ZARZĄDZANIE DŁUGIEM PUBLICZNYM W POLSCE
Dług publiczny najczęściej określa się jako finansowe zobowiązanie władz publicznych (państwowych i samorządowych) z tytułu zaciągniętych pożyczek.
Konkretyzując, dług publiczny jest jednak najczęściej skutkiem zobowiązań państwa (władz publicznych) powstałych w wyniku:
wyemitowanych papierów wartościowych (bonów skarbowych lub obligacji) opiewających na wierzytelności pieniężne,
zaciągniętych kredytów i pożyczek,
przyjętych depozytów,
wymagalnych zobowiązań jednostek budżetowych oraz wynikających z ustaw i orzeczeń sądu, jak również z tytułu poręczeń i gwarancji.
Przyczyny powstawania długu publicznego:
deficyt budżetowy - zaciąganie pożyczek na pokrycie deficytu budżetowego,
wzmożone wydatki publiczne z tytułu wojen, klęsk żywiołowych, kryzysów ekonomicznych,
realizowana przez rządzących doktryna ekonomiczna zakładająca interwencjonizm państwowy - zwolennicy tej często posługują się zwiększonymi wydatkami publicznymi, co powoduje jednocześnie wzrost poziomu długu publicznego w celu realizowania innych ważnych, ich zdaniem, celów społeczno - ekonomicznych,
skłonność polityków sprawujących władzę do unikania cięć w wydatkach i jednoczesnego podnoszenia podatków, co prowadzi do przerzucenia całego ciężaru długu, powstałego na skutek takiej polityki, na kolejne rządy,
wpadnięcie w pułapkę zadłużenia - jest to sytuacja, gdy bieżąca obsługa długu publicznego nie jest w pełni finansowana z dochodów budżetu, lecz wymusza zaciąganie nowych pożyczek.
Przyczynami powstania długu publicznego mogą być jednak także skutki innej działalności władz publicznych, np.: przymusowe wywłaszczenia mienia na zasadach odpłatności, zobowiązania odszkodowawcze powstałe na mocy orzeczeń sądów lub wynikające z ustaw i inne.
Rodzaje długu publicznego.
Z tego względu cechą pożyczek zaciąganych przez władze publiczne powinna być dobrowolność decyzji podmiotów, które pożyczają władzom publicznym pieniądze. Nie zawsze jednak tak się dzieje, co wypacza sens długu publicznego. Przyjmując za kryterium dobrowolność udzielania pożyczek wyróżnia się:
dług publiczny dobrowolny,
dług publiczny przymusowy.
W tym ostatnim przypadku zaciąganie pożyczek ma w istocie charakter zbliżony do podatków albo wręcz jest podatkiem.
Dla rozpoznania przyczyn i skutków zadłużenia publicznego istotny jest podział długu na:
globalny dług publiczny, obejmujący dług państwa, dług samorządów oraz innych związków publicznoprawnych,
wewnętrzny (krajowy) dług publiczny,
zewnętrzny (zagraniczny) dług publiczny.
Zagraniczne - wobec nierezydentów i krajowe - wobec rezydentów, czyli według kryterium statusu osób będących w posiadaniu papierów wartościowych.
Z punktu widzenia zasad ewidencji, a także z punktu widzenia rzeczywistego obciążenia gospodarki i społeczeństwa długiem publicznym, należy rozróżnić:
dług publiczny brutto,
dług publiczny netto.
Dług publiczny brutto są to więc zobowiązania władz publicznych względem podmiotów krajowych zagranicznych znajdujących się poza sektorem publicznym, zobowiązania które wynikają z powstania stosunków wierzycielsko - dłużniczych. Aby określić wielkość rzeczywistego zadłużenia władz publicznych, dług brutto trzeba pomniejszyć o należności władz publicznych od innych podmiotów. Należności te wynikają najczęściej z tytułów wierzycielko - dłużniczych, ale mogą wynikać także z zaległości podatkowych i innych przymusowych należności wobec władz publicznych (ceł, dywidend itp.).
Kategoria długu publicznego netto jest przede wszystkim kategorią ekonomiczną. Sposób określenia długu publicznego netto nie jest - jak mogłoby się wydawać - tylko sprawą formalną, gdyż w rachunku tym musi być uwzględniona realność wyegzekwowania należności władz publicznych.
Inny ważny podział długu publicznego to:
dług nominalny,
dług realny.
