Kamila Wołosiuk
Anna Sławińska
Ustrój samorządu terytorialnego
Samorząd to forma organizacji wyodrębnionej grupy społecznej, która może dzięki przyznanej osobowości prawnej i istnieniu odpowiednich organów i instytucji, decydować w granicach prawa o istotnych dla siebie sprawach, działając bądź za pośrednictwem swoich przedstawicieli bądź też bezpośrednio. Organy jednostek samorządu terytorialnego zajmują szczególne miejsce w systemie organów administracji publicznej. Wyróżniamy kilka rodzajów samorządu:
* terytorialny - wynikający z faktu zamieszkiwania na danym obszarze
* uczniowski - tworzony przez wszystkich uczniów danej szkoły
* zawodowy (np. lekarski)
Podmiot samorządu tworzy społeczność lokalna zamieszkała na danym
terenie. Samorząd to sprawowanie administracji przez zbiorowość zainteresowanych osób.
W przypadku samorządu terytorialnego chodzi o osoby zamieszkałe na danym
terenie.
Przynależność do społeczności samorządowej nie zależy od aktu przystąpienia.
Powstaje ona z mocy samego prawa, na skutek nabycia przez osobę
fizyczną określonej cechy, na przykład zamieszkiwania na obszarze gminy.
Kolejną kwestią decydującą o istocie podmiotu samorządu jest jego organizacja.
Terytorialny związek samorządowy, będąc strukturą o charakterze
korporacyjnym, nie jest w stanie realizować swoich zadań in pleno.
Z tego też powodu członkowie związku powołują w drodze wyborów
organy (zwykle kolegialne), które w sposób bezpośredni wykonują zadania
nałożone na związek. Powoływanie organów komunalnych w drodze wyborów
uznawane jest za cechę konstytutywną samorządu terytorialnego.
Niezmiernie istotnym elementem składającym się na pojęcie podmiotu
samorządu jest przyznawana terytorialnym związkom samorządowym przez
prawo osobowość prawna. Pomijając teorie filozoficzne oraz historyczny rozwój
tej instytucji14, należy stwierdzić, że obecnie zarówno w literaturze, jak
i ustawodawstwie samorządowym powszechnie uznawane jest znaczenie
tej osobowości. Przy czym osobowość tę dzieli się na publiczną i prywatną
(cywilnoprawną).
Podmiotowość prawna samorządu to nie tylko sprawa kompetencji administracyjnych,
ale również majątkowych, cywilnoprawnych. Przyznanie takich
kompetencji pociąga za sobą konieczność uzyskania przez samorząd swobody
dysponowania mieniem we własnym imieniu. Temu celowi ma służyć nadanie
jednostkom samorządu terytorialnego osobowości cywilnoprawnej.
Mogą one być zatem takimi samymi uczestnikami obrotu gospodarczego
jak inne podmioty gospodarcze. Mogą posiadać własny majątek, samodzielnie
nim zarządzać, zaciągać zobowiązania itp.17 Osobowość prawna jest rękojmią
ich samorządności.
