosowania, jak i przez zastosowanie jako podstawy rozstrzygnięcia normy prawnej niezgodnej z Konstytucją (ratyfikowaną konwencją międzynarodową, ustawą)" (Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 66). Dyskusyjne jest jednak, czy samo zastosowanie niezgodnej z prawem normy implikować ma niezgodność z prawem rozstrzygnięcia indywidualnego. M. Safjan wskazuje wszak, że również w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem podstawy prawnej decyzji lub orzeczenia odpowiedzialność odszkodowawcza uzasadniona być może po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania wznowieniowego, na zasadach określonych we właściwych przepisach proceduralnych (art. 4011 KPC, art. 540 KPK, art. 272 PostAdmU), konkretyzujących ogólną zasadę wyrażoną w art. 190 ust. 4 Konstytucji (por. M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 68). Wydaje się więc, że niezależnie od tego, czy przyjąć, że z zastosowania niezgodnej z prawem normy per se wynika bezprawność konkretnego rozstrzygnięcia, czy też uznać, iż bezprawność ta powinna być osobno badana, to dla uzasadnienia odpowiedzialności odszkodowawczej, o której mowa w art. 4171 § 2 zd. 2, konieczne jest uzyskanie prejudykatu we właściwym postępowaniu wznowieniowym. Pierwsze będzie więc orzeczenie TK, stwierdzające jedynie niezgodność z prawem podstawy prawnej. Trybunał Konstytucyjny nie kontroluje bowiem orzeczeń indywidualnych, lecz wyłącznie ich abstrakcyjnie pojmowaną podstawę prawną (tak TK w wyr. z 2.3.2004 r., SK 53/03, OTK 2004, Nr 3A, poz. 16; por. również Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 19). Właściwym prejudykatem wymaganym dla uruchomienia odpowiedzialności odszkodowawczej będzie natomiast - zapadłe na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego - stosowne orzeczenie wznowieniowe, wydane według przepisów odpowiedniej procedury.
IV. Odpowiedzialność za niewydanie orzeczenia lub decyzji - przewlekłość postępowania (art. 4171 § 3)
1. Jak wskazano w Uzasadnieniu KKPC z 9.6.2003 r., art. 4171 § 3 dotyczy szkody wyrządzonej przez przewlekłość postępowania sądowego lub administracyjnego. Również tu konieczne będzie stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem przewlekłości postępowania sądowego lub administracyjnego. Tryb stwierdzenia przewlekłości uregulowany jest dwutorowo - odmiennie dla postępowania administracyjnego, odmiennie zaś dla postępowania sądowego (w tym sądowo-administracyjnego).
2. Środek w postaci skargi na bezczynność w indywidualnych sprawach administracyjnych przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 PostAdmU oraz art. 37 KPA. W kwestiach szczegółowych pozostaje tu odesłać do opracowań z zakresu prawa postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego. Orzeczenie sądu administracyjnego lub właściwego organu administracyjnego, rozpoznającego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, i uwzględniające skargę na szeroko pojętą bezczynność organu stanowi prejudykat wymagany dla uzyskania odszkodowania na podstawie art. 4171 § 3. Sama przewlekłość postępowania administracyjnego rozpoznawana jest więc w trybie administracyjnym lub sądowo-administracyjnym, podczas gdy skutki odszkodowawcze takiej przewlekłości rozpatrywane są przez sąd cywilny na podstawie przepisów KC.
