Opracowanie zagadnień do kolokwium z gospodarki komunalnej.

Opracował: Adam Górka

Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej - ogólne postanowienia.

Gospodarka komunalna - obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności. (art. 1 ust. 2)

Wyszczególnionymi w ustawie formami prowadzenia gospodarki komunalnej są zakład budżetowy oraz spółka prawa handlowego. Nie jest to katalog zamknięty (art. 2). Zezwala się również jednostkom samorządu terytorialnego na powierzanie swoich zadań innym podmiotom (osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej) w drodze zamówień publicznych lub partnerstwa publiczno-prywatnego. W takich przypadkach ustawa odsyła do innych aktów normatywnych (art. 3 ust. 1). Decyzję o formach prowadzenia gospodarki komunalnej podejmuje organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego. On też decyduje o wysokości opłat za usługi komunalne. Organ stanowiący może swoje uprawnienia z tego zakresu przekazać organowi wykonawczemu (art. 4).

W formie zakładu budżetowego można prowadzić tylko działalność mającą charakter użyteczności publicznej. Wszelka działalność w tej formie wykraczająca poza ten charakter jest zakazana (art. 7).

W zakresie spółek, samorządy mogą tworzyć lub przystępować do spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek akcyjnych. Mogą także tworzyć spółki komandytowe i komandytowo-akcyjne (art. 9). Gmina może tworzyć i przystępować do spółek prawa handlowego poza sferą użyteczności publicznej gdy spełnione są łącznie dwa warunki: istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym oraz występujące bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej a inne działania i środki prawne nie dały rezultatu (art. 10 ust. 1).

Pozostałe przepisy ustawy dotyczą głównie struktury oraz działalności samorządowych spółek prawa handlowego i zostaną omówione w dalszej części opracowania.

Analiza porównawcza wad i zalet wynikających z prowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego zakładu budżetowego i spółki kapitałowej.

Zakład budżetowy	Spółka kapitałowa
Łatwość tworzenia i zarządzania właścicielskiego.	Długi okres tworzenia.
Brak obciążeń podatkiem VAT w przypadku realizacji zleceń od innych jednostek organizacyjnych samorządu.	Pełne opodatkowanie.
Niższa racjonalność działań wynikająca z większej biurokratyzacji i mniejszego wpływu mechanizmów rynkowych.	Większa racjonalność działań wynikająca z mechanizmów rynku, wprowadzania zasad menadżerskich.
Brak samodzielności prawnej.	Możliwość uczestniczenia w innych osobach prawnych.
Łatwość w dotowaniu.	Możliwość dokapitalizowania.
Pełna odpowiedzialność majątkowa jednostki samorządu terytorialnego za działania zakładu.	Brak odpowiedzialności majątkowej jednostki samorządu terytorialnego za działania spółki.
Podatność na nieracjonalne decyzje władz samorządowych (czynnik polityczny).	Swobodne kształtowanie wewnętrznych procesów gospodarczych, niezależne od decyzji politycznych.
Roczny system finansowania uniemożliwiający planowanie długofalowe.	Tworzenie wieloletnich planów strategicznych przyczyniających się do większej przewidywalności gospodarczej spółki.
Brak amortyzacji, możliwości kapitalizacji majątku.	Możliwość emisji akcji.
Sztywny system wynagrodzeń, niezależny od efektów pracy.	Możliwość zmieniania i różnicowania płac.
Łatwość wprowadzania przekształceń wewnętrznych.	Duża trudność zmiany wadliwie sporządzonego statutu.
Uproszczona księgowość, ewidencja i sprawozdawczość.	Możliwość pozyskania zewnętrznego kapitału.
Tendencja do zawyżania kosztów.	Konieczność zwrotu oprocentowania kapitału współwłaścicielom.

Formy cywilno-prawne świadczenia usług publicznych.

Wyróżniamy dwie takie formy świadczenia usług. Są nimi powierzanie wykonania zadań z zakresu gospodarki komunalnej na podstawie umów oraz tworzenie partnerstwa publiczno-prywatnego.

Powierzanie wykonywania zadań odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych. Zgodnie z ustawą, do zawarcia umowy dochodzi wyłącznie w wyniku postępowania w trybie publicznym i tylko z podmiotami, wybranymi na zasadach określonych w ustawie. Umowy zawierane są na czas określony. Kiedy przekracza on okres trzech lat, wymagana jest zgoda prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Zadania mogą być powierzane osobom fizycznym, osobom prawnym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Samo zawarcie umowy nie powoduje przeniesienia odpowiedzialności za wykonywanie zadania, jednak możliwe jest zawarcie klauzuli nakładającej na wykonawcę karę w przypadku niewywiązywania się z zadania. Dodatkowo, jednostka samorządu terytorialnego może zabezpieczyć sobie w umowie prawo do wglądu w realizację zadań oraz zobligować wykonawcę do zwrotu wykorzystywanego mienia komunalnego, służącego wykonywaniu zadania, w stanie w jakim zostało ono zastane. Ponieważ właściwe wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej jest istotne dla społeczności lokalnej, na podstawie umowy jednostka samorządu terytorialnego powinna mieć możliwość wcześniejszego jej rozwiązania, na wypadek gdyby zadania nie były realizowane w odpowiedni sposób. Celem powierzania zadań innym podmiotom przez samorząd jest zmniejszenie kosztów realizacji zadań, demonopolizacja gospodarki komunalnej i kreowanie konkurencji.

