Wykonywanie budżetu państwa
Wstęp
Trzecim etapem procedury budżetowej jest wykonywanie budżetu. Na wykonywanie budżetu składają się następujące czynności:
Ustalenie szczegółowych planów dochodów i wydatków budżetowych
Gromadzenie dochodów
Zaciąganie zobowiązań i dokonywanie wydatków
Zaciąganie i spłacanie długu Skarbu Państwa
Dokonywanie zmian w budżecie państwa
Sporządzanie sprawozdań budżetowych.
2. Podział kompetencji
Wykonywaniem budżetu państwa kieruje Rada Ministrów. Minister Finansów sprawuje ogólną kontrolę w zakresie realizacji dochodów i wydatków budżetu państwa jak również poziomu deficytu. Budżet państwa ze względu na swoja obszerność jest rozpisywany na budżety poszczególnych jednostek finansowych z budżetu państwa. Podział budżetu na mniejsze budżety przebiega w trzech etapach. Pierwszym jest sporządzenie szczegółowego planu wydatków i dochodów na podstawie uchwalonego budżetu. Taki dokument nazywa się układem wykonawczym. Nad podległymi jednostkami organizacyjnymi kontrolę i nadzór sprawują dysponenci. Dysponentów można podzielić na: głównych, dysponentów drugiego i trzeciego stopnia. Dysponenci głowni ustalają kwoty wydatków w ramach danej części budżetowej poszczególnym jednostką podległym bezpośrednio dysponentowi części. Dysponenci drugiego stopnia przeprowadzają podział przyznanych środków między podległe im jednostki, czyli trzeciego stopnia. Dysponenci trzeciego stopnia otrzymane kwoty mogą przeznaczyć tylko na wydatki budżetowe, bez prawa ich dalszego przekazywania jednostką podległym. Nie rzadziej niż na kwartał dokonywane są przez nich kontrole okresowe, których celem jest dokonanie ocen w zakresie przebiegu wykonaniu zadań, wykorzystania dotacji z budżetu państwa, realizacji innych zadań finansowych z budżetu państwa jak również przestrzegania realizacji procedur kontroli i zasad wstępnej oceny celowości poniesionych wydatków. Przedmiotem ocen wystawianych przez dysponentów są przede wszystkim prawidłowości i terminowość pobierania dochodów, zgodność wydatków z wcześniejszym planowaniem, prawidłowość wykorzystania środków finansowych oraz prawidłowość wykorzystywania dotacji z budżetu państwa.
3. Bankowe rachunki budżetowe
Operacje związane z dochodami i wydatkami, przychodami i innymi rozrachunkami są prowadzone za pomocą systemu rachunków budżetowych które obsługuje Narodowy Bank Polski. Rachunki państwowych funduszy celowych oraz rachunek na którym gromadzone są środki pochodzące z bezzwrotnej pomocy zagranicznej również obsługiwane są przez NBP. Wszystkie środki wpływają na centralny rachunek bieżący budżetu państwa, którym dysponuje Minister Skarbu. Jeśli chodzi o dochody budżetu państwa to są one przelewane na centralny rachunek bieżący budżetu państwa z rachunków dochodowych urzędów skarbowych. Rachunki te są zasilane przez:
Wpłaty dochodów budżetu państwa dokonywane bezpośrednio do urzędów skarbowych (przelewami, pocztą lub gotówką do kas urzędów) - tą drogą trafia do budżetu ponad 90% jego dochodów,
Wpłaty z rachunków dochodów jednostek budżetowych realizujących niepodatkowe dochody budżetu państwa - są to np. dochody z ceł, kar, i grzywien oraz wielu innych tytułów, wymienionych w rozdziale 3 Ustawy.
Rachunki te podzielone są na pięć subkont:
Podatek dochodowy od osób prawnych
Podatki pośrednie
Podatek dochodowy od osób fizycznych
Dochody jednostek budżetowych
Pozostałe dochody
Na centralny rachunek bieżący budżetu państwa wpływają także środki pochodzące:
Ze sprzedaży skarbowych papierów wartościowych
Z zaciągniętych pożyczek i kredytów
Ze zwrotów pożyczek udzielonych ze środków budżetowych
Ze sprzedaży mienia Skarbu Państwa
Dzięki takiemu podziałowi znacznie prostsze staje się analizowanie i pozyskiwanie informacji nie tylko o wielkości wpływów, ale także o ich strukturze. Jednakże informacje wypływające z analizy kont dochodowych nie są kompletnym i wiernym odzwierciedleniem na temat środków na nich się znajdujących. Dziej się tak gdyż, znajdują się tam również kwoty które będzie trzeba, np. zwrócić podatnikom w wyniku nadpłaty podatku dochodowego.
4. Dokonywanie wydatków
Ustawa o finansach publicznych dopuszcza dwa sposoby dokonywania wydatków budżetowych. Pierwszy sposób, polega na tym, że wydatki budżetu państwa dokonywane są poprzez obciążenie centralnego rachunku bieżącego budżetu państwa. Są jednak dwa wyjątki:
Wydatki nie podlegające Radzie Ministrów dokonywane są poprzez obciążenie rachunków bieżących tych jednostek, co oznacza, że Minister Finansów musi najpierw przekazać środki na wydatki budżetowe tych jednostek z centralnego rachunku bieżącego na rachunki odpowiednich instytucji,
Wydatki budżetu państwa finansowane ze środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, nie podlegających zwrotowi, dokonywane są z rachunku bieżącego tych środków, w wyniku czego, owe środki nie przechodzą w ogóle przez rachunek centralny
Minister Finansów jest również upoważniony do przekazywania wszystkim lub niektórym dysponentom części budżetowych uprawnień do:
Dokonywania wydatków budżetowych z własnego rachunku bieżącego,
Przekazywania jednostkom podległym przyznanych im uprawnień do dokonywania wydatków
Wydatkowanie środków budżetowych może się wiązać z uruchamianiem (otwieraniem i przekazywaniem) tzw. kredytów budżetowych. Nazywamy tak uprawnienia, udzielone przez organy finansowe poszczególnym wykonawcom budżetu do wykonywania wydatków w ustalonej planowo wysokości. Kredyty budżetowe są uruchamiane przez Ministra Finansów na rzecz głównych dysponentów budżetu, którzy są uprawnieni do ich przekazywania podległym im jednostkom, czyli dysponentom drugiego i trzeciego stopnia. Kredyty te otwiera się na ogół na okresy krótsze niż rok (zwykle dwa razy w ciągu roku).
Obecnie w polskim prawie regulującym wykonywanie budżetu nie używa się terminu „uruchamianie kredytów budżetowych”, lecz termin - „uruchamianie środków budżetowych”, które odbywa się w drodze przekazania przez Ministra Finansów środków pieniężnych na rachunki bieżące głównych dysponentów, ze wskazaniem okresu, na który są one przeznaczone, z kolei główni dysponenci przekazują środki dysponentom niższego stopnia.