3. Odrębnie uregulowano tryb stwierdzania przewlekłości postępowania sądowego w tym postępowania sądowo-administracyjnego. Do niedawna system prawny nie zawierał w ogóle środków pozwalających na stwierdzanie takiej przewlekłości postępowania sądowego. Jednak w Uzasadnieniu KKPC z 9.6.2003 r. sygnalizowano wydanie odrębnej ustawy dotyczącej skutków przewlekłości postępowania sądowego. Zakładano, że ustawa ta będzie zawierać odrębną podstawę odpowiedzialności "quasi-odszkodowawczej" z tego tytułu. Uzyskanie stosownej - zryczałtowanej sumy pieniężnej na podstawie przygotowywanej odrębnej ustawy nie może jednak zamykać drogi do uzyskania pełnego odszkodowania lub zadośćuczynienia na podstawie znowelizowanych przepisów KC. Ostatecznie sygnalizowaną regulację zawarto w ustawie z 17.6.2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. Nr 179, poz. 1843). Ustawa znajduje zastosowanie do postępowania sądowego cywilnego, karnego, sądowo-administracyjnego, w sprawach o wykroczenia, o przestępstwa i wykroczenia skarbowe oraz w postępowaniu w przedmiocie odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy, jej przepisy stosuje się odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym, gdy "na skutek działania lub bezczynności sądu albo komornika sądowego doszło do naruszenia prawa strony do przeprowadzenia i zakończenia bez nieuzasadnionej zwłoki sprawy egzekucyjnej lub innej sprawy dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego". Ustawa definiuje samo pojęcie przewlekłości, stanowiąc w art. 2 ust. 1, że osoba legitymowana (por. art. 3 ustawy) może wnieść skargę, "jeżeli postępowanie w tej sprawie trwa dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy albo dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego (przewlekłość postępowania)". Przewlekłość zdefiniowana została jednak w sposób niedookreślony, więc wypełnienie tego terminu treścią pozostaje zadaniem przede wszystkim judykatury. Pomocniczo jedynie art. 2 ust. 2 ustawy wskazuje kryteria, jakie należy uwzględniać ustalając, czy nastąpiło naruszenie praw strony przez przewlekłość postępowania. Relewantna okazać się może w szczególności "terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do istoty lub czynności podjętych przez sąd lub komornika sądowego w celu przeprowadzenia i zakończenia sprawy egzekucyjnej albo innej sprawy dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego, uwzględniając charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania". Prawie trzyletni okres obowiązywania ustawy pozwala na wyprowadzenie wniosku, że proces orzeczniczego kształtowania treści pojęcia „przewlekłość postępowania” można ocenić jako co najmniej zaawansowany, zważywszy na liczbę spraw, w których poddaje się analizie zjawiska „nieterminowości” lub „nieprawidłowości” w zakresie czynności podejmowanych przez sąd dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, w kontekście przypisania ich władzy publicznej. Wskazać tu można na reprezentatywne orzeczenia SN: z 6.1.2006 r., III SPP 154/05, OSNP 2006, Nr 21-22, poz. 342; z 21.3.2006 r., III SPP 13/06, OSNP 2007, Nr 7-8, poz. 121; z 16.3.2006 r., III SPP 10/06, OSNP 2007, Nr 7-8, poz. 120; z 8.3.2005 r., III SPP 34/05, OSNP 2005, Nr 20, poz. 327; z 18.2.2005 r., III SPP 19/05, OSNP 2005, Nr 17, poz. 277.
4. Regulacja zawarta w omawianej ustawie przewiduje swoisty tryb postępowania wpadkowego, incydentalnego - wszczynanego skargą wnoszoną w toku postępowania głównego, którego przewlekłość ma być badana (por. M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 77). Artykuł 5 ust. 1 ustawy wyraźnie stanowi, że skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania, wnosi się w toku postępowania w sprawie (co do legitymacji do wniesienia skargi - por. art. 3 ustawy, co do właściwości sądu - art. 4 ustawy). Ratio legis tego unormowania jest bowiem stworzenie środka pozwalającego na stwierdzenie przewlekłości postępowania jeszcze przed jego prawomocnym zakończeniem.