Dług nominalny to wartość nominalna zobowiązań władz publicznych (pożyczek, kredytów, papierów wartościowych i in.). Wartość nominalnego długu publicznego jest określona przez wartość nominalną różnych instrumentów zaciągania długu w momencie jego powstawania. Ze względu jednak na to, że z reguły stosunki wierzycielko - dłużnicze mają miejsce w warunkach inflacji, nominalna wartość początkowa zobowiązań może podlegać indeksacji lub kapitalizacji, w związku a czym bieżąca wartość długu publicznego nominalnego jest sumą kwoty odpowiadającej wartości początkowej kapitału oraz kwoty odpowiadającej przyrostowi wartości kapitału jako skutek indeksacji lub kapitalizacji. Innymi słowy, dług publiczny nominalny to wartość bieżących zobowiązań władz publicznych w danym momencie. Dług nominalny, zwany także długiem według nominału, jest odróżniany od długu publicznego według kapitału. Różnica to kwota, o którą kapitał początkowy został powiększony na skutek indeksacji lub kapitalizacji. Rozróżnienie tych dwóch ujęć pozwalano ustalić, w jakim stopniu zwiększył się dług na skutek wzrostu wartości pożyczonego kapitału.
Koncepcja długu realnego w większym stopniu ma znaczenie badawcze, gdyż opiera się na pytaniu, jaka jest realna wartość długu przy uwzględnieniu procesów inflacyjnych.
Kolejny możliwy podział długu publicznego to:
dług rzeczywisty,
dług potencjalny.
Dług rzeczywisty to zdefiniowane nominalne, wymagalne zobowiązania bilansowe władz publicznych.
Dług potencjalny to warunkowe pozabilansowe zobowiązania władz publicznych związane najczęściej z udzielanymi przez władze publiczne poręczeniami i gwarancjami. Poręczeń takich często żądają banki krajowe i zagraniczne, zagraniczne instytucje finansowe udzielających pożyczek lub kredytów polskim podmiotom gospodarczym.
Ostatni z omawianych podziałów długu publicznego związany jest ze strukturą władz publicznych. W podziale tym chodzi o to, kto zaciąga pożyczki: czy władze państwowe, czy władze samorządowe. Na tej podstawie rozróżnia się:
dług centralny (państwowy),
dług lokalny (samorządowy).
Regulacje prawne dotyczące poziomu długu publicznego.
Regulacje polskie |
1. Konstytucja RP
|
2. Ustawa o finansach publicznych
|
Kryteria konwergencji (zbieżności), są: dla deficytu - 3% dopuszczalnej wielkości PKB, a dla długu - 60% PKB.
Przez potrzeby pożyczkowe budżetu państwa rozumie się środki finansowe niezbędne do sfinansowania deficytu budżetu państwa, spłat wcześniej zaciągniętych zobowiązań, sfinansowania udzielonych przez Skarb Państwa pożyczek oraz wykonywania innych operacji finansowych związanych z długiem Skarbu Państwa.
Łączną kwotę państwowego długu publicznego oblicza się, jako wartość nominalną zobowiązań, przy wyłączeniu wzajemnych zobowiązań podmiotów sektora finansów publicznych. Wartość nominalna zobowiązań z tytułu państwowego długu publicznego to suma wartości nominalnej wyemitowanych papierów wartościowych oraz wartość nominalna zaciągniętych pożyczek, kredytów lub innych zobowiązań, to jest kwota świadczenia głównego, należna do zapłaty w dniu wymagalności zobowiązania.
Ustawa wprowadza dwie kategorie długu publicznego:
państwowy dług publiczny,
dług Skarbu Państwa.
Państwowym długiem publicznym ustawa nazywa nominalne zadłużenie wszystkich podmiotów sektora finansów publicznych ustalone po wyeliminowaniu przepływów finansowych pomiędzy podmiotami należącymi do tego sektora, natomiast dług Skarbu Państwa jest definiowany jako nominalne zadłużenie Skarbu Państwa.
Według ustawy o finansach publicznych państwowy dług publiczny składa się z następujących elementów:
dług sektora rządowego:
długu Skarbu Państwa,
długu pozostałych jednostek,
długu sektora samorządowego.
Instrumenty zaciągania długu publicznego.
W ramach kredytu bankowego należy rozróżnić:
kredyt banku centralnego,
kredyty banków komercyjnych,
kredyty międzynarodowych instytucji finansowych (np. Banku Światowego).