5. Zaciąganie zobowiązań
Tryb zaciągania zobowiązań w scentralizowanych systemach budżetowych nie sprowadza się tylko do kwestii, by potencjalny wydatek miał pokrycie w planach wydatków budżetowych - choć jest to warunek konieczny do którego spełnienie daje prawo do zaciągania zobowiązań - konieczne jest jeszcze uzyskanie zgody organu nadzorującego wykonanie budżetu - zazwyczaj jest nim minister odpowiedzialny za finanse. Po zaciągnięciu zobowiązania i faktycznej realizacji wydatku, jednostka , która dokonała wydatku, przekazuje dokumenty stanowiące podstawę wypłaty (faktury, rachunki) Ministrowi Finansów, który dokonuje płatności. Obowiązek uzyskania zgody na zaciągnięcie zobowiązania nazywane jest zasadą wstępnej kontroli lub kontroli zobowiązań ex ante. Zwiększa ona uprawnienia Ministra Finansów, ale powoduje zarazem przerzucenia na Ministra Finansów całej odpowiedzialności za płatności wynikające z legalnie zaciągniętych zobowiązań. Narzędzie to również wpływa bardzo pozytywnie na dyscyplinę wykonania budżetu, jednakże w polskim systemie budżetowym nie przewidziano wstępnej kontroli zobowiązań. W naszym systemie jedyną podstawą do określenia legalności zaciągniętych zobowiązań jest to, czy mają one pokrycie w bieżącym budżecie.
6. Harmonogram dochodów i wydatków budżetu państwa
Ustawa o finansach publicznych wprowadza instytucję harmonogramu realizacji dochodów i wydatków budżetu państwa, która mówi, że harmonogram jest opracowywany przez Ministra Finansów w porozumieniu z dysponentami części budżetowych. Przepisy zawarte w ustawie mówią, iż realizacja wydatków powinna być dokonywana zgodnie z harmonogramem (ust.4), a dla poniesienia jednorazowego wydatku wyższego niż wielkość wynikająca z harmonogramu niezbędne jest uzyskanie zgody Ministra Finansów (ust.5). Ograniczenia zawarte w ustawie nie koniecznie są skuteczne gdyż mogą wystąpić trudności w przeforsowaniu harmonogramu przez Ministra Finansów w porozumieniu z dysponentami, a także fakt iż harmonogram jest ustalany „centralnie”, co oznacza, że nie jest rozpisany na harmonogramy poszczególnych jednostek, a więc ustalenia zawarte w harmonogramie nie przekładają się na konkretne dyrektywy do dysponentów drugiego i trzeciego stopnia.
7. Zmiany w budżecie państwa
W trakcie wykonywania budżetu państwa dopuszcza się możliwość wprowadzania zmian. Dopuszczenie takiej możliwości jest konieczne, wynika to z wielu przyczyn. Budżet jest ściśle związany z procesami gospodarczymi, które charakteryzuje zmienność. W opracowywanym budżecie w połowie roku poprzedzającego rok planistyczny nie można dokładnie przewidzieć faktycznego ich przebiegu. Ponadto w trakcie roku budżetowego mogą nastąpić zmiany cen, płac, zasad opodatkowania, przyznawania środków społecznych itp., które pociągają za sobą konieczność wprowadzania zmian w budżecie. W praktyce zmiany te mają duże znaczenie dla uelastycznienia gospodarki budżetowej, szczególnie gdy dochody i wydatki budżetowe zostały zaplanowane w układzie bardzo szczegółowej klasyfikacji budżetowej.
Zmiany w uchwalonym budżecie nie powinny być jednak zbyt częste i o zasadniczym znaczeniu dla gospodarki budżetowej państwa, gdyż obniżałoby to rangę budżetu jako ustawy budżetowej, a tym samym wątpliwa stawałaby się rola parlamentu decydującego o kierunkach polityki budżetowej. Nie mogą one też naruszać planowanych podstawowych proporcji gospodarczych. Z tych względów możliwości wprowadzania zmian są obwarowane przepisami prawnymi, w których ściśle się określa kto, w jakim zakresie i w jakich terminach jest upoważniony do wprowadzania tych zmian.
Najczęściej rozróżnia się dwie metody wprowadzania zmian do budżetu: po pierwsze - zwiększa się niektóre pozycje wydatków budżetowych, zmniejszając jednocześnie inne pozycje wydatków, czyli inaczej mówiąc przenosi się środki w ramach uchwalonego budżetu (tzw. virement); po drugie - może nastąpić zwiększenie pewnych wydatków bez ograniczenia pozostałych zaplanowanych wydatków. To ostatnie możliwe jest tylko wówczas, gdy stosownie powiększają się zaplanowane dochody budżetowe lub pokrywamy zwiększone wydatki, wykorzystując rezerwy budżetowe i nadwyżki budżetowe.
Zmiany polegają na przenoszeniu planowanych wydatków budżetowych pomiędzy określonymi podziałkami klasyfikacji budżetowej. Nie są jednak dopuszczalne przeniesienia, które:
mogłyby doprowadzić do zwiększenia wydatków w dowolnej podziałce klasyfikacji wydatków o więcej niż 5 %,
zmniejszające środki na finansowanie wyszczególnionych w ustawie budżetowej inwestycji i programów wieloletnich,
między różnymi działami klasyfikacji wydatków,
spowodowałyby zwiększenie planowanych wydatków na wynagrodzenia.
8. Rezerwy budżetowe
Budżet państwa uchwalony przez parlament obejmuje rezerwy ogólne i celowe (najczęściej inwestycyjne) na nieprzewidziane wydatki budżetowe. Rezerwy te ujmuje się po stronie wydatków budżetowych z zamiarem wykorzystania ich w zasadzie w całości w planowanym roku. Rezerwy te są bardzo ważnym instrumentem zapobiegającym zakłóceniom w gospodarce budżetowej w trakcie wykonywania planu budżetowego, szczególnie gdy wykorzystuje się je na powiększenie wydatków związanych z zaplanowanymi zadaniami, których koszty niespodziewanie wzrosły. Podobną role odgrywają one wówczas, gdy faktyczne dochody okazały się niższe od zaplanowanych. Rezerwy nie wykorzystane w danym roku zmniejszają występujący deficyt lub zwiększają nadwyżkę budżetową.
Rezerwa ogólna
Rezerwa ogólna przeznaczona jest na finansowanie wydatków nieprzewidzianych. Są to zarówno wydatki które nie były w ogóle uchwalone w budżecie jak i wydatki zaplanowane w zbyt małej wysokości. Wielkość rezerwy nie może przekroczyć 0,2% planowanych wydatków budżetu państwa. Do limitu tego nie wlicza się rezerw tworzonych w budżetach wojewodów.
