VII. Zasady ustroju politycznego RP w ogólności

ZASADY USTROJU POLITYCZNEGO RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ W ŚWIETLE KONSTYTUCJI Z 2 KWIETNIA 1997 R.

Jurydyczny charakter konstytucji

Treść Konstytucji, mająca jurydyczny charakter czyniący ją fundamental­nym aktem prawnym, najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1), zawiera zasady i reguły prawne. Często określoną zasadę prawną można wyprowadzić z konkretnej normy konstytucyjnej, niekiedy zaś wynika ona dopiero z analizy kilku norm ustawy zasadniczej. Zjawisko to powoduje, że po pierwsze - trudno jest w ogóle ustalać zasady wyrażone w konstytucji, po drugie - możemy mówić o zasadach ustroju politycznego konkretnego państwa tylko na tle konkretnej konstytucji. Oznacza to, że w ewolucji kon­stytucyjnego ustroju państwa można mieć do czynienia z występowaniem zmienności zasad polityczno-ustrojowych, na co wskazywano już w rozdziale pierwszym. Wreszcie po trzecie - spotykamy w literaturze prawnej pogląd, że sporządzany przez różnych autorów katalog zasad ustrojowych oparty na tej samej konstytucji może wykazywać różnice; jedni przedstawiają katalog bardziej rozbudowany, inni mniejszy¹.

Katalog tych zasad, dający się ustalić na tle analizy treści przepisów nowej Konstytucji RP, jest znacznie rozbudowany, co widoczne jest zwłaszcza w porównaniu z katalogiem zawartym we wcześniejszych polskich konstytu­cjach. Co więcej, rozbudowa ta świadczy o elastycznym podejściu twórców Konstytucji, gdyż w 1997 r. ujęte zostały i rozbudowane zasady stanowiące osiągnięcie ostatnich kilku dziesiątków lat. Świadczy to o uwzględnieniu trendów europejskich widocznych w kształtowaniu ustroju politycznego państwa.

W ustalaniu zasad ustroju państwa, ich treści i zakresu, niezwykle ważną rolę odgrywa Trybunał Konstytucyjny. Czyni to poprzez orzecznictwo, w któ­rym podkreśla ich rolę i znaczenie. W literaturze prawniczej zasady ustroju nazywa się niekiedy zasadami konstytucyjnymi lub naczelnymi zasadami konstytucji.

Dla ustalenia katalogu zasad ustrojowych państwa w świetle nowej Konstytucji duże znaczenie ma analiza jej I rozdziału zatytułowanego „Rzecz­pospolita" (w okresie prac nad projektem konstytucji długi czas utrzymywała się inna nazwa tego rozdziału: „Zasady ustroju"). W literaturze określa się, że rozdział ten stanowi zbiór podstawowych zasad określających charakter państwa, jak też wartości i priorytety, na jakich jest ono oparte².

Przyjmując zatem założenie, że katalog omawianych zasad nie został nigdzie w Konstytucji oficjalnie określony, że jest on wytworem nauki prawa konstytucyjnego, można na gruncie obowiązującej Konstytucji wymienić następujące zasady:

1. ) suwerenności narodu,

2) republikańskiej formy państwa,

3) demokratycznego państwa prawnego,

4/ podziału władzy i równowagi władz,

5) reprezentacji politycznej,

6) dwuizbowości parlamentu,

7) pluralizmu politycznego,

8) wzajemnej niezależności i współdziałania państwa i kościołów oraz innych związków wyznaniowych,

9) wolności i praw człowieka i obywatela,

10) decentralizacji władzy publicznej i samorządu,

11. ) parlamentarnej formy rządów,

12) odrębności władzy sądowej oraz niezawisłości sędziów, jak też niezależności sądów i trybunałów,

13) społecznej gospodarki rynkowej,

14) wolności gospodarczej,

15) ochrony własności.

Trzy ostatnie z wymienionych zasad Konstytucji nie odnoszą się wpraw­dzie do sfery ustroju politycznego, ale z uwagi na ich znaczenie zostały uwzględ­nione, pełniej określając i charakteryzując istniejący ustrój państwa.

Przechodząc do omówienia wymienionych zasad, należy zaznaczyć, że część z nich została już przedstawiona w rozdziale I, stąd rozważania na ten temat będą z konieczności zawężone. W odniesieniu do rzeczonych zasad zostanie położony nacisk na wskazanie czy i w jakim stopniu obowiązująca Konstytucja wprowadza w tym zakresie odmienne uregulowania. Szerzej z oczywistych powodów przedstawione zostaną zasady występujące jako nowe, dotąd nieznane polskim konstytucjom.

Na czoło katalogu powinna, jak się wydaje, zostać wysunięta zasada suwerenności narodu, którą wyraża wprost art. 4 w ust. 1, stanowiąc, iż: „Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu". Z po-jęciem „naród" spotykamy się w nowej Konstytucji wielokrotnie i do tego w różnym znaczeniu. Pierwsze jego znaczenie, użyte w sensie prawnym, występuje już we Wstępie, ale także w art. 34. Przez to pojęcie rozumie się naród jako zbiorowość osób związanych z państwem poprzez fakt posiadania jego obywatelstwa. Dobitnie wyraża to Wstęp w słowach: „my Naród Polski

-wszyscy obywatele Rzeczypospolitej (...)". Kryterium przynależności do tak rozumianego narodu nie jest przesłanka etniczna, ale prawne, fakt posiadania przez jednostkę obywatelstwa państwa. Tak więc pojęcie „naród" w sensie prawnym nie jest tożsame z narodem w sensie etnicznym, co dodatkowo podkreśla art. 34 Konstytucji.

Nowa Konstytucja posługuje się pojęciem „naród" także w sensie etnicz­nym, zarówno we Wstępie - wspominając o dziedzictwie przodków, kulturze narodu i jego tradycjach państwowych, jak i w art. 5 i 6, podkreślając rolę kultury i dziedzictwa narodowego jako źródła tożsamości narodu polskiego. Naród w sensie etnicznym stanowi przy tym dominującą część narodu w sensie prawnym i politycznym³. W tym trzecim przypadku mowa jest o narodzie w znaczeniu politycznym, o którym wspominają art. 27 i 35, obejmującym także obywateli polskich należących do mniejszości narodowych i etnicznych.

Szczególnego znaczenia nabiera art. 1 Konstytucji, głoszący, iż „Rzecz­pospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli". W treści tego przepisu dostrzegać należy nie tylko wyrażoną zasadę republikańskiej formy państwa, ale także wyraz stanowiska utożsamiającego państwo z interesem wszystkich jego obywateli. Artykuł 1 należy ujmować i interpretować w ścisłym powiązaniu z art. 82; wynika z nich, iż Konstytucja wyklucza przeciwsta­wianie obywateli państwu, nie traktuje państwa jako władzy stojącej ponad społeczeństwem. W świetle przytoczonych artykułów państwo jest wartością społeczną, jest wspólnotą wszystkich obywateli, co jednocześnie rodzi jedna­kowe obowiązki obywateli wobec państwa jako wspólnego dobra. Obowiązki te to: wierność Rzeczypospolitej, troska o dobro wspólne, przestrzeganie praw, obrona Ojczyzny.

Zaznaczyć należy, że zasada republikańskiej formy państwa wynika nie tylko z samej nazwy Rzeczpospolita Polska, z tytułu rozdziału I czy treści art. 1, ale widoczna jest także w instytucjach centralnych. Wyklucza ona moż­liwość stosowania władzy dziedzicznej, zakładając istnienie demokratycznych form ustrojowych, na które obywatele mają zapewniony wpływ.

Nazwa Rzeczpospolita ma w Polsce długoletnie tradycje, o których wspo­mina Konstytucja we Wstępie, nawiązując do „najlepszych tradycji Pierwszej i Drugiej Rzeczypospolitej", określając zarazem aktualny etap historycznego rozwoju polskiej państwowości jako Trzecią Rzeczpospolitą.

Warto podkreślić, iż Konstytucja zapewnia trwałość republikańskiej formy państwa, gdyż przewiduje w art. 235 ust. 6, że zmiana zasad zawartych w rozdziale I może być uzależniona od przeprowadzenia ogólnokrajowego referendum zatwierdzającego. Mamy więc do czynienia z obostrzonym try­bem zmiany w porównaniu ze stosowanym w odniesieniu do innych (poza rozdziałem I, II i XII) rozdziałów Konstytucji.

O ile zasady dotychczas omawiane były już znane i stosowane w rozwoju ustroju konstytucyjnego Polski, o tyle w przypadku zasady demokratycz­nego państwa prawnego mamy do czynienia z nową zasadą. Znalazła się ona w polskim prawie konstytucyjnym dopiero w grudniu 1989 r. w wyniku przeprowadzonej wówczas rewizji Konstytucji z 1952 r. Jest to zasada o fun­damentalnym znaczeniu, stanowiąca wyraz demokratyzacji ustroju państwa. Artykuł 2 Konstytucji stanowi, iż „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym". Polski ustrojodawca przyjął w 1989 r. tę zasadę jako wytyczenie kierunku rozwoju państwa, jako ważny postulat ustrojowy, zawie­rający określone nakazy działania dla parlamentu i innych organów państwa, które prawo stanowią, stosują i interpretują. Trybunał Konstytucyjny w swych orzeczeniach bardzo często powołuje się na tę zasadę i ocenia badane akty prawne właśnie w jej świetle.

Przyjęcie omawianej zasady oznacza, że państwo, które ją wprowadza, chce być rządzone prawem, zapewniać rządy prawa, że stawia ono prawo ponad państwem. Stąd też wynika prymat prawa wobec wszystkich innych rodzajów norm stosowanych w społeczeństwie - oznacza ono jednoznacz­nie związanie państwa prawem. Przyjęcie i stosowanie tej zasady powoduje w konsekwencji obowiązek państwa zagwarantowania jednostce prawa do sądu, wymaga także przeprowadzenia ścisłego rozgraniczenia kompetencji organów państwowych. Co więcej, z zasady tej wynika wymóg przestrzegania reguły, że istnienie organu państwa musi być oparte na prawie, podobnie jak i określenie jego kompetencji, które powinny być wyraźnie w prawie spre­cyzowane. Daje temu wyraz art. 7 Konstytucji w stwierdzeniu, iż: „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa".