3. Przedmiot samorządu
To, iż samorząd terytorialny wykonuje zadania o charakterze publicznym,
nie budzi we współczesnej literaturze przedmiotu wątpliwości. Akceptowane
jest również posługiwanie się przy tym instrumentami prawnymi typowymi
dla władzy państwowej.. Jeżeli za zasadę prawną o randze konstytucyjnej
zostało uznane istnienie samorządu terytorialnego wyposażonego w
osobowość publicznoprawną, osobowość cywilnoprawna
we własny, samodzielnie realizowany zakres zadań i obowiązków, to podział
zadań nie może być dokonany w sposób optymalny wyłącznie pomiędzy
odrębne organy państwowe (jest to tzw. poziomy podział władzy)
Zasady ustroju i działania samorządu terytorialnego
-unitarność - państwo stanowi całość, a gminy, powiaty i województwa nie są autonomiczne w stanowieniu prawa;
przeciwnie jednostki samorządu terytorialnego są tylko administracją zdecentralizowaną czyli powstają i działają tylko na podstawie prawa krajowego (ustaw bądź rozporządzeń naczelnych organów administracyjnych),
-subsydiarność (pomocniczość) - sprawowanie władzy publicznej powinno spoczywać w rękach instytucji najbliższych zainteresowanym obywatelom; zadania i kompetencje oraz środki finansowe przydzielane są więc w pierwszej kolejności gminom; nie należy jednostce wyższego rzędu (powiatowi, województwu) powierzać zadań, które równie dobrze mogą być wykonane przez jednostkę mniejszą; przekazanie tych zadań na poziom wyższy może nastąpić tylko wtedy, gdy ich wykonanie przekracza możliwość poziomu niższego; państwo powinno je przejmować gdy będą przez nie wykonane zdecydowanie efektywniej,
-względna samodzielność - wykonywanie zadań na własną odpowiedzialność bez skrępowania poleceniami indywidualnymi, które pochodziłyby od innych władz publicznych, a nadzór administracji rządowej co do zasady ograniczony jest do kryterium legalności z wykluczeniem celowości,
-demokracja - radni oraz wójtowie gmin, burmistrzowie i prezydenci miast wybierani są w wyborach demokratycznych, powszechnych, bezpośrednich, równych i tajnych,
Samorząd terytorialny jest jedną z jednostek organizacyjnych, która ma za zadanie wykonywać funkcje administracji publicznej. Jest instytucją społeczną, w której wybrani członkowie zbiorowości dysponują uprawnieniami do podejmowania i koordynowania społecznie doniosłych działań związanych z zaspokajaniem potrzeb publicznych mieszkańców danego terytorium. Według prof.. Zbigniewa Leońskiego samorząd terytorialny w wąskim znaczeniu to zbiorowość powołana przez przepisy prawa w celu sprawowania funkcji administracji w formach zdecentralizowanych. Taką sytuacje może zobrazować nam wykres, który przedstawia system podmiotów administracji publicznej (prezentacja).
System administracji zdecentralizowanej polega na istnieniu podmiotów, które wykonują administrację samodzielnie. Porównując go z systemem administracji rządowej można zauważyć, iż administracja rządowa jest kierowana przez rząd i wykonuje zadania służbowe, natomiast administracja samorządowa wykonuje zadania samodzielnie, za pośrednictwem swoich organów odrębnych od państwa, poddana jest jedynie nadzorowi.
Samorząd terytorialny tworzy związek lokalnego społeczeństwa, wyodrębnionego w strukturze państwa, powstałego z mocy prawa. Samorząd ten jest powołany do wykonywania administracji publicznej, posiada materialne środki, która mają mu umożliwić realizację nałożonych na niego zadań i poleceń.
Historia utworzenia samorządu terytorialnego sięga okresu dwudziestolecia międzywojennego. Po II wojnie światowej funkcjonował do roku 1950, został zniesiony ustawą z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). 8 marca 1990 r. przywrócono go ustawą o samorządzie terytorialnym, ale jedynie na szczeblu gminy. Ustawa o samorządzie terytorialnym od 1 stycznia 1999 r. nosi tytuł „ustawa o samorządzie gminnym”. Na podstawie ustaw z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa z dniem 1 stycznia 1999 r. utworzono samorząd terytorialny w wyższych jednostkach zasadniczego podziału terytorialnego, tzn. w nowo utworzonych powiatach i w szesnastu nowych województwach.
Mapka
W Polsce podział administracyjny zmieniał się dość często ze względu na porozbiorowe i powojenne zmiany graniczne i polityczne. W czasach najnowszych najbardziej historycznymi jednostkami na ziemiach polskich, okazały się powiaty w dużej mierze uksztaktowane przestrzennie w sposób ostateczny już pod koniec XIX wieku. Rodowód powiatów jest przy tym dużo starszy i sięga późnego średniowiecza, kiedy stanowiły one okręgi sądowe.
W Polsce podział na gminy był po II wojnie światowej przedmiotem szczególnie brutalnej ingereneji politycznej nowej władzy w tradycyjne podstawy życia zbiorowego. Po wojnie było w Polsce około 3 tysięcy gmin, z czego większość była ukształtowana historycznie; w Drugiej Rzeczypospolitej, należy pamiętać, poza autonomicznym województwem śląskim, przyjęto model gminy zbiorowej.
