Zagadnienia z postępowania administracyjnego
1. Istota i cel postępowania administracyjnego.
Istotą postępowania administracyjnego jest ustalenie wszelkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla wyniku załatwienia sprawy w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej by osiągnąć cel postępowania, czyli wiążąco ustalić konsekwencje norm prawa materialnego administracyjnego w odniesieniu do zindywidualizowanego adresata i w konkretnie oznaczonej sprawie przez organ administracji publicznej w formie decyzji.
2.Wyłączenie organu i wyłączenie pracownika.
Instytucja wyłączenia organu uregulowana jest w art. 25 k.p.a. i oznacza ona wygaśnięcie jego właściwości do rozstrzygnięcia danej sprawy.
Wyłączenie organu następuje wówczas gdy sprawa dotyczy interesów majątkowych:
1. kierownika organu, tj. osoby wykonującej funkcję organu administracji publicznej lub pełniącej funkcję przewodniczącego organu kolegialnego;
2. osób pozostających z kierownikiem organu w stosunkach małżeństwa, pokrewieństwa i powinowactwa do drugiego stopnia oraz opieki, przysposobienia i kurateli;
3. pracowników organów podległych służbowo kierownikowi i upoważnionych do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu;
4. osób związanych z upoważnionym pracownikiem stosunkami określonymi w pkt.2;
5. osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach małżeństwa, pokrewieństwa i powinowactwa do drugiego stopnia, przysposobienia, opieki lub kurateli.
Art. 24 k.p.a wprowadza instytucję wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie co oznacza zakaz podejmowania przez wyłączonego pracownika czynności procesowych mających wpływ na wynik postępowania.
Pracownik podlega wyłączeniu z mocy ustawy w sprawie:
1. w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki,
2. swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia,
3. osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli (także po ustaniu tych stosunków, a także ustaniu małżeństwa),
4. w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt. b i c,
5. w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji,
6. z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne,
7. w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.
Pracownik zostaje wyłączony fakultatywnie (na jego wniosek lub strony), jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwości co do bezstronności.
3. Pojęcie strony, zdolność administracyjno- prawna i zdolność procesowa.
Strona - zgodnie z art. 28 k.p.a. jest nią każdy, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności prawnej organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pod sformułowaniem "interes prawny" rozumie się interes oparty na prawie tj. zgodny z nim i znajdujący w nim ochronę. Ów interes prawny musi być obiektywny, czyli musi być rzeczywiście istniejącą potrzebą ochrony prawnej. Tylko osoby legitymujące się interesem prawnym doznają ochrony w postępowaniu administracyjnym oraz nabywają uprawnienia o charakterze procesowym. Konkretna osoba staje się stroną, jeżeli jej interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego i ustanawiają one kompetencje organu do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne oraz jednostki nie posiadające osobowości prawnej (organizacje społeczne). Rozróżniamy dwa ujęcia strony: czynne i bierne. Wg ujęcia czynnego stroną postępowania staje się żądając wszczęcia postępowania przez organ. Ujęcie bierne wyraża się w tym, że to organ wszczyna postępowanie z urzędu.
Zdolność administracyjno- prawna- jest to zdolność występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym. Art. 29 Kpa stanowi, że stroną może być każdy podmiot posiadający zdolność prawną. Zdolność prawna jest oceniana wg przepisów prawa administracyjnego, a w przypadku braku regulacji w przepisach prawa administracyjnego, zdolność według przepisów prawa cywilnego. Stroną może być zgodnie z art. 29 kpa:
- osoba fizyczna
- osoba prawna
- jednostka organizacyjna państwowa, samorządowa lub organizacja społeczna nie posiadająca osobowości prawnej
- organ administracji rządowej
- gmina, powiat, województwo (gdy ich interes prawny wynika z przepisów prawa publicznego).
Zdolność procesowa- jest to zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowo- administracyjnych. Zdolność procesową mają:
1. osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych;
2. osoby prawne- dokonują one czynności procesowych w postępowaniu sądowo- administracyjnym przez organy uprawnione do działania w ich imieniu, przez co działanie właściwego organu w imieniu osoby prawnej jest działaniem samej osoby prawnej;
3. jednostki organizacyjne posiadające zdolność sądową, lecz nie posiadające osobowości prawnej.