Rezerwa celowa
Rezerwy celowe zgodnie z art.66 ust.2 ustawy o finansach publicznych tworzone są na wydatki, których:
Szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu lub
Źródłem finansowania są środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, w tym również nie podlegające zwrotowi,
a także gdy inne ustawy tak stanowią.
Łączna kwota rezerw celowych - z wyłączeniem rezerw na wydatki finansowane ze źródeł zagranicznych - nie może przekroczyć 5% wydatków budżetu państwa. W odróżnieniu od rezerwy ogólnej, która jest określana jedną kwotą, rezerwy celowe ujmowane są w rozbiciu na poszczególne pozycje, a ich wykaz, tworzący w budżecie osobną część, zawiera - dla każdej rezerwy celowej - nazwę i kwotę wydatków rozdzieloną, tak jak inne wydatki budżetowe, na dotacje i subwencje, świadczenia dla osób fizycznych, wydatki bieżące, inwestycje, rozliczenia z bankami i obsługę długu.
Rezerwa celowa może być wykorzystywana wyłącznie na wydatki, na które została utworzona. Minister Finansów może jednak - po uzyskaniu pozytywnej opinii sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu - dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej.
Jednakże możliwość tworzenia rezerw celowych jest coraz częściej nadużywana. Rezerwy tworzone są tylko dlatego, że nie chciano, by dokonano podziału środków zarezerwowanych na rezerwy celowe. Ponadto rozbudowane rezerwy celowe w istotny sposób utrudniają prace poprzedzające uchwalanie budżetu. Kwoty proponowane w projekcie budżetu dla jakiejś instytucji nie są bowiem w pełni porównywalne z danymi o przewidywanych wydatkach tej instytucji w poprzednim budżecie. Im większe są rezerwy celowe w uchwalonym budżecie, tym bardziej zaniżone wydają się pozostałe wydatki.
Podział kompetencji do dysponowania rezerwami jest dość złożony i przedstawia się następująco:
Rezerwą ogólną dysponuje Rada Ministrów
Pozostałymi rezerwami celowymi dysponuje - w porozumieniu z właściwymi dysponentami części budżetowych - Minister Finansów. Jednakże w praktyce wygląda to tak, że Minister Finansów podejmuje decyzje w sprawie wykorzystania rezerw celowych na wniosek zainteresowanego dysponenta części budżetowej.
Rada Ministrów może upoważnić Prezesa Rady Ministrów i Ministra Finansów do dysponowania rezerwą ogólną do wysokości określonych kwot.
Na podstawie rozporządzenia Rady ministrów z dnia 1 sierpnia 2000 r. Prezes Rady Ministrów może jednorazowo rozdysponować z rezerwy ogólnej kwotę do 1 mln zł, Minister Finansów do 750 tys. zł. Zarówno Prezes Rady ministrów jak i Minister Finansów mogą dysponować rezerwą tylko na wniosek ministra, którego budżet miałby zostać zwiększony z rezerwy ogólnej. Wszystkie rezerwy celowe, poza rezerwami na wydatki, których źródłem finansowania są środki pochodzące z zagranicy, muszą być rozdysponowane przed dniem 1 listopada.
Wykorzystanie rezerw odbywa się poprzez przeniesienie planu wydatków z rezerw do odpowiedniej podziałki planu wydatków. Jeśli chodzi o ewidencję to nie pojawią się wydatki finansowe z pozycji opisanych jako rezerwy. Kwoty owych rezerw będą maleć przy jednoczesnym wzroście planowanych wydatków tych dysponentów którzy będą korzystać ze środków zgromadzonych na rezerwy.
Na decyzję o wykorzystaniu rezerwy składają się dwa odrębne akty:
Rada Ministrów (lub Minister Finansów) podejmuje decyzję o wykorzystaniu rezerwy. Powoduje to zmianę w planie wydatków, ale nie wywołuje bezpośredniego uruchomienia środków finansowych
Właściwy dysponent środków budżetowych podejmuje decyzję o dokonaniu wydatku - obciążając wydatkiem już nie rezerwy budżetowe, lecz „własny” plan wydatków, skorygowany przez przeniesienie środków z rezerw.
Przyznane dotacje celowe jednostkom samorządu terytorialnego na wykonanie określonych zadań, podlegają zwrotowi do budżetu państwa, w tej części w jakiej zadanie nie zostało wykonane. Jeśli dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z ich przeznaczeniem wówczas podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami, przy jednoczesnym pozbyciu się praw danej jednostki terytorialnej do ubiegania się o nowe dotacje przez najbliższe trzy lata.
Podobną do rezerw rolę może niekiedy odgrywać nadwyżka budżetowa, rozumiana jako dodatnia różnica między dochodami i wydatkami. Nadwyżka ta może być przewidziana w ustawie budżetowej lub też ujawnić się w trakcie wykonywania budżetu. Jeżeli jednak państwo wykorzystuje nadwyżkę budżetową jako instrument wpływający na równowagę rynkową, uwzględniając ją w ustawie budżetowej, ma ona inne znaczenie niż rezerwy budżetowe. W tym przypadku zaplanowana nadwyżka dochodów nad wydatkami budżetowymi jest zamierzoną „oszczędnością”, która służy zabiegom deflacyjnym w warunkach występującej inflacji.
9. Blokowanie wydatków budżetowych
Według Art.100 ust.1 ustawy o finansach publicznych blokowanie to okresowy lub obowiązujący do końca roku zakaz dysponowania częścią lub całością planowanych wydatków, albo wstrzymanie przekazywania środków na realizację zadań finansowych z budżetu państwa.. Blokowanie wydatków może być stosowane w przypadku stwierdzenia opóźnień w realizacji zadań lub nadmiaru posiadanych środków, może mieć tez charakter sankcji za niegospodarność lub naruszenie zasad gospodarki finansowej. Można też blokować wydatki budżetowe w przypadku zagrożenia realizacji ustawy budżetowej.
Prawo do blokowanie środków przysługuje:
Radzie Ministrów i Ministrowi Finansów - w Zakresie całego budżetu państwa z wyłączeniem części budżetowych utworzonych dla organów nie podlegających administracji rządowej
Dysponentom części budżetowych - w zakresie ich części
Środki zablokowane przez Ministra Finansów ze względu na nadmiar środków lub opóźnienie realizacji zadań mogą być przeniesione do rezerw budżetowych i przeznaczone na sfinansowanie zobowiązań Skarbu Państwa lub na cele osobno wskazane w ustawie budżetowej. Przeniesienie zablokowanych kwot do rezerw wymaga uzyskania pozytywnej opinii sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu państwa.
10. Wygasanie wydatków i wydatki przechodzące
Według art.102 ust.2 ustawy o finansach publicznych nawet po zakończeniu roku budżetowego mogą być dokonywane wydatki na podstawie ustawy budżetowej z ubiegłego roku, które:
Są finansowane środkami pochodzącymi z kredytów zagranicznych
Są finansowane środkami pochodzącymi z pomocy zagranicznej lub są wydatkami współfinansującymi programy realizowane z udziałem środków pomocowych
Zostały przez Radę Ministrów uznane za „wydatki przechodzące”, czyli takie, które mogą być dokonane w kolejnym roku.
