43. Stanowienie prawa UE
- poniżej zostanie omówione stanowienie prawa pochodnego UE. Tworzenie prawa pierwotnego zostało omówione w rozdziale III.


I. Zagadnienia wprowadzające

Przed wejściem w życie TL na gruncie TN wyróżniano 5 podstawowych procedur stanowienia prawa wtórnego ówczesnej WE.

a. tworzenie prawa przez samą Radę ale bez udziału PE

b. procedura konsultacji
c. procedura współpracy
d. procedura współdecydowania
e. procedura zgody

Wymienione procedury różniły się głównie rolą PE w zakresie tworzenia prawa. Tradycyjnie rola ta była bardzo ograniczona, a głównym organem stanowienia prawa pozostawała międzyrządowa Rada. Parlament był wyłączony z udziału w procesie prawotwórczym. Z biegiem lat i postępów integracji europejskiej, potrzeba zwiększenia legitymizacji demokratycznej ówczesnych Wspólnot sprawiła, że uprawnienia PE zaczęły wzrastać. Jednolity Akt Europejski dodał do -pierwotnie przewidzianej procedury konsultacji nową procedurę stanowienia prawa w postaci procedury współpracy. Wprowadziła ona drugie czytanie projektu aktu. Zmierzała także do wzmocnienia pozycji PE (Parlament bowiem, mógł wyrazić sprzeciw wobec projektu KE i stanowiska Rady. Niemniej, to Rada zachowywała decydujące znaczenie w toku procedury. Mogła ona odrzucić zastrzeżenia PE, co wymagało jednak jednomyślności członków Rady. W ostatnich latach procedura współpracy została zastąpiona procedurą współdecydowania i była rzadko stosowana, wyłącznie w czterech przypadkach związanych z polityką gospodarczą i pieniężną.

Kolejne wzmocnienie pozycji PE nastąpiło po Traktacie z Maastricht, który wprowadził procedurę współdecydowania (została zmodyfikowana w Traktacie z Amsterdamu). Procedura ta czyniła PE głównym, obok Rady, organem stanowienia prawa. Początkowo stosowaną ją w ograniczonej liczbie przypadków. Jednak z czasem (od Traktatu z Amsterdamu poprzez Traktat z Nicei) stała się w końcu najczęściej stosowaną procedurą, przewidzianą w ok.40 przepisach traktatowych. Jej cechy charakterystyczne to:
- przyjęcie trzeciego czytania projektu
- możliwość zablokowania przyjęcia aktu przez PE (vet Parlamentu)
- możliwość wprowadzenia do procedury tzw. komitetu pojednawczego
-stanowienie prawa wspólnie przez Radę i PE (PE jako współdecydent w procesie prawotwórczym)
- odstąpienie od zasady, że zmiana propozycji KE wymaga jednomyślności w Radzie

Traktat Lizboński zastąpił wszystkie dotychczasowe procedury dwiema nowymi: zwykłą procedurą prawodawczą i specjalną procedurą prawodawczą.

II. Bezpośrednia i pośrednia inicjatywa prawodawcza

Bezpośrednia inicjatywa prawodawcza to kompetencja do przedkładania aktów prawnych. Koreluje z nią pośrednia inicjatywa prawodawcza, czyli możliwość żądania od właściwych organów przedłożenia określonego projektu aktu prawnego. Niekiedy mówi się w związku z tym o formalnym i materialnym aspekcie inicjatywy prawodawczej.

Bezpośrednia inicjatywa prawodawcza - wspólną cechą łączącą procedury prawodawcze jest monopol inicjatywy prawodawczej KE. Z projektem stosownego aktu prawnego może wystąpić zasadniczo tylko KE. Bez takiej propozycji Rada i PE nie mogą przyjąć aktu prawnego. Wyjątek od monopolu KE ustanawia art. 289 TofUE. Zgodnie z tym przepisem - w szczególnych przypadkach przewidzianych w TUE i TofUE akty prawodawcze mogą być przyjmowane z inicjatywy:
- grupy państw członkowskich

- PE
- na zalecenie Europejskiego Banku Centralnego
- na wniosek TS UE
- na wniosek Europejskiego Banku Inwestycyjnego


Pośrednia inicjatywa prawodawcza - wniesienie przez KE projektu aktu (formalny aspekt inicjatywy) poprzedza aspekt materialny, tworzony przez różnego rodzaju czynniki sprawiające, że KE decyduje się wystąpić ze stosowną propozycją. Mogą to być czynniki zewnętrzne (np. od różnych grup interesów), jak i wewnętrzne (pochodzące od samej KE). Pośrednia inicjatywa przynależy przede wszystkim do PE i Rady UE.