W 1954 r. gminy zastąpiono prawie 9 tysiącami małych gromad (obok który~ wystąpiły osiedla jako jednostki tego samego szczebla), co było zwia~ane z pró osłabienia siły lokalnych środowisk w kontekście planowanej wówczas kolektywiz cji rolnictwa. Zmiany polityczne w ZSRR i polski październik 1956 r. zatrzyma realizację tego zamiaru, a liczba gromad sukcesywnie malała, zgodnie zresztą z miE scowymi żądaniami, do okolo 4 tysięcy na początku lat siedemdziesiątych. Pols reforma gminna z 1972 r., w wyniku której na miejscu gromad powstało okc 2 100 gmin, odpowiadała zatem ogólniejszym tendencjom tamtego czasu.
Trudno natomiast uznać, że racjonalnym tendencjom odpowiadała wiell reforma terytorialno-administracyjna z 1975 r. W jej ramach zlikwidowano z równo tradycyjne powiaty jak i ówczesne woj wództwa, też już dość utrwalone; najstarsze z województw utworzono w 1919 r.. większość powstała po II wojnie światowej w związku z przesunięciem obsza Polski ze wschodu na zachód (przed wojną było w Polsce 16 województw ziet skich, po wojnie 14, a później 17
Jako organy administracji publicznej organy samorządu terytorialnego:
1). Nie są zaliczane do organów państwa, ale pozostają częścią szeroko rozumianego aparatu administracji publicznej;
2). Ich organizacja oparta jest o zasadę decentralizacji;
3). Pozostają pod nadzorem organów państwa w oparciu o kryteria określone w przepisach prawa;
4). Posiadają własną organizacje określoną w przepisach rangi konstytucyjnej i ustawowej.
W sprawie organów samorządu terytorialnego Konstytucja stanowi, że ich jednostki wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych.
Według teorii Z. Leońskiego do istotnych cech samorządu zalicza się to, że:
„przepisy prawa powinny zagwarantować określonym grupom społecznym i wyłonionym przez nie organom prawo do zarządzania „swoimi” sprawami (korporacyjny, czyli zrzeszeniowy charakter samorządu),
Grupy te uczestniczą w wykonywaniu samorządu obligatoryjnie z mocy ustawy (członkiem samorządu staje się z mocy ustawy, a nie dobrowolnie z mocy własnego oświadczenia woli),
Grupy te i ich organy wykonują zadania należące do administracji publicznej,
Owo zarządzanie odbywa się na zasadach samodzielności (decentralizacji); wkraczanie w formie nadzoru w działalność samorządu możliwe jest wyłącznie w formach przewidzianych ustawą i nie naruszających owej samodzielności”
Z samorządem terytorialnym mamy do czynienia wtedy, gdy podstawą wyodrębnienia grupy społecznej jest zamieszkanie na wspólnym terytorium, samorząd terytorialny nazywany jest również samorządem komunalnym lub powszechnym.
Dziś można wyróżnić 3 rodzaje samorządu terytorialnego, a mianowicie:
Zasadniczy- powstaje dla potrzeb ogólnych organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego.
Pomocniczy- ma on na celu uzupełnienie podziału zasadniczego (sołectwa w przypadku gmin wiejskich, dzielnice i osiedla- gminy miejskie)
To taki podział terytorialny który jest tworzony dla organów o niesamodzielnym pomocniczym charakterze w stosunku do podstawowych organów samorządu terytorialnego. Podział ten pełni rolę pomocniczą uzupełniającą wobec podziału zasadniczego ponieważ w jego ramach są lub powinny być załatwiane sprawy których wykonywanie w ramach podziału zasadniczego jest nieracjonalne albo mało skuteczne. Organy tworzone dla faktycznych jednostek podziału pomocniczego działają dla gmin i zadania otrzymują od gmin. Tworzenie jednostek podziału pomocniczego należy do Rad Gmin, które podejmują w tej sprawie uchwały o utworzeniu jednostek pomocniczych w gminie. Nazwy tych jednostek sa określone w ustawie ;
na terenie wiejskim noszą nazwę - sołectw,
na terenie miast - osiedla, dzielnice.
Nazwy te nie wyczerpują katalogu nazw - mogą pojawiać się inne nazwy.
Uchwały te powinny być poprzedzone konsultacjami z mieszkańcami chyba, że uchwały są podjęte z inicjatywy mieszkańców.
Zasady tworzenia jednostek pomocniczych w gminie powinny być określone w statucie gminy.