Ustalając wykaz wydatków przechodzących, rada Ministrów ustala końcowe terminy dokonania poszczególnych wydatków oraz ustala plan finansowy tych wydatków.
Środki na realizację wydatków przechodzących muszą być przed końcem roku przekazane na subkonto centralnego rachunku bieżącego budżetu państwa nie później niż do 31 grudnia roku budżetowego.
11. Wieloletnie programy inwestycyjne
Wprawdzie ustawa o finansach publicznych nadal przyjmuje zasadę jednoroczności budżetu jednostki samorządu terytorialnego, to jednak wprowadza pewne nowości w zakresie wieloletnich programów inwestycyjnych. Pod rządem Prawa budżetowego nie można było wyasygnować środków na programy inwestycyjne, których okres realizacji przekroczył jeden rok. W budżecie można było jedynie zamieścić środki przeznaczone na finansowanie przedmiotowych inwestycji w roku bieżącym. Dlatego też gminy przeznaczały znaczną część swych nadwyżek na finansowanie inwestycji. Ponieważ jednostki samorządowe terytorialnego zmuszone są do budowy infrastruktury, należało zmienić konstrukcje budżetu, tak aby mogły dokonywać inwestycji infrastrukturalnych.
Obecnie przyjęte rozwiązania wydłużają horyzont czasowy planowania budżetowego. Uchwała budżetowa może określić, oprócz limitów wydatków na okres roku budżetowego, limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne, które ujmowane są w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej. Dla każdego programu określa się okres realizacji programu i łączne nakłady finansowe. Podaje się więc maksymalną kwotę wydatków, jakie można przeznaczyć na sfinansowanie konkretnej inwestycji oraz wysokość wydatków w roku budżetowym i dwóch kolejnych latach. Zostają więc zatwierdzone wydatki w dłuższym horyzoncie czasowym.
Kolejne uchwały określają nakłady na uruchomiony program w wysokości umożliwiającej jego terminowe zakończenie. Planowanie inwestycyjne oraz jego wdrożenie wymaga znacznych nakładów finansowych. Inwestycje realizowane są przeważnie w okresie dłuższym niż rok.
Określenie wydatków w budżecie na sfinansowanie inwestycji w dłuższym horyzoncie czasowym oraz łącznych nakładów finansowych jest wiążące dla przyszłych decydentów. Ważne jest również przy inwestycjach, aby osoby odpowiedzialne za gospodarkę finansową były w stanie poświadczyć, że środki na spłacanie zobowiązań z tytułu realizacji inwestycji będą zapewnione. Wprowadzenie instytucji planowania inwestycji wieloletnich umożliwia również właściwą kontrolę finansową, co może zapobiec kryzysom finansowym samorządów. Określone w programie łączne nakłady finansowe mogą obowiązywać w zasadzie bez zmian przez cały okres realizacji. Przyjęty w budżecie plan finansowy jest prawnie wiążący. Zmiana kwot wydatków na realizację programu nastąpić może jedynie w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, który zmienia zakres wykonywania programu lub wstrzyma jego wykonywanie.
Przyjęte rozwiązanie w zakresie wieloletnich programów inwestycyjnych należy powitać z uznaniem, choć może należałoby pójść dalej i przyjąć podział na budżet bieżący i inwestycyjny, co lepiej odpowiadałoby potrzebom jednostek samorządu terytorialnego, jak również byłoby systemowo spójne z ograniczeniami nałożonymi na JST w zakresie instrumentów służących do finansowania wydatków bieżących i inwestycyjnych.
Według Art.80 Ustawa budżetowa może określać, oprócz limitów wydatków na okres roku budżetowego, limity wydatków na programy wieloletnie, ujmowane w wykazie stanowiącym załącznik do ustawy budżetowej.
2. Programy wieloletnie ustanawiane są przez Radę Ministrów, a na mocy ustawy, jeżeli koszty realizacji programu przekraczają kwotę 100.000.000 zł.
2a. Przepis ust. 2 nie dotyczy programów wsparcia, o których mowa w ustawie z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (Dz. U. Nr 48, poz. 550).
3. Program wieloletni może być ustanowiony wyłącznie w celu realizacji zadań dotyczących:
1) obronności i bezpieczeństwa państwa,
2) ochrony środowiska,
3) rozwoju gospodarki, w tym restrukturyzacji wybranych dziedzin,
4) rozwoju nauki,
5) ochrony ogólnonarodowego dziedzictwa kulturowego,
6) wspierania rozwoju regionalnego.
4. W wykazie, o którym mowa w ust. 1, dla każdego programu określa się:
1) nazwę programu,
2) jednostkę organizacyjną realizującą program lub koordynującą jego wykonanie,
3) cel programu,
4) zadania, które mają być sfinansowane z budżetu państwa,
5) okres realizacji programu,
6) łączne nakłady, w tym z budżetu państwa, na realizację programu,
7) wysokość wydatków w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach.
5. Realizacja programów wieloletnich może być podzielona na etapy.
12. Rola dysponentów części budżetowych
Rola dysponentów części budżetowych polega na sprawowaniu nadzoru i kontroli nad całością gospodarki finansowej podległych im jednostek organizacyjnych. W tym celu nie rzadziej niż raz na kwartał dokonują oceny oraz (w razie potrzeby) podejmują działania w celu prawidłowego wykonania budżetu. Ocena dotyczy:
przebiegu wykonania zadań oraz dochodów i wydatków,
wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu,
realizacji innych zadań finansowanych z budżetu państwa.
Przedmiotem tych ocen jest w szczególności:
prawidłowość i terminowość pobierania dochodów,
zgodność wydatków z planowanym przeznaczeniem,
prawidłowość wykorzystania środków finansowych, w tym zakres zrealizowanych zadań,
wysokość i terminy przekazywania dotacji,
prawidłowość wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu państwa, pod względem zgodności z przeznaczeniem oraz wysokości wykorzystania dotacji a stopniem realizacji zadań przewidzianych do sfinansowania dotacją z budżetu państwa.
13. Zasady gospodarki finansowej
W toku wykonywania budżetu państwa obowiązują następujące zasady gospodarki finansowej:
pełna realizacja zadań następuje w terminach określonych przepisami i harmonogramem,
ustalanie, pobieranie i odprowadzania dochodów budżetu państwa następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów,
dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny,
wydatki na współfinansowanie programów realizowanych ze środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, nie podlegających zwrotowi mogą być dokonywane po uzyskaniu tych środków,
zlecanie zadań powinno następować na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, a w odniesieniu do podmiotów nie działających w celu osiągnięcia zysku w trybie jawnego wyboru najkorzystniejszej oferty,
wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa są dokonywane przed innymi wydatkami budżetu państwa,
wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów egzekucyjnych lub wyroków sądowych mogą być dokonywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel; powinny być zrefundowane w trybie przeniesień wydatków,
dotacje celowe przyznane jednostkom samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, nie wykorzystane w danym roku, podlegają zwrotowi do budżetu państwa w części, w jakiej nie zostały wykorzystane.