Partnerstwo publiczno-prywatne opiera się na ustawie z 19 grudnia 2008 roku. Jest to współpraca między sektorem prywatnym a publicznym, w celu realizacji określonego projektu lub świadczenia usługi, przynosząca podmiotom z obu sektorów korzyści. Istotna przy tym jest długoterminowość współpracy, wspólne ponoszenie ciężaru finansowego oraz wspólne podejmowanie ryzyka. Do korzyści z zastosowania partnerstwa publiczno-prywatnego po stronie podmiotu prywatnego należy zaliczyć przede wszystkim zysk oraz monopolizację danego wycinka rynku lokalnego. Po stronie podmiotu sektora publicznego korzyści jest więcej. Nie ponosi on już całości ryzyka i nie wnosi całości kapitału do realizacji danej usługi, korzysta z doświadczenia i sprawności we wdrażaniu nowoczesnych technologii przez partnera prywatnego. Ma też pewność, że inwestycja zostanie przeprowadzona w możliwie najkrótszym czasie ze względu na rynkowy charakter działalności partnera prywatnego. Podmiot publiczny może też spodziewać się korzystniejszych umów z podwykonawcami, ze względu na doświadczenie podmiotu prywatnego w tej dziedzinie. Nie należy jednak zapominać o zagrożeniach dla samorządu wynikających z realizacji zadań w ten sposób. Nie ma on już pełnej kontroli nad inwestycją. Istnieje zagrożenie obniżenia poziomu i wzrostu cen usług. Możliwa jest likwidacja miejsc pracy części pracowników administracji samorządowej.

Budżetowe formy organizacyjno-prawne prowadzenia gospodarki komunalnej.

Jednostka budżetowa:

• pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu a wypracowane dochody odprowadza bezpośrednio na rachunek dochodów budżetu jednostki samorządowej

• działa na podstawie statutu określającego nazwę, siedzibę oraz przedmiot działalności

• tworzone przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały (zawiera statut oraz wykaz mienia przekazywanego jednostce w zarząd)

• podstawą gospodarki finansowej jest roczny plan dochodów i wydatków

• pomimo zależności finansowej od jednostki macierzystej, może wypracowywać dochody własne (z opłat za udostępnienie dokumentacji przetargowej, ze spadków, zapisów i darowizn w formie pieniężnej, z odszkodowań i wpłat za uszkodzone lub utracone mienie będące w zarządzie lub użytkowaniu danej jednostki budżetowej)

• przykłady: szkoła podstawowa, dom kultury, ośrodek sportu i rekreacji

Zakład budżetowy:

• odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania a koszty działalności pokrywa z przychodów własnych

• tworzone i przekształcane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały

• działalność oparta na tworzącej zakład budżetowy uchwale (zawiera nazwę, siedzibę, przedmiot działalności, część budżetu z którą zakład będzie się rozliczał, źródła przychodów własnych, stan wyposażenia w środki obrotowe oraz majątek przekazywany w użytkowanie zakładowi)

• podstawą gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy obejmujący przychody, koszty i inne obciążenia, stan środków obrotowych, stan należności na początek i koniec okresu oraz tzw. rozliczenia z budżetem

• może otrzymywać dotacje przedmiotowe, podmiotowe, celowe oraz jednorazową dotację z budżetu dla nowopowstałego zakładu na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe

• suma dotacji nie może przekroczyć 50% kosztów działalności zakładu budżetowego (nie obowiązuje w przypadku dotacji inwestycyjnych oraz dotacji związanych z realizacją projektów współfinansowanych przez UE)

• budżetowanie metodą netto (wpłaca do budżetu jednostki macierzystej nadwyżki środków obrotowych ustalone na koniec okresu budżetowego)

• przykłady: zakłady zajmujące się dostarczaniem wody w mniejszych gminach, lubelski MOSiR

Gospodarstwo pomocnicze jednostki budżetowej:

• wyodrębniona z jednostki budżetowej pod względem organizacyjnym i finansowym część jej działalności lub działalność uboczna

• tworzone, likwidowane i przekształcane przez kierownika jednostki budżetowej po uzyskaniu zgody organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego

• podstawą gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy obejmujący przychody, koszty i inne obciążenia, stan środków obrotowych, stan należności na początek i koniec okresu oraz tzw. rozliczenia z budżetem

• może otrzymywać dotacje przedmiotowe oraz dotację dla nowoutworzonego gospodarstwa na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe

• powiązanie z budżetem jednostki macierzystej metodą netto

• na koniec roku wpłaca 50% zysku do budżetu jednostki macierzystej i 50% do budżetu jednostki budżetowej

• przykłady: stołówka szkolna, hala sportowa przy szkole

Wady i zalety prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego działalności gospodarczej.

Zalety	Wady
Dodatkowe wpływy do budżetu jednostki samorządu terytorialnego.	Odpowiedzialność finansowa jednostki samorządu terytorialnego za prowadzoną przez siebie działalność.
Możliwość zaspokojenia potrzeb członków lokalnej wspólnoty samorządowej.	Ryzyko postrzegania gospodarki komunalnej jako pola działalności komercyjnej.
Zapewnienie powszechnego dostępu do danej usługi.	Możliwość prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego nieuczciwej konkurencji, hamującej rozwój sektora prywatnego.
Zwalczanie występującego lokalnie bezrobocia.

---