Ustawa nie znajduje natomiast zastosowania w sytuacji, gdy postępowanie, z którego przewlekłości ktoś wywodzi skutki odszkodowawcze, zostało zakończone prawomocnym rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Wówczas bowiem strona, która nie wniosła skargi na przewlekłość postępowania zgodnie z art. 5 ust. 1, może dochodzić naprawienia szkody wynikłej z przewlekłości po prawomocnym zakończeniu postępowania co do istoty sprawy na podstawie art. 417 (tak art. 16 ustawy). Z regulacji zawartej w art. 16 ustawy - w szczególności z odesłania do art. 417, nie zaś do art. 4171 § 2 - wynika, że przewlekłość postępowania prawomocnie zakończonego może podlegać badaniu przez sąd odszkodowawczy i uzasadniać odpowiedzialność przewidzianą w art. 417. Dlatego podmiot, który twierdzi, że poniósł szkodę wskutek przewlekłości postępowania już prawomocnie zakończonego, nie musi uzyskiwać żadnego prejudykatu, lecz zwrócić się może bezpośrednio do sądu odszkodowawczego, przed którym obowiązany będzie wykazać, że faktycznie doszło do niezgodnej z prawem przewlekłości postępowania. Uregulowanie takie należy uznać za właściwe. Należy zauważyć bowiem, że ratio legis wymagania prejudykatu w art. 4171 § 2 nie rozciąga się na przypadki dochodzenia odszkodowania za przewlekłość postępowania, które zakończyło się już prawomocnym orzeczeniem. Wszak regulacja art. 4171 § 2 - wymagająca stwierdzenia naruszenia prawa we właściwym postępowaniu - zmierza do zapewnienia pewności prawa (prawomocnych rozstrzygnięć) oraz do uniknięcia kreowania równoległych reżimów ich kontroli. Żaden z tych względów nie sprzeciwia się natomiast badaniu przez sąd odszkodowawczy, czy w prawomocnie zakończonym postępowaniu doszło do przewlekłości. Dlatego na akceptację zasługuje rozwiązanie, w myśl którego sąd orzekający o odszkodowaniu samodzielnie będzie oceniał, czy w prawomocnie zakończonym postępowaniu doszło do bezprawnej przewlekłości. Jeżeli natomiast z przewlekłości postępowania osoba wywodzi skutki odszkodowawcze jeszcze przed prawomocnym zakończeniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, to konieczne jest uzyskanie prejudykatu w postaci orzeczenia uwzględniającego skargę na przewlekłość uregulowaną przepisami ustawy z 17.6.2004 r., a postępowanie uregulowane w tej ustawie należy traktować wówczas jako "właściwe postępowanie" w rozumieniu z art. 4171 § 3.
5. Jak stanowi art. 12 ust. 2 ustawy, uwzględniając skargę sąd stwierdza, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania. Uwzględniając skargę, sąd może, na żądanie skarżącego, przyznać od Skarbu Państwa odpowiednią sumę pieniężną w wysokości nieprzekraczającej 10 000 zł (w przypadku skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez komornika należy się ona od komornika, por. art. 12 ust. 4 ustawy). Przyznanie kwoty, o której mowa w art. 12 ust. 4 ustawy, jest fakultatywne ("sąd może"). Uzyskanie takiego świadczenia nie wyklucza możliwości żądania pełnego odszkodowania w granicach wyznaczonych przepisami prawa cywilnego na podstawie art. 4171 § 3. Do tego przepisu odsyła bowiem - jak należy przyjąć - art. 15 ust. 1 ustawy, stanowiąc, że "strona, której skargę uwzględniono, może w odrębnym postępowaniu dochodzić naprawienia szkody wynikłej ze stwierdzonej przewlekłości od Skarbu Państwa albo solidarnie od Skarbu Państwa i komornika". Należy podkreślić, że bez względu na to, czy w postępowaniu wszczętym na skutek skargi o stwierdzenie przewlekłości przyznana została odpowiednia suma pieniężna, czy też sąd takiego świadczenia nie przyznał, to zawsze postanowienie uwzględniające skargę stanowić będzie prejudykat wymagany dla uzasadnienia odpowiedzialności za przewlekłość toczącego się postępowania przewidzianej w art. 4171 § 2 i wiążący sąd odszkodowawczy w kwestii przewlekłości (por. art. 15 ust. 2 ustawy: "postanowienie uwzględniające skargę wiąże sąd w postępowaniu cywilnym o odszkodowanie lub zadośćuczynienie, co do stwierdzenia przewlekłości postępowania").