Dostarczycielami pieniądza pożyczkowego mogą być także przedsiębiorstwa, fundusze inwestycyjne, fundusze emerytalne, powiernicze oraz osoby fizyczne.
W Polsce, najczęściej stosowanymi instrumentami dłużnymi są bony (weksle) skarbowe i obligacje skarbowe.
Weksle (bony) skarbowe są to krótkoterminowe papiery wartościowe emitowane przez państwo (rząd) w celu pokrycia bieżących potrzeb płatniczych (finansowanie bieżącego deficytu budżetowego; zachowanie bieżącej zdolności płatniczej przez budżet), przy czym praktyka wykształciła kilka podstawowych rodzajów weksli. W Polsce bony skarbowe mają terminy wykupu od 2 do 52 tygodni. Są elastycznym narzędziem zaspokajania zapotrzebowania na pieniądz płynny. Oferowane są głównie bankom i innym podmiotom dysponującym nadwyżkami płynności. Mogą być oferowane bankowi centralnemu (NBP od kilku lat zaprzestał kupowania bonów skarbowych na rynku pierwotnym). Bony skarbowe sprzedawane są z dyskontem od wartości nominalnej.
Obligacje są to długoterminowe papiery wartościowe emitowane przez rząd, potwierdzające istnienie stosunku kredytowego między Skarbem Państwa a nabywcą. Na polskim rynku istnieje obecnie wiele typów i odmian obligacji, różniących się pod względem: zasad oprocentowania (np. o stałym lub o zmiennym oprocentowaniu), przeznaczenia (dla inwestorów indywidualnych i instytucjonalnych - hurtowych, na rynek krajowy i zagraniczny), długości czasu do momentu zapadalności (krótko -, średnio - i długoterminowe) oraz konstrukcji.
Z zaciąganiem długu publicznego wiążą się rozmaite ryzyka, do których należą:
Ryzyko kredytowe - wiąże się z niebezpieczeństwem, że druga strona transakcji nie wywiąże się, w całości lub w części, ze swojego zobowiązania. Ryzyko powstaje w wyniku transakcji, których przedmiotem są należności.
Ryzyko kursowe - wynika z istnienia w ramach długu Skarbu Państwa instrumentów nominowanych i rozliczanych w walutach obcych. Ryzyko kursowe przejawia się wrażliwością poziomu długu i kosztów jego obsługi na zmiany kursu walutowego,
Ryzyko operacyjne - ryzyko wynikające z niebezpieczeństwa, że koszty związane z zarządzaniem długiem lub poziom pozostałych rodzajów ryzyka ulegną zwiększeniu w wyniku nieadekwatnej do zakresu zadań infrastruktury oraz organizacji i kontroli zarządzania długiem. Ryzyko operacyjne jest najtrudniej mierzalnym spośród rodzajów ryzyka.
Ryzyko płynności budżetu państwa - ryzyko utraty przez budżet państwa zdolności do regulowania bieżących zobowiązań oraz terminowej realizacji wydatków budżetowych.
Ryzyko stopy procentowej - ryzyko zmiany wielkości płatności z tytułu obsługi długu, wynikające ze zmian wysokości stóp procentowych.
Ryzyko refinansowania - wiąże się z emisją długu w celu sfinansowania potrzeb pożyczkowych państwa związanych z wykupem istniejącego zadłużenia. Ryzyko dotyczy zarówno samej zdolności wykupu zapadającego długu, jak i warunków, na których jest on refinansowany (w tym w szczególności kosztów obsługi generowanych przez nowo emitowany dług).
Konsekwencje zaciągania długu publicznego:
nieproduktywny charakter wydatków budżetowych,
erozja dyscypliny budżetowej, gdyż pomija się problem równowagi budżetowej,
gdy inflacja rośnie szybciej od stopy oprocentowania pożyczki, wówczas kredytodawca ponosi realne straty,
kredytowanie może prowadzić do zwiększenia inflacji, gdy kredytodawcy zechcą osiągnąć zysk w wyniku podwyższenia odsetek,
ograniczenie tworzenia kapitału prywatnego,
jeżeli przyjąć, że wykorzystanie zasobów przez sektor publiczny jest kosztowniejsze niż w przypadku sektora prywatnego, to zadłużenie publiczne również powoduje dodatkowe koszty finansowania działalności publicznej,
spłata długu stanowi obciążenie dla podatników i może powodować redukcję zadań finansowych z budżetu,
stopniowe narastanie trudności płatniczych,
pogarszanie się warunków uzyskania nowych kredytów,
wzrost kosztów nowo uzyskiwanych kredytów, a następnie zaciąganie nowych na obsługę już wcześniej zaciągniętych - taka sytuacja powoduje, że kredyty przestają być sposobem na przełamywanie barier, a same stają się barierą rozwoju gospodarki,
dalsze zwiększanie zadłużenia,
dezorganizację całej gospodarki.