Wynikające z tej zasady związanie państwa prawem wyznacza wysoką rangę i rolę ustrojową Konstytucji jako ustawy zasadniczej, której normy wy­posażone są w najwyższą moc prawną. Oznacza to dominującą, zwierzchnią pozycję Konstytucji w systemie źródeł prawa, a także postulat zgodności z jej przepisami ogółu norm prawnych obowiązujących w państwie. Konsekwen­cją przyjęcia tej zasady jest nie tylko podkreślenie roli Konstytucji, ale także uznanie priorytetu ustawy w tworzeniu porządku prawnego. Postulat ten wynika z faktu, że ustawa jest aktem prawnym stanowionym przez parlament, a więc przez reprezentację narodu. Stąd wynika nie tylko priorytet ustawy w stosunku do innych (poza, oczywiście, ustawą zasadniczą) aktów praw­nych, ale także stworzenie kategorii tzw materii ustawowych, czyli katalogu spraw, które mogą być regulowane wyłącznie w drodze ustaw. W doktrynie przyjmuje się powszechnie, że materie ustawowe obejmują niezwykle waż­ne dziedziny życia, takie jak określenie pozycji jednostki w państwie, czyli sprecyzowanie wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela, a także kwestie związane z organizacją i kompetencjami organów państwowych. Likwidacja przez obowiązującą Konstytucję aktów prawnych z mocą ustawy, a więc niepochodzących od parlamentu umacnia pozycję ustawy w systemie źródeł prawa.

Zawierający się w zasadzie demokratycznego państwa prawnego nakaz przestrzegania prawa dotyczy także procesu jego tworzenia. Proces ten po­winien przebiegać w trybie i formie przez prawo przewidzianych, zarówno gdy chodzi o właściwość organów wydających dany akt prawny, jak i o za­kres unormowań oraz nadaną im formę prawną. Stąd wynika konieczność przestrzegania i stosowania takich zasad jak niedziałanie prawa wstecz (lex retro non agit) i vacatio legis, a więc obowiązywania prawa po pewnym okresie, pozwalającym na upowszechnienie wiedzy o nowych przepisach.

Należy także podkreślić, że przyjęcie omawianej zasady ustrojowej wymaga stworzenia odpowiednich gwarancji instytucjonalnych jej prze­strzegania. Wspomniano już o roli Trybunału Konstytucyjnego jako strażnika prawa i gwaranta jego zgodności z konstytucją. Należy zatem jeszcze wy­mienić Trybunał Stanu (powołany do orzekania o winie osób zajmujących kierownicze stanowiska w państwie, a postawionych w stan oskarżenia pod zarzutem naruszenia Konstytucji bądź ustaw), Rzecznika Praw Obywatelskich (stojącego na straży poszanowania wolności i praw jednostki), Naczelny Sąd Administracyjny (orzekający o zgodności z prawem decyzji administracyjnych), a także niezawisłe sądy.

Zasada państwa prawnego ma więc istotne znaczenie, wywiera ogromny wpływ na życie społeczne oraz polityczne kraju. Nazwa tej zasady zawiera jeszcze jeden element, o którym dotąd nie było mowy. Artykuł 2 traktuje wszak „o demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". W pierwszym członie tej zasady akcent został położony na określenie „demokratyczne" państwo prawne, chodzi więc o państwo, które ma zapewniać obywatelom wpływ na władzę państwową, na jej sprawowanie. W konsekwencji powinno to prowadzić do zapewnienia społeczeństwu wpływu na podejmowane decyzje państwowe bądź to w sposób bezpośredni (przez udział w referendum), bądź za pośrednictwem wybieranych przez społeczeństwo posłów i senatorów, jak również przez udział w działal­ności partii politycznych, które wpływają „metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa" (art. 11 ust. 1).

Tak więc zasada demokratycznego państwa prawnego pozostaje w ścis­łym i bezpośrednim związku z zasadami: suwerenności narodu, pluralizmu politycznego, reprezentacji politycznej, samorządu terytorialnego, a także z wykorzystywaniem form demokracji bezpośredniej.

Z istoty i demokratycznego charakteru tej zasady wynika poza tym nie tylko konieczność kierowania się wolą większości społeczeństwa w różny sposób wyrażaną, ale także - co nie zawsze się dostrzega, uświadamia i stosuje w praktyce - poszanowanie woli oraz praw mniejszości. Oznacza to koniecz­ność stosowania dialogu społecznego, poszanowania odrębności poglądów różnych grup społecznych, przeprowadzania dyskusji przed podejmowaniem ważnych decyzji państwowych.

Zasada podziału władzy i równowagi władz to kolejna zasada politycz-no-ustrojowa bardzo często spotykana w konstytucjach współczesnych. Jest ona przeciwstawna, znanej Konstytucji z 1952 r., zasadzie jedności i jednoli­tości władzy państwowej, która zakłada zhierarchizowaną strukturę organów państwa, na czele której znajduje się jeden zajmujący dominującą pozycję. Rozwiązanie to może mieć charakter demokratyczny - gdy taką rolę powie­rza się parlamentowi, albo autorytarny - gdy na czele organów znajduje się jednostka nieponosząca żadnej odpowiedzialności przed nikim (np. pozycja prezydenta w Konstytucji z 1935 r. w Polsce).

O stworzeniu tej zasady decydowały przesłanki natury politycznej i społecznej. Te pierwsze akcentował Monteskiusz, pisząc: „Kiedy w jednej i tej samej osobie lub w jednym i tym samym ciele władza prawodawcza zespolona jest z wykonawczą, nie ma wolności, ponieważ można się lękać, aby ten sam monarcha albo ten sam senat nie stanowił tyrańskich praw, które będzie tyrańsko wykonywał. Nie ma również wolności, jeśli władza sądowa nie jest oddzielona od prawodawczej i wykonawczej. Gdyby była połączona z władzą prawodawczą, władza nad życiem i wolnością obywateli byłaby dowolną, sędzia bowiem byłby prawodawcą. Gdyby była połączona z władzą wykonawczą, sędzia mógłby mieć siłę ciemiężyciela"⁴.

Przesłanki natury społecznej znajdowały najpełniejszy wyraz w dążeniu do kompromisu mieszczańsko-feudalnego. Występowały one w Anglii, gdzie celem społecznym tej doktryny była chęć zachowania wpływów politycznych arystokracji, sił feudalnych i zabezpieczenie znaczenia rosnącego w siłę, pręż­nego politycznie i gospodarczo mieszczaństwa.

Zasada podziału władzy sprowadza się do następujących założeń:

a) wyodrębnia się trzy władze - ustawodawczą, wykonawczą i sądowni­czą,

b) każdej z nich odpowiadają wyodrębnione organy państwowe,

c) występuje niepołączalność tych władz, a więc każda z nich winna być wykonywana przez inny organ państwowy, w związku z tym niedopusz­czalne jest łączenie związanych z nimi stanowisk państwowych,

d) układ stosunków między tymi władzami powinien zapewniać wzajemne ich oddziaływanie na siebie i hamowanie.

Twórcom doktryny podziału władzy przedstawiony mechanizm sto­sunków trzech władz jawił się jako gwarancja wolności jednostki i zarazem miernik skuteczności rozwiązań prawno-ustrojowych. Teza ta znajduje wyraz w art. 16 Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r., który stanowi, iż nie ma konstytucji tam, gdzie nie zostały zagwarantowane prawa jednostki i gdzie nie wprowadzono zasady podziału władzy.

Konsekwentna realizacja podziału władzy to zadanie niezwykle trudne, bowiem chociaż wyodrębnienie wspomnianych trzech władz nie nastręcza specjalnych trudności, to już rozgraniczenie działalności organów państwo­wych w tych trzech dziedzinach powoduje istotne kłopoty. Dlatego też spotyka się w zakresie organów ustawodawczych działania i uprawnienia z zakresu władzy wykonawczej, a organy władzy wykonawczej odgrywają ważną rolę w dziedzinie stanowienia prawa, w tym i aktów prawnych z mocą ustawy. Stąd często można obserwować w praktyce ustrojowej traktowanie omawianej zasady jako pewnego modelu, do którego konstytucje w swych regulacjach prawnych się zbliżają, ale w różnym stopniu. Mówiąc zatem o trzech władzach, wskazuje się głównie istotę każdej z nich, jak też rolę i znaczenie organów działających w ich obrębie.

Problem równorzędności władz

Podobnie rzecz wygląda, gdy chodzi o zakładaną równorzędność trzech władz, jest to bowiem w większym stopniu postulat natury doktrynalnej niż fakt występujący w praktyce ustrojowej. Stąd też można wymienić konsty­tucje dające przewagę władzy ustawodawczej, gdzie wyraźnie widoczna staje się przewaga parlamentu (np. polska Konstytucja z 1921 r.), albo władzy wykonawczej (pozycja prezydenta w polskiej Konstytucji z 1935 r.). Stan tego rodzaju jest przy tym nie tyle konsekwencją przyjętych regulacji konstytu­cyjnych, ile w głównym stopniu układu sił politycznych w społeczeństwie, znajdującego się w istniejącym systemie partyjnym. Współcześnie działające systemy partyjne powodują określoną modyfikację charakteryzowanych zasad, stąd obecnie bardziej widoczne staje się współdziałanie większości parlamentarnej i rządu, wzajemne ich na siebie oddziaływanie niż sztywne stosowanie reguł podziału władzy.

Konstytucja RP zasadę podziału władz wprowadza w sposób wyraźny i jednoznaczny. Świadczy o tym treść art. 10, który stanowi, iż: „1. Ustrój Rzeczy­pospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. 2. Władzę ustawodawczą sprawuje Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały".