Zdolność procesowa stanowi bezwzględną przesłankę procesową, której brak powoduje nieważność postępowania, braną przez sąd pod uwagę z urzędu.
4. Data wszczęcia postępowania, terminy załatwiania spraw.
Ustalenie daty wszczęcia postępowania jest doniosłe nie tylko z tego względu, że od tej daty rozpoczynają bieg terminy załatwiania spraw lecz także wszczęcie postępowania aktualizuje uprawnienia wynikające z prawa stron do udziału w postępowaniu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Data wszczęcia postępowania z urzędu to:
a. pierwsza czynność urzędowa w sprawie, której postępowanie dotyczy,
b. czynność o charakterze zewnętrznym podjęta przez uprawniony organ , działający w granicach przysługujących mu kompetencji, a o podjęciu czynności powiadomiono stronę.
Terminy załatwiania spraw są to okresy, w których sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Terminy załatwiania spraw mają charakter instrukcyjny dla organu tylko pod tym względem, że po ich upływie nie jest on pozbawiony kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji.
Ustawodawca wprowadził trzy terminy dla załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym:
- niezwłoczne załatwienie sprawy (art.35 §1, §2 k.p.a), sprawa może być rozpatrzona w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie. Stąd wniosek, że sprawy załatwiane niezwłocznie nie należą do spraw szczególnie skomplikowanych. Można powiedzieć, że niezwłoczne załatwienie sprawy oznacza szybkie jej załatwienie.
- nie późniejsze załatwienie sprawy niż w ciągu 1 miesiąca (art.35 §3 k.p.a.)- załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego
- nie późniejsze załatwienie sprawy niż w ciągu 2 miesięcy, (art.35 §3 k.p.a.)- załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego , szczególnie skomplikowanej.
Zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Do terminów załatwiania spraw nie wlicza się:
- okresów zawieszenia postępowania,
- okresów opóźnień zawinionych przez stronę, np. strona wezwana do złożenia dokumentu w ciągu 10 dni przynosi go po upływie 5 tygodni
- okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu, np. biegły sporządzający ekspertyzę nie wywiązuje się z wyznaczonego mu terminu.
- terminów przewidzianych w przepisach prawa.
5. Ograniczenia dowodu z zeznań świadków.
Dowód z zeznań świadków jest dowodem podstawowym i pośrednim. Kodeks przewiduje ograniczenia w korzystaniu z tego środka dowodowego, które zawarte są art. 82 i art. 83 k.p.a. Świadkami nie mogą być (art. 82 k.p.a):
- osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swoich spostrzeżeń,
- osoby obowiązane do zachowania tajemnicy państwowej lub służbowej, co do faktów objętych tajemnica i tylko wtedy gdy nie zostały zwolnione od obowiązku dochowania tajemnicy,
- duchowni w odniesieniu do faktów objętych tajemnicą spowiedzi.
Składania zeznań nie ma prawa nikt odmówić, z wyjątkiem (art.83 §1 k.p.a) małżonka strony także po ustaniu małżeństwa, wstępnych, zstępnych i rodzeństwa strony oraz jej powinowatych pierwszego stopnia, jak również osób pozostających ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli jak i po ich ustaniu.
Świadek nie mogący skorzystać z prawa odmowy zeznań może odmówić odpowiedzi na pytania (art.83§3 k.p.a). Z prawa tego można skorzystać gdy odpowiedź na pytanie mogłaby narazić świadka lub jego bliskich na odpowiedzialność karną , hańbę lub bezpośrednią szkodę majątkową albo spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chronionej tajemnicy zawodowej.
6. Zawieszenie a umorzenie postępowania (istota, przesłanki, forma).
Istotą zawieszenia jest stan, kiedy tok postępowania ulega wstrzymaniu, jednakże trwa nadal stan zawisłości sprawy. Podczas trwania zawieszenia organ nie powinien pozostawać bezczynny lecz poczynić niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody. Postępowanie zostaje zawieszone wówczas, gdy zachodzą zdarzenia prawne, które przejściowo uniemożliwiają dalsze prowadzenie postępowania i prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.