Traktat Lizboński wprowadził ponadto możliwość obywatelskiej inicjatywy prawodawczej. Zgodni e z nią obywatele UE w liczbie nie mniejszej niż milion, mający obywatelstwo znacznej liczby państw członkowskich mogą podjąć inicjatywę zwrócenia się do KE o przedłożenie w ramach jej uprawnień odpowiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których - zdaniem obywateli - stosowanie TUE i TofUE wymaga aktu prawnego UE (wszelkie progi liczbowe określa PE i Rada).

Obywatelska inicjatywa prawodawcza - warunki związane z wykonywaniem obywatelskiej inicjatywy prawodawczej (zawarte w projekcie rozporządzenia):

- wymogi w stosunku do organizatorów i sygnatariuszy inicjatywy : jeśli organizator jest osobą fizyczną musi być obywatelem UE i być w wieku uprawniającym do głosowania w wyborach europejskich. Jeśli jest osobą prawną lub organizacją musi mieć siedzibę w państwie UE.

- rejestracja proponowanej inicjatywy obywatelskiej - przed rozpoczęciem zbierania od sygnatariuszy deklaracji poparcia dla proponowanej inicjatywy obywatelskiej organizator musi dokonać jej rejestracji w rejestrze on-line KE;

- procedury i warunki zbierania deklaracji poparcia dla inicjatywy - za zbieranie od sygnatariuszy niezbędnych deklaracji poparcia dla proponowanej inicjatywy obywatelskiej niezbędnych deklaracji poparcia dla proponowanej inicjatywy odpowiedzialny jest organizator. Do tego celu można wykorzystać wyłącznie deklaracje poparcia zgodne z wzorem będącym załącznikiem do unijnego rozporządzenia.

- systemy zbierania deklaracji on-line - w przypadku zbierania deklaracji poparcia drogą elektroniczną dane otrzymane poprzez system zbierania deklaracji on-line są przechowywane na terytorium państwa członkowskiego. Formularz takiej deklaracji może złożyć jedynie osoba fizyczna.

- minimalna liczba sygnatariuszy przypadających na państwo członkowskie - sygnatariusze inicjatywy muszą pochodzić z co najmniej 1/3 państw członkowskich. (Polska - 38 250 sygnatariuszy)

- decyzja w sprawie dopuszczalności proponowanej inicjatywy obywatelskiej - zgromadziwszy 300 000 deklaracji poparcia złożonych przez sygnatariuszy pochodzących z co najmniej 3 państw członkowskich, organizator przedkłada KE wniosek o wydanie decyzji w sprawie dopuszczalności proponowanej inicjatywy obywatelskiej. Komisja podejmuje decyzję w sprawie dopuszczalności inicjatywy w ciągu dwóch miesięcy od daty otrzymania wniosku. Uznaje ona inicjatywę za dopuszczalną jeśli spełnia ona warunki:

* dotyczy kwestii w odniesieniu do której można przyjąć akt prawny UE w celu stosowania Traktatów

* wchodzi w zakres uprawnień KE odnośnie do składania wniosków

- przepisy dotyczące kontroli i potwierdzenia autentyczności deklaracji poparcia przez państwa członkowskie - zgromadziwszy niezbędne deklaracje, w razie podjęcia przez KE decyzji o dopuszczalności proponowanej inicjatywy obywatelskiej organizator przedkłada deklaracje poparcia właściwym organom państw członkowskich do celów kontroli i potwierdzenia autentyczności. Organizator przedkłada deklaracje poparcia tym państwom członkowskim, które wydały dokumenty tożsamości wskazane w tych deklaracjach.

- przedłożenie inicjatywy obywatelskiej Komisji - po wypełnieniu wszystkich wymogów, organizator może przedłożyć inicjatywę obywatelską KE.