Z cytowanego artykułu wynika wyraźnie, iż Konstytucja przyjmuje zasadę podziału władzy i równowagi wymienionych trzech władz. O ile przy tym ten pierwszy element zasady, podział władzy, został wyraźnie podkreślony, stając się tym samym podstawą budowy systemu organów państwowych,

0 tyle kwestia równowagi władz będzie z pewnością wywoływać liczne spory

1 dyskusje. Wiele argumentów przemawia bowiem za tym, że Konstytucja za­pewnia silną pozycję legislatywie (władzy ustawodawczej), co zresztą pozostaje w zgodzie z polską tradycją ustrojową, wyrażającą taki właśnie model struktury władz. W świetle postanowień konstytucyjnych z pewnością niedopuszczalne jest przyjęcie takiego modelu, który wprowadza dominację jednej władzy, oznaczającą pozbawienie samodzielności władz pozostałych⁵. W przyjętych rozwiązaniach prawnych, opartych na polskiej tradycji, mamy do czynienia z silną pozycją władzy ustawodawczej. Wynika to z faktu, że parlament w Polsce pochodził zawsze z wyborów powszechnych i bezpośrednich, zawsze więc posiadał przedstawicielski charakter. Zasada powszechności wyborów pre­zydenta, stosowana od 1990 r., nie zmienia charakteru głowy państwa, gdyż w społeczeństwie pluralistycznym organ jednoosobowy nie może stanowić reprezentacji narodu, ponieważ nie wyraża różnorodnych opcji politycznych występujących w opinii publicznej. Zasada pluralizmu politycznego, wyraź­nie w Konstytucji przyjęta, znajduje wyraz w składzie Sejmu i Senatu, a nie w instytucji prezydenta.

Zasada reprezentacji politycznej, określana też mianem systemu przed­stawicielskiego, znalazła wyraz w art. 4 ust. 2, głoszącym, iż: „Naród sprawuje władzę przez swych przedstawicieli (...)". Wcześniej, w literaturze prawniczej na określenie tego sposobu sprawowania władzy używano określenia „demokracja pośrednia" lub „system przedstawicielski". Tak więc suweren (naród) władzy doń należącej nie sprawuje sam, bezpośrednio, lecz czyni to za pośrednictwem wybieranych przez siebie przedstawicieli.

Zgodnie z teorią reprezentacji, wyborcy udzielają swoim przedstawicielom mandatu do reprezentowania ich, stąd wola wyrażona w aktach prawnych stanowionych przez parlament jest traktowana jako wola narodu. Teoria ta ulegała pewnym modyfikacjom wraz z uznaniem prawnym istnienia partii politycznych. Ich pojawienie się przez długi czas było ignorowane przez prawo, dopiero stopniowo, najpierw przez przepisy regulaminów parlamen­tarnych, później w drodze ustawodawstwa (np. w ordynacjach wyborczych), wreszcie także w drodze konstytucji, znalazły one prawny wyraz i zyskały pole działania.

Wybory parlamentarne ukazują z całą wyrazistością rolę partii poli­tycznych, które opracowują programy działania, zgłaszają kandydatów na przedstawicieli, grupują wybranych członków parlamentu w kluby (frakcje) parlamentarne, kierują ich działalnością w izbie, odgrywają decydującą rolę w poszukiwaniu i tworzeniu większości parlamentarnej niezbędnej do powsta­nia rządu. Współcześnie zatem bez udziału partii trudna jest do wyobrażenia demokracja przedstawicielska.

Mandat przedstawicielski

Instytucja przedstawicielstwa jest nierozerwalnie związana z mandatem, czyli pełnomocnictwem, jakiego wyborcy udzielają przedstawicielowi w drodze aktu wyborczego. W teorii mandatu wyróżnia się dwa jego typy: pierwszy to imperatywny, w którym wyborcy udzielają nie tylko pełnomocnictwa do ich reprezentowania, ale także różnych instrukcji ukierunkowujących jego działalność. Typowym przykładem tego rodzaju mandatu były instrukcje udzielane przez wyborców posłom w okresie Polski szlacheckiej. Powstała w ten sposób więź posła z wyborcami była oparta na konstrukcji cywilno­prawnej, a wyborcy mogli odwołać udzielone pełnomocnictwo, odwołując tym samym przedstawiciela.

Drugi rodzaj mandatu określa się mianem wolnego albo raczej przedstawi­cielskiego. W tej konstrukcji przedstawiciel reprezentuje nie wyborców, którzy go wybrali, ale cały naród. Nie może więc być wiązany żadnymi instrukcjami i nie może być odwołany.

W świetle Konstytucji z 1997 r. charakter prawny mandatu określa art. 104 ust. 1. Stanowi on, iż: „Posłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców". W świetle art. 108 cytowany przepis odnosi się równo­cześnie także do senatorów. Oznacza to, że poseł (senator) jest przedstawicielem całego narodu, stąd w wykonywaniu mandatu ma się kierować interesem ogółu, a nie tylko części społeczeństwa (wyborców okręgu wyborczego czy partii politycznej, z ramienia której kandydował i uzyskał mandat w wyborach). Dlatego też nie może być krępowany żadnymi zaleceniami czy instrukcjami, nie może też być odwołany. Charakteryzując zatem w sposób ogólny mandat przedstawicielski, należy stwierdzić, iż jest on: a) wolny - przedstawiciel nie jest związany z żadną grupą wyborców, wyraża on interesy całego narodu, a nie tylko tych, którzy go wybrali, b) niezależny - przedstawiciel nie ma żad­nych obowiązków prawnych wobec wyborców, c) nieodwołalny - wyborcy nie mogą go odwołać, czyli nie mogą mu cofnąć pełnomocnictwa udzielonego w akcie wyboru.

Sposób wyłaniania kandydatów na posłów i senatorów, a także tryb ich wyboru jest omawiany w odrębnym rozdziale.

Formy demokracji bezpośredniej

Przyjęcie zasady systemu przedstawicielskiego nie pozbawia społeczeń­stwa możliwości bezpośredniego brania udziału w podejmowaniu decyzji państwowych, a więc stosowania form demokracji bezpośredniej. Formy tej demokracji mogą być różne, mogą występować jako:

a) plebiscyt, w którym wyborcy decydują bezpośrednio o przynależności państwowej spornego terytorium; Konstytucja z 1997 r. nie przewiduje tej instytucji;

b) inicjatywa ludowa - umożliwia ona wyborcom występowanie z projektem ustawy; Konstytucja zna tę instytucję, a art. 118 upoważnia 100 tys. oby­wateli posiadających prawo wyborcze do Sejmu do zgłaszania projektu ustawy;

c) referendum - w drodze którego wyborcy mogą realizować bezpośrednio swe uprawnienia, podejmując decyzje; art. 4 ust. 2 przewiduje sprawowanie władzy przez naród także w sposób bezpośredni, stanowiąc w art. 125, iż: „W sprawach o szczególnym znaczeniu dla Państwa może być przeprowa­dzone referendum ogólnokrajowe", które zarządza Sejm lub prezydent za zgodą Senatu; jest to więc instytucja, która nie ma obligatoryjnego zastosowania, może być zarządzana fakultatywnie, jeżeli upoważniony do tego organ uzna to za stosowne i podejmie odpowiednią decyzję.

Wynik referendum jest wiążący, jeśli wzięła w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania. Referendum może przyjmować różną formę. W świetle art. 235 ust. 6 może to być referendum zatwierdzające zmiany wprowadzone do ustawy zasadniczej, do rozdziałów I, II lub XII. Może też być przeprowadzane referendum konsultacyjne, gdy organy władzy chcą poznać stanowisko wyborców w określonej kwestii. Tryb i zasady przeprowadzania referendum określa ustawa o referendum ogólnokrajowym z 14 marca 2003 r., która znalazła już zastosowanie w czerwcu 2003 r. w sprawie akcesji Polski do Unii Europejskiej, natomiast referendum lokalne, przeprowadzane wśród mieszkańców gminy, reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.

Istota referendum polega na udzieleniu przez wyborców pozytywnej, lub negatywnej, odpowiedzi na postawione pytania albo na dokonaniu wyboru między proponowanymi wariantami rozwiązań prawnych. Wynik referendum jest wiążący, jeśli wzięła w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania. Rozstrzygnięcie zaś zapada wówczas, gdy za jednym z rozwią­zań opowiedziała się większość biorących udział w głosowaniu. O ważności referendum rozstrzyga Sąd Najwyższy, a jego uchwała w tej sprawie jest ogłaszana w Dzienniku Ustaw RP

Zasada dwuizbowości parlamentu. Wyborcy wyłaniają reprezentację narodu w drodze głosowania, co stanowi jedną z podstawowych zasad demo­kratycznego państwa. Nie przesądza to jednak o strukturze parlamentu, która może zakładać jedno- lub dwuizbowość. Nie istnieją wyraźnie określone reguły, od których zależy dwuizbowość parlamentu. Istniała próba wyjaśnienia tej kwestii w doktrynie konstytucyjnej państw realnego socjalizmu, gdzie obowią­zywała zasada, że parlament jednoizbowy odpowiada charakterowi państwa unitarnego (jednolitego), zaś dwu- czy wieloizbowy spełnia wymogi wynikające z federalnej struktury państwa (ZSRR, Czechosłowacja, Jugosławia).

Drugie izby wywodziły się z reguły, historycznie rzecz traktując, z Rady Królewskiej, co powodowało, że zakres powierzonych im kompetencji był szerszy niż w przypadku izby pierwszej, co stanowiło podstawę nazywania izby drugiej izbą wyższą. Współcześnie kompetencje tych izb są z reguły mniej­sze niż izb pierwszych, stąd też, np. w Polsce, nie ma żadnego uzasadnienia dla stosowania w odniesieniu do Senatu nazwy „izba wyższa". Konstytucja nie daje do tego żadnych podstaw.

Parlament jako reprezentacja tworzył się w oparciu o strukturę dwuiz­bową. Takie rozwiązania przyjął np. parlament angielski, stając się prawzo-rem dla innych parlamentów świata. Struktura jednoizbowa pojawiła się w okresie rewolucji francuskiej 1789 r. Współcześnie dominującą w zakresie budowy parlamentu jest struktura jednoizbowa - w roku 1988, na istniejące wówczas 182 parlamenty, tylko w 63 występowały izby drugie⁶, a przy tym zakres kompetencji izb drugich jest wyraźnie ograniczony w porównaniu z rolą, jaką spełnia izba pierwsza, która odgrywa także z reguły ważniejszą rolę ustrojową. Wyraźnie występującym zjawiskiem jest tendencja, silnie zaznaczająca się w państwach wyzwalających się z zależności kolonialnej, iż parlament przyjmuje tam formę jednoizbową. Podobne zjawisko występuje w przypadku Parlamentu Europejskiego, również jednoizbowego. Natomiast dawne państwa realnego socjalizmu, które z uwagi na swą unitarną budowę miały parlament jednoizbowy, przyjęły strukturę dwuizbową.