Postępowanie zawieszane jest w formie obligatoryjnej lub fakultatywnej. Zawieszenie obligatoryjne następuje:
1. w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe;
2. W razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony;
3. w razie utraty przez stronę lub przez jej przedstawiciela ustawowego zdolności do czynności prawnych;
4. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (kwestii prejudycjalnej) przez inny organ lub sąd.
Zawieszenie postępowania organ rozstrzyga w formie postanowienia, na które służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego.
Istotą umorzenia postępowania nie jest rozstrzygnięcie sprawy co do istoty lecz wywarcie skutku prawnego, tzn. zakończenie sprawy w danej instancji.
Organ administracji powinien umorzyć postępowanie obligatoryjnie gdy w postępowaniu pojawiają się okoliczności uzasadniające bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Która może być skutkiem przyczyn faktycznych, tzn. ustania stanu faktycznego podlegającego uregulowaniu przez organ administracji w drodze decyzji. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe również w skutek przyczyn prawnych, tzn. gdy obowiązujące przepisy prawa uniemożliwiają rozstrzygnięcie sprawy co do istoty.
Fakultatywne umorzenie postępowania następuje na wniosek strony, na której postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Umorzenie postępowania ma postać decyzji, która wywołuje tylko skutki procesowe w postaci zakończenia postępowania w danej instancji i zapewnia stronie gwarancje procesowe przewidziane w postępowaniu administracyjnym, w szczególności możliwość odwołania do drugiej instancji oraz zaskarżenie decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego.
7. Decyzja a postanowienie. Decyzje merytoryczne a niemerytoryczne.
Decyzja jest podstawową formą załatwiania spraw administracyjnych. Sprawa może być uznana za załatwioną tylko w razie wydania decyzji. Istotą decyzji jest rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w całości lub w części (art. 104 §2 k.p.a). Decyzja to akt administracyjny wydawany na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jednostronnie rozstrzygający konkretną sprawę, skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata niezwiązanego z organem administracji ani węzłem podległości organizacyjnej, ani służbowej. Aby akt administracyjny mógł być uznany za decyzję powinien zawierać:
1. oznaczenie organu administracji publicznej, od którego pochodzi;
2. datę wydania decyzji;
3. oznaczenie strony lub stron;
4. powołanie podstawy prawnej;
5. rozstrzygnięcie;
6. uzasadnienie faktyczne i prawne;
7. pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Decyzja, od której przysługuje powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego powinna zawierać pouczenie o dopuszczalności powództwa lub skargi;
8. Podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.
Zasadą jest, iż decyzję doręcza się stronie w formie pisemnej, wyjątkowa dopuszczalne jest ustne ogłoszenie decyzji, tzn. gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie (art. 14 §2 k.p.a).
Postanowienie jest to procesowa forma indywidualnego aktu administracyjnego Istotą postanowienia nie jest rozstrzygnięcie co do istoty sprawy lecz przesądzają o poszczególnych czynnościach procesowych. Wydawane są w celu wyjaśnienia kwestii wynikających z toku sprawy. Elementy składowe postanowienia nie różnią się zasadniczo od decyzji, poza następującymi wyjątkami:
1 adresatem postanowienia obok strony są także inne osoby: biegli, świadkowie, uczestnicy rozprawy administracyjnej,
2 uzasadnienia wymagają tylko te postanowienia, które można: zaskarżyć w drodze zażalenia lub skargi do NSA, lub postanowienia wydane na skutek zażalenia na postanowienie.
Postanowienia mogą mieć formę pisemną lub ustną. Postanowienia, od których na mocy wyraźnego przepisu kodeksu służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, organ doręcza na piśmie. Ustne ogłoszenie postanowienia, na które służy zażalenie dopuszczalne jest gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie (art. 14 §2 k.p.a).