6. W zakresie oceny charakteru prawnego przewidzianej w art. 12 ust. 4 ustawy „odpowiedniej sumy pieniężnej”, należy stwierdzić, że zastosowana w ustawie redakcja stosowanych przepisów wystarczająco wyraźnie wskazuje na to, iż ustawa nie reguluje w żadnym zakresie sposobu naprawienia ewentualnej szkody lub krzywdy wyrządzonej stronie poprzez przewlekłość prowadzonego postępowania. Po pierwsze, dla jej określenia ustawodawca nie posługuje się łatwym do zastosowania terminem odszkodowania lub zadośćuczynienia, mimo iż - wobec braku ustawowych kryteriów wyznaczających wysokość tej kwoty - stopień dolegliwości zarzuconej przewlekłości dla skarżącego może odgrywać tu niepoślednią rolę. Pod drugie, należy wyeksponować fakt odpowiedniej redakcji art. 15 ustawy. Stosownie do tego przepisu strona, której skargę uwzględniono, może w odrębnym postępowaniu dochodzić naprawienia szkody wynikłej ze stwierdzonej przewlekłości od Skarbu Państwa albo solidarnie od Skarbu Państwa i komornika. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że ustawodawca nie traktował „odpowiedniej sumy pieniężnej” jako kwoty zaliczanej na poczet ewentualnego odszkodowania, a więc pełniącej funkcję kompensacyjną (por. podobnie M. Zbrojewska, Skarga na przewlekłość postępowania karnego, Pal. 2004, Nr 11-12, s. 29; zob. także E. Bagińska, Odpowiedzialność, s. 373-374; J. Kremis, w: Gniewek, Komentarz KC 2006, s. 695). Jedyna relacja pomiędzy kwotą przyznaną skarżącemu w ramach postępowania uregulowanego ustawą a kwotą odszkodowania zasądzoną na jego rzecz na podstawie art. 4171 § 3 KC wynikać może z zastosowania w procesie odszkodowawczym zasady compensatio lucri cum damno (tak Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną niewydaniem orzeczenia sądowego we właściwym czasie (art. 4171 § 3 KC), Pal. 2006, Nr 9-10, s. 16 i nast.). Dlatego też należy przychylić się do przedstawionego w doktrynie poglądu, iż: „odpowiednia suma pieniężna” jest pojęciem różnym od znanych polskiemu Kodeksowi cywilnemu pojęć „odszkodowania” czy „zadośćuczynienia” i stanowi instytucją znaną wyłącznie omawianej ustawie (por. A. Góra-Błaszczykowska, Skarga na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, MoP 2005, Nr 11, s. 538, odmiennie jak należy sądzić, choć w odniesieniu do projektu ustawy, J. Przybylska, Odpowiedzialność państwa za przewlekłość postępowania sądowego w sprawach cywilnych, Rej. 2004, Nr 9, s. 83 oraz E. Bagińska, Odpowiedzialność, s. 373, która „odpowiednią sumę pieniężną” traktuje jako „swoiste zadośćuczynienie”, które jednak poza satysfakcją majątkową dla poszkodowanego zawiera element prewencyjno-dyscyplinujący organ, który dopuścił się przewlekłości).
7. Ustawodawca nie ustalił kryteriów oceny zasadności żądania przez skarżącego „odpowiedniej sumy pieniężnej”. Mimo że nie ma ona charakteru odszkodowawczego, w doktrynie podnosi się, iż przy jej zasądzeniu sąd winien brać pod uwagę to, czy na skutek przewlekłości postępowania strona doznała jakiejś dolegliwości mającej wymiar majątkowy lub niemajątkowy, a w razie odpowiedzi pozytywnej, skarżący winien ten fakt udowodnić (por. A. Góra-Błaszczykowska, Skarga, s 538). Powyższego poglądu nie sposób jednak w całości podzielić. Wydaje się bowiem, że dla ustalenia zasadności żądania przez skarżącego przyznania mu „odpowiedniej sumy pieniężnej” i określenia jej wysokości należy - poza kryterium dolegliwości ustalonej przewlekłości postępowania dla strony - brać także pod uwagę wpływ sądu na powstanie tej przewlekłości, a w szczególności to, czy przyczyną jej powstania są okoliczności „zależne” od sądu prowadzącego oceniane postępowanie czy też od niego niezależne. Przy takim ujęciu kryteriów uzasadniających przyznanie skarżącemu „odpowiedniej sumy pieniężnej”, w tym ustalenia jej wysokości, przewidziana ustawą kwota zasądzana od sądu na rzecz skarżącego jest swoistego rodzaju sankcją nakładaną na sąd przewlekle rozpoznający sprawę.