Nadal parlament dwuizbowy spotykany jest najczęściej w państwach federalnych lub stosujących szeroko zakreśloną autonomię regionalną (np. Wło­chy). Jako zaletę systemu dwuizbowego najczęściej wymienia się większą troskę o poprawność legislacyjną uchwalanych aktów prawnych. Izba druga stwarza bowiem konieczność ponownego, już po uchwaleniu przez izbę pierwszą, rozpatrzenia tekstu ustawy. Nie przypadkiem więc izbę drugą określa się często mianem izby refleksji, choć sytuacja taka powoduje przewlekłość procesu legislacyjnego.

W historii Polski w zakresie struktury parlamentu występowały różne rozwiązania. Kiedy 500 lat temu, w okresie Polski szlacheckiej, powstawał parlament, przybrał strukturę dwuizbową. W Odrodzonej Polsce pierwszy parlament wybrany w 1919 r. miał strukturę jednoizbową, był to Sejm Ustawo­dawczy. W okresie prac nad przygotowaniem Konstytucji marcowej jednym z bardziej dyskutowanych problemów spornych była struktura parlamentu

- ostatecznie przyjęto zasadę dwuizbowości, powołując parlament złożo­ny z Sejmu i Senatu. Taką też strukturę utrzymała Konstytucja kwietniowa z 1935 r. W Polsce Ludowej parlament był jednoizbowy, dopiero w wyniku obrad konferencji okrągłego stołu zdecydowano się przywrócić Senat. Stało się to na skutek kontraktu zawartego przy okrągłym stole, co pozwoliło, w zamian za restytucję Senatu, uzyskać zgodę na niekonfrontacyjne wybory do Sejmu i na przywrócenie instytucji Prezydenta RE Wszystkie parlamenty w okresie III Rzeczypospolitej (poczynając od 1989 r.) przyjmowały strukturę dwuizbową.

Zgłoszone do Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego projekty Konstytucji w większości przewidywały parlament dwuizbowy, chociaż dwa z nich zakładały jednoizbowość. Ostatecznie przyjęto rozwiązanie polegające na utrzymaniu Sejmu i Senatu, z zachowaniem ich dotychczasowych nazw, charakteru prawnego i zakresu kompetencji. Nie znalazły poparcia propozycje zmiany charakteru prawnego drugiej izby, czyli zastąpienia Senatu przez Izbę Samorządową. Podniesiono jednak granicę wieku wymaganą przy biernym prawie wyborczym; aby objąć mandat senatora, należy ukończyć 30 lat.

Stanowisko nowej Konstytucji w kwestii struktury parlamentu znalazło wyraz w art. 10 ust. 2, stanowiącym, iż: „Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat (...)", a także w art. 95, który zasadę tę powtarza. Obydwie izby są równorzędne, zarówno posłowie (art. 104 ust. 1), jak i senatorowie (art. 108) są przedstawicielami narodu. Nie znaczy to jednak, że obie izby mają równe kompetencje. Konstytucja przyjęła model dwuizbowości nierównoprawnej

- obie izby uczestniczą w realizacji funkcji ustawodawczej, choć ostatnie słowo w tej dziedzinie należy do Sejmu (szerzej będzie o tym mowa w roz­dziale o parlamencie), Senat natomiast nie sprawuje funkcji kontrolnej, która w całości powierzona została Sejmowi.

Kolejna zasada polityczno-ustrojowa dotyczy pluralizmu politycznego. Prawidłowe funkcjonowanie systemu przedstawicielskiego jest możliwe tylko w warunkach przyjęcia i stosowania zasady pluralizmu politycznego, ozna­czającego działalność partii na podstawie kryterium ich wielości i równości, a także ich demokratycznego charakteru.

Wybór reprezentantów narodu przeprowadza się w oparciu o przedsta­wione programy polityczne, określające główne kierunki aktywności i zadania organu przedstawicielskiego. Programy te są z reguły dziełem partii politycz­nych, które, wyrażając określone dążenia i interesy różnych grup społecznych, ułatwiają społeczeństwu dokonanie wyboru najbardziej preferowanego przez te grupy programu. Partie wysuwają także kandydatów stających do rywalizacji o mandaty przedstawicielskie, udzielają im poparcia, wspierając ich kampanię wyborczą. Tak zbudowany mechanizm życia politycznego oraz związane z nim zadania kampanii wyborczej muszą zakładać istnienie partii politycznych, uznanie ich wielości, prowadzenie przez nie rywalizacji politycznej o poparcie wyborców. Mechanizmy demokracji parlamentarnej zakładają więc zasadę wielopartyjności, znajdującą wyraz w zasadzie pluralizmu politycznego.

Partie w konstytucji

W Polsce zasada ta została przyjęta w wyniku przemian polityczno--ustrojowych i dokonanej w 1989 r. nowelizacji Konstytucji. Nie występowała ona w okresie PRL, gdyż początkowo Konstytucja z 1952 r. nie wspominała w ogóle o istnieniu partii politycznych. Dopiero w 1976 r. wprowadzony został art. 3, który z jednej strony przyznawał partii komunistycznej (PZPR) rolę kierowniczą (w art. 3 określano ją jako rolę „przewodnią"), z drugiej zaś, stwierdzając fakt istnienia ugrupowań sojuszniczych (satelickich) w postaci Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego i Stronnictwa Demokratycznego, od­mawiał zarazem tym partiom samodzielności i przekreślał jednocześnie zasadę równości. Przepis ten przesądzał o tym, że istotę wzajemnych stosunków PZPR z ZSL i SD miało cechować współdziałanie, a jednocześnie wyznaczał PZPR dominującą pozycję i rolę w ustroju politycznym państwa.

W okresie PRL nie stwarzano także prawnych możliwości swobodnego tworzenia partii politycznych, nie dopuszczano do powstawania ugrupowań politycznych, które nie akceptowały socjalizmu i nie przyjmowały zasady współdziałania partii oraz kierowniczej roli PZPR. W drodze odpowiednich przepisów prawnych wykluczono zasadniczą cechę, jaką system partyjny powinien uznawać i stosować, czyli swobodę tworzenia partii, ich równość wobec prawa, a także prawo prowadzenia działalności opartej na zasadzie rywalizacji politycznej. Wszystkie te okoliczności decydowały o wykluczeniu zasady pluralizmu politycznego.

Do treści nowelizowanej w 1989 r. konstytucji wprowadzono artykuł dotyczący partii politycznych, co oznaczało ich konstytucjonalizację. Artykuł 4 określał, iż partie służą zrzeszaniu się obywateli na zasadach dobrowolności i równości, a celem ich działania ma być wpływanie metodami demokratyczny­mi na kształtowanie polityki państwa. Wprowadzenie tegoż artykułu służyło realizacji zasady pluralizmu politycznego, podkreśleniu uznania równości tych ugrupowań wobec prawa, a także zaakcentowaniu demokratycznej roli, którą partie powinny spełniać. Tak więc kształtujący się w Trzeciej Rzeczypospolitej system partyjny oparty został na zasadach zupełnie nowych, stanowiących zaprzeczenie tych, które obowiązywały w okresie PRL. Powstały stan prawny oznacza niedopuszczalność nie tylko istnienia systemu monopartyjnego, ale na­wet systemu zakładającego nierówność ugrupowań politycznych, z których jedno miałoby zajmować pozycję uprzywilejowaną.

W zakresie tworzenia partii politycznych spotykane są trzy rozwiązania. Pierwsze ma charakter administracyjny, co oznacza, że założenie partii i jej po­wstanie zależy od decyzji organu administracji. Drugi sposób obejmuje system rejestracji partii, a polega na tym, że partia jest rejestrowana po przedłożeniu sądowi wymaganych przez prawo dokumentów. System ten uznaje swobodę tworzenia partii i obowiązuje w Polsce na podstawie ustawy z 27 czerwca 1997 r. Trzeci sposób, określany jako ewidencyjny, polega na tym, że partie powstają swobodnie, bez uzyskiwania zezwolenia czy rejestrowania, jednak aby uzy­skać osobowość prawną, muszą dokonać zgłoszenia w odpowiednim organie państwowym, który przyjmuje do wiadomości fakt istnienia partii. System ten stosowany był w Polsce na podstawie poprzedniej ustawy z 28 lipca 1990 r.⁷

W Polsce Trybunał Konstytucyjny jest wyposażony w prawo stwierdza­nia zgodności celów lub działalności partii politycznych z ustawą zasadniczą. Jeżeli Trybunał Konstytucyjny orzeknie o sprzeczności z Konstytucją celów lub działalności partii, wówczas sąd prowadzący ewidencję partii politycznych (a jest nim Sąd Okręgowy w Warszawie) wydaje niezwłocznie postanowie­nie o wykreślenie wpisu partii z ewidencji. Postanowienie to jest ostateczne, nie podlega więc zaskarżeniu.

Konstytucja poświęca partiom politycznym art. 11, w którym:

a) zapewnia wolność ich tworzenia i działania,

b) wprowadza wymóg dobrowolności zrzeszania się obywateli,

c) precyzuje cel działania partii, a jest nim „wpływanie metodami demokra­tycznymi na kształtowanie polityki państwa".

Jednocześnie art. 13 wprowadza zakaz istnienia partii politycznych, które w swych programach odwołują się do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu. Zakazane jest także istnienie partii, których program dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy, przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa.

Zasada wzajemnej niezależności i współdziałania państwa i kościołów oraz innych związków wyznaniowych. Kwestia regulacji stosunków państwa i kościołów oraz związków wyznaniowych stanowiła jeden z podstawowych problemów wywołujących spory i kontrowersje w toku prac konstytucyjnych. Problem dotyczył wyboru modelu tych stosunków. W tym zakresie można wyróżnić model państwa wyznaniowego, w którym występuje strukturalne powiązanie Kościoła z państwem, gdy jedna religia uzyskuje status religii oficjalnej, a odpowiadający jej Kościół zyskuje wówczas uprzywilejowaną pozycję w państwie. Model drugi zakłada państwo świeckie, w którym żadna religia nie uzyskuje statusu religii oficjalnej, a państwo zachowuje neutralność w sprawach religijnych i światopoglądowych. Model ten opiera się na zasadzie rozdziału Kościoła od państwa.