Decyzja merytoryczna rozstrzyga sprawą administracyjną co do jej istoty w całości lub w części (art. 104 $ 2). Ustala zatem konsekwencje prawa materialnego w stosunku do strony postępowania. Decyzje mogą nie rozstrzygać sprawy co do istoty , lecz w inny sposób kończyć postępowanie w danej instancji są to decyzje niemerytoryczne, np. decyzja o umorzeniu postępowania.
8. Zwyczajne a nadzwyczajne środki zaskarżenia.
Istotą środka zaskarżenia jest prawo do zaskarżania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji. Środki zaskarżenia obejmują instytucje procesowe służące uprawnionym podmiotom do żądania weryfikacji podjętych rozstrzygnięć administracyjnych. Mogą być one uruchamiane jedynie na wniosek wskazanego przez prawo podmiotu, zaś ich celem jest doprowadzenie do uchylenia lub zmiany rozstrzygnięcia.
Ze względu na kryterium zaskarżonego rozstrzygnięcia (ostateczne czy nieostateczne) środki zaskarżenia można podzielić na zwyczajne i nadzwyczajne.
Zwyczajne środki zaskarżenia to takie, które kwestionują decyzje, postanowienia nieostateczne. Są to: odwołanie (służy kwestionowaniu decyzji, wnoszone w terminie 14 dni od doręczenia decyzji lub ogłoszenia jej ustnie), zażalenie (wnoszone na wydane w toku postępowania postanowienia, wnoszone w ciągu 14 dni od doręczenia decyzji lub jej ogłoszenia ustnego).
Środki nadzwyczajne to, te które przysługują od rozstrzygnięć ostatecznych. Są nimi: wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądanie wznowienia postępowania, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, sprzeciw prokuratora, a także: powództwo do sądu powszechnego oraz skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
9. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego.
Wznowienie postępowania ma charakter nadzwyczajny, gdyż dotyczy kontroli prawidłowości trybu wydania decyzji ostatecznej. Tym samym nie może być wszczęte, zanim decyzja nie nabrała cech ostateczności ani też dotyczyć spraw zakończonych w innej formie niż decyzja (postanowienie). Wznowienie postępowania stwarza prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczna (postanowieniem), jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowana wadliwością wymienioną w art. 145 § 1 i art.145a k.p.a.
Przesłankami wznowienia postępowania są:
1. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się faktyczne. Zaistnienie tej podstawy następuje po łącznym zaistnieniu 3 przesłanek:
a. w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ administracji w toku instancji sfałszowano dowód;
b. sfałszowanie dowodu zostało stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu;
c. sfałszowany dowód stał się podstawą ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.
2. decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Również i w tym przypadku muszą łącznie pojawić się 3 przesłanki:
a. popełnienie przestępstwa;
b. stwierdzenie tego faktu prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu;
c. istnienie związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji i popełnieniem przestępstwa.
3. decyzja została wydana przez pracownika lub organ, który podlega wyłączeniu.
4. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wymaganymi przesłankami, muszącymi wystąpić są:
a. strona nie brała udziału w postępowaniu;
b. fakt ten nastąpił bez winy strony.
5. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przesłanki zawarte w tym punkcie muszą wystąpić łącznie.
6. decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.
7. zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji.
8. decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione.
9. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a § 1 k.p.a)
10. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.
Stwierdzenie nieważności decyzji przewidziane jest w art. 156 k.p.a., służy ono usunięciu z obrotu prawnego wadliwych decyzji i postanowień. Kodeks nie zawiera zamkniętego katalogu przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, poprzez zawarcie w pkt 7 art. 156 § 1 k.p.a. odesłania do przepisów szczególnych, które mogą wskazywać także inne wady decyzji uzasadniającej jej nieważność.
Przesłankami (pozytywnymi) zastosowania tej instytucji są:
1. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości;
2. decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3. decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;
4. decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5. decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6. decyzja w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7. decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Przesłanki (negatywne), powodujące niedopuszczalność stwierdzenia nieważności:
1. upływ 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji obarczonych wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7;
2. wywołanie przez decyzję ostateczną nieodwracalnych skutków prawnych.
4