14. Jednostki sektora finansów publicznych związane z wykonywaniem budżetu
Z wykonywaniem budżetu wiąże się działalność jednostek sektora finansów publicznych, o których mowa w dziale I rozdziału 3 ustawy o finansach publicznych. Mogą być one tworzone w formach przewidzianych ustawami. W ustawie o finansach publicznych wymienia się: jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze i środki specjalne.
Jednostki budżetowe
Jednostkami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwowego lub samorządowego, a uzyskane dochody odprowadzają na rachunek, odpowiednio, dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka budżetowa jest zobowiązana do prowadzenia gospodarki finansowej według zasad określonych w ustawie. Podstawą gospodarki finansowej w jednostce budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany planem finansowym.
Zakłady budżetowe
Zakładami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które odpłatnie wykonują wyodrębnione zadania i generalnie pokrywają koszty swej działalności z przychodów własnych. Jednakże w określonych przypadkach zakład budżetowy może otrzymać dotację przedmiotową, podmiotową lub celową na dofinansowanie kosztów realizowanych inwestycji.
Podstawą gospodarki finansowej zakładu budżetowego jest roczny plan finansowy, obejmujący przychody i wydatki stanowiące koszty działalności oraz stan środków obrotowych i rozliczenia z budżetem.
Gospodarstwo pomocnicze
Gospodarstwem pomocniczym jest wyodrębniona z jednostki budżetowej, pod względem organizacyjnym i finansowym, część jej podstawowej działalności lub działalność uboczna. Zasadniczo gospodarstwo pomocnicze pokrywa koszty swojej działalności z uzyskiwanych przychodów własnych, choć w uzasadnionych przypadkach może otrzymywać z budżetu dotację przedmiotową.
Podstawą gospodarki finansowej gospodarstwa pomocniczego jest roczny plan finansowy, który obejmuje: przychody, koszty działalności, rachunek wyników, stan środków obrotowych i rozliczenia z budżetem. Według kosztów własnych gospodarstwo pomocnicze dokonuje sprzedaży usług na rzecz macierzystej jednostki budżetowej. Połowę osiągniętego zysku wpłaca do budżetu.
Środki specjalne
Na wyodrębnionych rachunkach bankowych jednostki budżetowej gromadzą środki specjalne. Są to środki finansowe:
wyodrębnionych na podstawie ustaw oraz uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego,
z tytułu spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej,
a tytułu odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie oddane jednostce budżetowej w zarząd bądź użytkowanie,
z tytułu sprzedaży zapasów środków materiałowych przechowywanych w celach mobilizacyjnych.
Środki specjalne przeznacza się przede wszystkim na cele wskazane w ustawie bądź uchwale, na podstawie której je utworzono, oraz na cele wskazane przez darczyńcę lub spadkodawcę.
Gospodarka finansowa jednostek budżetowych
Szczegółowe zasady gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych określa Minister Finansów. Zasady te oraz terminy rozliczeń i wpłat do budżetu muszą uwzględniać:
procedury sporządzania planów finansowych oraz dokonywania w nich zmian,
tryb pobierania dochodów i dokonywania wydatków państwowych jednostek budżetowych,
sposób ustalania nadwyżki środków obrotowych w zakładach budżetowych,
terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat do budżetu: nadwyżki środków obrotowych zakładów budżetowych oraz połowy zysku gospodarstw pomocniczych,
specyfikę działalności niektórych jednostek organizacyjnych (m. in. związanych z resortami obrony narodowej i spraw wewnętrznych, bądź działających poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej).
15. Nadzór nad wykonywaniem budżetu
Wykonanie budżetu państwa podlega kontroli w ciągu całego roku budżetowego. Sprawowana jest ona zarówno przez organy rządowe (w Polsce przez Radę Ministrów, Ministra Finansów, poszczególnych ministrów i wojewodów), jak i przez wyspecjalizowane jednostki kontrolne (np. przez Najwyższą Izbę Kontroli). Szczególna rola w tym zakresie przypada jednak organowi, który ten budżet uchwalił, a więc parlamentowi. W ciągu roku Minister Finansów przedstawia komisjom właściwym do spraw budżetu okresowe informacje o przebiegu wykonania budżetu, natomiast po zakończeniu roku budżetowego rząd opracowuje coroczne sprawozdanie z wykonania budżetu.
Minister Finansów przedstawia Komisji Finansów Publicznych i Najwyższej Izbie Kontroli informację o przebiegu wykonania budżetu państwa za pierwsze półrocze w terminie do 10 września danego roku.
a) Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa
Według ustawy o finansach publicznych Rada Ministrów przedstawia Sejmowi i Najwyższej Izbie Kontroli, w terminie do dnia 31 maja roku następującego po upływie roku budżetowego, coroczne sprawozdanie z wykonania budżetu państwa wraz ze:
sprawozdaniem o dochodach i wydatkach związanych z zadaniami z zakresu administracji rządowej oraz z innymi zadaniami zleconymi ustawami,
zbiorczą informacją o wykonaniu budżetów jednostek samorządu terytorialnego
Sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej powinno zawierać:
dochody, wydatki oraz nadwyżkę lub deficyt sektora finansów publicznych,
dochody i wydatki wynikające z zamknięć rachunków budżetu państwa, sporządzone według szczegółowości i układu ustawy budżetowej,
przychody i wydatki zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, środków specjalnych oraz państwowych funduszy celowych,
omówienie wykonania budżetu państwa, z uwzględnieniem różnic między budżetem uchwalonym a wykonanym,
informacje o realizacji wydatków, które nie wygasły z upływem roku budżetowego,
informację o wykorzystaniu środków finansowych pochodzących z dopłat do stawek w grach liczbowych.
Informacja o wykonaniu budżetów jednostek samorządu terytorialnego powinna zawierać - odrębnie dla każdego stopnia jednostki - zestawienie:
dochodów według ważniejszych źródeł,
wydatków według działów,
wydatków według ważniejszych rodzajów wydatków,
przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, środków specjalnych oraz funduszy celowych.
Do sprawozdania całorocznego Rada Ministrów załącza:
sprawozdanie dotyczące przestrzegania zasady, która głosi, że łączna kwota państwowego długu publicznego i kwota przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji udzielanych przez Skarb Państwa, a także łączna kwota długu Skarbu Państwa powiększona o kwotę przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji udzielanych przez Skarb Państwa nie może przekroczyć 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto w danym roku budżetowym,
informacje dotyczące długu, deficytu, poręczeń i gwarancji sektora finansów publicznych.