Modele prawne stosunków państwo- Kościół

Ewolucja stosunków państwo - Kościół w Polsce znała różne modele. Występowały bowiem rozwiązania uznające uprzywilejowaną pozycję Kościoła rzymskokatolickiego (Konstytucja 3 maja) czy przyznające temuż Kościołowi naczelną pozycję wśród równoprawnych wyznań (Konstytucja marcowa z 1921 r.). Obowiązywała również zasada państwa świeckiego w najbardziej skrajnej postaci, gdy przy oficjalnym przyjęciu zasady rozdziału państwa i Kościoła w istocie istniała praktyka podporządkowywania Kościoła pań­stwu, przy jednoczesnym ograniczeniu w życiu zasady wolności sumienia i wyznania, co oznaczało istotne ograniczenie sfery swobód obywatelskich. Praktyka ta występowała w okresie obowiązywania Konstytucji z 1952 r., która wśród uznanych i zadeklarowanych przez państwo praw i wolności jednostki znała także zasadę wolności sumienia i wyznania. Przepisy tej Konstytucji dotyczące praw, wolności i obowiązków obywatelskich obowiązywały aż do dnia 17 października 1997 r., przy czym odnotować należy istotną zmianę ich stosowania, jaka wystąpiła, poczynając od 1989 r.

(zasada autonomii i wzajemnej niezależności) Zasadę ustrojową w zakresie stosunków państwo a Kościoły Konstytucja z 1997 r. określa w art. 25 ust. 3, stanowiąc, iż: „stosunki między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi są kształtowane na zasa­dach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego". Wcześniej (w ust. 1) Konstytucja podkreśla równouprawnienie Kościołów i innych związków wyznaniowych, a w ust. 2 zawiera deklarację

0 zachowaniu bezstronności władz publicznych w sprawach przekonań re­ligijnych, światopoglądowych i filozoficznych z zapewnieniem swobody ich wyrażania w życiu publicznym.

Omawiany problem ma istotne znaczenie w warunkach polskich z uwagi na fakt, że ogromna większość społeczeństwa deklaruje swą przynależność do Kościoła rzymskokatolickiego. W warunkach polskiej państwowości mamy zatem po II wojnie światowej do czynienia z nową zupełnie sytuacją, diame­tralnie różną w porównaniu z okresem Polski przedrozbiorowej czy z latami II Rzeczypospolitej, gdy w granicach państwa znajdowali się w znacznym procencie także wyznawcy innych religii, co wiązało się m.in. z ówczesnym składem narodowościowym mieszkańców kraju. Przemiany wywołane skutka­mi II wojny światowej, przesunięcie granic państwa spowodowały, że zwarta większość obywateli RP podkreśla oficjalnie swój związek z Kościołem rzym­skokatolickim, że pozostałe Kościoły i związki wyznaniowe grupują w sumie skromny odsetek mieszkańców.

(równouprawnienie kościołów i wyznań) Stan taki wywołuje z jednej strony konieczność podkreślenia zasady równouprawnienia wszystkich Kościołów i związków wyznaniowych w Polsce (art. 25 ust. 1), z drugiej zaś rzutuje na podstawy regulacji stosunków pań­stwo a Kościoły i związki wyznaniowe. W tym zakresie Konstytucja odrzuca arbitralność państwa w ich określaniu. Ogólna formuła obowiązująca w tym zakresie oparta jest na uzgodnieniach zawieranych przez państwo i związki wyznaniowe. Z uwagi na fakt, że Stolica Apostolska ma status prawnomiędzy-narodowy, że jest podmiotem prawa międzynarodowego, stosunki między Polską a Watykanem określa umowa międzynarodowa w postaci konkordatu. Inne Kościoły nie mają tego statusu, zatem w odniesieniu do nich nie znajduje zastosowania umowa międzynarodowa, a stosunki państwo a Kościoły i inne związki wyznaniowe określają ustawy. Mogłoby to sugerować przyjęcie in­nej podstawy prawnej, świadczyć o arbitralności państwa w określaniu tych stosunków. Wniosek taki byłby jednak błędny, gdyż Konstytucja stanowi wyraźnie, iż ustawy te są uchwalane „na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami". Czyli najpierw następuje zawarcie umowy między związkiem wyznaniowym a rządem, a dopiero na tej podstawie dochodzi do uchwalenia ustawy, której treść musi mieć oparcie w zawartej umowie.

Zasada „autonomii i niezależności" wyrażona w art. 25 ust. 3 odnosi się zarówno do Kościoła rzymskokatolickiego, jak też do innych Kościołów i związków wyznaniowych. Oznacza ona zakaz kształtowania stosunków wyznaniowych w sposób właściwy dla państwa wyznaniowego. Zasada ta oznacza zatem rozdział instytucjonalny państwa i Kościołów oraz związków wyznaniowych. Określone w ten sposób stosunki mieszczą się w ramach formuły rozdziału Kościołów i państwa, a państwo gwarantuje związkom wyznaniowym wolność i niezależność niezbędną do realizacji ich zadań w państwie⁸. Konstytucja w sposób wyraźny i jednoznaczny podkreśla zasadę współdziałania państwa i Kościołów oraz związków wyznaniowych dla dobra człowieka i dla dobra wspólnego.

Kolejna zasada odnosi się do instytucji wolności i praw człowieka i oby­watela, która na gruncie nowej Konstytucji znalazła szczególny wyraz. Świadczy

0 tym nie tylko ujęcie tej problematyki już w przepisach rozdziału II, a więc umieszczonego tuż po rozdziale określającym zasady ustrojowe państwa, ale także podkreślenie już w art. 5 obowiązków państwa wobec jednostki.

Wspomniany artykuł określa zadania państwa w zakresie strzeżenia niepodległości i nienaruszalności terytorium państwa, ale też zaraz stanowi, iż państwo: „zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bez­pieczeństwo obywateli (...)". W ten sposób Konstytucja wyraźnie stanowi, iż zapewnienie wolności i praw jednostki to podstawowe zadanie państwa. Tak więc zasada wolności i praw jednostki została potraktowana jako funda­ment ustroju państwa.

Należy zaznaczyć, że tak kompleksowego ujęcia tej kwestii, w nowo­czesnym wymiarze, w nawiązaniu do norm prawa międzynarodowego, nie zawierała żadna z dotychczasowych polskich konstytucji. Na sposób ujęcia tej kategorii praw wielki wpływ wywarł rozwój międzynarodowego systemu ochrony praw jednostki, który w okresie po II wojnie światowej został szeroko rozbudowany jako reakcja na łamanie praw i wolności jednostki przez reżimy totalitarne. Stąd też twórcy Konstytucji związani byli ratyfikowanymi przez Polskę umowami międzynarodowymi⁹.

(prawa człowieka i obywatela)Po raz pierwszy w dziejach polskiego konstytucjonalizmu ustawa za­sadnicza uregulowała problematykę sytuacji prawnej jednostki w państwie

1 społeczeństwie odnoszącą się nie tylko do obywatela, ale w ogóle do człowie­ka, do jednostki ludzkiej. Poszerza to z jednej strony konstytucyjny katalog wolności i praw jednostki, z drugiej zaś odnosi się także w szerokim stopniu, choć nie w jednakowym zakresie, do sytuacji człowieka; czyli niezależnie od posiadanego przez niego obywatelstwa. Dzięki temu Konstytucja traktuje te zagadnienia w sposób w pełni odpowiadający współczesnym standardom europejskim i światowym.

Traktując o sytuacji prawnej człowieka i obywatela, nie sposób ograniczyć się tylko do treści uregulowań prawnych zawartych w rozdziale II Konstytucji, dotyczących bezpośrednio tej problematyki. Kwestie te należy rozpatrywać na tle zasad ustrojowych państwa, czyli w świetle przepisów rozdziału I, ale także i postanowień zawartych we Wstępie. Z tego fragmentu Konstytucji należy wydobyć sformułowanie zawarte w końcowej części Wstępu, gdzie mowa jest o zagwarantowaniu poszanowania wolności i sprawiedliwości, dialogu społecznym, a także o zasadzie pomocniczości wzmacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot. Podkreślić także należy wezwanie do tych, którzy Konstytucję stosują, o zachowanie „przyrodzonej godności człowieka, jego prawa do wolności i obowiązku solidarności z innymi". We Wstępie podkre­ślono także, że jest to jedna z zasad stanowiących „niewzruszoną podstawę Rzeczypospolitej Polskiej". Stanowisko wyrażone we Wstępie znajduje rozwi­nięcie w rozdziale II Konstytucji, przede wszystkim w art. 30, który stwierdza, iż: „Przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych". W stwierdzeniu tym znaj­dujemy odpowiedź na zarzuty tych krytyków, którzy zarzucali Konstytucji nieuznawanie praw naturalnych człowieka. Z treści przepisów Konstytucji wynika wprost, iż Polska uznaje prawa podstawowe za uprawnienia jednostki

0 charakterze ponadpaństwowym, czerpiącym swe uzasadnienie z norm moralnych o wymiarze uniwersalnym¹⁰.

Charakteryzując w sposób ogólny (szerzej problematyka ta zostanie przedstawiona w następnym rozdziale), instytucję wolności i praw jednostki, należy podkreślić, iż Konstytucja nie ogranicza się do sfery tradycyjnych praw, że sporo uwagi poświęca problematyce praw socjalnych, które tak samo są prawami człowieka jak uprawnienia tradycyjne, choć inny jest w tym przy­padku zakres odpowiadających im obowiązków po stronie państwa.

Konstytucja nie tylko deklaruje ujęte w niej wolności i prawa jednostki, ale stwarza także rozbudowany system ich ochrony prawnej, wskazuje na instytucjonalne gwarancje ich stosowania z podkreśleniem roli prawa skargi konstytucyjnej włącznie.

Zasada decentralizacji władzy publicznej i samorządu terytorialnego stanowi istotny składnik ustroju politycznego państwa. Jest też przejawem stosowania zasady subsydiarności, czyli pomocniczości. Państwo ma zatem służyć pomocą i umacniać działania obywateli oraz ich wspólnot. Zasada ta wymaga pozostawienia obywatelom pola do działania tam, gdzie nie jest nie­zbędna aktywność państwa i jego organów. To charakteryzuje społeczeństwo obywatelskie.