- procedury badania inicjatywy obywatelskiej przez KE - Komisja:

* niezwłocznie publikuje przedmiotową inicjatywę obywatelską na swojej stronie www
* bada przedmiotową inicjatywę obywatelską i w ciągu 4 mscy wydaje komunikat, zawierający wnioski Komisji dotyczące inicjatywy, informacje na temat ewentualnych działań, jakie Komisja zamierza podjąć oraz ich uzasadnienie.

- ochrona danych osobowych

- odpowiedzialność - państwa członkowskie muszą zapewnić, że organizatorzy mający swoje miejsce zamieszkania lub siedzibę na ich terytorium ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów rozporządzenia, zgodnie z przepisami prawa cywilnego lub karnego tych państw (bezprawne wykorzystywanie danych; niezgodność z wymogami dotyczącymi systemów zbierania deklaracji on-line; złożenie nieprawdziwych oświadczeń przez organizatorów)



III. Planowanie działalności legislacyjnej

Działalność legislacyjna ma charakter planowy. Komisja corocznie publikuje program swoich prac legislacyjnych na następny rok (Dziennik Urzędowy UE w serii C), W wymiarze politycznym, publikowane są przez UE tzw. białe księgi, czyli dokumenty prawnie niewiążące, zawierające cele UE w danej dziedzinie oraz sposoby i etapy ich realizacji. KE publikuje czasami też tzw. zielone księgi. Różnią się od białych tym, że zawierają założenia konkretnych aktów UE. Zarówno białe jak i zielone księgi służą przeprowadzaniu konsultacji społecznych przed ewentualnym wydaniem aktów prawnych.

IV. Wybór rodzaju aktu i procedury jego przyjęcia

O tym, jaki rodzaj aktu i jaka procedura zostanie zastosowana rozstrzyga konkretny przepis traktatowy (prawa pierwotnego) zawierający upoważnienie do wydania danego aktu prawnego.

Jeżeli traktaty nie przewidują rodzaju przyjmowanego akty, instytucje dokonują wybory jakiego rodzaju akt ma w danym przypadku zostać przyjęty w poszanowaniu obowiązujących procedur oraz zasady proporcjonalności. Zwłaszcza ta ostatnia zasada stanowi ograniczenie instytucji kreujących prawo. Płynie z niej nakaz, aby w sytuacji gdy może być wydane zarówno rozporządzenie jak i dyrektywa (podwójna podstawa prawna) pierwszeństwo zostało przyznane dyrektywie jako aktowi, który w mniejszym stopniu ingeruje w systemy prawne państw członkowskich (harmonizuje porządki prawne ale ich nie ujednolica jak rozporządzenie). Wydając akt prawny instytucje muszę liczyć się z sądową kontrolą podstawy prawnej.

Rozpatrując projekt aktu prawodawczego, PE i Rada powstrzymują się od przyjmowania aktów nieprzewidzianych przez procedurę prawodawczą obowiązującą w danej dziedzinie.



V. Procedury stanowienia prawa wtórnego

TL wprowadził dwie nowe procedury stanowienia prawa wtórnego: zwykłą procedurę prawodawczą i specjalną procedurę prawodawczą. Zastąpiły one uprzednio obowiązujące procedury. Zgodnie ze zwykłą procedurą i specjalną uchwalane są akty prawodawcze UE. Pozostałe akty (delegowane i wykonawcze) stanowione są zgodnie z odrębnymi procedurami obowiązującymi w KE.

Zwykła procedura prawodawcza - polega na przyjęciu rozporządzenia, dyrektywy lub decyzji wspólnie przez PE i Radę na wniosek KE. Procedura ta przedstawia się następująco (249 TofUE):


* Pierwsze czytanie:
> PE uchwala stanowisko i przekazuje je Radzie

>Rada UE:

− zatwierdza stanowisko PE: projekt zostaje przyjęty w brzmieniu, które odpowiada stanowisku PE

− nie zatwierdza stanowiska PE: Rada przyjmuje własne stanowisko w pierwszym czytaniu i przekazuje je PE

>Rada informuje PE o powodach przyjęcia w/w stanowiska

>KE informuje PE o swoim stanowisku

* Drugie czytanie:

> PE w ciągu trzech miesięcy (PE działa większością głosów wchodzących w jego skład członków):

1. zatwierdzi stanowisko Rady lub nie wypowie się: dany akt uważa się za przyjęty w brzmieniu, które odpowiada stanowisku Rady

2. odrzuci stanowisko Rady: proponowany akt uważa się za nieprzyjęty

3. zaproponuje poprawki do stanowiska Rady: zmieniony w ten sposób tekst jest przekazywany Radzie i Komisji, która wydaje opinię w przedmiocie tych poprawek


> w trzecim przypadku: Rada w ciągu trzech miesięcy od otrzymania poprawek PE:

1. przyjmie wszystkie te poprawki: dany akt uważa się za przyjęty

2. nie przyjmie wszystkich poprawek: przewodniczący Rady w porozumieniu z przewodniczącym PE zwołuje komitet pojednawczy (w terminie sześciu tygodni)

- Rada stanowi jednomyślnie w sprawie poprawek, które stały się przedmiotem negatywnej opinii Komisji.

* Procedura pojednawcza

> komitet pojednawczy: członkowie Rady i PE w równej

liczbie

zadanie: doprowadzić do porozumienia w sprawie wspólnego projektu

> termin: sześć tygodni od zwołania

> podstawa: stanowiska PE i Rady w drugim czytaniu

> KE: uczestniczy w pracach i działa na rzecz zbliżenia stanowisk PE i Rady

> jeżeli w terminie sześciu tygodni od jego zwołania komitet pojednawczy nie zatwierdzi wspólnego projektu => proponowany akt uważa się za nieprzyjęty

* Trzecie czytanie
Komitet pojednawczy zatwierdza wspólny projekt

>PE i Rada mają sześć tygodni od zatwierdzenia na przyjęcie danego aktu zgodnie z tym projektem

− PE stanowi większością oddanych głosów

- w przeciwnym razie proponowany akt uważa się za nieprzyjęty

> terminy trzech miesięcy i sześciu tygodni:

- mogą być przedłużane najwyżej, odpowiednio, o miesiąc i o

dwa tygodnie

- z inicjatywy Parlamentu Europejskiego lub Rady (ust. 14)

Procedura ta może być niezwykle czasochłonna, jednak w praktyce podobnie jak w dotychczasowej procedurze współdecydowania, jej przebieg zależeć będzie od zgodności stanowisk PE i Rady.

Specjalna procedura prawodawcza - zasadniczo istnieje domniemanie, że akty prawodawcze muszą być uchwalane zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą. Szczególna procedura może mieć miejsce (art 289 TofUE) jedynie w szczególnych przypadkach wyraźnie przewidzianych w konkretnych postanowieniach w konkretnych postanowieniach TUE i TofUE. Polega ona na przyjęciu rozporządzenia, dyrektywy lub decyzji przez PE z udziałem Rady lub przez Radę z udziałem PE. W specjalnej procedurze akt jest uchwalany jedynie przez jeden z wymienionych organów, przy mniejszym lub większym udziale drugiego z nich. Specjalna procedura prawodawcza odpowiada pozostałym, oprócz procedury współdecydowania, dotąd stosowanym procedurom stanowienia prawa (konsultacji, współpracy, zgody).

Stanowienie prawa prze KE - wyjątkowo, Komisja może sama wydawać akty prawne. Podstawa prawna do takich działań KE może wynikać z dwóch źródeł:

a. z wyraźnego upoważnienia traktatowego
b. z upoważnienia wynikającego z aktu prawodawczego UE: KE przyjmuje akty w oparciu o wewnętrzne procedury przy uczestnictwie licznych komitetów składających się z przedstawicieli państw członkowskich. Z tego względu system ten określa się mianem komitologii. Stosowane są następujące procedury komitologii:

- doradcza - w tym wypadku komitety powoływane są, kiedy zachodzi taka potrzeba. Jego opinie są niewiążące dla Komisji Europejskiej i Rady, jednak Komisja powinna brać zdanie komitetów pod uwagę przy wydawaniu stosownego aktu wykonawczego.