V. Odpowiedzialność za zaniechanie legislacyjne (art. 4171 § 4)
1. Przypadki zaniechania legislacyjnego zbliżone są do przypadków wydania niezgodnego z prawem aktu normatywnego i dlatego stanowią szczególny przypadek bezprawia normatywnego (legislacyjnego), w którym władza publiczna pomimo obowiązku wydania aktu normatywnego, nie dokonuje wymaganej prawem czynności (zob. J. J. Skoczylas, Odpowiedzialność za szkody, s. 233, a także L. Bosek, Bezprawie, s. 237 i nast.). Podstawowa różnica polega na braku możliwości uzyskania prejudykatu. Z uwagi na brak stosownych przepisów ustrojowych Trybunał Konstytucyjny nie ma możliwości stwierdzania niekonstytucyjności zaniechania legislacyjnego (por. szerzej w tej kwestii M. Safjan, Ewolucja, s. 173; tenże, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 56 i nast.). Nie ma żadnego postępowania, które prowadzić mogłoby do kontroli legalności zaniechania legislacyjnego. Ze względu na brak możliwości uzyskania stosownego prejudykatu, w pierwotnym tekście projektowanej regulacji KKPC zrezygnowała z zamieszczania w projekcie art. 4171 § 4, uznając, że sprawy wynikłe w takim stanie faktycznym będą mogły podlegać rozpoznaniu na ogólnej podstawie z art. 417. Ostatecznie jednak wyodrębniono redakcyjnie podstawę prawną odpowiedzialności odszkodowawczej za zaniechanie normatywne. Skutkiem tego wyodrębnienia jest: po pierwsze - ostateczne przesądzenie, że odpowiedzialność taka może mieć miejsce, po drugie zaś - ograniczenie pojęcia niezgodności z prawem na potrzeby odpowiedzialności za zaniechanie prawodawcze. Aby uzasadniać odpowiedzialność, zaniechanie musi bowiem polegać na niewydaniu aktu, którego obowiązek wydania przewidywał "przepis prawa".
2. Za niezgodne z prawem i rodzące odpowiedzialność art. 4171 § 4 uznaje każde zaniechanie legislacyjne, jeżeli tylko obowiązek jego wydania przewidywał przepis prawa (zob. uchw. SN z 6.7.2006 r., III CZP 37/06, OSNC 2007, Nr 2, poz. 56). Senat zamierzał ograniczyć przewidzianą w komentowanym przepisie odpowiedzialność tylko do przypadków, gdy aktu nie wydano w terminie określonym w przepisie prawa (Uchwała Senatu RP z 3.6.2004 r. w sprawie ustawy o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, s. 1). Oznaczałoby to ograniczenie podstawy odpowiedzialności do tych tylko sytuacji, gdy bezprawność zaniechania legislacyjnego może być stwierdzona stosunkowo łatwo, przez ustalenie, że organ zobowiązany do wydania aktu normatywnego nie dotrzymał terminu zakreślonego w delegacji. Jak wskazano wprost w uchwale, "zdaniem Senatu tylko w przypadku wyraźnego określenia terminu wydania aktu normatywnego będzie dostatecznie jasne dla sądu orzekającego [...], czy zaniechanie legislacyjne miało miejsce" (tak Uchwała Senatu RP z 3.6.2004 r., s. 2). Sejm jednak odrzucił poprawkę Senatu i utrzymał formułę ogólną, obejmującą wszystkie przypadki, gdy przepis prawa nakładał obowiązek wydania aktu normatywnego. Stanowi to pośrednio wskazówkę dla sądów odszkodowawczych, iż nie tylko niedotrzymanie określonego terminu uzasadniać może przyjęcie bezprawnego zaniechania legislacyjnego. Z drugiej strony jednak, ogólność formuły art. 4171 § 4 rodzi istotne problemy w ocenie bezprawności niewydania aktu normatywnego.