Omawianą zasadę najogólniej wyraża art. 15 Konstytucji, stanowiąc, iż: „Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej". Tak więc Konstytucja przeciwstawia się tendencjom do centralizacji władzy, natomiast wyraża dążenie do jej decentralizacji urzeczywistnianej za pomo­cą różnych metod, ale głównie w drodze przenoszenia kompetencji i zadań z organów centralnych na organy lub jednostki administracyjne niższego szczebla. Organom tym jest przekazywana nie tylko władza, jej atrybuty i zadania, ale także środki finansowe.

(struktura administracji publicznej)Zdecentralizowany system administracji publicznej obejmuje zatem dwa jej ramiona w terenie. Są nimi z jednej strony organy administracji rządowej, z drugiej zaś samorząd terytorialny. Instytucji samorządu Konstytucja słusznie poświęca odrębne przepisy, określając w nich istotę wspólnoty samorządowej (art. 16 ust. 1), by w ust. 2 zaznaczyć, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując część władzy publicznej w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Instytucji samorządu terytorialnego Konstytucja przypisuje szczególną rolę, czemu daje wyraz w rozdziale VII, zatytułowanym „Samorząd terytorialny". Rozdział ten stano­wi przedmiot odrębnych rozważań i analiz. Dopuszcza też (art. 17) istnienie innych form samorządu: zawodowego, gospodarczego, wyznaniowego itp. Samorząd terytorialny określa się niekiedy jako samorząd komunalny bądź powszechny, natomiast inne rodzaje samorządu (w tym i zawodowy) są też określane jako samorządy specjalne.

Instytucja samorządu, w swej właściwej postaci, została w Polsce przy­wrócona w 1990 r., zastępując istniejący dotychczas system rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej. Tym samym zagwaranto­wany został udział obywateli w sprawowaniu władzy publicznej w sprawach lokalnych. Samorząd terytorialny posiada własność komunalną, która, mając charakter własności publicznej, nie jest jednak własnością państwa.

Samorząd terytorialny dysponuje własnymi organami stanowiącymi, pochodzącymi z wyborów powszechnych i bezpośrednich, a także własną, samorządową władzę wykonawczą. Wszystko to oznacza przyjęcie nowych rozwiązań prawnych w zakresie administracji publicznej, zmieniając w sposób zasadniczy jej ustrój w porównaniu ze stanem istniejącym w tym zakresie do roku 1990. Służy to zarazem realizacji idei społeczeństwa obywatelskiego.

(system rządów) Zasada systemu parlamentarno-gabinetowego należy do podstawowych kwestii związanych z organizacją i wykonywaniem władzy w państwie. Cho­dzi tu w szczególności o określenie wzajemnych stosunków występujących między trzema głównymi centralnymi organami państwa: parlamentem, głową państwa i rządem. Prawnie określony układ tych stosunków przesądza o istocie i charakterze przyjętego systemu rządów. W świecie współczesnym za najbardziej rozpowszechnione uznać należy dwa modele tych stosunków sprowadzające się bądź do systemu prezydenckiego (wyraźnie dominującego na kontynencie amerykańskim), bądź też parlamentarno-gabinetowego, zro­dzonego i szeroko stosowanego w Europie¹¹. Z tych dwu systemów wywodzą się różne ich odmiany, które przy zachowaniu cech właściwych każdemu z nich wprowadzają określone odmienności.

W toku prowadzonych w latach 1989-1997 prac konstytucyjnych zgłasza­ne propozycje rozwiązań w zakresie systemu rządów też koncentrowały się wokół obydwu wymienionych modeli, z tym że po pierwsze - zdecydowanie więcej zwolenników zyskiwał system rządów wyrastający z systemu parlamen­tarnego niż nawiązujący do systemu prezydenckiego. Jest to w Polsce rzeczą zrozumiałą z uwagi na negatywne doświadczenia i obawy przed nadmierną władzą skoncentrowaną w rękach jednostki politycznie nieodpowiedzialnej. Po drugie - żaden z tych dwu systemów nie był proponowany w jego kla­sycznej postaci, każdy podlegał mniej lub bardziej rozbudowanej modyfikacji, określanej mianem jego „racjonalizacji". Ostatecznie zdecydowano się na wprowadzenie rządów parlamentarnych w ich wyraźnie „zracjonalizowanej" postaci nawiązującej do polskich wzorów i tradycji ustrojowych¹², ale też wprowadzających rozwiązania spotykane nie tylko w ramach stosowanego tam systemu parlamentarnego. Można dostrzec również wzorce zaczerpnięte z systemu kanclerskiego, stosowanego tradycyjnie w Niemczech.

(system parlamentarno-gabinetowy) System rządów określony w Konstytucji z 1997 r. przyjął za punkt wyj­ścia model wprowadzony w Małej Konstytucji z 1992 r., który także odbiegał od klasycznego systemu parlamentarnego. Pod tym pojęciem przyjmuje się powszechnie układ stosunków wzajemnych trzech centralnych organów państwa, charakteryzujący się tym, że parlament jako reprezentacja narodu wyłaniany jest w wyborach powszechnych i bezpośrednich. Ukształtowana w parlamencie większość (koalicja) otrzymuje legitymację do utworzenia rządu. Prawem powołania rządu dysponuje głowa państwa, w naszym przypadku prezydent, który desygnuje premiera i na jego wniosek powołuje skład Rady Ministrów. W działaniach tych prezydent nie jest prawnie niczym związany (poza obowiązkiem dotrzymania konstytucyjnych terminów), ale powinien liczyć się z politycznym układem sił w Sejmie w trosce o to, by tak powołana Rada Ministrów znalazła w Sejmie oparcie i mogła uzyskać od niego wotum zaufania. Prezydent, będąc organem politycznie neutralnym, a więc niepono-szącym odpowiedzialności politycznej, może działać i wykonywać swe zadania tylko za kontrasygnatą swoich aktów urzędowych ze strony premiera, który tym samym bierze za nie odpowiedzialność przed Sejmem. Rząd w całości, jak też poszczególni ministrowie, ustępują na żądanie Sejmu. W ten sposób w zwięzłej formie można przedstawić mechanizm wzajemnych stosunków wymienionych trzech organów w ramach systemu parlamentarno-gabinetowego.

Przyjęty w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. układ stosunków między tymi trzema organami odbiega od klasycznej postaci rządów parlamentarnych, różniąc się od rozwiązań prawnych tak w Konstytucji marcowej 1921 r., jak i Małej Konstytucji z 1992 r.

Najbardziej widoczna, w porównaniu z Konstytucją z 1921 r., jest różnica w zakresie roli ustrojowej i uprawnień prezydenta. W klasycznym systemie parlamentarnym głowa państwa jest pozbawiona realnej władzy, zachowując tradycyjne uprawnienia w zakresie reprezentacji państwa. Dlatego też prezy­denta najczęściej wybiera parlament (połączone izby). Mała Konstytucja przyjęła, wprowadzoną w 1990 r., zasadę wyłaniania prezydenta w drodze wyborów powszechnych i bezpośrednich. W parze z tym szło wyposażenie go w szeroki zakres kompetencji, z których tylko część podlegała kontrasygnacie premiera lub ministra. Prezydent zyskał istotny wpływ na skład rządu. Praktycznie to on przesądzał o obsadzie personalnej trzech głównych resortów (obrony na­rodowej, spraw zagranicznych i spraw wewnętrznych), gdyż premier przed zgłoszeniem listy kandydatów na członków Rady Ministrów był konstytucyjnie zobowiązany do zasięgnięcia opinii prezydenta co do tych trzech ministrów. W praktyce oznaczało to jego aprobatę dla przedłożonych kandydatów. Mała Konstytucja nie zobowiązywała też prezydenta do aprobaty zgłaszanych przez premiera propozycji co do zmian w składzie rządu.

Na gruncie Konstytucji z 1997 r. prezydent nie posiada szczególnych uprawnień w stosunku do żadnego z resortów. Premier proponuje obsadę wszystkich stanowisk w rządzie, a prezydent jest zobowiązany do respekto­wania tych wniosków. Poszerzeniu natomiast uległ wykaz spraw, w których prezydent podejmuje akty urzędowe samodzielnie, a więc bez konieczności uzyskiwania kontrasygnaty premiera. Prezydent w ważnych dla państwa sprawach może zwoływać posiedzenia Rady Ministrów, którym przewodniczy; skład ten jest określany mianem Rady Gabinetowej. Konstytucja wyposaża prezydenta w prawo arbitrażu, mające zabezpieczać normalne funkcjono­wanie państwa. Tym samym głowa państwa zyskuje pozycję, która znacznie przekracza tradycyjnie występującą w systemie parlamentarnym.

Powoływanie Rady Ministrów odbywa się w trybie normalnie spotykanym w systemie parlamentarnym. Rząd jest więc powoływany przez prezydenta w oparciu o ukształtowaną w Sejmie większość parlamentarną. To prezydent powołuje premiera i skład Rady Ministrów, wręcza im nominacje i przyjmuje przysięgę. Rząd musi w konstytucyjnie określonym czasie 14 dni uzyskać wo­tum zaufania Sejmu, co jest warunkiem jego dalszego istnienia. Konstytucja przewiduje także awaryjne sposoby tworzenia rządu, przewidziane w razie zaistnienia sytuacji kryzysowej, charakteryzującej się brakiem wyraźnej większości parlamentarnej, o czym będzie mowa w rozdziale poświęconym Radzie Ministrów.

Rola Sejmu w procesie tworzenia rządu ogranicza się do udzielenia mu wotum zaufania. Brak w łonie Sejmu większości stabilizującej rząd może, w warunkach określonych w Konstytucji, stanowić podstawę skrócenia kadencji parlamentu i zarządzenia przedterminowych wyborów parlamentarnych. Sejm udziela rządowi wotum zaufania, może go pociągnąć do odpowiedzialności parlamentarnej (politycznej), uchwalając konstruktywne wotum nieufności (wotum nieufności z równoczesnym wyborem nowego premiera). Może wy­rażać wotum nieufności wobec poszczególnych ministrów (odpowiedzialność indywidualna), ale nie ma już wpływu na proces przeprowadzania zmian w składzie rządu, gdyż ten przebiega poza Sejmem. To premier przedkłada prezydentowi stosowny wniosek, a ten, realizując go, powołuje łub odwołuje członka rządu. Sejm wypowiada się zatem tylko w sprawie programu rządu (po wysłuchaniu expose premiera) i w kwestii uchwalenia dlań wotum zaufania, natomiast częściowa rekonstrukcja rządu odbywa się już bez udziału Sejmu - w procedurze tej uczestniczą tylko prezydent i premier.