16. Absolutorium
Rada Ministrów w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego przedkłada Sejmowi sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa.
Sejm rozpatruje przedłożone sprawozdanie i po zapoznaniu się z opinią Najwyższej Izby Kontroli podejmuje w terminie 90 dni od dnia przedłożenia Sejmowi sprawozdania, uchwałę o udzieleniu lub o odmowie udzielenia Radzie Ministrów absolutorium. Zatwierdzenie zamknięcia rachunków państwowych jest udzieleniem rządowi absolutorium.
Najwyższa Izba kontroli przedkłada Sejmowi:
analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej,
opinię w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów,
informacje o wynikach kontroli, wnioski i wystąpienia określone w ustawie.
Przeważnie w pierwszej połowie lipca Sejm otrzymuje analizę wykonania budżetu i założeń polityki pieniężnej natomiast opinia w przedmiocie absolutorium jest przedkładana w drugiej połowie lipca.
Coroczne sprawozdanie z wykonania budżetu oraz przedłożone przez NIK uwagi do sprawozdań z wykonania ustawy budżetowej i innych planów finansowych państwa Prezydium Sejmu kieruje do właściwych komisji sejmowych, które z udziałem przedstawicieli Najwyższej Izby Kontroli rozpatrują poszczególne części tych sprawozdań. Stanowiska właściwych komisji przedstawiane są następnie przez ich przedstawicieli na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych.
Komisja Finansów Publicznych składa także wniosek o udzielenie bądź odmowie udzielenia Radzie Ministrów absolutorium.
Udzielenie absolutorium następuje uchwałą Sejmu podjętą większością głosów w obecności co najmniej ustawowej liczby posłów. Sejm może przychylić się do wniosku Komisji i uznać za słuszną opinię NIK, lecz może także zająć w tych sprawach odmienne stanowisko. Uchwała Sejmu w przedmiocie absolutorium może zawierać także elementy krytyczne. Sejm może głosami większości parlamentarnej krytycznie ocenić wykonanie budżetu, ale jednocześnie, nie chcąc zmiany rządu, podjąć decyzję o udzieleniu absolutorium.
Treść takiej uchwały z roku 2000 brzmiała następująco:
„Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 20 lipca 2000 r. w sprawie przyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu państwa za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 1999 r. oraz w sprawie absolutorium dla Rady Ministrów:
Sejm Rzeczypospolitej Polskiej przyjmuje sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 1999 r.
Sejm Rzeczypospolitej Polskiej udziela Radzie Ministrów absolutorium za okres od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 1999 r.
Jednocześnie Sejm Rzeczypospolitej Polskiej zwraca uwagę na istotne nieprawidłowości w wykonaniu budżetu państwa w:
Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych,
zakresie realizacji inwestycji wieloletnich”
W świetle obowiązującego prawa odmowa udzielenia Radzie Ministrów przez Sejm absolutorium z wykonania ustawy budżetowej nie rodzi żadnych bezpośrednich skutków prawnych. Może ona jednak stanowić przesłankę uprawniającą do wystąpienia z wnioskiem o pociągnięcie Rady Ministrów, bądź jej poszczególnych członków, do odpowiedzialności. Jest to rozwiązanie odmienne od tego, które obowiązywało pod rządami ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r., która stanowiła: „W razie nieotrzymania absolutorium Rada Ministrów podaje się do dymisji”. Rezygnacja z tego rozwiązania podyktowana została m. in. tym, że rząd który wykonywał ustawę budżetową i którego działanie nie zostało przez Sejm zaakceptowane, może już nie istnieć w momencie podejmowania uchwały w przedmiocie absolutorium. Nałożenie obowiązku podania się do dymisji na nowy rząd oznaczałoby, że ponosiłby on odpowiedzialność za nie swoje działania.
Gdy Sejm w następstwie nieudzielenia absolutorium chce odwołać Radę Ministrów, może to uczynić w drodze konstruktywnego wotum nieufności. Wniosek w tej sprawie musi złożyć co najmniej 46 posłów. Wotum nieufności zostanie uchwalone jeśli za wnioskiem opowie się większość liczby posłów.
17. Kontrola wykonania budżetu sprawowana przez NIK
Na mocy konstytucji naczelnym organem kontroli państwowej w Polsce jest Najwyższa Izba Kontroli, która podlega Sejmowi.
Najwyższa Izba kontroli przedstawia Sejmowi analizę wykonania budżetu państwa. Analiza ta jest rezultatem kontroli, jaką Najwyższa Izba Kontroli przeprowadza w organach administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych. Izba może również kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych. Warto także zauważyć, że Izba kontroluje wykonanie budżetu Kancelarii Prezydenta, Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Krajowego Biura Wyborczego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Państwowej Inspekcji Pracy.
Uwagi NIK odnoszące się do sposobu realizacji budżetu państwa są zazwyczaj bardzo cenione przez posłów oraz Komisję Finansów Publicznych. Często stanowią one podstawę formułowania wniosków legislacyjnych, organizacyjnych i ocen poselskich.
18. Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2001 roku według oceny Najwyższej Izby Kontroli
W celu zobiektywizowania i ujednolicenia ocen wykonania budżetu przez poszczególnych dysponentów części budżetu państwa, państwowe fundusze celowe oraz agencje w 2001 roku, Najwyższa Izba Kontroli zastosowała jednolite kryteria oparte na wskaźniku wartościowe istotności stwierdzonych nieprawidłowości. Został przy tym ustalony podział na trzy grupy dysponentów głównych. W ramach tego podziału do pierwszej grupy zaliczono te, w których realizowane są dochody i wydatki związane z funkcjonowaniem jednostki budżetowej. W drugiej grupie znalazły się części, w których realizowane są dochody i wydatki związane z funkcjonowaniem jednostki budżetowej, przekazywaniem wydatków jednostkom podległym, jak również te, z których przekazywane są wydatki w formie dotacji do jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek organizacyjnych lub jednostek podległych. Dysponentów części budżetowych, w których dokonywany jest tylko rozdział wydatków, zaliczono do grupy trzeciej.
Dla wszystkich grup ocenę pozytywną stosowano, gdy nie stwierdzono uchybień oraz nieprawidłowości. Ocenę pozytywną ze stwierdzeniem nieznacznych uchybień, nie mających istotnego wpływu na wykonanie budżetu, stosowano w przypadkach, gdy stwierdzone nieprawidłowości (uchybienia) miały wyłącznie charakter formalny i nie powodowały negatywnych następstw dla wykonania budżetu. Ocenę pozytywną, mimo stwierdzonych istotnych nieprawidłowości, nie mających jednakże zasadniczego wpływu na wykonanie budżetu, stosowano, gdy: uszczuplenia dochodów wynikających z działań niezgodnych z prawem, lub zaniechań działań przewidzianych prawem w relacji do dochodów ogółem danej części, a także gdy stwierdzono wydatki ocenione jako niecelowe lub niegospodarne w relacji do wydatków ogółem, zostały ustanowione przedziały procentowe dla grup dysponentów głównych, poczynając od wartości 0,25% dla grupy pierwszej, aż po 1,75% dla grupy drugiej, przy czym przedziały te dla naruszenia procedur regulujących realizację budżetu wynoszą od 2% do 4% dla tych grup. W grupie trzeciej ocena pozytywna z nieprawidłościami była stosowana, gdy stwierdzono nieprawidłowości w zakresie rozdysponowania wydatków (z naruszeniem przepisów prawa, niecelowe lub niegospodarne), a także gdy nierzetelnie sporządzono sprawozdanie budżetowe. Ocenę negatywną stosowano, gdy stwierdzone nieprawidłowości miały zasadniczy wpływ na wykonanie budżetu w danej części.