Specjalny- tworzony na potrzeby niezespolonych organów administracji (np. samorządy administracji morskiej, lasów państwowych).
Podziały terytorialne specjalne to utworzone ustawami szczególnymi podziały na potrzeby określonych dziedzin administracji, albo tez podziały przeprowadzone w innych społecznie uzasadnionych celach. Zdarza się ,ale jest to wyjątek ,że podział specjalny pokrywą się z podziałem terytorialnym zasadniczym .
Przykłady administracji specjalnych : administracja skarbowa, celna, morska, wojskowa, górnicza itd.
Regulacje prawne samorządu terytorialnego:
Przepisy dotyczące samorządu terytorialnego możemy znaleźć w Aktualnie obowiązującej Konstytucji z 1997 r. w rozdziale VII a także w ustawie o samorządzie gminnym z 1990r, ustawie o samorządzie powiatowym z 1998r i ustawie o samorządzie wojewódzkim z 1998r. Można także wspomnieć o ustawach uzupełniających. Przykładową jest ust. Z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. Istotę samorządu terytorialnego określa art. 16 Konstytucji, stanowiąc, iż „ ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową”. Ten sam przepis dodaje ponadto, iż samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
Samorząd terytorialny nie jest jedynie określony w przepisach prawa polskiego, ale jest również przedmiotem regulacji przepisów prawa międzynarodowego, którego nasz kraj jest stroną. Jest to przede wszystkim Europejska Karta Samorządu Lokalnego ( do 2006r. nazywana Kartą Samorządu Terytorialnego). Akt ten powstał jako Konwencja Rady Europy. Stanowi ona, że „zasada samorządności lokalnej musi być uznana w prawie wewnętrznym oraz, w miarę możliwości, w Konstytucji”. Drugim istotnym dokumentem, regulującym organizację samorządu jest Europejska Karta Samorządy Regionalnego z 5 czerwca 1997r. , która powstała jako efekt integracji w ramach Wspólnot Europejskich. Chociaż nie została ona jeszcze ratyfikowana przez wszystkie kraje członkowskie, odgrywa znaczącą rolą w polityce Wspólnot i poszczególnych państw. Wymaga ona, podobnie jak poprzednia konwencja, aby „zasada samorządności regionalnej powinna być uznana w Konstytucji w możliwie najszerszym zakresie”. Ostatnim dokumentem prawno międzynarodowym jest Europejska Karta Regionów Granicznych i Transgranicznych ( przyjęta w 1981r. i zmieniona w 1995r.). jak zatem można stwierdzić, Konstytucjonalizacja instytucji samorządu terytorialnego, nie wynika jedynie z woli ustrojodawcy tworzącego Konstytucje, ale jest także konsekwencją zobowiązań prawno międzynarodowych państwa.
Samorząd terytorialny posiada swoje jednostki, które mają wykonywać zadania nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Od 1 stycznia 1999 r. obowiązuje trójszczeblowa struktura samorządu terytorialnego:
Samorząd gminny- art.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że wspólnotę gminną stanowią mieszkańcy zamieszkujący na terenie gminy
Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży.
Samorząd powiatowy- art.1 ustawy o samorządzie powiatu stanowi, że wspólnotę powiatową stanowią mieszkańcy zamieszkujący na terenie powiatu
Powiat jest to jednostka zasadniczego podziału terytorialnego powołana przede wszystkim dla potrzeb samorządu terytorialnego, ale i dla potrzeb administracji zespolonej. Obejmuje ona całe obszary graniczących ze sobą gmin, albo cały obszar miasta na prawach powiatu.
Mamy do czynienia z dwoma rodzajami powiatów :
powiaty ziemskie,
powiaty grodzkie - miasta na prawach powiatów.
Samorząd województwa- art. 1 ustawy o samorządzie województwa stanowi, że wspólnotę wojewódzką stanowią mieszkańcy zamieszkujący na terenie województwa
Do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej.