Trzecia okoliczność, którą podkreślić należy, charakteryzując przyjęty system rządów, to kwestia wzmocnienia roli premiera. To już jest nie tylko primus Mer pares (pierwszy wśród równych), ale szef rządu, odgrywający główną rolę w procesie jego tworzenia, zarówno gdy chodzi o program działania, jak i obsadę personalną kierownictwa resortów. To premier kieruje pracą rządu, zapewnia wykonywanie jego polityki, koordynuje pracę członków Rady Mi­nistrów, on także określa zadania ministrów i jest zwierzchnikiem służbowym ogółu pracowników administracji rządowej. W przypadku powołania rządu w drodze konstruktywnego wotum nieufności skład rządu jest oparty na politycznym zaufaniu premiera. Rząd ten nie musi już ubiegać się o wotum zaufania, wybór bowiem premiera przez Sejm kończy udział parlamentu w tworzeniu gabinetu.

Tak więc system rządów określony w nowej Konstytucji zasługuje na określenie mianem systemu parlamentarnego, choć odbiega znacznie od klasycznej jego postaci.

Ostatnią z zasad odnoszących się do ustroju politycznego państwa jest zasada odrębności władzy sądowniczej i niezawisłości sędziów. Odrębność tę podkreśla Konstytucja w art. 173, wskazując, iż odnosi się ona tak do sądów, jak do trybunałów. Przepis ten przesądza zatem zarówno o charakterze try­bunałów, która to kwestia wywoływała dotąd spory, jak i o zakresie władzy sądowniczej.

Konstytucja zamyka proces przeobrażeń dokonywanych w okresie trans­formacji ustrojowej, a dotyczącej sądów, wzmacniania roli władzy sądowniczej, ustanawiania jej na innych torach, niż to się działo w okresie PRL. Wzmacnia ona władzę sądowniczą, zawiera gwarancję prawa do sądu, utrwala zasadę niezawisłości sędziowskiej, tak istotnej dla właściwego funkcjonowania sądów i realizowania powierzonych im zadań.

Poszerzenie zakresu władzy sądowniczej, włączenie w jej zakres Try­bunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, stworzenie konstytucyjnych podstaw istnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzenie za­sady dwuinstancyjności postępowania także w odniesieniu do sądownictwa administracyjnego to zasadnicze zmiany, jakie w tej dziedzinie wprowadziła Konstytucja z 1997 r. Dodać do tego należy przyznanie orzeczeniom Trybuna­łu Konstytucyjnego, stwierdzającym niezgodność z ustawą zasadniczą aktu ustawodawczego, charakteru ostatecznego, co stanowi realizację postulatu zgłaszanego od dawna w środowisku prawników, zarówno praktyków, jak i przedstawicieli nauki prawa.

Tak więc dopiero od wejścia w życie nowej Konstytucji można mówić o pełnym wyodrębnieniu w polskim systemie władzy trzeciej władzy, spra­wowanej przez sądy i trybunały. Wyodrębnienie to zostało podkreślone przez stwierdzenie niezależności tej władzy zarówno wobec organów ustawo­dawczych, jak i wykonawczych. Wprowadzenie zaś zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji, co oznacza obowiązek sądów stosowania jej w pro­cesie rozstrzygania sporów prawnych obok ustaw, nadaje sądom szczególną pozycję ustrojową¹³.

Kolejne trzy zasady odnoszące się nie do dziedziny ustroju polityczne­go, ale dotyczące zasad ustroju gospodarczego, znalazły też swe podstawy w I rozdziale Konstytucji i służą pełnej charakterystyce ustroju Rzeczypospolitej Polskiej. Na czoło przepisów prawnych w tej dziedzinie wysunęła Konstytucja wyrażoną w art. 20 zasadę społecznej gospodarki rynkowej. W świetle art. 20 podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej stanowi społeczna gospo­darka rynkowa, która opiera się na trzech przesłankach. Są to: po pierwsze

- wolność działalności gospodarczej, po drugie - własność prywatna, po trzecie

- solidarność partnerów społecznych, dialog i współpraca.

Przez społeczną gospodarkę rynkową rozumie się ustrój gospodarczy określający z jednej strony zasadę liberalizmu gospodarczego z gospodarką rynkową włącznie, z drugiej zaś przyjmujący określone kryteria procesów gospodarczych w celu zapewnienia realizacji celów społecznych. Nie jest to zatem w prostej formie występująca gospodarka wolnorynkowa, gdyż odrzuca obydwie jej skrajności. Nie może ona więc uznawać i sprowadzać roli państwa do roli stróża nocnego, dopuszcza zaś w pewnych granicach interwencję państwa, choć nie sprowadza go do roli opiekuńczej. Państwo musi jednak dążyć do wyrównywania szans życiowych poszczególnych osób, działać łagodząco wobec pewnych grup, osłabiając negatywne skutki przemian gospodarczych¹⁴.

Istotnym elementem istniejącego ustroju gospodarczego jest zasada wolności działalności gospodarczej bez względu na formę własności, czyli niezależnie od jej przedmiotu i podmiotu. Z wolności tej korzystają zatem zróż­nicowane podmioty, a na rynku występują różne formy własności korzystające ze swobody działalności gospodarczej. Na straży tej wolności stoi Konstytucja, która w art. 22 stwierdza, iż: „ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na interes pub­liczny". Ograniczenia tego rodzaju może zatem wprowadzać tylko parlament, czyli wyłączona w tym zakresie została działalność prawotwórcza organów władzy wykonawczej. Formułując te zasady, twórcy Konstytucji uwzględnili stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który na ten temat wypowiadał się już kilkakrotnie. Z jego orzeczeń wynika, iż ograniczenia te nie mogą być do­wolne, muszą być sformułowane w taki sposób, aby działalność gospodarcza była prowadzona przez każdego na równych prawach.

Artykuł 21 Konstytucji wymienia zasadę ochrony własności i prawa jej dziedziczenia rozumiane bardzo szeroko. Zasada ta dotyczy wszystkich form własności, niezależnie od jej podmiotu i przedmiotu. Konsekwencją tego jest przepis, iż wywłaszczenie jest wprawdzie dopuszczalne, ale pod ściśle określo­nymi warunkami. Konstytucja wprowadza dwa warunki, z których pierwszy wiąże się z dopuszczalnością wywłaszczenia wyłącznie na cele publiczne, a więc chodzi tu o potrzeby szeroko rozumiane w sensie dobra publicznego. Drugi warunek to obowiązek wypłacenia za własność wywłaszczoną tzw. słusznego odszkodowania, czyli ekwiwalentu. Tylko spełnienie obydwu tych warunków tworzy sytuację prawną przewidzianą w Konstytucji i dopuszcza­jącą wywłaszczenie.

Katalog konstytucyjnych zasad ustroju gospodarczego został zakreślony dość wąsko w porównaniu z zasadami ustroju politycznego. Niemniej stwa­rza on podstawy dokonywania przekształceń gospodarczych oznaczających ugruntowanie gospodarki rynkowej.

8. Zasada suwerenności narodu.

1. Pojęcie suwerena.

Suweren - to osoba lub instytucja sprawująca w państwie ŕ suwerenność; osoba lub instytucja uprawniona do podjęcia ostatecznej decyzji politycznej w państwie.

Pojęcie „suwerena” pojawiło się w dobie renesansu, wraz z upowszechnieniem się używania takich określeń jak „suwerenność” oraz „państwo”. Pierwsi teoretycy nowoczesnej suwerenności nie używali jeszcze tego słowa (legiści padewscy). Wydaje się, że łatwe rozpowszechnienie tego terminu wiązać się mogło z jego podobieństwem do określenia „suzeren”, oznaczającego feudalnego zwierzchnika, szczególnie, że dotyczyło pierwotnie tej samej osoby królewskiej.

Do języka prawno-politycznego określenie „suweren” wprowadzają legiści francuscy, na czele z Jeanem Bodinem (1530-1596), który w swojej pracy Sześć ksiąg o Rzeczypospolitej (1576) używał już tego określenia zamiennie ze słowem „król” lub „monarcha”. Suweren nie jest jednak synonimem monarchy. Król, monarchia oznacza formę władzy suwerennej wykonywanej przez jednostkę; słowo „suweren” nie musi koniecznie łączyć się z rządem jednostki (monarchią), lecz rządem tylko i zawsze z rządem jednego organu, którym może być król (monarchia), senat lub inne ciało przedstawicielskie (arystokracja), zgromadzenie ludowe (demokracja). To stwierdzenie znajduje się u wszystkich klasyków nowożytnej myśli politycznej, włączając w to wspomnianego Bodina lub Thomasa Hobbesa (1588-1679).

Skojarzenie określenia „suweren” z monarchią wynikało z kilku faktów. Po pierwsze, ze skojarzenia pojęcia występującego w liczbie pojedynczej z jedną osobą; po drugie, z tego powodu, że prawie wszystkie ówczesne państwa europejskie były monarchiami i to królowie sprawowali władzę suwerenną. Klasycy ówczesnej myśli politycznej zwracali także uwagę - posługując się przykładami antycznymi - że wielogłowe ciało sprawuje swoją władzę suwerenną znacznie gorzej. Każde liczne ciało podejmuje ostatecznie jakąś końcową decyzję - gdy większość przegłosuje mniejszość - i decyzja ta jest wolą suwerena, jednak fakt wewnętrznych podziałów i dysput czyni ją powolniejszą i mniej efektywnie wdrażaną. Zdaniem niektórych teoretyków prawa (Carl Schmitt) połączenie suwerena z królem wynikało także z faktu, że nowożytna absolutna monarchia stanowiła zlaicyzowane wyobrażenie Boga, której suwerenność (wszechmocność) byłaby tu refleksem wyobrażenia o sile Stwórcy. Połączenie tych czterech faktów wyjaśnia nam dlaczego słowo „suweren” pierwotnie instynktownie łączyło się z osobą królewską.