Według wyżej podanych zasad Najwyższa Izba Kontroli dokonała ocen wykonania budżetu państwa. Po kontroli wykonania budżetu państwa w 2001 roku Najwyższa Izba Kontroli przedkłada oceny wykonania budżetu w 97 częściach oraz oceny wykonania planów finansowych 13 funduszy celowych. Łącznie sformułowano 111 ocen, z tego: 15 (13,5%) ocen pozytywnych bez stwierdzenia nieprawidłowości, 59 (53,2%) ocen pozytywnych ze stwierdzeniem nieznacznych uchybień, 33 (29,7%) ocen pozytywnych ze stwierdzeniem istotnych nieprawidłowości, nie mających jednakże zasadniczego wpływu na wykonanie budżetu oraz 4 (3,6%) ocen negatywnych. Dla porównania, po kontroli wykonania budżetu państwa w 2000 roku Najwyższa Izba Kontroli przedłożyła oceny wykonania budżetu w 96 częściach oraz oceny wykonania planów finansowych 13 funduszy celowych. Łącznie sformułowano 109 ocen z tego: 12 (11%) ocen pozytywnych bez stwierdzenia nieprawidłowości, 47 (42,2%) ocen pozytywnych ze stwierdzeniem nieznacznych uchybień, 46 (43,1%) ocen pozytywnych ze stwierdzeniem istotnych nieprawidłowości, nie mających jednakże zasadniczego wpływu na wykonanie budżetu oraz 4 (3,7%) ocen negatywnych.
W 2001 roku Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie oceniła, nie stwierdzając nieprawidłowości, wykonanie budżetu w częściach jak np: Kancelaria Prezydenta RP, Naczelny Sąd Administracyjny, Trybunał Konstytucyjny, Rzecznik Praw Obywatelskich, Kultura fizyczna i sport, Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń, Urząd Zamówień Publicznych, Urząd Regulacji Energetyki, Urząd Służby Cywilnej, Urząd Ochrony Państwa, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Rządowe Centrum Legislacji, Regionalne Izby Obrachunkowe, Rezerwa Ogólna.
Pozytywnie określono również, nie stwierdzając nieprawidłowości, wykonanie planu finansowego Centralnego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych.
Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie oceniła, stwierdzając jedynie nieznaczne uchybienia nie mające istotnego wpływu na wykonanie budżetu w 59 częściach, np.: Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu, Sąd Najwyższy, Praca, Rolnictwo, Komisja Papierów Wartościowych i Giełd, a także województwo dolnośląskie.
Pozytywna ocena, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, nie mających istotnego wpływu na wykonanie budżetu, została zastosowana w odniesieniu do jednostek wykonujących budżet w 33 częściach np.: Gospodarka, Skarb Państwa, Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi czy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych.
Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła wykonanie budżetu państwa w części: Zdrowie, wykonanie planu finansowego Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie wykonania tego planu i realizacji zadań ustawowych, a także wykonanie planu finansowego Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Negatywnie zostało również ocenione planowanie i realizacja dochodów w części 19 - Budżet, finanse publiczne i instytucje finansowe.
Podstawą do wydania negatywnej oceny wykonania budżetu państwa w części 19 - Budżet, finanse publiczne i instytucje finansowe - w zakresie dochodów były stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości, a zwłaszcza:
przyjęcie zbyt optymistycznych prognoz w sferze realnej gospodarki oraz zbyt pesymistycznych w sferze nominalnej,
nierealne prognozowanie dochodów podatkowych ujętych w ustawie budżetowej na 2001 rok,
zwiększenie nieuregulowanych należności podatkowych na koniec 2001 roku (w stosunku do 2000 r.) o 25,8%,
pogorszenie skuteczności egzekwowania należnych budżetowi państwa podatków; wskaźnik ściągalności egzekucyjnej zaległości podatkowych, mierzony kwotą zaległości wyegzekwowanych do zaległości objętych tytułami wykonawczymi, zmniejszył się w 2001 roku o 14,4 punktu procentowego.
Ze sprawozdań Głównej Komisji Orzekającej wynika, że w 2001 r. komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych rozstrzygnęły sprawy dotyczące 3151 obwinionych. Naruszenia dyscypliny finansów publicznych, które były przedmiotem rozstrzygnięć, dotyczyły przede wszystkim:
naruszenia zasady, formy lub trybu udzielania zamówienia publicznego,
przekroczenia zakresu upoważnienia do wykonywania wydatków ze środków publicznych,
zaniechania przeprowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji lub dokonania inwentaryzacji w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym.
zwłoce w pobraniu, odprowadzeniu lub zapłacie ciążących na pracodawcy składek lub świadczeń,
wykazaniu w sprawozdaniu budżetowym danych niezgodnych z ewidencją księgową,
przekroczeniu zakresu upoważnienia do zaciągnięcia zobowiązań obciążających budżet.
uszczupleniu środków publicznych wskutek zapłaty odsetek za zwłokę w regulowaniu zobowiązań,
niezgodnym z przeznaczeniem wykorzystaniu dotacji lub środków rezerwy budżetowej.
W stosunku do ukaranych osób orzeczono kary pieniężne, kary nagany, kary upomnienia a także 2 zakazy pełnienia funkcji kierowniczych.
Najwyższa Izba Kontroli w toku kontroli wykonywania budżetu państwa za 2001 r. stwierdziła 248 przypadków naruszenia dyscypliny finansów publicznych, podczas gdy w roku 2000 było 408 takich przypadków. W 2001 roku odnotowano, w porównaniu do roku 2000, wzrost z 81 do 123 przypadków naruszeń zasad, formy lub trybu postępowania przy udzieleniu zamówień publicznych.
Ponadto w 2001 r. najczęstsze przyczyny naruszenia dyscypliny obejmowały:
zaniechanie ustalenia należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego a także pobranie jej w wysokości niższej niż wynikające z prawidłowego obliczenia oraz niezgodnego z przepisami jej umorzeniu lub dopuszczeniu do przedawnienia,
przekroczenie zakresu upoważnienia do wykonywania wydatków ze środków publicznych.