Najważniejsze skutki wewnętrzne przekroczenia dopuszczalnej granicy zadłużenia to:
ograniczenie importu,
obniżenie stopnia wykorzystania istniejących zdolności produkcyjnych na skutek trudności zaopatrzeniowych, co w rezultacie prowadzi do ograniczenia produkcji,
obniżenie tempa wzrostu dochodu narodowego, czasem jego absolutny spadek.
Do skutków zewnętrznych nadmiernego zadłużenia należą niekorzystne zmiany w zakresie:
warunków uzyskiwania kredytów, przede wszystkim stopy oprocentowania i marży bankowej,
zaufania kredytodawców do kredytobiorców (od protekcjonizmu do restrykcji),
kursów walut na rynku światowym,
kształtowania się terms of trade danego kraju.
Dług publiczny może powodować wiele negatywnych skutków dla gospodarki państwa, głównie w postaci zmniejszenia globalnej siły nabywczej, dewaluacji pieniądza, wpadnięcia w pułapkę zadłużenia itp.
W celu zmniejszenia uciążliwości długu publicznego dla budżetu i gospodarki rząd może podjąć działania zmierzające do konwersji długu (negocjacje z wierzycielami, zwłaszcza zagranicznymi, w sprawie częściowego umorzenia, wydłużenia okresu spłat, obniżenia oprocentowania), ogłosić moratorium, tzn. zawiesić okresowo obsługę długu lub repudiację, tzn. całkowicie zaniechać spłaty długu, uznać go za niebyły.
Równowaga.
W celu ograniczenia tempa przyrostu długu konieczne jest podejmowanie działań zmierzających w szczególności do:
efektywniejszej alokacji środków publicznych,
ograniczenia potrzeb pożyczkowych budżetu państwa,
powstrzymania przyrostu długu sektora finansów publicznych (szczególnie w zakresie opieki zdrowotnej oraz ubezpieczeń społecznych),
utrzymania wysokiego i zrównoważonego tempa wzrostu gospodarczego.
Zapewnienie równowagi finansów publicznych wymaga, aby dług publiczny nie przekroczył kwoty 60% PKB, koszty rocznej obsługi (spłaty rat kapitałowych i odsetek) długu krajowego stanowiły nie więcej niż 10% rocznych wydatków budżetu państwa, długu zagranicznego zaś nie więcej niż 25% wpływów z eksportu.
Zarządzanie długiem publicznym odbywa się na dwóch poziomach:
w szerszym znaczeniu stanowi element polityki fiskalnej i obejmuje decyzje, jaka część wydatków państwa ma być finansowana poprzez zaciąganie długu, a zatem jaka będzie wielkość długu publicznego,
w węższym znaczeniu oznacza sposób finansowania potrzeb pożyczkowych państwa, a więc wybór rynków, instrumentów i terminów emisji.
Ustawa o finansach publicznych powierza zarządzanie państwowym długiem publicznym Ministrowi Finansów. Zobowiązuje go do opracowania strategii zarządzania długiem publicznym oraz trzyletniej strategii oddziaływania na dług sektora finansów publicznych. Obejmuje w szczególności:
stabilność makroekonomiczną gospodarki i jej zdolność do rozwoju,
bezpieczeństwo finansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa,
koszty obsługi długu Skarbu Państwa,
kształtowanie struktury zadłużenia,
wpływ prowadzonych operacji dłużnych na krajowy rynek finansowy.
Najczęściej wymienia się następujące cele zarządzania długiem publicznym w Polsce:
minimalizowanie kosztów obsługi długu,
ograniczanie ryzyka kursowego i ryzyka refinansowania w walutach obcych,
optymalizowanie zarządzania płynnością budżetu państwa,
ograniczanie ryzyka refinansowania w walucie krajowej,
ograniczanie ryzyka stopy procentowej,
uelastycznianie struktury długu,
zmniejszanie monetyzacji długu.
5