Stopniowo torowała sobie jednak drogę druga, alternatywna koncepcja, widząca suwerena w ludzie. Jej pionierem był legista Marsyliusz z Padwy (1275-1343), który nie posługiwał się jeszcze słowem „suweren” a jedynie określeniem „suwerenność”. Jego przynależność do obozu cesarskiego (antypapieskiego) pchnęła go do skonstruowaniu teorii o pozaboskim i nie wiążącym się z Kościołem i wolą papieża pochodzeniu władzy. Z tego też względu umieścił on pierwotną suwerenność w ludzie, który wybiera cesarza jako monarchę, wykluczając tym samym z procesu legitymizacji władzy Boga i Jego ziemskiego przedstawiciela, czyli papieża. Warto jednak zwrócić uwagę, że mówiąc o suwerenności ludu, Marsyliusz „lud” ten pojmował niezwykle pokrętnie, definiując go jako siedmiu elektorów wybierających cesarza. Nie ma tu więc mowy o jakiejkolwiek demokracji. Jednak sam fakt pojawienia się ludu w roli suwerena odegrał olbrzymią rolę na kształtowanie się późniejszej myśli politycznej. W XVI wieku znaczenie słowa „lud” wyraźnie się zmienia. Podczas gdy u Marsyliusza było to 7 elektorów, u św. Tomasza (1225-1274) drobne rycerstwo, ŕ reformacja przynosi nowe znaczenie „ludu” jako ogółu mieszkańców a wraz z tym znaczeniem, zasadę suwerenności Ludu Bożego w Kościele. W znaczeniu politycznym, lud jako suweren występuje już u pisarzy kalwińskich (hugenockich) we Francji.

Ujęcie ludu jako suwerena ma więc pochodzenie antykatolickie, antypapieskie i wiąże się z reformacją. Nie jest tedy przypadkiem, że największy ideolog ludu jako suwerena pochodził z kalwińskiej Genewy. Mamy tu na myśli Jeana Jacquesa ŕ Rousseau (1712-1788), który uznał, że wszelki rząd prawowity jest rządem ludowym, delegitymizując tym samym monarchię, arystokratyczne formy władzy (w tym także system demokracji przedstawicielskiej). Ideał Rousseau ocierał się o ŕ ochlokrację czyli formę rządów, gdzie wola ludu stoi ponad wszelkimi normami moralnymi, prawami natury, ustawami i obyczajami. W istocie koncepcja Rousseau niczym nie różniła się od najskrajniejszych wizji króla-suwerena, z tą jednakże różnicą, że teorie monarchistyczne obdarzały ową wszechmocą króla, podczas gdy Rousseau mocą tą obdarza lud. Tę ochlokratyczną wizję zrealizował Maximielien ŕ Robespierre (1758-1794).

Doświadczenie jakobińskiego terroru wykazało dwa zjawiska. Po pierwsze, niemożność bezpośredniej władzy sprawowanej przez cały lud w jakimkolwiek większym kraju. Okazało się, że w imieniu ludu można sprawować despotyczne rządy, ale technicznie nie jest możliwe aby lud rządził bezpośrednio. Po drugie, eksperyment jakobiński dowiódł, że wbrew optymistycznej antropologii oświeceniowej, lud-suweren nie okazał się władcom lepszym i sprawiedliwszym od najbardziej absolutnego z monarchów. Doświadczenie rewolucji francuskiej porównano tedy z doświadczeniem rewolucji amerykańskiej, która nie zakończyła się polityczną tragedią. W jego wyniku zauważono, że deklarując suwerenem lud, można stworzyć system w którym suwerenność wykonują elity polityczne na podstawie prawa, a gdzie dodatkowo przed skłonnościami despotycznymi suwerena chroni zasada trójpodziału władz. Naśladując ten model rozwinął się tedy współczesny parlamentaryzm europejski.

Eliminując niebezpieczeństwo rządów jakobińskich (potwierdzone następnie przez doświadczenia dyktatur odwołujących się do bezpośredniej woli ludu w wykonaniu Lenina i Hitlera), współczesna liberalna demokracja w istocie zlikwidowała samo pojęcie suwerena. Deklarowany we wszystkich współczesnych konstytucjach jako suweren lud (naród) jest nim iluzorycznie. System parlamentarny sprzyja powstawaniu koterii i frakcji, czyli oligarchizacji władzy, systemowi plutokratycznemu. Uznanie wyższości ŕ praw człowieka - cechujące powojenne państwa demokratyczne - ograniczając wolę suwerena, w rzeczywistości zlikwidowały samo pojęcia „suwerena” jako osoby lub instytucji podejmującej swobodnie wszelkie decyzje polityczne, teraz ograniczone przez prawa rzekomo uprzednie, a posiadane przez wszystkich ludzi. Zasada trójpodziału zlikwidowała samą zasadę suwerenności, czyli jedność decyzyjną. W praktyce oznacza to, że ideologia suwerenności narodu (ludu) nie jest realizowana w praktyce, stanowiąc jedynie pustą prawną formułę konstytucyjną i legitymizując system, gdzie autentyczny suweren został zastąpiony przez rozmaite układy partyjne, towarzyskie i lobbystyczne. Wielu wybitnych teoretyków państwa i prawa XX wieku (Carl Schmitt, Charles Maurras) w unicestwieniu pojęcia „suwerena” dostrzegało zasadniczą przyczynę kryzysu współczesnej teorii państwa i wydania instytucji państwowych na łup partyjno-plutokratycznych oligarchii.

2. Istota suwerenności narodu

Dominujące dzisiaj rozumienie suwerenności i jej interpretacja wywodzi się od Jean'a Jacques'a Rousseau i jego koncepcji umowy społecznej. Koncepcja ta, która przenosi podmiot suwerenności z suwerena na naród, stała się podstawą nowożytnej i obowiązującej do dziś fundamentalnej zasady demokracji. Ta zmiana podmiotu suwerenności nadała jej nowa treść

Przez suwerenność narodu rozumie się obecnie najwyższą, ostateczną, niezależną i nieograniczoną władzę narodu przejawiającą się w decydowaniu i ostatecznym rozstrzyganiu przez naród wielu kwestii dotyczących polityki i funkcjonowania państwa. Zasada suwerenności narodu określa cele władzy państwowej i znajduje swoja praktyczną realizację przez zgodność rozstrzygnięć organów państwowych z oczekiwaniami społecznymi. Naród jest w myśl tej zasady prawdziwym źródłem władzy, uprawnionym do decydowania i rozstrzygania w sprawach najważniejszych dla państwa. Jego suwerenność daje mu pełną niezawisłość i niezależność w procesie podejmowania żywotnych dla państwa decyzji, gwarantuje mu niepodległość i niepodzielne zwierzchnictwo.

Zgodnie z art.4 ust.1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku „Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do narodu”. Przepis ten określa, iż suwerenem, czyli podmiotem,do którego należy władza w państwie polskim jest Naród. Zasada, iż suwerenem jest Naród wyklucza zatem utożsamienie innego podmiotu (monarchy, klasy czy warstwy społecznej) z podmiotem, któremu konstytucja przyznaje atrybut władzy w państwie. Pojęcie „Naród” obejmuje wspólnotę wszystkich obywateli Rzeczypospolitej (tak, jak to ujęto we wstępie ustawy zasadniczej „My, Naród Polski -wszyscy obywatele Rzeczypospolitej”) i dlatego nie może być zawężone do rozumienia w ujęciu etnicznym.

Formy wykonywania władzy przez suwerena, czyli naród określa art.4 ust.2 konstytucji stanowiąc; „Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”. W tym kontekście pojęcie „Naród” obejmuje tylko tych obywateli, którzy ukończyli 18 lat i korzystają z pełni praw wyborczych.

3. FORMY REALIZACJI ZASADY SUWERENNOŚCI NARODU

Dewiza, iż władza należy do narodu urzeczywistniana jest we współczesnym państwie za pomocą form demokracji bezpośredniej i pośredniej. Naród, który jest suwerenem uczestniczy w sprawowaniu władzy lub oddziałuje na nią np. poprzez uczestnictwo w referendum, samorząd, korzystanie z prawa weta ludowego czy inicjatywy ludowej. Są to formy bezpośredniego udziału narodu w wykonywaniu władzy - demokracji bezpośredniej. Decyzje podejmowane są bezpośrednio przez ogół wyborczy bez pośrednictwa jakichkolwiek organów państwowych. Demokracja pośrednia jest realizowana poprzez sprawowanie władzy przez przedstawicieli wybranych w wyborach i nazywana jest również demokracją przedstawicielską. W drodze wyborów wyłaniane są organy przedstawicielskie, głowa państwa w republikach i organy samorządu terytorialnego. Uczestnicząc w wyborach, naród powołuje swoich przedstawicieli, którym przekazuje swoje suwerenne prawa władcze. Mając wpływ na skład organów sprawujących władzę, naród oddziaływuje na sposoby i kierunki działalności organów państwa, a zatem sprawuje władzę w sposób pośredni poprzez m.in. prezydenta, posłów, senatorów, radnych.

W Konstytucji mowa jest o narodzie:

Art. 4. 

1. Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu.

2. Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio.

………………………………………………………………………………………………………………

Art. 5. 

Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju.

Art. 6

1. Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju.

2. Rzeczpospolita Polska udziela pomocy Polakom zamieszkałym za granicą w zachowaniu ich związków z narodowym dziedzictwem kulturalnym.

……………………………………………………………………

Art. 27. 

W Rzeczypospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski. Przepis ten nie narusza praw mniejszości narodowych wynikających z ratyfikowanych umów międzynarodowych.

Art. 35. 

1. Rzeczpospolita Polska zapewnia obywatelom polskim należącym do mniejszości narodowych i etnicznych wolność zachowania i rozwoju własnego języka, zachowania obyczajów i tradycji oraz rozwoju własnej kultury.

2. Mniejszości narodowe i etniczne mają prawo do tworzenia własnych instytucji edukacyjnych, kulturalnych i instytucji służących ochronie tożsamości religijnej oraz do uczestnictwa w rozstrzyganiu spraw dotyczących ich tożsamości kulturowej.

……………………………………………………………………………………

---