Sąd orzekający w sprawie o odszkodowanie upoważniony jest do dokonania oceny, czy istniał obowiązek wydania aktu normatywnego i czy obowiązkowi temu uchybiono w sposób niezgodny z konkretnym przepisem prawa (zob. E. Bagińska, Odpowiedzialność, s. 405; orz. SN z 4.8.2006 r., III CSK 138/05, OSNC 2007, Nr 4, poz. 63). Jedynie wówczas, gdy minimalna treść przyszłej regulacji określona jest precyzyjnie, a zarazem podany jest termin dla jej wydania, można konstruować ścisłe rozumienie bezprawności zaniechania legislacyjnego. W pozostałych przypadkach - gdy brak terminu lub brak określenia minimalnej treści przyszłej regulacji - konieczne będzie prawdopodobnie konstruowanie kryteriów wartościujących, tak jak czyni to się w orzecznictwie ETS (tam: "dostatecznie poważne/kwalifikowane naruszenie prawa wspólnotowego"). Takie wymaganie kwalifikowanej bezprawności - i wynikające zeń wartościowanie niezgodności z prawem - ma swoje źródło w dyskrecjonalnej władzy legislatywy (N. Półtorak, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 156 i nast.). Zakres ten różni się w zależności od regulowanej materii - jeżeli chodzi o rozporządzenie wydawane na podstawie delegacji ustawowej, to jego treść można stosunkowo łatwo zidentyfikować, a zakres uznania nie jest duży. Ocena sądu orzekającego o niezgodności z prawem zaniechania legislacyjnego nie jest jeszcze tak bardzo uznaniowa. Jeżeli natomiast chodzi o ustawę z zakresu praw ekonomicznych lub społecznych, której obowiązek wydania poszkodowany wywodzi z Konstytucji, to zakres dyskrecjonalny legislatywy będzie znaczny. Trudno wtedy określić, czy obowiązek wydania ustawy na pewno istniał, a jeśli tak, to jaka była jej obligatoryjna (minimalna) treść. Wówczas to przyjęcie niezgodności z prawem (bezprawności) zaniechania może mieć miejsce tylko wtedy, gdy obowiązek wydania ustawy był oczywisty, a jej hipotetyczna treść (przynajmniej minimalna) mogłaby być ustalona ponad wszelką wątpliwość na podstawie przepisu, z którego wynikałby obowiązek wydania aktu.
Dlatego też w procesie ustalania niezgodności z prawem (bezprawności) zaniechania legislacyjnego ocena sądu powinna zmierzać jedynie do stwierdzenia:
1) po pierwsze, czy na podstawie samego tylko przepisu, z którego obowiązek wydania aktu normatywnego ma wynikać, możliwe jest ustalenie, że brak działania ustawodawcy stanowił jego naruszenie, oraz
2) po drugie, czy można jednoznacznie określić (przynajmniej minimalny) zakres powinnego działania ustawodawcy (czyli termin wydania aktu i jego minimalną konieczną treść). Ocena sądu powszechnego nie powinna natomiast angażować kryteriów aksjologicznych, ponieważ to należy do sfery decyzji ustawodawcy (Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 21).