- zarządzania - podobnie jak poprzednia rozpoczyna się od przedstawienia danego aktu komitetowi. Jest on zobowiązany wydać swoją opinię na ten temat w głosowaniu, w którym do akceptacji niezbędne jest uzyskanie większości kwalifikowanej (metoda głosów ważonych taka jak w Radzie). Zdanie komitetu jest dla Komisji wiążące. W przypadku opinii negatywnej projekt taki przesyłany jest do Rady, która może uchwalić zmieniony akt prawny.

- regulacyjna - jest to procedura bardziej skomplikowana. W kwestiach początkowych podobna jest do procedury zarządzającej. Zmiany pojawiają się w wypadku negatywnej opinii komitetu komitologicznego. W przypadku takim Komisja Europejska wysyła odpowiednią wiadomość do Rady i Parlamentu. Rada ma w tym momencie trzy możliwości. Może uchwalić akt prawny, odrzucić jego projekt, co rozpoczyna procedurę od nowa lub też nie podjąć działania, co skutkuje możliwością uchwalenia go przez Komisję.

- w sprawie środków ochronnych - wszelkie akty typu ochronnego, które chce wydać Komisja Europejska, muszą być przede wszystkim notyfikowane państwom członkowskim oraz Radzie. Możliwa jest także konieczność konsultacji z państwami przed przyjęciem takiego aktu, mogą go one także kwestionować już po uchwaleniu. Procedura w swym przebiegu identyczna jest z wcześniejszymi. Rada może w tym przypadku zatwierdzić odmienny akt lub - jeśli jest to przewidziane - zmienić go, uchylić lub zatwierdzić niezmieniony.

- regulacyjna połączona z kontrolą - analogiczna w etapach początkowych do powyższych. W przypadku opinii pozytywnej, decyzja komitetu komitologicznego przesłana zostaje do Rady oraz Parlamentu, które mogą się sprzeciwić aktowi prawnemu, gdy projekt wykracza poza uprawnienia przyznane Komisji, nie odpowiada swojemu celowi, narusza zasadę pomocniczości lub proporcjonalności. W przypadku negatywnej opinii komitetu decyzje należą do Rady oraz Parlamentu.

W 2008 roku całkowita liczba komitetów wynosiła 270.

VI. Rola parlamentów narodowych

TL, dążąc do zmniejszenia deficytu demokratycznego UE, wzmocnił rolę parlamentów narodowych państw członkowskich. - aktywnie przyczyniają się one do prawidłowego funkcjonowania Unii, poprzez:

1. otrzymywanie od instytucji Unii informacji oraz projektów aktów prawodawczych Unii zgodnie z Protokołem w sprawie roli parlamentów narodowych w UE

2. czuwanie nad poszanowaniem zasady pomocniczości zgodnie z procedurami przewidzianymi w Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności

3. uczestniczenie w ramach przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w mechanizmach oceniających wykonanie polityki UE w tej dziedzinie, włączając w polityczną kontrolę Europolu i ocenę działalności Eurojustu

4. uczestniczenie w procedurach zmiany traktatów

5. otrzymywanie informacji na temat wniosków o przystąpienie do Unii

Parlamenty narodowe są uczestnikami procesu prawodawczego w UE (w zakresie zarówno prawa pierwotnego jak i pochodnego). Istotna rola parlamentów przejawia się w ich prawie opiniowania projektów aktów prawodawczych UE oraz spełniania roli strażnika zasady pomocniczości.

W świetle Protokołu (Nr 1) w sprawie roli parlamentów narodowych w UE organy te otrzymują nie tylko projekty aktów prawodawczych ale i dokumenty konsultacyjne KE, roczny plan prac legislacyjnych Komisji, sprawozdanie roczne TO sprawozdania z prac Rady. Każdy parlament narodowy ma własny model postępowania z projektami aktów prawa UE. Przykładowo, w ramach polskiego Sejmu ich opiniowaniem zajmuje się Komisja ds. UE (45 posłów). Po otrzymaniu projektu aktu prawodawczego każdy z parlamentów narodowych może przesłać przewodniczącym PE, Rady i Komisji, uzasadnioną opinię na temat zgodności projektu aktu prawodawczego z zasadą pomocniczości.

---