Według Najwyższej Izby Kontroli realizacja budżetu państwa w 2001 r. odbiegała w zasadniczy sposób od przyjętych założeń. Ustalone w ustawie budżetowej dochody budżetu państwa w kwocie 161.065,3 mln zł zostały zrealizowane w wysokości 140.526,9 mln zł i były o 12,7% niższe od planowanych ustawą z marca 2001 r. i o 7,8% niższe od planu obniżonego ustawą z lipca 2001 r. Tak dużej rozbieżności między planowanymi i wykonanymi dochodami nie notowano od 1991 r. Dochody budżetu państwa w 2001 roku osiągnęły wartość tylko o 3,6% wyższą niż w roku 2000. W ujęciu realnym oznacza to spadek o 1,8% w stosunku do 2000 r.
O niewykonaniu planu dochodów zdecydowały przede wszystkim niskie dochody podatkowe zrealizowane tylko w 86,5% w stosunku do pierwotnego planu i w 92,3% w odniesieniu do planu po zmianach.
W ocenie Najwyższej Izby Kontroli znaczną część różnicy (około 50%) między planowanymi i faktycznie zrealizowanymi dochodami budżetu państwa, można wytłumaczyć niewykonaniem wskaźników makroekonomicznych przyjętych do konstrukcji budżetu, tj. niższym tempem wzrostu gospodarczego, szybszym niż przewidywano wzrostem bezrobocia. Natomiast pozostałą kwotę niezrealizowanych dochodów należy przypisać działaniu czynników nie związanych z nieprzewidzianą zmianą otoczenia makroekonomicznego, do których należy zaliczyć np. niewykonanie założonych wskaźników ściągalności dochodów podatkowych. Zdaniem NIK, powyższe okoliczności świadczą o niskiej jakości prognoz rządowych, co na etapie opracowywania ustawy budżetowej doprowadziło do znacznego przeszacowania ogólnej kwoty dochodów budżetu państwa.
Wydatki budżetu państwa ustalono w ustawie budżetowej na rok 2001 na poziomie 181.604,1 mln zł, tj. 20,2% wyższym niż wykonanie 2000 r. Przy zakładanym wzroście cen o 7,2% (w ujęciu średniorocznym) oznaczało to upoważnienie do realnego zwiększenia wydatków budżetu o 12.1%. W wyniku nowelizacji ustawy budżetowej planowane wydatki zwiększono do kwoty 185.444,7 mln zł, tj o 2,1% w stosunku do planu pierwotnego. Faktycznie zrealizowane wydatki budżetu państwa w 2001 r. wyniosły 172.885,2 mln zł, a więc były o 8.718,9 mln zł niższe od kwoty pierwotnie planowanej (o 4,8%) i aż o 12.559,5 mln zł (o 6,8%) niższe od planu wydatków ustalonego ustawą w grudniu 2001 r.
Zaznaczyć należy, że Rada ministrów szukając metod zniwelowania negatywnych efektów niskich dochodów budżetu państwa, dokonała zmniejszenia niektórych wydatków. Z ogólnej kwoty zmniejszeń około 93% przypada na trzy części budżetu państwa:
Zakład Ubezpieczeń Społecznych
Rezerwy celowe
Obsługa długu zagranicznego.
Analiza wykonania wydatków budżetu państwa według grup ekonomicznych wskazuje, że w największym stopniu zredukowano wydatki na inwestycje, a ich udział w wydatkach ogółem obniżył się do nienotowanego dotąd poziomu 3,7%.
Deficyt budżetu państwa został ustalony w ustawie budżetowej na rok 2001 na kwotę nie większą niż 20.538,8 mln zł. Wysokość deficytu uległa w 2001 r. w porównaniu do roku ubiegłego dwukrotnemu zwiększeniu. Wykonany w roku 2001 deficyt budżetowy wyniósł 32.358,3 mln. zł i był wyższy od pierwotnie planowanego o 57,5% oraz niższy od deficytu ustalonego w ustawie z 13 grudnia 2001 r. o 1,9%, tj. o 621,1 mln zł.
Na podstawie powyższych ustaleń Najwyższa Izba Kontroli stwierdza, że nie zostały przekroczone wielkości określone w ustawie budżetowej na rok 2001, z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w ciągu roku. Pod tym względem budżet na rok 2001 został wykonany zatem prawidłowo.
Bibliografia:
Malinowska E., Misiąg W. : „Finanse publiczne w Polsce”, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr sp. z o.o., Gdańsk 2002 r.
Denek E. : „Finanse publiczne”, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997 r.
Głuchowski J.: „Budżet i procedura budżetowa”, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2001 r.
Z. Szpringler: „Sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej i absolutorium”
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych
Monitor Polski z 2000 r. Nr 23, poz. 469
Najwyższa Izba Kontroli, Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2001 roku, Tom I, Warszawa, czerwiec 2002 r.
Najwyższa Izba Kontroli, Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2001 roku, Tom II, Warszawa, czerwiec 2002 r.
Wójtowicz W.: „Zarys finansów publicznych publicznych prawa finasowego” Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2002
Ziółkowska W.: „Finanse publiczne. Teoria i zastosowanie” Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2000
Malinowska E., Misiąg W. : „Finanse publiczne w Polsce”, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr sp. z o.o., Gdańsk 2002, s. 409
Malinowska E., Misiąg W. : „Finanse publiczne w Polsce”, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr sp. z o.o., Gdańsk 2002, s. 412-413
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Rozdział 3, Art.105 ust.1
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Rozdział 3, Art.105 ust.2
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Rozdział 3, Art.105, ust.3
Denek E. : „Finanse publiczne”, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 65-68
Malinowska E., Misiąg W. : „Finanse publiczne w Polsce”, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr sp. z o.o., Gdańsk 2002, s. 418
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Rozdział 3, Art. 90 ust.6
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Rozdział 3, Art.101, ust.1
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Rozdział 3, Art.100, ust.6
Malinowska E., Misiąg W. : „Finanse publiczne w Polsce”, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr sp. z o.o., Gdańsk 2002, s. 425
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Rozdział 3, Art.80
Głuchowski J.: „Budżet i procedura budżetowa”, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2001 r., s. 114
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Rozdział 3, Art. 92
Głuchowski J.: „Budżet i procedura budżetowa”, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2001 r., s. 118-122
Denek E.: „Finanse publiczne”, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s.68
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Rozdział 3, Art. 103, ust. 2 , 3, 4 i 5
Monitor Polski z 2000 r. Nr 23, poz. 469
Z. Szpringler: „Sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej i absolutorium”
Głuchowski J.: „Budżet i procedura budżetowa”, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2001 r., s. 128,129
Najwyższa Izba Kontroli, Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2001 roku, Tom I, Warszawa, czerwiec 2002 r., s.7-15
Najwyższa Izba Kontroli, Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2001 roku, Tom II, Warszawa, czerwiec 2002 r., s. 38-41