Nie jest przypadkiem, że art. 4171 § 4 mówi o akcie normatywnym, którego "obowiązek wydania wynika z przepisu prawa". Stanowi to istotny dla wykładni tego przepisu element prawnopozytywny - musi bowiem istnieć konkretny przepis, który nakazuje działanie legislacyjne. Niezgodność z prawem (bezprawność) zaniechania legislacyjnego musi być traktowana zatem węziej niż na tle ogólnej formuły art. 417, ponieważ przepis art. 4171 § 4 wyraźnie ogranicza zakres przesłanki niezgodności z prawem (bezprawności) do przypadku sprzeczności z "przepisem prawa". Należy wyraźnie podkreślić, że redakcja komentowanego przepisu znajduje pełne uzasadnienie w ogólnych założeniach obowiązującego porządku prawnego. Sąd powszechny nie może bowiem stwierdzać obowiązku wydania aktu odwołując się do "porządku ponadustawowego i ponadkonstytucyjnego" czy do "prawa natury", gdyż oznaczałoby to w istocie, iż władza sądownicza kreowałby obowiązek wydania oraz hipotetyczną treść nieistniejącej normy, angażując własne przekonania społeczne, polityczne czy gospodarcze. Za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której sądy w procesie odszkodowawczym ustalałyby, iż obowiązek wydania aktu wynika w sposób ogólny np. z art. 2 Konstytucji, bądź też z ogólnych norm konstytucyjnych przewidujących działanie władzy publicznej w obszarach wynikających z konstytucyjnych zasad polityki państwa (np. art. 69 Konstytucji RP). W tych bowiem przypadkach zakres działania władzy ustawodawczej określony jest tak szeroko, iż nie można byłoby - bez wkraczania w kompetencje tej władzy - określić hipotetycznego brzmienia przepisów, których niewydanie miałoby stanowić przesłankę odpowiedzialności (M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu, s. 25, podobnie J. J. Skoczylas, Odpowiedzialność za szkody, s. 235-236). Zbyt pochopne przyjmowanie przez sądy powszechne obowiązku wydania aktu normatywnego oraz generowanie jego hipotetycznej treści prowadziłoby do naruszenia podziału władzy (M. Safjan, Ewolucja, s. 175; zob. G. Bieniek, w: Komentarz 2006, I, s. 335). Pozycja, rola i znaczenie sądów uniemożliwia przyjęcie takiego stanu rzeczy, w którym orzekając na podstawie art. 4171 § 4, sądy dawałyby wyraz swoim przekonaniom politycznoprawnym czy też społecznym (zob. M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 23).
3. Podmiot żądający odszkodowania za szkodę wyrządzoną zaniechaniem legislacyjnym musi - jak przy każdym delikcie ustawodawczym - posiadać przymiot poszkodowanego. Musi on więc należeć do kręgu osób, których dobra lub interesy prawnie chronione zostały naruszone przez zaniechanie legislacyjne. Dlatego uprawnienie do żądania kompensacji przysługuje jedynie osobie, której sytuacja prawna miałaby podlegać modyfikacji przez wydanie aktu, jakiego wydania bezprawnie zaniechano. Jakkolwiek założenie to nie zawsze zostaje explicite wyrażone w przepisach ustawy ani w wypowiedziach orzecznictwa, to jednak stanowi ono konieczne podmiotowe ograniczenie kompensacji. Nie sposób bowiem przyjąć, aby odszkodowania za zaniechanie legislacyjne skutecznie żądać mógł każdy, kto doznał ekonomicznego uszczerbku wskutek niewydania aktu. Przy takim założeniu do uzyskania odszkodowania uprawniony byłby często nieograniczony krąg osób, w przypadku których konsekwencje ekonomiczne zaniechania legislacyjnego byłyby oddziaływaniem zupełnie wtórnym i czysto faktycznym. W granicach normalnego związku przyczynowego odszkodowania mogłaby bowiem żądać rodzina poszkodowanego, jego wierzyciele, pracodawca albo pracownicy, a nawet osoby zupełnie przypadkowe, których interes w wydaniu aktu normatywnego dotyczącego samego poszkodowanego miał charakter czysto faktyczny. Dlatego odpowiedzialność ograniczona być musi podmiotowo, do tych tylko osób, których na zmianę sytuacji prawnej nakierowany miał być niewydany akt. Dopiero w odniesieniu do tych podmiotów (poszkodowanych) zastosowanie znajdzie kryterium normalnego związku przyczynowego.