Struktura samorządu terytorialnego:
Zgodnie z artykułem 163 Konstytucji samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Zadania publiczne są wykonywane przez odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego. Zadania jednostek samorządu terytorialnego można podzielić na zadania własne i zadania zlecone:
Zadania własne- zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 166 ust. 1 Konstytucji)
Zadania zlecone- stanowią inne zadania publiczne, których wykonywanie ustawa zleca jednostkom samorządu terytorialnego, gdy wynika to z „z uzasadnionych potrzeb państwa” (art. 166 ust. 2 Konstytucji)
Tak więc zadania własne polegają na zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczności lokalnych bądź regionalnych, natomiast zadania zlecone służą zaspokajaniu potrzeb całego społeczeństwa jako państwa. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych.
Zgodnie z artykułem 165 Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną, przysługują im prawo do własności i inne prawa majątkowe. Samodzielność jednostek podlega ochronie sądowej. Po pierwsze:
Są one chronione tak jak inne osoby prawne, na podstawie przepisu prawa cywilnego, materialnego i procesowego. Służy im zatem zdolność sądowa i procesowa
Po drugie:
Chodzi o ochronę samodzielności w dziedzinach, w których organy samorządu terytorialnego występują jako organy władzy publicznej w procesie stanowienia i stosowania prawa. Ochrona ta ma na celu zapewnienie samodzielności jednostkom samorządu terytorialnego wobec organów administracji rządowej, które sprawują nadzór nad samorządem terytorialnym pod względem samodzielności, legalności.
Nabywają one osobowość prawna wraz z ich utworzeniem w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, posiadają one zatem zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych, mogą być podmiotem praw i obowiązków objętych regulacją cywilno-prawną, w szczególności mogą być podmiotem w stosunkach własnościowych i innych stosunkach prawnych. Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Dochodami jednostek są:
Ich dochody własne
Dotacje z budżetu państwa
Subwencje ogólne
W celu sprawnego wykonywania swoich funkcji, państwo dzieli swoje terytorium na mniejsze jednostki, z których część stanowią organy centralne tj. organy obejmujące pod względem właściwości miejscowej obszar całego państwa, pozostałymi organami są organy terenowe tzn. takie, których właściwość miejscowa obejmuje tylko określone części terytorium państwa, czyli jednostki podziału terytorialnego. Z. Leoński przyjmuje iż: „podziałem terytorialnym nazywać będziemy względnie trwałe rozczłonkowanie przestrzeni państwa dokonywane dla pewnej grupy lub określonych tylko jednostek organizacyjnych państwa lub jednostek niepaństwowych, wszakże wykonujących zadania państwowe.”
Do zadań samorządu terytorialnego nie należą zadania państwa w zakresie ustawodawstwa i władzy sądowniczej. Z określenia „samorząd terytorialny” wywieść również należy, iż do jego kompetencji nie będą mogły należeć sprawy o charakterze ogólnopolskim. Przykładowo, przedmiotem referendum gminnego nie może być kwestia udziału państwa we Wspólnotach Europejskich. Jak wynika z samej nazwy, w kompetencjach samorządu leża sprawy o charakterze lokalnym.
W każdym jednak państwie powołania i określanie kompetencji samorządu terytorialnego zależy od decyzji władzy ustawodawczej. Organy państwowe w odniesieniu do pełnionej przez nie funkcji nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego powinny brać pod uwagę odrębność ustrojową i prawnie chronioną samodzielność tych jednostek.
Postanowienia Konstytucji przewidują w tym zakresie dwie podstawowe zasady. Po pierwsze - „ samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej” (art. 165 ust 2), po drugie zaś - „ działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności” , czyli zgodności z prawem ( art. 171 ust 1).
Bibliografia:
Z. Leoński, [w:] System prawa administracyjnego, tom I, pod red. J. Starościaka, Ossolineum 1997, s. 370.
Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, 3. wydanie, C. H. Beck, Warszawa 2001, s. 6.
E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna., Dom organizatora, Toruń 2004, s. 223.
Ewa Gudlewicz Konstytucyjny system organów państwowych, Oficyna wydawnicza VERBA, Lublin 2009, s. 117-119
Konstytucja RP z 1997r.
Ustawa z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r o samorządzie powiatowym
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r o samorządzie województwa
E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna., Dom organizatora, Toruń 2004, s. 223.
Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, 3. wydanie, C. H. Beck, Warszawa 2001, s. 6.
Z. Leoński, [w:] System prawa administracyjnego, tom I, pod red. J. Starościaka, Ossolineum 1997, s. 370.