Warto podkreślić, że dla uzasadnienia obowiązku naprawienia szkody orzecznictwo ETS wyraźnie wymaga, aby osoba, która doznała zmniejszenia stanu dóbr, należała do kręgu podmiotów, którym niewydany akt normatywny przyznawać miał prawa, których treść może być jednoznacznie określona na podstawie niewykonanej delegacji (tam: dyrektywy) (por. orzeczenia ETS A. Francovich, D. Bonifaci i in. v. Włochy, połączone sprawy C-6/90 i C-9/90, publ. European Court Reports 1991, s. I-05357, teza 40 oraz Brasserie du P?cheur, teza 51). W istocie chodzi więc o to, że naprawienia szkody skutecznie żądać może jedynie ten, kto został poszkodowany niewydaniem aktu. Nie podlegają natomiast indemnizacji pośrednie i wtórne konsekwencje, które stały się udziałem podmiotów nienależących do kręgu osób, których sytuację prawną kształtować lub modyfikować miał niewydany akt - czyli nieposiadających przymiotu poszkodowanego. Dalsze skutki dotyczące samego poszkodowanego podlegają natomiast kompensacji na zasadach ogólnych, w granicach normalnego związku przyczynowego i w zakresie wyznaczonym art. 361 § 2 (por. niżej Nb 36).
4. Związek przyczynowy między niewydaniem aktu normatywnego a szkodą postrzegany powinien być analogicznie, jak przy każdym innym delikcie normatywnym, w tym zakresie pozostaje więc odesłać do uwag zawartych w komentarzu do art. 4171 § 1. Niewątpliwie prawnie relewantne pozostaje tu kryterium normalności z art. 361 § 1.
Z uwagi na charakter zdarzenia sprawczego, którym jest zaniechanie, pojawiać się mogą jednak istotne trudności. Jakkolwiek wywód dotyczący związku przyczynowego między wydaniem aktu a szkodą zachowuje tu swą aktualność, to jednak może być uzupełniony o dodatkowe wskazówki. Jeżeli osoba wykaże, iż niewydany akt nakierowany miał być na dodatnią modyfikację jej sytuacji prawnej (w szczególności na zapewnienie jej pewnych dóbr albo jej ochronę przed określonymi zagrożeniami) - czyli że została ona poszkodowana przez niewydanie aktu - to należy przyjąć z reguły normalność związku przyczynowego istniejącego między niewydaniem aktu a naruszeniem dobra, którego naruszeniu zapobiec miał niewydany akt. Jeżeli bowiem akt normatywny miał zapobiec zagrożeniu dóbr lub interesów poszkodowanego albo zapewnić mu określony pozytywny efekt, oznacza to, że był on właściwym środkiem dla zrealizowania wyznaczonego celu. Należy bowiem założyć, że delegacja konstytucyjna lub ustawowa - nakazując wydanie aktu - motywowana jest rozsądnymi pobudkami i opiera się na zasadnym przekonaniu, że wydanie aktu taki pozytywny skutek zapewni. W tym właśnie znaczeniu A. Koch wskazywał, że normy prawne (tu: delegacja konstytucyjna lub ustawowa) zwykle tworzone są w oparciu o doświadczenie życiowe i co do zasady, powinny z nim korespondować (A. Koch, Związek przyczynowy jako podstawa odpowiedzialności w prawie cywilnym, Warszawa 1972, s. 156). Wynika stąd logicznie, że - opierając się na założeniu racjonalności ustawodawcy - należy przyjąć, iż brak wydania określonego aktu każdorazowo zwiększa prawdopodobieństwo wystąpienia efektów negatywnych albo niewystąpienia skutków pożądanych. Związek przyczynowy między tymi następstwami za zaniechaniem podmiotu zobowiązanego jest normalny w rozumieniu art. 361 § 1. Stąd też szkoda wynikła ze zrealizowania się zagrożenia, któremu wydanie aktu miało zapobiec, albo z nieosiągnięcia pozytywnego efektu, do którego zmierzałby akt, uznana być musi za podlegającą naprawieniu na podstawie art. 4171 § 4. Także dalsze szkodowe skutki zaniechania legislacyjnego podlegają indemnizacji w granicach wyznaczonych normalnością związku przyczynowego, łączącego zaniechanie ustawodawcze ze szkodzącymi następstwami, na zasadzie ogólnej wynikającej z art. 361 § 1 (Z. Radwański, Odpowiedzialność, s. 21).
Banaszczyk